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Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord avec la République italienne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière

MASSON (Paul)

RAPPORT 381 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières






N° 381

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), sur :

- le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la
République italienne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière ;

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification d'un accord entre la République française et la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière.

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Sénat : 162 et 357 (1998-1999).

Assemblée nationale (11ème législ.) : 773, 1519 et T.A. 303.



Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Lors du Sommet de Chambéry, le 3 octobre 1997, la France et l'Italie ont signé deux accords :

- un accord de coopération transfrontalière en matière policière et douanière ;

- un accord relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière.

La signature de ces deux accords coïncide à, quelques jours près, à l'intégration effective de l'Italie au sein de l'espace Schengen.

Cette coïncidence n'est évidemment pas le fait du hasard.

Les deux présents accords trouvent leur fondement dans la convention d'application de l'accord de Schengen du 19 juin 1990.

La convention d'application, il convient de le rappeler, a défini les conditions d'application de l'accord de Schengen signé le 14 juin 1985 par lequel la France, l'Allemagne et les pays du Bénélux souscrivaient à l'objectif de suppression progressive des contrôles aux frontières communes.

Au noyau initial des Etats fondateurs ont souhaité se joindre l'Italie (27 novembre 1990), l'Espagne et le Portugal (25 juin 1991), la Grèce (6 novembre 1992), l'Autriche (28 avril 1995) et enfin le Danemark, la Finlande et la Suède (19 décembre 1996).

1. Le cadre général des accords : les nouvelles conditions de contrôle aux frontières liées à la mise en place de l'espace Schengen

Pour comprendre le sens et la portée des présents accords, il faut revenir sur la logique qui commande la surveillance des frontières nationales après la mise en vigueur effective de la convention d'application de l'accord de Schengen.

Cette logique repose sur un double principe :

- la suppression des contrôles fixes aux frontières communes des Etats signataires des accords de Schengen ;

- le report des contrôles aux frontières entre les Etats-membres des accords de Schengen et les Etats tiers.

Du premier principe découle la notion de frontière intérieure. Du second, celle de frontière extérieure.

Il faut s'arrêter un instant sur ces deux principes constitutifs de l'espace Schengen.

La suppression progressive des contrôles aux frontières intérieures ne doit en aucune manière affaiblir la sécurité des Etats. C'est pourquoi elle suppose un renforcement de la coopération policière et judiciaire. Ce renforcement procède d'abord des règles communes aux Etats membres en matière de lutte contre la criminalité que la convention d'application a été la première à édicter.

Il s'agit principalement de l'observation transfrontalière et de la procédure de poursuite transfrontalière sur laquelle votre rapporteur reviendra. Il faut également mentionner le système d'information Schengen (SIS) implanté à Strasbourg et destiné à favoriser l'échange d'informations concernant notamment les étrangers devant faire l'objet d'un refus d'admission ou les personnes recherchées dans le cadre de procédures judiciaires.

Le renforcement de la coopération peut également procéder comme le prévoit très explicitement l'article 31 de la convention d'application d'" arrangements " entre les Etats signataires relatifs à leurs régions frontalières ou d' " accords bilatéraux " entre les parties contractantes ayant une frontière commune.

Les deux présents accords signés entre la France et l'Italie s'inscrivent précisément dans le cadre fixé à l'article 39.

Le report des contrôles aux frontières extérieures des Etats signataires des accords de l'espace Schengen représente également un facteur de changement important par rapport au système antérieur.

En effet, la surveillance aux frontières extérieures ne met pas seulement en jeu la sécurité des seuls pays membres de l'espace Schengen dont une partie du territoire touche à des Etats tiers, mais aussi la sécurité et les intérêts de l'ensemble de cet espace. Ainsi, la façon dont l'Italie exerce ses contrôles aux frontières extérieures intéresse directement ses voisins et notamment la France de même que les moyens mis en oeuvre par notre pays pour assurer la surveillance de ses frontières avec des Etats tiers engage sa responsabilité vis-à-vis de l'ensemble des Etats membres de l'espace Schengen.

Les accords de Schengen, parce qu'ils élargissent à un ensemble d'Etats -l'espace Schengen- les responsabilités exercées auparavant dans le souci exclusif de la sécurité nationale doivent générer -et votre rapporteur a souvent insisté sur cette nécessité- de nouveaux accords sur une base bilatérale :

- les premiers entre les Etats Schengen pour renforcer la coopération aux frontières intérieures de l'espace Schengen ;

- les seconds signés avec des Etats tiers pour renforcer la sécurité aux frontières extérieures.

2. Un cadre renouvelé : l'intégration des accords de Schengen à l'Union européenne

Le traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai dernier, a procédé à l'intégration de l' " acquis de Schengen " -formé de l'ensemble constitué par les accords fondateurs de Schengen, les accords d'adhésion ainsi que des décisions et déclarations du Comité exécutif Schengen- dans le cadre de l'Union européenne.

Afin de permettre cette intégration, les Quinze devaient définir à l'unanimité la " base juridique " pour chacune des dispositions ou des décisions qui constituent l'acquis de Schengen. En d'autres termes, il leur fallait préciser quelle procédure de décision prévaudrait désormais pour l'application des règles fixées par les accords de Schengen :

- le rattachement au traité sur l'Union européenne (titre VI " Justice et affaires intérieures ") permettait le maintien de la procédure intergouvernementale classique (décision à l'unanimité des Etats membres) ;

- le rattachement au traité sur la Communauté européenne entraînait l'application de la procédure communautaire -initiative de la Commission européenne, application, sous certaines conditions, du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil des ministres, codécision du Parlement européen, juridiction de la Cour de justice des Communautés européennes.

