Projet de loi relatif à la présomption d'innocence et aux droits des victimes

B. LA DÉTENTION PROVISOIRE AU COURS DE L'INSTRUCTION

Dans le compte-rendu de la séance du 22 août 1789 de l'assemblée constituante, qui vit la naissance de l'article IX de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen figure l'intervention suivante : " M. Duport parle ensuite. Il étend ses vues sur une partie très intéressante de notre droit criminel, et fait sentir que des lois douces et humaines contre les coupables font la gloire des empires et l'honneur des nations. Il exprime qu'il existe en France un usage barbare de punir les coupables, lors même qu'ils ne le sont pas encore déclarés ; qu'il a vu deux fois les cachots de la Bastille ; qu'il a vu ceux de la prison du Châtelet et qu'ils sont mille fois plus horribles ; que cependant c'est une vérité que les précautions que l'on prend pour s'assurer des coupables ne font pas partie des peines ".

Le débat sur la détention provisoire est donc ancien. La législation sur cette question a profondément évolué au cours des dernières décennies dans le sens d'un encadrement plus strict du recours à cette pratique, qui constitue sans conteste celle qui porte le plus atteinte à la présomption d'innocence.

1. Cent fois sur le métier...

Il semble que la détention provisoire ait fait son apparition au XIVème siècle avec le développement de la procédure inquisitoire. La déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 y fait explicitement allusion dans son article IX, qui dispose que " tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ".

Le code d'instruction criminelle de 1808 prévoyait qu'en matière criminelle, la détention préventive était obligatoire jusqu'à la fin de la procédure alors qu'elle était soumise à l'appréciation du juge d'instruction en matière correctionnelle.

Depuis l'entrée en vigueur du code de procédure pénale en 1959, un grand nombre de lois sont venues encadrer plus strictement le régime de la détention provisoire.

Ainsi, la loi du 17 juillet 1970 a remplacé le terme de détention préventive par celui de détention provisoire et a donné naissance au contrôle judiciaire, destiné à éviter des détentions qui ne seraient pas nécessaires. Elle a en outre imposé au juge d'instruction de rendre une ordonnance motivée susceptible d'appel en matière correctionnelle.

La loi du 6 août 1975 a limité les possibilités de prolongation de la détention provisoire en matière correctionnelle. La loi du 9 juillet 1984 a imposé un débat contradictoire avant le placement en détention provisoire en matière correctionnelle. La loi du 6 juillet 1989 a imposé un débat contradictoire et une ordonnance motivée susceptible d'appel pour les détentions provisoires ordonnées en matière criminelle .

Par ailleurs, à trois reprises , le législateur a tenté de confier à une autorité distincte du juge d'instruction la décision de mise en détention provisoire sans que les réformes soient mises en oeuvre faute de moyens.

La loi du 10 décembre 1985 instituait auprès de chaque tribunal de grande instance une chambre d'instruction, composée de trois magistrats du siège dont deux au moins devaient être juges d'instruction.

La loi du 30 décembre 1987 abrogeait celle du 10 décembre 1985 et créait une chambre des demandes de mise en détention provisoire, composée de trois magistrats, au nombre desquels ne pouvait figurer le magistrat instructeur.

Enfin, la loi du 4 janvier 1993 prévoyait que le contentieux de la détention provisoire serait confié, à compter du 1 ^er mars 1994 à un organe collégial composé d'un magistrat et de deux échevins.

La loi du 24 août 1993 a donné naissance au référé-liberté, qui permet à une personne faisant appel de la décision de placement en détention, de demander que sa demande soit examinée en référé par le président de la chambre d'accusation.

2. Le droit actuel

L'article 137 du code de procédure pénale affirme le caractère exceptionnel de la détention provisoire, puisqu'il précise que " la personne mise en examen reste libre sauf, à raison des nécessités de l'instruction ou à titre de mesure de sûreté, à être soumise au contrôle judiciaire ou, à titre exceptionnel, placée en détention provisoire . "

a) Les conditions de fond du placement en détention provisoire

• Conditions tenant à la gravité de l'infraction

La mise en détention n'est possible que lorsque les faits reprochés à une personne présentent une certaine gravité. L'article 144 du code de procédure pénale autorise ainsi la détention provisoire :

- en matière criminelle ;

- en matière correctionnelle si la peine encourue est égale ou supérieure à un an d'emprisonnement en cas de délit flagrant ou à deux ans dans les autres cas. La mise en détention provisoire peut également être ordonnée, quelle que soit la peine encourue, lorsque la personne mise en examen se soustrait volontairement aux obligations de contrôle judiciaire.

