AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Lieu privilégié de l'éducation des enfants et de la
solidarité entre les générations, la famille est une des
valeurs essentielles sur lesquelles est fondée notre
société. C'est sur elle que repose l'avenir de la Nation.
Notre pays a toujours souligné l'attachement qu'il portait à la
famille : le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946
affirme ainsi que
" la Nation assure à l'individu et à la
famille les conditions nécessaires à leur
développement "
. Il précise en outre que la Nation
" garantit à tous, notamment à l'enfant, à la
mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la
sécurité matérielle, le repos et les loisirs ".
La famille n'est pas simplement une affaire privée, elle est aussi une
affaire publique. Elle a besoin d'être soutenue par une politique
familiale volontariste, dont témoigne par exemple la loi du 25 juillet
1994 relative à la famille.
Force pourtant est de constater que l'actuel Gouvernement n'a pas fait de la
politique familiale l'une de ses priorités. Il a certes renoncé
à la mise sous condition de ressources des allocations familiales. Mais
ce recul s'est accompagné d'une nouvelle mesure très
critiquable : la diminution brutale du quotient familial. La loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999 a été
à cet égard très révélatrice :
malgré le retour à l'excédent de la branche famille, les
rares mesures positives ont été financées par de nouvelles
économies réalisées au détriment des familles.
Comme l'a montré excellemment notre collègue Jacques Machet dans
son rapport consacré au volet famille de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999
1(
*
)
, le Gouvernement mène en
réalité une politique familiale en trompe-l'oeil qui consiste
essentiellement à reprendre d'une main ce qu'il donne de l'autre.
Au moment même où la proposition de loi relative au pacte civil de
solidarité (PACS) vient fragiliser l'institution familiale, notre pays
manque, à l'évidence, d'une politique familiale à la
hauteur des enjeux.
La présente proposition de loi, déposée le 2 juin dernier
par les quatre présidents de groupes de la majorité
sénatoriale -MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt et
Josselin de Rohan-, vise par conséquent à donner une nouvelle
impulsion à la politique familiale. Elle se caractérise par sa
démarche globale, cohérente et volontariste.
Elle répond également au souhait exprimé par le
Président de la République, le 31 mai dernier, de
" replacer la famille au premier rang des priorités ",
de voir la France se doter
" d'une nouvelle ambition familiale "
et
redonner
" souffle et vigueur à sa politique de la
famille, une politique qui doit se traduire non par une redistribution entre
familles, mais un accroissement régulier des ressources que la Nation
leur consacre ".
Le temps a été compté à votre commission pour
examiner un texte d'une telle ampleur. Elle aurait souhaité notamment
pouvoir procéder à un large programme d'auditions publiques qui
aurait permis, le cas échéant, d'enrichir une proposition
déjà, il est vrai, très complète.
Mais votre rapporteur se réjouit, sans réserve, que le
Sénat puisse adopter, avant la fin de la présente session, une
proposition de loi aussi fondamentale pour l'avenir de notre pays et la
cohésion de notre société.
I. LA NÉCESSITÉ D'UNE POLITIQUE FAMILIALE AMBITIEUSE
A. L'ACTION DU GOUVERNEMENT : UNE POLITIQUE FAMILIALE EN TROMPE-L'oeIL
1. Le rétablissement de l'universalité des allocations familiales s'est accompagné d'une diminution du plafond du quotient familial
Depuis
son arrivée au pouvoir, en juin 1997, le Gouvernement de M. Lionel
Jospin a multiplié les mesures défavorables aux familles.
La mise sous condition de ressources des allocations familiales, prévue
par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, a
été à cet égard la première erreur majeure.
L'opposition à cette mesure s'est manifestée sous des formes
diverses mais de manière quasi-unanime.
Chacun se souvient que le Sénat s'était, pour sa part,
très vigoureusement opposé à cette mesure qui, pour M.
Jacques Machet, rapporteur de la commission des Affaires sociales, remettait en
cause
" les fondements de la politique familiale ".
Lors du débat sur le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998, la commission des Affaires sociales,
par la voix de son rapporteur, avait souligné que la mise sous condition
de ressources des allocations familiales portait atteinte à un principe
fondateur de la politique familiale : l'universalité des allocations
familiales, qui sont un droit ouvert à l'enfant indépendamment du
statut et de la situation de ses parents. Les allocations familiales visent en
effet à compenser les charges liées à la présence
d'enfants. Elles symbolisent le soutien dont peut bénéficier
chaque famille parce qu'elle assure l'avenir de la collectivité
nationale.
La commission des Affaires sociales avait tenu à rappeler solennellement
que la politique familiale a été conçue dans notre pays
comme un principe de compensation horizontale des charges liées à
la présence d'enfants.
Elle avait en outre estimé que la mise sous condition de ressources des
allocations familiales transformait la politique familiale en une politique
d'aide sociale à vocation redistributive.