Dans la mesure où, par ailleurs, le traité d'Amsterdam a transféré dans le traité communautaire (" premier pilier " de l'Union européenne), les dispositions relatives à la libre circulation des personnes, à l'asile et à l'immigration relevant précédemment du titre VI de l'Union européenne, il était inscrit dans la logique induite par le traité d'Amsterdam qu'une partie importante de l'acquis de Schengen serait rattachée au volet communautaire.

Ainsi le Conseil " Affaires générales " du 26 avril dernier a procédé à la répartition de l'acquis de Schengen sans toutefois s'accorder sur la définition de la base juridique du système d'information Schengen qui, " par défaut ", reste rattaché au troisième pilier. En revanche, la clause de sauvegarde prévue à l'article 2 de la convention de Schengen a été transférée au pilier communautaire malgré tous les inconvénients -que votre rapporteur a déjà eu l'occasion de souligner1(*)- d'une telle formule.

Le dispositif initial fixé par les accords de Schengen apparaît ainsi, après la ratification du traité d'Amsterdam, profondément renouvelé :

- le comité exécutif Schengen, instance de décision créée par les accords de Schengen laisse désormais la place au Conseil des ministres de l'Union européenne ;

- s'agissant des dispositions de l'acquis de Schengen rattachées au traité communautaire, la Commission européenne apparaît comme un nouvel intervenant dans le processus de décision Schengen dans la mesure où elle dispose d'ores et déjà de la capacité d'initiative -même si dans le cadre du nouveau titre IV, relatif à la libre circulation des personnes, du traité sur la Communauté européenne, la procédure de décision communautaire est aménagée : initiative partagée de la Commission et des Etats membres puis, au terme d'un délai de 5 ans, exclusivité de l'initiative de la Commission et, si le Conseil en décide ainsi à l'unanimité, application du vote à la majorité qualifiée et codécision du Parlement européen.

Tel est le cadre général dans lequel doivent se comprendre les deux accords soumis à l'examen du Sénat.

Votre rapporteur évoquera d'abord les principaux enjeux de la coopération policière aux frontières intérieures de l'espace Schengen avant d'analyser la situation particulière de l'Italie au regard du problème de l'immigration.

Il analysera ensuite l'accord de coopération transfrontalière ainsi que l'accord de réadmission signés entre nos deux pays.

I. LES ENJEUX DE LA COOPÉRATION POLICIÈRE AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES DE L'ESPACE SCHENGEN

Votre rapporteur avait déjà souligné dans un rapport élaboré à la demande du Gouvernement, en 1996, le décalage entre l'empressement manifesté par le Comité exécutif pour procéder au démantèlement des infrastructures frontalières et la lente mise en place de la coopération transfrontalière, pourtant indispensable.

En premier lieu, les règles communes posées par la convention d'application de l'accord de Schengen ont connu une application trop limitée.

La convention avait notamment rendu possible es déplacements des représentants des forces de police d'un territoire à l'autre dans deux hypothèses :

- l'observation transfrontalière en cas de filature concernant les enquêtes sur des infractions se prolongeant d'un territoire à l'autre (la procédure normale requiert alors une demande d'entraide judiciaire, sauf en cas d'urgence) ;

- la poursuite transfrontalière s'applique aux cas de flagrant délit concernant des faits graves limitativement énumérés par la convention et permet à la police poursuivante de pénétrer sans autorisation par les frontières terrestres sur le territoire d'un autre Etat afin d'éviter que le malfaiteur ne s'échappe.

La convention de Schengen a permis aux Etats de choisir entre les diverses modalités d'exercice de la poursuite sur leur territoire. Ainsi la France, pour sa part, a précisé dans une déclaration faite au moment de la signature de la convention, que les agents de la police étrangère poursuivante ne pourront procéder eux-mêmes à l'arrestation mais devront passer le relais à la police française qui seule dispose de ce pouvoir.

Les procédures mises en place par la convention de Schengen sont rarement mises en oeuvre. Ainsi même entre deux pays comme la France et l'Allemagne dont la coopération en matière policière peut se prévaloir d'une certaine ancienneté, on compte 12 opérations d'observation transfrontalière en 1998 (4 de la France vers l'Allemagne, 8 de l'Allemagne vers la France) et 5 poursuites transfrontalières (3 de la France vers l'Allemagne et 2 de l'Allemagne vers la France). L'application de ces mesures se heurte en effet à des difficultés matérielles (incompatibilité des moyens de transmission) mais aussi à la méconnaissance des textes en vigueur. C'est ainsi que plusieurs observations en urgence ont dû être interrompues en raison de la qualité de simple témoin de la personne surveillée, alors que la mise en oeuvre du droit d'observation est réservée aux auteurs ou complices des faits délictueux. De même, les forces de police ne connaissent pas toujours avec précision les infractions qui peuvent justifier l'exercice du droit de poursuite et s'abstiennent dès lors de recourir à cet instrument.

En second lieu, d'abord entraînés par l'objectif symboliquement fort de la libre circulation des personnes, les Etats Schengen ont quelque peu tardé à négocier et signer, sur une base bilatérale, les accords de coopération transfrontalière prévus à l'article 39 de la convention de Schengen.

Depuis lors, les positons des Etats membres de l'espace Schengen se sont rapprochées autour d'un double principe :

- la suppression des contrôles fixes ne doit pas entraîner l'abolition de toute surveillance : à la notion de contrôle linéaire sur la frontière doit se substituer la notion de contrôle en profondeur sur une bande intermédiaire de part et d'autre de la frontière ;

- l'efficacité de la surveillance dans cet espace élargi dépend pour une large part de la concertation bilatérale engagée notamment sur la base du plan de surveillance commun.

La nouvelle génération des accords de coopération transfrontalière doit beaucoup à cette prise de conscience des Etats Schengen. En instituant des commissariats communs dotés de compétences accrues par rapport aux structures existantes et en précisant les modalités de la coopération directe, ils favorisent la sécurité intérieure de l'espace Schengen.