• Critères du placement en détention provisoire

L'article 144 prévoit que la détention provisoire peut être ordonnée pour trois motifs :

- lorsqu'elle est l'unique moyen de conserver les preuves ou les indices matériels ou d'empêcher soit une pression sur les témoins ou les victimes , soit une concertation frauduleuse entre personnes mises en examen et complices ;

- lorsqu'elle est l'unique moyen de protéger la personne mise en examen , de garantir son maintien à la disposition de la justice, de mettre fin à l'infraction ou de prévenir son renouvellement ;

- lorsque l'infraction, en raison de sa gravité, des circonstances de sa commission ou de l'importance du préjudice qu'elle a causé, a provoqué un trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public , auquel la détention est l'unique moyen de mettre fin. Ce dernier motif de mise en détention a été précisé par la loi du 30 décembre 1996, afin qu'apparaisse clairement que son utilisation doit demeurer exceptionnelle.

b) La procédure de placement en détention provisoire

Le juge d'instruction est aujourd'hui seul compétent, lorsqu'une information judiciaire est ouverte, pour ordonner la mise en détention provisoire d'une personne mise en examen. La procédure a toutefois été progressivement précisée. Ainsi, la loi n° 84-576 du 9 juillet 1984 a rendu obligatoire un débat contradictoire préalable à la décision du juge d'instruction. Au cours de ce débat, doivent être entendues les réquisitions du ministère public, puis les observations de la personne mise en examen et, le cas échéant, celles de son avocat.

La personne, dont la mise en détention provisoire est ordonnée, peut faire appel de cette décision devant la chambre d'accusation. Le ministère public peut, pour sa part, faire appel d'une décision de mise en liberté, mais son appel n'a plus d'effet suspensif depuis la loi du 9 juillet 1984 précitée.

Par ailleurs, la loi du 24 août 1993, issue d'une proposition de loi du président de la commission des Lois du Sénat, M. Jacques Larché, a donné naissance au mécanisme dit du " référé-liberté ", inscrit à l'article 187-1 du code de procédure pénale, qui permet à une personne mise en détention de former une demande de libération immédiate en même temps qu'elle interjette appel de la décision du juge d'instruction. La demande est examinée par le président de la chambre d'accusation. Si celui-ci refuse de faire droit à la demande, la chambre d'accusation examine l'appel.

En revanche, depuis la loi du 30 décembre 1996, si le président fait droit à la demande de libération, la chambre d'accusation est dessaisie. Ce mécanisme est peu utilisé en pratique puisque 397 demandes ont été formées en 1994, 332 en 1995, 394 en 1996 et 428 en 1997. Il est pour l'instant impossible de savoir si la loi du 30 décembre 1996 a eu pour effet d'augmenter le nombre de recours au référé-liberté.

c) La durée de la détention

Le législateur s'est efforcé d'apporter certaines limites à la durée de la détention provisoire.

En particulier, la loi du 30 décembre 1996 a introduit la notion de " durée raisonnable " de la détention provisoire dans l'article 144 du code de procédure pénale. Cette notion est directement issue de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, qui prévoit dans son article 5 le droit pour une personne arrêtée ou détenue d'être " jugée dans un délai raisonnable ".

La Cour européenne des droits de l'homme exerce un contrôle rigoureux sur les durées de détention provisoire, appréciant au cas par cas si elles dépassent un " délai raisonnable ". Pour caractériser la longueur d'une détention provisoire, la Cour européenne examine à la fois les motifs de la détention, la complexité de l'affaire, le comportement du requérant ainsi que celui des autorités compétentes.