Enfin, elle avait souligné que le Gouvernement prenait ainsi une
décision lourde de menaces pour l'avenir de notre système de
protection sociale. La mise sous condition de ressources des allocations
familiales ouvrait la voie à l'instauration de conditions de ressources
pour d'autres branches de la sécurité sociale, notamment
l'assurance maladie
2(
*
)
.
Cette mesure risquait en outre de conduire des parts croissantes de la
population à se détourner d'une protection sociale dont elles ne
percevraient plus la prestation et donc le bien-fondé.
Malgré cette opposition et cette mise en garde, la mise sous condition
de ressources des allocations familiales a été maintenue par
l'Assemblée nationale en lecture définitive et cette disposition
est devenue l'article 23 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998.
Très vite cependant, le Gouvernement affirma que cette mesure serait
"
provisoire
". Dès le 12 juin 1998, il
annonçait à l'occasion de la Conférence de la famille le
retour à l'universalité des allocations familiales à
compter du 1
er
janvier 1999. Etudiée dans le cadre du
rapport Thélot-Villac et recommandée par Mme Gillot, la
réduction du plafond du quotient familial était
présentée comme la contrepartie de cette mesure.
Le choix du Gouvernement de renoncer à cette réforme -trois mois
seulement après l'entrée en vigueur effective de la mesure- a
confirmé
a posteriori
le bien-fondé et la pertinence
des analyses formulées par la commission des Affaires sociales, par la
voix de votre rapporteur.
On ne peut cependant que regretter que le Sénat n'ait pas
été entendu plus tôt, lors des débats sur le projet
de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
Cette mesure se sera finalement traduite par la perte des allocations
familiales pour 351.000 familles, soit 7,8 % de l'ensemble des
familles bénéficiaires, et par une diminution de leur montant
pour 35.000 familles, dont les revenus ne sont que
légèrement supérieurs aux plafonds et qui
perçoivent une prestation différentielle.
Ces chiffres ne peuvent à eux seuls rendre compte des
conséquences, morales et psychologiques pour les familles de ces
modifications répétées et contradictoires de la
législation sur les allocations familiales. Outre le sentiment
d'incompréhension et de confusion qu'ils génèrent
auprès des familles, la mise sous condition de ressources des
allocations familiales puis son abandon témoignent d'une décision
mal préparée et difficilement assumée. On ne peut
qu'être frappé du contraste entre cette opération
" coup de poing ", qui se termine en bavure, et les
hésitations et atermoiements à prendre des mesures courageuses
sur les retraites.
De surcroît, la suppression de la condition de ressources pour le
versement des allocations familiales ne constitue pas, pour les familles, un
simple retour à la situation antérieure à 1998. En effet,
cette mesure s'est accompagnée d'un corollaire particulièrement
injustifié : la diminution du plafond du quotient familial de
l'impôt sur le revenu.
L'article 2 de la loi de finances pour 1999 a en effet abaissé de
16.380 francs à 11.000 francs le plafond de la demi-part de droit
commun.
Cette mesure, présentée par le Gouvernement comme la contrepartie
indispensable du rétablissement des allocations familiales pour toutes
les familles, constitue un recul important de la politique familiale
menée depuis la Libération et se traduit par une augmentation
d'impôt pour 500.000 familles.
Sont particulièrement frappées par cette substitution les
familles qui ne percevaient pas d'allocations et ne bénéficient
donc pas de leur rétablissement : les familles avec un enfant et les
familles avec un ou des enfants âgés de plus de 20 ans.
Pour votre commission, cette réforme a porté un coup
sévère au principe d'équité horizontale et à
la politique fiscale en faveur des familles menée depuis 1945.
En effet, le système du quotient familial ne fournit en soi aucune aide,
aucun avantage aux familles ; il garantit seulement que le poids de
l'impôt est équitablement réparti entre des familles de
taille différente, mais de niveau de vie équivalent, selon un
principe d'équité horizontale familiale.
Depuis 1945, le principe du quotient familial n'a jamais été
remis en cause, bien que l'avantage fiscal en résultant ait
été plafonné. Il ne faudrait pas que, par l'abaissement du
plafond, il devienne progressivement une coquille vide.
La suppression de la mise sous condition de ressources des allocations
familiales apparaissait comme la correction d'une erreur. Il est regrettable
que la correction de cette erreur se soit faite au prix d'une nouvelle erreur
au détriment des familles.
Le bilan de ces allers et retours est accablant pour les familles : leur
situation en 1999 restera plus défavorable qu'elle ne l'était en
1997, avant la mise sous condition de ressources des allocations
familiales ; beaucoup de familles auront perdu les allocations familiales
en 1998 et verront leur impôt sur le revenu augmenter en 1999 ;
enfin, dans un contexte de prétendue stabilisation des
prélèvements obligatoires, seules les familles subiront une
augmentation de leur charge fiscale.