Il faut également observer que ces accords, parce qu'ils constituent le premier jalon dans l'élaboration d'une culture commune aux forces de police des Etats frontaliers, doivent aussi permettre une application plus large des instruments prévus par la convention d'application de l'accord de Schengen -l'observation et la poursuite transfrontalière notamment.

II. L'ITALIE FACE À SES RESPONSABILITÉS

Si l'Italie a signé la convention d'application de l'accord de Schengen le 27 novembre 1990, elle n'a effectivement intégré l'espace Schengen que sept ans après. Cette intégration s'est faite en deux temps avec la levée des contrôles aux frontières aériennes le 26 octobre 1997 et la levée des contrôles aux frontières terrestres le 1er avril 1998.

Il convient en effet de rappeler que la signature de la convention de Schengen ne vaut pas, à elle seule, intégration au sein de l'espace Schengen. Il faut, d'une part, que la nouvelle adhésion ait été ratifiée par l'ensemble des États membres ; il faut ensuite que la situation des pays intéressés réponde aux critères fixés par la convention du 19 juin 1990. C'est ainsi une décision du Comité exécutif -aujourd'hui le Conseil des ministres de l'Union européenne- qui se prononce en dernière instance sur la mise en vigueur effective de la convention.

A la suite des constats encourageants d'une Commission de visite qui s'est rendue en Italie du 24 au 26 février 1997 aux frontières extérieures italiennes pour y recueillir des informations relatives à l'organisation générale des contrôles et aux moyens mis en oeuvre, le Comité exécutif de Vienne du 7 octobre 1997 a confirmé application effective de la convention de Schengen pour l'Italie à compter du 26 octobre 1997.

Ce pays a, en effet, accompli des progrès pour renforcer son dispositif de surveillance et adapter son appareil législatif.

L'Italie est désormais comptable vis-à-vis de ses partenaires non seulement de la surveillance à ses frontière mais aussi de la façon dont elle traite le problème de l'immigration clandestine.

Or la position adoptée par l'Italie dans ce domaine s'est caractérisée par un certain laxisme lié, d'une part, à la difficulté d'assurer des contrôles sur près de 8 000 km de frontières maritimes et à une attitude réceptive vis-à-vis de l'immigration.

Il ne faut jamais l'oublier, en effet, longtemps marquée par une tradition d'émigration, l'Italie n'est devenue terre d'immigration qu'au cours des deux dernières décennies. Du reste, jusqu'à une date récente, l'Italie se trouvait, vis-à-vis de l'immigration, dans un vide juridique relatif car l'unique texte législatif de référence, la loi Martelli de 1989, présentait une souplesse excessive (il laissait en particulier aux immigrés clandestins interpellés un délai de deux semaines pour quitter le territoire quelle que soit par ailleurs leur destination). En outre, il n'était guère appliqué. Si le mécanisme de refoulement à la frontière fonctionnait correctement (54 000 personnes en 1996), le taux d'application des décisions d'expulsion demeurait modeste (14 % en 1996) et a même tendu à décroître au cours des dernières années (7 417 expulsions réalisées sur 56 015 en 1995, 5 059 sur 34 520 en 1996).

La mauvaise application du dispositif législatif ainsi que la faiblesse des contrôles policiers et douaniers aux frontières notamment maritimes (littoral des Pouilles, Sicile, îles de Lampedusa et Pantelleria) expliquent l'augmentation de l'immigration clandestine évaluée aujourd'hui à au moins 800 000 personnes.

Désireuse d'intégrer l'espace Schengen et de surmonter les réticences des autres Etats signataires, l'Italie a adopté en février 1998 une nouvelle loi-cadre en matière d'immigration.

Ce texte s'articule autour de quatre points principaux :

- programmation de la politique migratoire (un décret fixe chaque année les quotas maximum des étrangers pouvant être admis sur le territoire, pour des raisons de travail) ;

- redéfinition des conditions d'entrée et de séjour ;

- durcissement des disposition en matière de refoulements et d'expulsions ;

- renforcement parallèle des droits des étrangers en situation régulière (droit au regroupement familial, au travail, aux études, à l'assistance sociale, aux prestations sociales et au logement public...), la loi mentionne également le principe de la participation passive et active à la vie publique locale.

Les textes d'application sont actuellement en cours de promulgation. Depuis l'entrée en vigueur de la loi, 15 000 ressortissants extra-communautaires ont fait l'objet de mesures d'éloignement. Un projet de décret, actuellement à l'examen parlementaire, prévoit la délivrance de 38 000 permis de séjour d'ici le 31 décembre 1998, pour motifs de travail ou pour regroupement familial.

Il faut également noter que la nouvelle loi s'est accompagnée d'une réorganisation administrative avec la création, au 1er juillet 1998, d'un service immigration et police de frontière qui regroupe dans une structure unique de la direction de la sécurité publique, l'ancienne division de la frontière et celle des étrangers.

Toutefois, la poursuite des vastes mouvements de régularisation des étrangers en situation irrégulière par le Gouvernement italien ne laisse pas d'inquiéter sur la réalité d'un véritable tournant dans la position adoptée par l'Italie vis-à-vis de l'immigration.

Ainsi, la politique de régularisation des étrangers mise en place entre le 2 novembre et le 15 décembre 1998 par le gouvernement italien, a conduit à l'enregistrement de 312 410 demandes dans les préfectures et le dépôt de 88 228 dossiers. Le Gouvernement italien avait fixé préalablement un quota de 38 000 étrangers régularisables -toutefois les personnes remplissant les conditions requises pour la régularisation mais dépassant le quota sont autorisées à séjourner en Italie sans aucune règle prédéfinie.

Ainsi, au rythme des régularisations successives, la population étrangère a cru de 50 à 65 000 personnes par an pour s'établir au 31 décembre 1997 à 1 240 271 ressortissants étrangers. Les principales communautés représentées réunissent les Marocains (10,5 %), les Albanais (6,7 %) et les Philippins (5 %).