Le régime actuel de la durée de la détention provisoire est résumé dans le tableau suivant :

La durée de la détention provisoire
(pour une personne majeure)

Emprisonnement encouru	Antécédents judiciaires	Durée initiale	Nombre et durée des prolongations possibles	Durée maximale
Inférieur à un an	Aucune détention possible
Inférieur à deux ans hors cas de flagrant délit	Aucune détention possible
Inférieur à deux ans en cas de flagrant délit		4 mois	1 prolongation 2 mois	6 mois
Inférieur ou égal		4 mois	1 prolongation 2 mois	6 mois
à cinq ans	déjà condamné pour crime ou pour délit à plus d'un an sans sursis	4 mois	2 prolongations de 4 mois chacune	1 an
Supérieur à cinq ans et inférieur à dix ans	Indifférent	4 mois	5 prolongations de 4 mois chacune	2 ans
Egal à dix ans	Indifférent	4 mois	Nombre illimité de prolongations de 4 mois chacune	durée raisonnable
Matière criminelle	Indifférent	1 an	nombre illimité de prolongations de six mois chacune	durée raisonnable

3. Des résultats encore insuffisants

a) Le constat

Au cours des quinze dernières années, le nombre de détentions provisoires a connu une certaine diminution , grâce notamment aux mesures législatives qui sont venues encadrer plus strictement cette pratique.

Fréquence de la détention provisoire
dans l'ensemble des condamnations

	1984	1993	1997
Nombre total de condamnation pour crimes et délits Indice	383.445 100	368.429 96	380.813 99
Nombre total de détentions provisoires Indice % de personnes placées en détention	43.141 100 12,8 %	41.736 84 11,3 %	38.920 79 10,2 %

Toutefois, le nombre de prévenus parmi la population pénitentiaire demeure élevé et connaît une remarquable stabilité depuis plusieurs années comme le montre le tableau suivant :

PART DES PRÉVENUS INCARCÉRÉS DANS L'ENSEMBLE
DE LA POPULATION PÉNALE SELON LE TITRE DE DÉTENTION

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Ensemble population pénale au 1 ^er janvier de l'année	44 997	43 912	47 175	48 119	48 166	50 240	51 623	52 658	51 640	50 744
CONDAMNÉS	25 520 57 %	23 936 55 %	28 132 60 %	28 541 59 %	27 727 58 %	30 214 60 %	29 464 57 %	31 759 60 %	31 748 61 %	30 443 60 %
PRÉVENUS dont : comparution immédiate instruction non terminée instruction terminée en délai de recours	19 477 43 % 805 14 002 2 354 2 365	19 976 45 % 814 13 615 2 734 2 746	19 043 40 % 864 12 615 2 864 2 704	19 578 41 % 1 384 13 398 2 988 1 780	20 439 42 % 960 14 060 3 260 1 821	20 026 40 % 755 14 386 2 996 1 889	22 159 43 % 1 092 16 012 3 001 2 054	20 899 40 % 805 14 995 3 077 2 022	21 366 41 % 938 15 273 3 141 2 014	20 301 40 % 671 14 452 3 302 1 876

Source : ministère de la justice

Afin de faciliter la compréhension du tableau précédent, il convient de rappeler que parmi les personnes comptabilisées au titre de la détention provisoire figurent non seulement les personnes mises en détention par le juge d'instruction, mais également des personnes ayant fait l'objet d'une procédure de comparution immédiate et pour lesquelles l'audience a été reportée, ainsi que des personnes condamnées et en attente du résultat d'un recours.

La stabilisation constatée dissimule une double évolution : d'une part, une tendance à l' accroissement de la durée moyenne de la détention provisoire ; d'autre part, une diminution du nombre d'incarcérations annuelles due essentiellement à la baisse des détentions prononcées dans le cadre d'une instruction.

En ce qui concerne la durée moyenne de la détention, elle a régulièrement augmenté depuis 1992 (alors qu'elle diminuait depuis 1985), passant de 3,4 mois à 4,4 mois en 1997. Le tableau suivant résume cette évolution en distinguant les crimes et les délits.

ÉVOLUTION DE LA DURÉE MOYENNE DE LA DÉTENTION PROVISOIRE EN DISTINGUANT CRIMES ET DÉLITS

	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Nombre de crimes	2 758	2 714	2 607	2 686	2 543	2 661	2 609	2 695	2 745	2 981
Nombre de détentions provisoires	2 529	2 531	2 416	2 465	2 343	2 444	2 352	2 493	2 500	2 679
Durée moyenne de la détention provisoire en mois	22,7	23,2	22,9	21,6	21,9	21,0	21,8	21,0	22,5	23,1
Nombre de délits	316 718	442 057	469 137	452 389	459 277	448 840	410 077	332 871	410 899	435 173
Nombre de détentions provisoires (y compris comparution immédiate)	40 581	44 950	43 372	43 856	47 420	43 679	43 196	39 473	42 466	39 746
Durée moyenne de la détention provisoire en mois	3,8	3,5	3,4	3,3	3,3	3,4	3,5	4,0	3,9	4,0

Au cours des dernières années, la tendance est à une diminution presque constante du nombre de personnes placées chaque année en détention provisoire dans le cadre d'une instruction.