2. La réduction de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) a rendu plus difficile la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.
La loi
de financement de la sécurité sociale pour 1998 comprenait
également une mesure particulièrement pénalisante pour les
familles où les deux conjoints travaillent : la réduction de
l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED).
Instaurée en 1986 puis étendue en 1995, l'AGED est
destinée aux familles qui font garder à domicile leurs enfants de
moins de six ans.
La loi du 25 juillet 1994 relative à la famille avait prévu,
d'une part, la prise en charge par l'AGED de la totalité des cotisations
patronales et salariales dans la limite d'un montant maximal correspondant,
pour un enfant de moins de 3 ans, au montant des charges sociales dues pour
l'emploi d'un salarié rémunéré selon le minimum
conventionnel, d'autre part, la possibilité de bénéficier
de l'AGED pour la garde d'un enfant de 3 à 6 ans. Dans ce cas, le
plafond était divisé par deux.
L'article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
1998 n° 97-1164 du 19 décembre 1997 a procédé
à la mise sous condition de ressources de cette allocation et à
la réduction du plafond maximum de prise en charge des cotisations
sociales.
Pour la garde d'un enfant âgé de moins de 3 ans, l'AGED est
désormais égale :
- à 50 % des cotisations versées dans la limite de
6.489 francs par trimestre si les ressources 1997 du ménage sont
supérieures ou égales à 218.376 francs nets annuels ;
- à 75 % des cotisations versées dans la limite de
9.733 francs par trimestre pour un ménage disposant de revenus
inférieurs à 218.376 francs.
A l'occasion de l'examen de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998, le Sénat s'était élevé contre
cette mesure qui constituait une régression pour les femmes qui
travaillent et un risque certain pour le développement des emplois
à domicile. Il avait fait valoir que le mode de garde à domicile
pouvait apporter une réponse plus adaptée aux besoins de certains
parents que l'accueil collectif. Le Sénat avait également
souligné que ce mode de garde à domicile offrait plus de
souplesse horaire, une aide précieuse en cas de naissances multiples, et
était souvent la solution possible lorsque les structures d'accueil
collectif s'avéraient en nombre insuffisant.
Votre commission considère que la garde d'enfant à domicile, qui
seule permet une disponibilité suffisante des mères pour leur vie
professionnelle (flexibilité d'horaires, garde des enfants malades
refusés en structures collectives...), est une condition essentielle de
l'accession des femmes à des postes de responsabilité. Elle ne
peut se développer que si elle est financièrement
encouragée.
Le Gouvernement avait à l'époque présenté la
réduction de l'AGED comme une mesure provisoire devant s'inscrire dans
le cadre plus général d'une réforme des aides pour
l'emploi à domicile.
Dix-huit mois plus tard, aucune décision n'a été prise et
l'AGED reste toujours réduite de moitié.
3. Les rares mesures positives ont été financées par de nouvelles économies au détriment des familles.
Parmi
les mesures décidées par le Gouvernement et annoncées lors
de la Conférence de la famille du 12 juin 1998, certaines
étaient indéniablement positives et méritent d'être
saluées : il en est ainsi de l'extension du bénéfice
de l'allocation de rentrée scolaire aux familles d'un enfant, du
relèvement de l'âge limite d'ouverture du droit aux prestations
familiales de 19 à 20 ans, de l'augmentation des moyens accordés
à l'action sociale...
On regrettera simplement que ces mesures soient financées par des
économies sur d'autres prestations familiales, au moment même
où la branche famille est excédentaire.
Le Gouvernement a ainsi décidé de revaloriser de manière
modeste (+ 0,71%) les prestations familiales au 1
er
janvier
1999.
Il a fait le choix, pour la deuxième année consécutive,
d'opérer un rattrapage négatif sur l'évolution de la base
mensuelle de calcul des prestations familiales (BMAF) qui conditionne la
progression de la plupart des prestations familiales. Le rattrapage
effectué en 1999 est particulièrement sévère
puisqu'il atteint 0,5 %.
Il convient en outre de noter que si les prestations familiales n'ont
été revalorisées que de 0,71 %, les pensions de
retraite l'ont été, quant à elles, de 1,2 %.
Le Gouvernement a choisi, en effet, de ne pas proroger le mécanisme de
revalorisation des retraites institué par la loi de 1993 pour
éviter d'appliquer aux pensions de retraites le rattrapage
négatif de 0,5 % qu'il impose pourtant aux prestations familiales.
Les retraités conserveront le gain de pouvoir d'achat acquis au titre de
1998, pas les familles.
Cette décision est apparue à votre commission d'autant plus
surprenante qu'avant ajustement comptable la branche vieillesse devait
être déficitaire de 4 milliards de francs en 1999 tandis que
la branche famille devait être, elle, excédentaire. Le
Gouvernement donne un " coup de pouce " aux retraités et
accroît encore les dépenses d'une branche
déficitaire ; parallèlement, il refuse tout effort
supplémentaire en faveur des familles alors que la branche famille
enregistre un excédent important.