Mais en janvier dernier, sans réelle concertation avec ses partenaires de l'espace Schengen, l'Italie annonçait un nouveau mouvement de régularisation pour 250 000 immigrés clandestins.

Les ambiguïtés de la position italienne en matière d'immigration suscitent une inquiétude d'autant plus vive que le pays reste soumis à une pression migratoire très forte provenant de la zone balkanique (Kosovo et Albanie) mais aussi du Maghreb et en particulier de la Tunisie.

Dans ce contexte, le renforcement de la coopération policière entre nos deux pays apparaît indispensable.

III. LE NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION AVEC LA FRANCE

La différence de culture de la France et de l'Italie vis-à-vis de l'immigration représente une source de difficultés dans la mise en place d'une coopération entre nos deux pays.

Par ailleurs, la dispersion des responsabilités dans le domaine de la sécurité intérieure en Italie constitue un handicap certain pour une meilleure coopération. Ainsi, la police des frontières italienne n'a pas, en matière de lutte contre l'immigration clandestine, de compétence judiciaire. C'est pourquoi d'ailleurs, l'officier de liaison en poste à Rome depuis 1992 auprès de la direction générale de la police des frontières a dû nouer des relations avec la police judiciaire italienne et la police de prévention. Du reste, cette collaboration a connu des résultats encourageants et permis notamment, en décembre 1997, le démantèlement d'une importante filière d'immigration kurde (16 personnes interpellées au total -7 en France et 9 en Italie dans le secteur de Vintimille).

Enfin, certaines divergences demeurent entre nos deux pays sur les conditions d'application des contrôles. Ainsi, comme l'ont souligné les incidents de Vintimille en avril et en septembre 19982(*), les services italiens du ministère de l'Intérieur ont estimé que l'intégration de l'Italie à l'espace Schengen rendait désormais inutiles les contrôles opérés par la douane française sur une portion du territoire italien -contrôles opérés jusqu'alors sur le tronçon entre le milieu du tunnel et le point frontière sur la base d'une convention de 1963 créant les bureaux à contrôles nationaux juxtaposés (BCNJ). Dans un souci d'apaisement, le directeur régional des douanes de Nice a décidé de suspendre les contrôles. Il n'en reste pas moins que ces contrôles, même s'ils doivent être aménagés pour tenir compte de la convention de Schengen, ont conservé toute leur pertinence.

La situation créée à Vintimille ne pouvait que servir les intérêts des trafiquants toujours prompts à tirer parti d'une mauvaise coordination des services de sécurité.

A la suite d'une réunion tenue à Rome au début de cette année, les responsables des services concernés, Français et Italiens sont toutefois convenus comme le proposait notre pays de maintenir le principe de contrôle juxtaposé sur le fondement de la convention de 1963.

*

Le sommet de Chambéry d'octobre 1997 a constitué une étape très utile dans l'indispensable rapprochement entre nos deux pays en permettant la signature d'un accord de coopération transfrontalière et d'un accord de réadmission dont votre rapporteur va présenter maintenant le dispositif.

IV. UN ACCORD DE COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE DEVENU INDISPENSABLE

Avant la signature de l'accord de Chambéry, il n'existait pas de convention générale de coopération transfrontalière mais seulement des accords spécialisés telle la convention du 7 mai 1862 relative aux gares internationales de Modane et de Vintimille, modifiée par la convention du 11 mars 1963 relative aux bureaux à contrôle nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route. Cette dernière convention avait permis la mise en place du bureau à contrôles nationaux juxtaposés (BCNJ) à Vintimille situé en territoire italien mais soumis à la double souveraineté pour permettre des contrôles policiers et douaniers.

Votre rapporteur a déjà évoqué les différences d'approche entre les deux parties sur le maintien des contrôles douaniers dans les conditions prévues par la convention de 1963. Toutefois, le nouvel accord de coopération transfrontalière permet de préserver l'application de contrôles douaniers aux frontières.

En effet, d'une part, ce texte institue des centres de coopération policière et douanière au sein desquels les agents des différents services des deux parties échangent des renseignements et participent à la coordination de mesures conjointes de surveillance. Deux centres prendront ainsi la suite des commissariats communs de Vintimille et de celui, récemment créé, de Modane. Ces centres cnstituent des instances de coopération dont la vocation s'étend à l'ensemble des questions pouvant intéresser la police des deux Etats. Il ne se confondent pas avec les BCNJ dont la mission est très spécialisée et se limite, dans certaines conditions, au contrôle des marchandises à partir d'un poste fixe. Les deux structures pourront dès lors coexister comme l'avait d'ailleurs souhaité les douanes des deux pays.

D'autre part, l'accord fournit le cadre d'une coopération directe entre les unités opérationnelles des deux parties, basée en particulier sur l'échange d'officiers de liaison.

L'accord s'appuie en fait sur le modèle d'une convention transfrontalière, policière et douanière établi en 1996 dans le cadre du comité de coordination de la politique européenne de sécurité intérieure.

A. L'INSTITUTION DE CENTRES DE COOPÉRATION POLICIÈRE ET DOUANIÈRE

· L'organisation du centre de coopération policière et douanière.

L'article 4 fixe trois principes :

- les centres de coopération sont installés à proximité de la frontière commune (l'article 5 fixe l'implantation de ces centres à Vintimille et à Modane tout en prévoyant qu'un protocole additionnel peut modifier le nombre et/ou la localisation de ces centres) ;

- les moyens techniques et logistiques nécessaires au fonctionnement des centres de coopération sont fixés de concert par les deux parties ;

- les frais de construction et d'entretien éventuels de ces centres sont pris en charge à parité par les deux Etats signataires.