Détention provisoire et instruction

	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Personnes mises en examen au cours de l'année	84 957	82 534	71 085	76 266	84 831	79 764	90 055	73 287	67 230	65 711
Personnes placées en détention provisoire au cours de l'année	37 643	35 374	31 411	32 232	32 769	28 240	30 498	29 029	27 830	26 435
% de personnes placées en détention provisoire	44 %	43 %	44 %	42 %	39 %	35 %	34 %	40 %	41 %	40 %

b) Des difficultés persistantes

Chaque année, environ 3 % des personnes incarcérées au titre de la détention provisoire bénéficient finalement d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement. Certes, dans quelques cas, la détention provisoire peut être justifiée pour protéger la personne concernée, mais il n'en reste pas moins que certaines détentions provisoires apparaissent manifestement injustifiées.

PRÉVENUS FAISANT ANNUELLEMENT L'OBJET D'UN NON-LIEU,
D'UNE RELAXE OU D'UN ACQUITTEMENT (1)

	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Incarcérations au titre de la détention provisoire (rappel)	64 804	64 027	61 216	65 579	69 861	62 108	65 898	62 833	60 881	56 588
Libération au motif d'acquittement/ relaxe/non-lieu	1 929	1 886	1 581	2 111	1 816	1 573	1 938	1 605	1 231	1 069

(1) Seules sont comptabilisées les personnes encore en détention provisoire au moment de la décision de non-lieu, relaxe ou acquittement

Source : ministère de la justice

Par ailleurs, la durée de la détention provisoire peut, dans certains cas être fort longue, les durées moyennes de détention ne rendant pas compte de certaines situations qui peuvent paraître anormales.

Ainsi, en matière délictuelle, 2.857 personnes parmi les condamnés en 1997 ont effectué une détention provisoire d'une durée supérieure à un an, alors qu'elles n'étaient que 1.328 en 1984. En matière criminelle, 1.226 personnes parmi les condamnés en 1997 ont effectué une détention provisoire d'une durée supérieure à deux ans contre 674 en 1984.

c) Une indemnisation qui s'améliore

Conscient du traumatisme que peut constituer la détention provisoire, le législateur a mis en place une commission d'indemnisation de la détention provisoire destinée à permettre la réparation du préjudice subi par une personne bénéficiant à l'issue de la procédure d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement. Le texte initial de l'article 149 du code de procédure pénale exigeait que la personne ait subi un préjudice manifestement anormal et d'une particulière gravité pour que le droit à indemnisation soit ouvert, mais la loi du 30 décembre 1996 est venue supprimer cette condition.

Le nombre d'indemnisations accordées demeure limité et les montants octroyés peu élevés. Néanmoins, cette situation semble évoluer et la loi du 30 décembre 1996 paraît avoir un effet très positif puisqu'en 1997, 50% des affaires examinées par la commission ont donné lieu à indemnisation contre 24 % seulement l'année précédente .

INDEMNITÉS ALLOUÉES PAR LA COMMISSION NATIONALE
D'INDEMNISATION DE LA DÉTENTION PROVISOIRE

Années	Affaires reçues	Affaires jugées	Affaires indemnisées	Taux d'indem-nisation	Montants versés par année	Moyenne par dossier
1982	60	71	11	15 %	240 370	17 727
1983	56	58	15	26 %	435 730	25 833
1984	62	36	10	36 %	293 130	28 000
1985	73	66	14	21 %	413 000	29 500
1986	93	111	42	38 %	686 000	40 142
1987	74	100	21	21 %	934 000	44 000
1988	94	71	22	31 %	773 000	35 136
1989	93	82	25	30 %	993 000	339 720
1990	87	97	30	31 %	984 000	32 800
1991	123	138	39	28 %	4 933 000	126 487
1992	132	124	31	25 %	1 392 000	44 903
1993	114	116	28	24 %	1 298 000	46 382
1994	107	124	23	18 %	833 000	36 217
1995	142	94	19	20 %	1 200 000	75 263
1996	137	117	28	24 %	1 430 000	42 857
1997	188	131	65	50 %	4 094 000	62 985
1998	205	154	88	57 %	3 734 000	42 432