Le Gouvernement a en outre décidé de repousser les majorations
pour âge des allocations familiales respectivement de 10 à 11 ans
et de 15 à 16 ans pour les enfants atteignant leur dixième et
leur quinzième anniversaires après le 1er janvier 1999.
Cette mesure qui relève du pouvoir réglementaire et concerne un
nombre très important de familles, apparaît très
contestable.
Sa seule justification semble financière : le recul de l'âge de
majorations permettra d'économiser 870 millions de francs en 1999
(526 millions de francs pour le report de 10 à 11 ans et
344 millions de francs pour celui de 15 à 16 ans) et
1,8 milliard de francs en année pleine, à partir de 2000.
Par cette mesure discrète et peu médiatique, le Gouvernement
s'apprête à économiser 1,8 milliard de francs en
année pleine au titre des allocations familiales, soit presque la
moitié de l'économie réalisée en 1998 par la mise
sous conditions de ressources des allocations familiales. Une fois encore, le
Gouvernement joue les illusionnistes et reprend d'une main ce qu'il donne de
l'autre.
B. UN IMPÉRATIF: DONNER UN NOUVEAU SOUFFLE À LA POLITIQUE FAMILIALE
1. La situation démographique justifie les efforts accomplis dans le cadre de la politique familiale
Il est
naturellement toujours hasardeux d'établir une corrélation entre
la politique familiale et la situation démographique d'un pays.
Il faut cependant souligner que la France connaît aujourd'hui une
situation démographique plus favorable que celle de ses principaux
partenaires.
Votre rapporteur considère que ceci n'est sans doute pas sans lien avec
les efforts importants accomplis en matière de politique familiale par
notre pays.
Selon le bilan démographique de l'INSEE pour 1998
3(
*
)
, le nombre de naissances a
augmenté de nouveau en 1998 avec 740.300 nouveau-nés, soit
1,9 % de plus qu'en 1997. Ce chiffre est à peu près
égal au nombre de naissances (737.100) enregistré vingt ans plus
tôt, en 1978 et le nombre absolu des moins de 20 ans se stabilise enfin,
après 24 ans de baisse ininterrompue.
La natalité retrouve pratiquement son niveau de 1992 (avant la baisse
importante de 1993). Ainsi, après un sursaut en 1995, la natalité
est stable depuis trois ans, voire en légère hausse.
L'indicateur conjoncturel de fécondité remonte à 1,75
enfant par femme en 1998, le plus élevé de ces sept
dernières années. La France a l'un des indicateurs conjoncturels
les plus hauts de l'Union européenne. En 1997 (derniers résultats
disponibles pour l'Europe), notre pays se situait au troisième rang avec
1,71 enfant par femme, comme le Royaume-Uni et le Luxembourg, après
l'Irlande (1,92) et le Danemark et la Finlande (1,75). L'Italie et l'Espagne
avaient les indicateurs les plus faibles d'Europe, et même du
monde : respectivement 1,22 et 1,15. L'indicateur conjoncturel de
fécondité pour l'ensemble de l'Union européenne s'est
stabilisé à 1,44 enfant par femme depuis 1994.
Avec l'allongement de la durée des études, les difficultés
pour trouver un emploi stable, de plus en plus de femmes retardent
l'arrivée de leurs enfants. La fécondité des femmes de
moins de 30 ans diminue progressivement au cours des vingt dernières
années alors qu'elle augmente nettement à partir de la trentaine.
Lorsque la fécondité augmente, comme en 1995 ou 1996, c'est que
la fécondité en hausse des femmes de plus de 28 ans compense la
baisse de celle des plus jeunes. Lorsqu'elle se stabilise ou diminue, la
réduction est particulièrement prononcée chez les plus
jeunes : en 1997, la légère baisse était
entièrement redevable aux femmes de moins de 30 ans. L'âge de
la maternité augmente régulièrement : 29,2 ans en
1997 contre 26,5 ans vingt ans plus tôt. En 1977, seulement un quart des
nouveau-nés avaient une mère âgée de trente ans ou
plus ; en 1997, c'est le cas pour presque la moitié des naissances
(46 %).
Ces décalages ont eu jusqu'ici peu d'incidence sur la descendance finale
des générations. Les Françaises nées avant le
début des années soixante sont parmi les plus fécondes de
l'Union européenne, après les Irlandaises. Ainsi, les femmes de
la génération 1958 ont assuré leur remplacement bien avant
la fin de leur vie féconde en ayant eu, en moyenne, 2,08 enfants chacune
à 39 ans, soit autant que les femmes de la génération 1948
au même âge, alors qu'à 26 ans elles présentaient un
retard de 0,22 enfant. Le rattrapage reste possible pour les
générations du début des années soixante qui auront
certainement plus de deux enfants en moyenne ; pour les plus jeunes, il
est encore trop tôt pour conclure.