· Le rôle du centre de coopération

Les personnels affectés au centre de coopération exercent une double mission :

- un rôle d'information d'abord ; en effet, en vertu de l'article 6 de l'accord, ils fournissent aux services nationaux chargés des missions de police et de douane, les informations utiles pour lutter plus efficacement contre la criminalité, notamment dans le domaine de l'immigration irrégulière et des trafics illicites ;

- un rôle opérationnel, ensuite, dans la mesure où les agents des centres peuvent apporter à la demande des services nationaux compétents, l'assistance nécessaire (remise des personnes en situation irrégulière, participation à des opérations d'observation et de poursuite transfrontalières, coordination des mesures conjointes de surveillance dans les zones frontalières respectives).

. La composition des centres de coopération

S'il ne détermine pas les modalités d'affectation des personnels au sein des centres, l'article 9 pose trois principes :

- la nécessité -qui fait la raison d'être des centres- d'un travail en équipe des agents et de l'échange d'informations ;

- l'obligation pour chaque partie d'informer l'autre partie de la liste des personnes affectées au centre de coopération et des modifications éventuelles concernant ces agents ;

- l'assimilation des agents situés sur le territoire de l'autre partie aux agents de cette dernière au regard de la protection qui leur est due et du régime de responsabilités qui leur est appliqué. Les agents intéressés peuvent effectuer leur service en conservant leur uniforme national.

Les centres de coopération prendront en fait la suite des commissariats communs de Vintimille et de Modane.

Structure implantée dans l'enceinte de la gare de Vintimille, le Commissariat commun, futur centre de coopération policière et douanière (CCPD), a été mis en place le 26 juin 1990. Cet organisme permet l'échange de renseignements opérationnels en matière de lutte contre l'immigration clandestine et de délinquance transfrontalière. Il contribue à l'information de l'ensemble des services de police et de gendarmerie et permet d'entretenir des contacts avec divers services de police étrangers au plan européen.

Depuis sa création, le Commissariat commun a connu un développement constant pour parvenir en 1998, à un échange d'informations portant sur le traitement de plus de 13 000 dossiers. Parallèlement à cette activité, il est constamment sollicité pour le traitement et la gestion des demandes de réadmission vers l'Italie provenant de l'ensemble de l'hexagone. Dix fonctionnaires de la police aux frontières (ex-Diccilec - Direction centrale de la lutte contre l'immigration irrégulière et l'emploi des clandestins) y sont affectés, répartis sur quatre bureaux dont un bureau commun franco-italien rassemblant les équipements informatiques des fichiers de recherche français et italiens.

Grâce à la transformation de cette structure en CCPD après la ratification du présent accord, les agents pourront aller au-delà de l'échange d'informations et préparer des opérations communes.

La structure et le fonctionnement du commissariat commun de Modane, créé en octobre 1997, sont similaires à celui de Vintimille. Il comprend, pour la police aux frontières (PAF), un commandant de police et trois gardiens de la paix, la police italienne ayant adopté le même dispositif. Au 1er décembre 1998, la Gendarmerie nationale a débuté son installation, comprenant un capitaine et deux gendarmes.

B. L'ORGANISATION DE LA COOPÉRATION DIRECTE ENTRE LES ZONES FRONTALIÈRES

· Les objectifs

L'article 12 de l'accord fixe aux unités compétentes en matière de police et de douane dans les régimes frontaliers un double objectif :

- la coordination des actions communes pour lutter contre la délinquance frontalière et prévenir les menaces à l'ordre public ;

- l'échange d'informations en matière policière et douanière.

· Les fonctionnaires de liaison

L'article 13 ouvre aux Etats signataires la possibilité de détacher auprès de chaque partie un ou plusieurs fonctionnaires de liaison. Il fixe dans cette perspective trois principes :

- l'acte de détachement destiné notamment à préciser les missions du fonctionnaire intéressé doit faire l'objet d'un accord de l'autre partie ;

- l'acte de détachement peut prévoir que le fonctionnaire de liaison porte son uniforme national ainsi que les armes réglementaires (aux seules fins de garantir sa légitime défense) pour effectuer son service au sein de l'unité de détachement ;

- les fonctionnaires de liaison peuvent être associés à des enquêtes communes en accord avec les autorités compétentes et participer à l'observation de manifestations publiques susceptibles d'intéresser leurs pays respectifs. Ils n'ont toutefois pas de compétence pour exécuter personnellement des mesures de police.

· L'intensification des contacts

L'article 14 pose le principe de réunions régulières entre les responsables des unités territoriales afin notamment de préparer des séances d'intervention commune, d'élaborer en commun des plans de recherche, de programmer des exercices frontaliers communs.

En outre, l'article 16 permet la mise à disposition entre les deux parties d'agents pour une durée inférieure à 48 heures. L'article 18 rappelle la nécessité d'une formation linguistique adaptée.

*

Si des patrouilles et des exercices communs entre la police aux frontières des Alpes-de-Haute-Provence et les carabiniers de Pietraporzio ne sont pas envisagés -la topographie de la région ainsi que le seul tracé de l'axe transfrontalier ne laissant aucune autre possibilité de passage pour ce département entre les deux pays que celui donnant déjà lieu à des contrôles mobiles- il n'en est pas de même entre les services intéressés des Alpes-maritimes et leurs correspondants italiens.

Les uns et les autres se sont accordés en effet sur la nécessité de renforcer la surveillance de part et d'autre de la frontière aussi bien dans la " zone filtrante " que sur les voies de circulation pénétrante (autoroutes, routes, chemins de fer) et les vecteurs de transport (poids lourds, autobus). La mise en place des contrôles terrestres coordonnés selon les constatations effectuées sur le terrain liées aux itinéraires des irréguliers est également envisagée. Dans un premier temps, un fonctionnaire français prendrait place dans un véhicule de police du pays voisin en qualité d'observateur avec échange de poste radio portatif pour des liaisons à distance opérationnelle.

De même, s'agissant de la frontière franco-italienne en Savoie des contrôles routiers conjoints doivent être organisés à partir de la fin janvier 1999. Des contrôles ferroviaires entre Bardonneche et Modane ont régulièrement lieu et devraient se développer avec la participation de la police ferroviaire italienne en 1999.

*

* *

V. UN NOUVEL ACCORD DE RÉADMISSION PLUS EFFICACE

Un accord de réadmission permet, rappelons-le, sur une base de réciprocité, le retour de l'étranger en situation irrégulière sur le territoire de l'Etat partie où il a d'abord séjourné ou transité.

La présence en France de nombreux clandestins qui sont entrés sur notre territoire par notre frontière avec l'Italie confère, pour notre pays, un intérêt évident à la signature d'un nouvel accord d'admission avec notre voisin.



 

1993

1994

1995

1996

1997

France vers Italie

650

5 812

6 292

4 091

6 762

Italie vers France

284

1 772

625

607

289

Certes, la France et l'Italie étaient déjà liés par un accord de réadmission signé en 1990. Une double raison plaidait toutefois pour la modification de l'accord de réadmission franco-italien du 6 décembre 1990. En premier lieu, la mise en vigueur de la convention de Schengen à l'Italie suppose, conformément aux principes déterminés par le Conseil des ministres "justice et affaires générales" de l'Union européenne de novembre 1994, la réadmission sans limitation des personnes en situation irrégulière. Or, l'accord de réadmission de 1990 prévoyait la réadmission des ressortissants d'Etats tiers en situation irrégulière dans des conditions très restrictives. En effet, les personnes dont la réadmission était sollicitée devaient être soit présentées aux autorités frontalières de l'Etat requis moins de vingt-quatre heures après ce franchissement, soit contrôlées à moins de dix kilomètres après franchissement de cette frontière.

C'est pourquoi, le nouvel accord assouplit les conditions de réadmission.

En second lieu, les dispositions relatives à l'admission en transit des ressortissants d'Etats tiers en vue de leur éloignement demeuraient insuffisantes et ne permettaient pas toujours, en particulier, de prévenir les litiges susceptibles d'intervenir lors de ces opérations, qu'il s'agisse du refus d'embarquement de la personne à éloigner en transit ou des normes juridiques applicables en cas d'infraction subie ou commise par les agents d'escorte dans l'exercice de leurs fonctions.

Dans ce domaine -le transit aérien ou terrestre pour l'éloignement des ressortissants d'Etats tiers-, l'accord de réadmission innove par rapport aux accords du même type déjà conclus.

A. L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS DE RÉADMISSION

· Le principe de la réadmission

- La réadmission des ressortissants des parties contractantes

La convention pose d'abord le principe de la réadmission des ressortissants des parties contractantes sur leur territoire, que leur nationalité soit établie ou présumée (art. premier).

L'accord détermine la liste des documents permettant d'établir la nationalité des intéressés (certificat de nationalité, décret de naturalisation, passeport, carte d'identité) ou de la présumer : documents périmés destinés à établir la nationalité, autres documents émanant des autorités officielles de la partie requise, déclarations de l'intéressé, dépositions des témoins de bonne foi... (art. 2).

Lorsque la nationalité est établie ou présumée, il revient aux autorités consulaires de la partie requise de délivrer dès la réception de la demande de réadmission, un laissez-passer permettant la réadmission de l'intéressé (art. 3).

- La réadmission des ressortissants d'Etats tiers

La réadmission des ressortissants d'Etats tiers s'impose lorsqu'il est établi que l'intéressé est entré sur le territoire de la partie requérante après avoir séjourné ou transité par le territoire de la partie requise ou lorsqu'il dispose d'un visa ou d'une autorisation de séjour de la partie requise.

La demande de réadmission doit être formulée dans un délai de 3 mois à compter de la constatation de la présence irrégulière du ressortissant d'un Etat tiers. Le nouveau texte ne retient donc plus la double condition prévue par le précédent accord (délai de 24 heures pour présenter le "clandestin" aux autorités frontalières de l'Etat requis ou contrôle de l'intéressé dans une bande de 10 kilomètres au plus au-delà de la frontière).

Comme c'était le cas pour les ressortissants des deux parties, la charge financière du transport se partage entre les deux Etats selon la part de trajet qui s'effectue sur leur territoire.

· Les exceptions au principe de réadmission des ressortissants d'Etats tiers.

L'obligation de réadmission ne vaut pas lorsque l'intéressé se trouve dans l'une des sept hypothèses envisagées par l'accord :

- il est le ressortissant d'un pays ayant une frontière commune avec la partie requérante ;

- il a obtenu de la partie requérante un visa ou une autorisation de séjour ;

- il séjourne depuis plus de six mois sur le territoire de la partie requérante ;

- il a obtenu de l'Etat requérant le statut de réfugié (Convention de Genève du 28 juillet 1951) ou d'apatride (Convention de New York du 28 septembre 1954) ;

- il relève des dispositions de la convention relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats de l'Union européenne, signée le 15 juin 1990 ;

- il est titulaire d'un titre de séjour ou d'une autorisation de séjour provisoire en cours de validité délivré par les autorités de l'un des pays de l'"espace Schengen".

B. UN DISPOSITIF DE TRANSIT AMÉLIORÉ, ÉLÉMENT NOVATEUR DE L'ACCORD

· La possibilité de faire assurer, par des agents du pays qui a demandé la réadmission, l'escorte sur le territoire de l'autre partie

Le texte pose pour principe l'accord de chacune des parties pour permettre l'entrée et le transit -par voie terrestre ou aérienne- des ressortissants d'Etats tiers, objets d'une mesure d'éloignement -les frais de transport liés au retour de l'intéressé à l'Etat de destination incombent toujours à la partie requérante. A cet égard, il prévoit plusieurs mesures novatrices.