2. Le Président de la République vient de réaffirmer les principes qui doivent guider la politique familiale de notre pays
Lors de
la remise de la médaille de la famille française, au Palais de
l'Elysée, le 31 mai dernier, M. Jacques Chirac, Président de la
République, a réaffirmé avec force l'attachement que voue
la France aux familles et les principes qui doivent guider la politique
familiale de notre pays.
Le Président de la République a tout d'abord fait part de sa
conviction que
" notre société, pour le XXI
e
siècle, aura plus que jamais besoin de la famille, une famille forte et
reconnue, une famille unie, assurée d'elle-même, une famille
capable de remplir pleinement sa fonction irremplaçable auprès de
l'individu. "
Il a souhaité
"
que la France se dote d'une nouvelle ambition
familiale, qu'elle redonne souffle et vigueur à sa politique de la
famille, une politique qui doit se traduire non par une redistribution entre
familles, mais par un accroissement régulier des ressources que la
Nation leur consacre. "
4(
*
)
Le Président de la République a considéré que
" cette politique (devait) partir des réalités
d'aujourd'hui (...) La première de ces réalités, c'est le
travail des femmes.
" Bien sûr, beaucoup de femmes continuent à opter pour un
engagement de tout leur temps au sein de la cellule familiale. C'est un vrai
choix qui doit pouvoir s'exercer librement. D'autres décident de
s'arrêter de travailler pendant quelques années pour s'occuper de
leurs enfants. Il faut les y aider. De ce point de vue, l'allocation parentale
d'éducation, associée au congé parental, a
constitué un progrès important. Depuis qu'elle a
été étendue, en 1994, au deuxième enfant et au
temps partiel, plus de 500 000 familles en bénéficient.
" Aujourd'hui, 80% des femmes en âge de travailler exercent un
métier. C'est une aspiration très profonde. Elle n'est pas
négociable. Ce n'est pas en éloignant les femmes du monde du
travail qu'on donnera un nouvel élan à la politique familiale.
C'est au contraire en leur offrant la possibilité de continuer à
exercer, si elles le souhaitent, une activité extérieure. Pour
cela, il faut mettre en place une souplesse accrue des emplois du temps et des
facilités de garde, notamment à domicile, qui permettent de mieux
concilier travail et enfants.
" Il faut aussi apprendre à ne plus faire peser exclusivement sur
les femmes le poids de la conciliation entre vie familiale et vie
professionnelle. Beaucoup d'hommes sont d'ailleurs eux aussi à la
recherche d'un meilleur équilibre de vie entre leur métier et
leur famille. Beaucoup souhaitent s'investir davantage dans leurs
responsabilités familiales. C'est une voie nouvelle pour
l'évolution de notre organisation sociale. Elle exige une politique
adaptée, une politique qui soit définie et mise en oeuvre, une
politique qui demandera un engagement fort de la part des pouvoirs publics mais
aussi, par la négociation collective, de la part des entreprises et des
partenaires sociaux. Ensemble, les couples pourront alors organiser plus
harmonieusement leur vie commune, et surmonter les contraintes qui freinent le
développement de leur famille.
" C'est tout le sens de cette évolution vers la mixité que,
pour ma part, j'appelle de mes voeux. L'accès des femmes aux
responsabilités politiques en est un élément essentiel. Je
suis sûr qu'il permettra de changer radicalement notre approche de ces
problèmes. "
Le Président a ensuite formulé un certain nombre de propositions
concrètes :
" Les entreprises qui s'engageront dans des
plans importants pour rendre plus compatibles les exigences de la vie familiale
et de la vie professionnelle devront être soutenues dans leurs
initiatives. "
" Il est temps de nous interroger aussi sur la poursuite de la
modernisation de nos prestations familiales. Elle a commencé avec la
création puis avec l'élargissement de l'allocation parentale
d'éducation qui est aujourd'hui un acquis essentiel pour les
Français.
" De nouveaux progrès sont nécessaires pour adapter notre
système aux grands enjeux démographiques de notre temps. Nous
devrons en particulier nous pencher sur l'âge de la première
maternité, de plus en plus tardif, et sur l'accueil du deuxième
enfant et des suivants, gage du redressement de notre natalité.
Une
aide plus efficace aux familles qui s'élargissent permettrait de mieux
compenser les charges que fait peser l'arrivée d'un enfant
supplémentaire.
" Nous devons aussi soutenir la fonction de solidarité qui est au
coeur de l'institution familiale.