Les conditions d'escorte de la personne éloignée

L'Etat sollicité pour assurer le transit peut choisir entre trois options (art. 10-3) :

- il assure directement l'escorte -à charge, alors, pour la partie requérante, de rembourser les frais correspondants- ;

- il assure l'escorte avec l'assistance de la partie requise ;

- il autorise la partie requérante à assurer elle-même l'escorte.

Il convient de souligner deux points :

- la décision relève de la seule partie requérante ;

- dans l'hypothèse où des agents de la partie requérante participent ou assurent à eux seuls l'escorte, ils sont placés sous l'autorité des services compétents de la partie requise ; en outre, ils accomplissent leur mission en civil et sans arme ; enfin, le cas échéant, ils utilisent un véhicule banalisé (art. 12).

Lorsque l'étranger faisant l'objet de la mesure d'éloignement ne peut être escorté, le transit s'effectue obligatoirement par voie aérienne. Dans ce cas, le transit et l'embarquement sont assurés par la partie requise. Toutefois, si l'exécution de la mesure d'éloignement ne peut intervenir dans un délai de 24 heures à compter de l'arrivée du ressortissant de l'Etat tiers dans l'aéroport, la partie requérante reprend l'étranger (art. 13).

Le statut des agents d'escorte

Le statut des agents d'escorte appelés à exercer leur mission sur le territoire présente plusieurs traits significatifs :

- les agents d'escorte de la partie requérante bénéficient du même traitement que les agents de l'Etat de transit, s'agissant de la protection qui leur est accordée, des infractions dont ils seraient victimes ou auteurs, et enfin des régimes de responsabilité civile et pénale (art. 16) ;

- ils doivent toujours être en mesure de produire l'autorisation de transit délivrée par l'Etat requis (art. 17) ;

- dans l'hypothèse d'un dommage survenu en service ou à l'occasion du service, l'indemnité due est prise en charge par la Partie requérante -sans possibilité pour celle-ci d'exercer une action récursoire à l'encontre de l'Etat de transit (art. 18)-.

Le refus d'embarquement

Dans l'hypothèse d'un refus d'embarquement de la personne éloignée, la partie requérante bénéficie d'un double choix alternatif :

- soit elle reprend en charge la personne intéressée,

- soit elle demande aux autorités de l'Etat de transit de procéder à un nouvel embarquement et d'assurer la garde de l'intéressé dans un délai qui ne peut dépasser 24 heures à compter de l'arrivée de l'étranger à l'aéroport.

Il importe de relever deux points :

- d'une part, la partie requise peut toujours refuser la dernière option ;

- d'autre part, un refus d'embarquement dans l'Etat de transit est susceptible des mêmes suites juridiques dans l'Etat requérant que celles prévues par la législation de cet Etat pour le refus d'embarquement sur son propre territoire ; en d'autres termes, la convention ici pose le principe de l'assimilation d'un refus d'embarquement de la personne éloignée sur la partie requise à un refus d'embarquement sur celui de la partie requérante. A cet égard, la convention prévoit pour les autorités de l'Etat requis l'obligation de communiquer tous les éléments d'information, le cas échéant, relatifs aux incidents survenus lors de l'exécution d'une mesure d'éloignement (art. 15).

· Le cas de refus d'autorisation du transit

Le transit par éloignement doit être refusé par l'Etat requis dans trois hypothèses :

- si l'étranger risque de subir dans l'Etat de destination des traitements inhumains ou la peine de mort ;

- s'il peut être privé de sa vie ou de sa liberté en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ;

- si, enfin, il court le risque d'être accusé devant un tribunal pénal pour des faits antérieurs au transit.

Sans doute faut-il souligner que ces trois hypothèses n'épuisent pas les cas où l'Etat requis refuse le transit ; l'adverbe "notamment" ouvre en effet d'autres possibilités qu'il reviendra sans doute à l'Etat requis de déterminer de façon unilatérale.

*

* *

L'accord reprend par ailleurs plusieurs dispositions d'ordre général :

- la protection des données personnelles nécessaires à l'exécution de l'accord (art. 21) ;

- le respect des engagements internationaux en matière de droits de l'homme (art. 24) ;

- la possibilité de suspendre l'application de l'accord pour des raisons d'ordre public, de sécurité ou de santé publique (art. 25).

Enfin, l'accord renvoie à une annexe énumérant les éléments nécessaires à une demande de réadmission ou d'autorisation de transit, ainsi que d'autres éléments tels que les aéroports ou points de remise terrestre pour la réadmission des étrangers, les autorités centrales habilitées à traiter les demandes de réadmission ou de transit, les procédures d'indemnisation pour frais de transport.

CONCLUSION

Dans la mesure où les deux présents accords doivent fournir les bases d'une coopération plus étroite pour la surveillance d'une frontière particulièrement sensible, votre commission vous propose l'adoption des deux présents projets de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du 26 mai 1999.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Christian de la Malène a observé que les risques liés à la libre circulation des personnes pouvaient trouver leur origine dans les divergences des politiques conduites, en matière d'immigration, par les Etats signataires des accords de Schengen.

M. Michel Caldaguès a observé que les législations nationales, malgré leurs différences, ne pouvaient pas empêcher des ressortissants d'Etats tiers de circuler d'un pays à l'autre de l'Union européenne sans véritable contrôle, à la suite de mouvements de régularisation massifs. Il s'est demandé, dans ces conditions, si la Communauté, désormais appelée à être compétente en matière d'immigration, n'alignerait pas la réglementation européenne sur le plus petit dénominateur commun.

M. Claude Estier a, pour sa part, demandé des précisions sur les données chiffrées relatives à l'immigration en Italie présentées par le rapporteur.

M. Xavier de Villepin, président, s'est étonné du nombre relativement faible d'étrangers en Italie par rapport à la situation de l'immigration en France ou en Allemagne. Il s'est par ailleurs demandé si le nombre de centres de coopération policière et douanière actuellement prévus était suffisant, notamment au regard de la pression migratoire à laquelle l'Italie se trouvait soumise du fait de la crise au Kosovo.