La création d'un congé de
solidarité familiale pour s'occuper de parents âgés ou
d'adolescents en difficulté constituerait un progrès important,
de même que l'élargissement du droit au passage à temps
partiel, pour une période limitée
. N'oublions pas qu'à
chaque fois que peut jouer la solidarité familiale, c'est autant de
moins laissé à la charge de la société. Or, nos
solidarités collectives, aussi indispensables soient-elles, sont
à la fois plus coûteuses et moins efficaces que la famille, car
elles ne reposent pas sur un lien d'affection, un lien de personne à
personne. Et, même si la création de nouveaux congés non
rémunérés constitue une contrainte de gestion pour
l'entreprise, cette contrainte doit pouvoir être surmontée par le
dialogue social.
" Dans ce même esprit de solidarité entre les
générations, je souhaite que soit davantage encouragée
la transmission de biens entre grands-parents et petits-enfants, pour que les
jeunes puissent mieux réaliser leurs projets de création
d'activité.
" Au-delà, il importe que les réformes nécessaires et
maintenant urgentes qui devront être conduites pour sauvegarder nos
régimes de retraite ne pénalisent pas les familles. Ce serait le
cas si des prélèvements nouveaux devaient peser sur l'ensemble
des actifs, au moment où leur nombre est appelé à se
réduire, ou si les avantages familiaux pris en compte dans le calcul des
retraites devaient, d'une manière ou d'une autre, être mis en
cause. N'oublions jamais, en effet, que ceux qui ont une famille à
charge peuvent rarement constituer un patrimoine pour leurs vieux jours, alors
qu'ils auront assuré, à travers leurs enfants, le financement des
retraites de tous ! La dette de la Nation doit être reconnue et
acquittée.
" La politique familiale forme un tout (...) D'autres domaines d'action
devront être réinvestis, qu'il s'agisse de la politique fiscale et
du rôle du quotient familial, qu'il faut consolider, qu'il s'agisse de
l'éducation, avec par exemple l'aménagement des rythmes
scolaires, qu'il s'agisse, bien entendu, du logement, en particulier du
logement des jeunes adultes et du logement social. (...)
L'important est
aujourd'hui de lancer le mouvement et de replacer la famille au premier rang
des priorités de notre pays.
"
Pour votre commission, ces principes et ces orientations qui ont
été réaffirmés avec force par le Président
de la République doivent guider notre politique familiale. C'est
précisément l'objet de cette proposition de loi que de les mettre
en oeuvre.
II. LA PROPOSITION DE LOI : UNE DÉMARCHE GLOBALE, COHÉRENTE ET VOLONTARISTE
La
présente proposition de loi, déposée le 2 juin dernier par
les quatre présidents de groupes de la majorité
sénatoriale - MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt et
Josselin de Rohan -, s'inscrit dans la droite ligne des propos tenus par le
Président de la République le 31 mai dernier.
Elle se caractérise par sa démarche globale, cohérente et
volontariste, et répond à trois exigences :
- permettre aux parents de concilier vie professionnelle et vie
familiale ;
- assurer le renouvellement des générations en aidant les
familles à réaliser leur désir d'avoir un deuxième
ou un troisième enfant ;
- permettre aux familles de jouer pleinement leur rôle de
l'éducation des enfants en revalorisant la fonction parentale.
Après avoir réaffirmé, dans
l'article premier
, la
place essentielle que joue la famille dans notre société, la
proposition de loi s'organise autour de six axes :
1. Encourager l'accueil du deuxième et du troisième
enfant ;
2. Faciliter la conciliation entre vie professionnelle et vie
familiale ;
3. Généraliser l'allégement et l'enrichissement des
rythmes scolaires ;
4. Aider les jeunes adultes ;
5. Compenser l'effort financier des familles ;
6. Garantir les ressources de la branche famille.
A. LES AXES D'UNE POLITIQUE FAMILIALE RENOUVELÉE
1. Encourager l'accueil du deuxième et du troisième enfant
La
proposition de loi met l'accent sur la nécessité de ne plus faire
porter exclusivement l'effort de la politique familiale sur le troisième
enfant. Elle vise à encourager également l'accueil du
deuxième enfant, dont le coût pèse considérablement
sur le niveau de vie des familles et auquel ces dernières tendent
aujourd'hui à renoncer.
L'article 2
de la proposition de loi prévoit
la
création d'une allocation universelle d'accueil de l'enfant (AUAE)
versée sans condition de ressources à toutes les familles,
à partir du deuxième enfant, et dont l'objectif est de compenser
le surcoût de la venue de l'enfant.
Cette prestation serait versée dès la naissance et pendant les
dix premiers mois de l'enfant, pour un montant de 1.000 francs par mois pour le
deuxième enfant et de 2.000 francs par mois pour le troisième et
les suivants.
Cette prestation pourrait se cumuler à l'allocation parentale
d'éducation et se substituerait à l'allocation pour jeune enfant
pendant les dix premiers mois de l'enfant.