M. Paul Masson a d'abord observé que l'ensemble des étrangers en situation irrégulière présentait des cas très différents et qu'il convenait de ne pas confondre les notions d'irrégularité et de criminalité. Il a relevé que les deux accords proposés constituaient de simples instruments dans le cadre d'une stratégie qui, en matière d'immigration, relèverait désormais de l'Union européenne et restait encore, pour une très large part, à élaborer. Il a souligné, à cet égard, la disparité des législations et des traditions nationales entre les Etats membres dans ce domaine.

Il a par ailleurs relevé que l'Italie comptait, au 31 décembre 1998, environ 1,240 million de ressortissants étrangers mais que ce nombre s'était encore accru à la suite des dernières décisions de régularisation qui, en février dernier, avaient porté sur quelque 200.000 clandestins. Il a rapporté cette dernière donnée aux 70.000 personnes régularisées en France l'an passé en rappelant que les intéressés pouvaient désormais circuler librement au sein de l'espace Schengen. Il a estimé qu'il n'y aurait pas d'alignement systématique sur le dispositif de contrôle le plus laxiste et que les accords bilatéraux devaient précisément permettre de fixer concrètement les conditions d'un contrôle renforcé.

M. Paul Masson a relevé que les principales communautés représentées en Italie réunissaient des Maghrébins mais aussi des Albanais. Il a jugé que si le nombre de centres de coopération pouvait paraître insuffisant, du moins ces structures constituaient un progrès par rapport à la situation antérieure. Il a enfin rappelé que, si le nombre d'étrangers en Italie rapporté à la population pouvait paraître plus faible qu'en France, il ne fallait pas oublier que l'immigration constituait aussi en Italie un phénomène plus récent, appelé à s'accroître dans les années à venir, alors même que l'administration italienne n'était pas encore habituée à le traiter. Après être convenu avec M. Christian de la Malène que les présents accords ne résoudraient pas à eux seuls les difficultés soulevées par l'immigration clandestine, il a estimé que ces textes constituaient cependant un progrès certain.

La commission a alors approuvé les deux projets de loi qui lui étaient soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière, signé à Chambéry le 3 octobre 1997 et dont le texte est annexé à la présente loi3(*).

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation d'un accord entre la République française et la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière (ensemble une annexe), signé à Chambéry, le 3 octobre 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi. 4(*).

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT5(*)

I. ETUDE DE DROIT ET SITUATION DE FAIT EXISTANTS ET LEURS INSUFFISANCES

L'article 39 de la convention d'application de l'accord de Schengen impose aux Etats parties un devoir d'assistance entre leurs services de police aux fins de la prévention et de la recherche de faits punissables. Le paragraphe 4 de cet article 39 précise que dans les régions frontalières, la coopération peut être mise en place par des arrangements entre les ministres compétents des parties contractantes. Le paragraphe 5 souligne que les dispositions de cet article ne font pas obstacle aux accords bilatéraux plus complets présents et futurs entre parties contractantes ayant une frontière commune.

Afin de développer la coopération policière avec les Etats membres voisins et parties aux accords de Schengen, la France a engagé des négociations sur la base d'un modèle de convention transfrontalière policière et douanière établi en 1996 dans le cadre du Comité de coordination de la politique européenne de sécurité intérieure. Négocié à partir du mois de juillet 1997 dans la perspective de la mise en vigueur de la convention d'application de l'accord de Schengen en Italie, l'accord entre le Gouvernement et la République française et le Gouvernement de la République italienne a été signé par les ministres de l'Intérieur des deux pays le 3 octobre 1997 à Chambéry.

II. BÉNÉFICES ESCOMPTÉS

En matière d'emploi

La coopération entre les services répressifs des parties contractantes sera conduite notamment dans des centres communs de coopération policière et douanière, sans que pour autant des créations d'emplois soient prévues. Des agents de ces services pourront être détachés en tant que fonctionnaires de liaison auprès de l'autre partie dans le cadre de l'accord.

En matière d'intérêt général

Cet accord constitue une des mesures compensatoires rendues nécessaires par la libre circulation des personnes et la levée des contrôles aux frontières entre les parties. Son objectif est de renforcer la coopération entre les autorités et services de police et de douane afin de prévenir les menaces à la sécurité et à l'ordre public, et de lutter plus efficacement contre la criminalité, notamment dans le domaine de l'immigration clandestine et des trafics illicites.

Il permettra aux services de police et de douane, au sein des centres communs, de procéder très largement à des échanges d'information, qui peuvent porter sur les données à caractère personnel, ainsi qu'à la réadmission des ressortissants d'Etats tiers, et d'organiser la coordination des mesures conjointes de surveillance dans les zones frontalières respectives.

Police et douane pourront aussi coopérer directement, en veillant à coordonner leurs actions communes dans la zone frontalière, et en recueillant et échangeant des informations en matière policière et douanière.

En matière financière

L'impact financier de l'accord découle de la création de centres communs de coopération policière et douanière : les frais de construction et d'entretien éventuel des centres de coopération sont partagés à égalité entre les parties.

En matière de simplification des formalités administratives

Sans objet.

III. COMPLEXITÉ DE L'ORDONNANCE JURIDIQUE

L'accord complète utilement les dispositions de la convention d'application de l'accord de Schengen, sans accroître la complexité de l'ordonnancement juridique.





1 Proposition de résolution - Paul Masson - Document du Sénat n° 263.

2 Le 10 septembre 1998 une voiture arrêtée par les douaniers français et transportant 3,5 kg de cocaïne pure a finalement été saisie par la garde des finances après que les douaniers français eurent reçu des autorités italiennes l'ordre de quitter leur poste.

3 Voir le texte annexé au document Sénat n°162 (1998-1999)

4 Voir le texte annexé au document Sénat n° 357 (1998-1999).

5 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.






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