2. Faciliter la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale.
Cet
objectif se traduit dans la proposition de loi par un ensemble cohérent
de mesures.
•
Une augmentation de l'allocation de garde d'enfant à
domicile (AGED)
Les
articles 3, 4 et 5
proposent un retour aux conditions d'attribution
de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) antérieures
à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
L'AGED serait désormais attribuée sans condition de ressources et
son montant permettrait la prise en charge intégrale des cotisations
sociales payées pour l'emploi d'une personne qui garde l'enfant à
domicile.
•
La création d'une réduction d'impôt
spécifique pour la garde d'un enfant à domicile
L'article 6
institue une réduction d'impôt
spécifique pour la garde d'un enfant à domicile. Cette
réduction d'impôt correspondrait à 50 % des sommes
versées pour la garde de l'enfant, plafonnées à 45.000 F.
Elle serait naturellement cumulable avec la réduction d'impôt qui
existe déjà pour l'emploi d'une personne à domicile et qui
est plafonnée au même montant.
•
La création d'un congé de solidarité
familiale
Les articles 7 et 8
prévoient la création d'un
congé de solidarité familiale. D'une durée d'un an
maximum, ce congé de six mois minimum constituerait un droit pour toute
personne qui en ferait la demande pour motif familial dûment
justifié.
Ce congé pourrait être par exemple accordé pour motifs
médicaux, en cas d'échec scolaire des enfants, de
séparation ou de divorce du couple, de soutien aux personnes
âgées.
•
L'extension de la durée du droit au temps partiel
L'article 9
prévoit une extension jusqu'au sixième
anniversaire de l'enfant du droit au temps partiel, aujourd'hui limité
au troisième anniversaire de l'enfant.
•
La valorisation du rôle des pères
Afin d'inciter les pères à jouer un rôle plus actif dans la
vie de la famille et l'éducation des enfants,
les articles 10 et
11
majorent les droits à congés familiaux offerts aux deux
parents de la moitié du temps de congé pris par les pères,
dans la limite d'un an.
•
La compensation de l'effort familial accompli par les
entreprises
L'article 12
prévoit que les recrutements auxquels
procéderont les entreprises pour remplacer les salariés
bénéficiant d'un congé de solidarité familiale
donneront lieu à une exonération de charges sociales. Selon les
auteurs de la proposition de loi, cette exonération serait de 1.000
francs par mois, soit 12.000 francs par an.
L'article 13
de la proposition de loi prévoit que les fonds
d'action sociale des caisses d'allocations familiales bénéficient
d'une dotation de l'Etat, fixée chaque année en loi de finances,
destinée à soutenir la mise en oeuvre d'accords d'entreprise
permettant d'améliorer la conciliation entre vie familiale et vie
professionnelle, et particulièrement la création de
crèches d'entreprises.
3. Généraliser l'allégement et l'enrichissement des rythmes scolaires.
L'article 14
prévoit la
généralisation,
dans les écoles primaires, de l'allégement et l'enrichissement
des rythmes scolaires, sur la base d'une semaine de cinq jours, en
réservant une demi-journée quotidienne aux disciplines dites de
la sensibilité (éveil à la nature, travaux manuels,
sports, activités artistiques...).
Les zones d'éducation prioritaire bénéficieront en premier
lieu de cette réforme des rythmes scolaires. Cette réforme sera
mise en oeuvre sous la forme d'un plan quinquennal dont le suivi fera l'objet
d'un rapport présenté au Parlement chaque année.
4. Aider les jeunes adultes
Cet
objectif se traduit par deux dispositions :
•
L'institution d'un prêt à taux zéro pour
les jeunes adultes
L'article 15
instaure un prêt à taux zéro pour les
jeunes de 18 à 25 ans, afin de les aider à la
réalisation d'un projet professionnel. Ce prêt serait
accordé par les établissements de crédit auxquels la
Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) verserait une subvention
destinée à compenser l'absence d'intérêt.
Ce prêt serait attribué pour financer un cursus d'études ou
de formation, un projet professionnel ou une création d'entreprise. Son
montant maximum serait de 24.000 francs par an, remboursable avec un
différé de remboursement de trois à cinq ans.
•
Une incitation à la transmission anticipée du
patrimoine
L'article 16
facilite la transmission anticipée du patrimoine. Il
prévoit une exonération fiscale particulière en cas de
donation des grands-parents à leurs petits-enfants âgés de
16 à 30 ans, sous la forme d'un abattement de 200.000 francs sur la part
de chacun des petits enfants pour la perception des droits de mutation à
titre gratuit.
5. Compenser l'effort financier des familles
Cet
objectif trouve sa traduction dans :
•
Le relèvement du plafond du quotient familial
L'article 17
rétablit le plafond du quotient familial qui avait
été abaissé par l'Assemblée nationale dans la loi
de finances pour 1999. Il prévoit par conséquent que la
réduction d'impôt résultant de l'application du quotient
familial ne peut excéder 16.380 francs contre 11.000 francs aujourd'hui.
•
La revalorisation des prestations familiales
Les articles 18 et 19
visent à garantir l'évolution des
prestations familiales.
L'article 18
procède au rattrapage de revalorisation des
prestations familiales au titre de l'année 1999. Celles-ci n'ont
été revalorisées que de 0,71 % au 1er janvier 1999
alors que les retraites ont été parallèlement
revalorisées de 1,2 %, soit l'équivalent de
l'évolution prévisionnelle des prix. L'article 18 prévoit
par conséquent une revalorisation des prestations familiales de
1,2 % en 1999.
L'article 19
pose pour principe que les prestations familiales sont
revalorisées chaque année à un taux qui ne peut être
inférieur au taux de revalorisation des pensions de retraite du
régime général.
6. Garantir les ressources de la branche famille
Cette
volonté se traduit par :
•
La reconduction pour cinq ans de la garantie de ressources de
la branche famille
L'article 20
reconduit pour cinq ans, du 1er janvier 1999 au 31
décembre 2003, une disposition figurant dans la loi famille de 1994
relative à la garantie de ressources dont bénéficie la
branche famille. Chaque année, les ressources de cette branche doivent
être au moins égales à ce qu'elles auraient
été à la fin de l'année en cas de maintien des
dispositions législatives et réglementaires applicables le 1er
janvier 1993.
•
La prise en charge par l'Etat de la majoration de l'allocation
de rentrée scolaire
L'article 21
prévoit que la majoration de l'allocation de
rentrée scolaire (ARS), décidée chaque année par le
Gouvernement, ne peut être mise à la charge de la branche famille.
Cet article réaffirme donc le principe selon lequel la majoration de
l'ARS doit être intégralement financée par le budget de
l'Etat qui rembourse son montant à la branche famille.
Enfin,
l'article 22
constitue le gage financier de la proposition de
loi ; il prévoit que les pertes de recettes pour l'Etat
résultant de la présente proposition de loi seront
compensées par une augmentation à due concurrence des droits sur
les tabacs.
B. UN EFFORT QUE NOTRE PAYS PEUT ASSUMER
Par la
diversité des thèmes abordés et l'ampleur des mesures
proposées, cette proposition de loi se veut à l'évidence
un projet cohérent, ambitieux et porteur d'espoir pour les familles. Il
n'est pas abusif de dire que ce texte s'apparente par bien des aspects à
une " nouvelle loi famille ".
Tout ceci a naturellement un coût, estimé par les auteurs de la
proposition de loi à 8,8 milliards de francs par an. Ce coût se
partagerait entre 2,2 milliards de francs de dépenses
supplémentaires pour la branche famille et 6,6 milliards de francs
d'allégements fiscaux supportés par le budget de l'Etat.
Votre commission considère que le coût réel pour la branche
famille sera probablement supérieur. Le chiffrage du coût de
l'allocation universelle d'accueil de l'enfant est en effet délicat en
raison de la difficulté à prendre en compte statistiquement le
rang des enfants.
Elle observe cependant que les dépenses supplémentaires
résultant pour la branche famille de la présente proposition de
loi devraient pouvoir être amorties par les excédents de cette
branche tels qu'ils apparaissent dans les comptes prévisionnels
annexés à la loi de financement de la sécurité
sociale.
L'amélioration de la situation financière de la branche famille -
elle devrait connaître des excédents croissants dans les
prochaines années : + 2,3 milliards de francs en 1999, +
4,8 milliards de francs en 2000 et + 8,3 milliards de francs en 2001-
permettra en effet de dégager les marges de manoeuvre nécessaires
au financement de l'" ardente obligation " que constitue une
politique familiale ambitieuse.
La présente proposition de loi garantit en quelque sorte que ces
excédents bénéficieront bien aux familles et ne seront pas
détournés pour pallier les carences des pouvoirs publics à
maîtriser les dépenses d'assurance maladie et à
réformer les retraites.
S'agissant des conséquences pour le budget de l'Etat des dispositions
contenues dans la proposition de loi, votre commission juge indispensable que
les diminutions de recettes fiscales soient compensées par des
économies sur les dépenses.
Votre commission souhaite enfin réaffirmer solennellement qu'il est
des coûts que notre pays se doit d'assumer. La politique familiale n'est
pas un coût pour la collectivité, c'est un investissement
indispensable pour l'avenir de la Nation.
Convaincue que ce texte constituait, tel qu'il est, une avancée
considérable pour les familles, votre commission n'a apporté
à la proposition de loi que des modifications mineures tendant à
rectifier des erreurs matérielles ou à améliorer la
rédaction de certaines dispositions.
*
* *
Votre commission vous propose d'adopter la proposition dans le texte résultant de ses conclusions, tel qu'il est inclus dans le présent rapport.