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B. NOMBRE DES DÉLÉGUÉS DES CONSEILS MUNICIPAUX ET MODE DE DÉSIGNATION

1. Le nombre des délégués des conseils municipaux

Tous les textes en discussion proposent une modification du barème de représentation des communes dans le collège électoral sénatorial.

Certains d'entre eux traitent aussi du mode de scrutin pour l'élection de ces délégués.

En revanche, aucune proposition ne porte sur les autres membres du collège électoral sénatorial.

Il est vrai que les délégués des conseils municipaux constituent l'essentiel de ce collège électoral (95,75 %)33(*).

Les diverses formules proposées tendent, à des degrés divers, à adapter la représentation des communes aux évolutions démographiques sociales et économiques de notre pays depuis 1958, année au cours de laquelle le barème en vigueur a été établi.

Si tous s'accordent pour procéder à cette adaptation, encore faut-il déterminer des règles permettant de concilier la représentation des territoires avec celle des collectivités, comme la Constitution en fait une obligation.

La proposition de loi n° 458 (1997-1998) de M. Guy Allouche et les membres du groupe socialiste apporterait deux modifications à la représentation des communes dans le collège électoral sénatorial :

- l'abaissement à 20.000 habitants du seuil à partir duquel les conseils municipaux désignent des délégués supplémentaires à raison de 1 délégué par tranche entière de 500 habitants au-delà de 20.000 habitants (au lieu de 1 délégué par tranche de 1.000 habitants au-delà de 30.000 habitants) ;

- l'abaissement de 9.000 habitants à 3.500 habitants du seuil de population communale à partir duquel tous les membres du conseil municipal sont membres de droit du corps électoral pour l'élection des sénateurs.

Il convient d'analyser successivement puis globalement l'effet de ces propositions34(*) :

· L'élection de délégués supplémentaires à raison de 1 par tranche entière de 500 habitants, à partir de 20.000 habitants (au lieu de 1 par 1.000 habitants au-delà de 30.000 habitants)

Cette disposition permettrait donc aux communes de 20.000 à 30.000 habitants de disposer de délégués supplémentaires, alors qu'elles n'y ont pas droit. Elle majorerait en conséquence sensiblement le nombre des délégués supplémentaires prévus pour les communes de plus de 30.000 habitants.

En ce qui concerne les 168 communes de 20.000 à 30.000 habitants et leurs 4.115.000 habitants (6,97 % de la population), le nombre de leurs délégués serait porté de 5.880 (4,25 % du total) à 7.322 (+ 24,52 %).

S'agissant des 246 communes de plus de 30.000 habitants (19.042.000 habitants, soit 32,23 %), le nombre de leurs délégués progresserait de 72,54 % (39.559 délégués au lieu de 22.928).

Sur l'ensemble des communes de plus de 20.000 habitants, la progression serait donc de 62,73 % (46.881 délégués au lieu de 28.808).

L'incidence de cette mesure progresse logiquement avec la taille de la commune, au détriment des communes moins peuplées.

· L'abaissement à 3.500 habitants du seuil à partir duquel tous les conseillers municipaux seraient délégués de droit (au lieu de 9.000 habitants)

Cette proposition permettrait d'accroître sensiblement la représentation des communes de 3.500 à 9.000 habitants et d'assurer une représentation des minorités des conseils municipaux de ces communes au sein des collèges sénatoriaux.

En effet, ces communes, dont le conseil municipal comprend 27 membres (jusqu'à 5.000 habitants) ou 29 membres (entre 5.000 et 9.000 habitants), disposent actuellement de 15 délégués. Elles en auraient donc 27 ou 29, suivant les cas.

On sait que, depuis la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 (article L. 262 du code électoral), pour l'élection des conseillers municipaux dans les communes d'au moins 3.500 habitants, la liste ayant obtenu la majorité absolue au premier tour ou celle arrivée en tête au deuxième tour bénéficie d'une " prime majoritaire " égale à la moitié du nombre de sièges à pourvoir, les autres sièges étant répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (sauf celles n'ayant pas recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés).

L'élection des délégués des communes entre 3.500 et 9.000 habitants s'effectuant au scrutin majoritaire, la minorité d'un conseil municipal risque de ne pas avoir d'élu, puisque le nombre des délégués est fixé à 15 (sur 27 ou 29 conseillers).

En faisant de tous les conseillers municipaux des délégués de droit, les minorités se trouveraient, en revanche, nécessairement représentées, atténuant ainsi la représentation des majorités constituées par la volonté des électeurs au sein des collectivités territoriales.

La représentation des 1.589 communes de 3.500 à 9.000 habitants (8.628.000 habitants, soit 14,60 % de la population) serait portée de 23.707 délégués (17,12 %) à 44.543 (+ 87,51 %).

Leur poids dans le corps électoral serait excessif (25,11 % de délégués représentant 14,60 % de la population, si on prend en compte l'ensemble des dispositions proposées par M. Guy Allouche).

L'ampleur de la progression tient à la fois à l'effet de volume et à l'écart important entre l'effectif du conseil municipal et le nombre des délégués dans les communes de 3.500 habitants à 9.000 habitants.

Pour apprécier pleinement la portée de la proposition de loi du groupe socialiste, il convient d'évaluer de manière cumulative les effets de ces deux dispositions (élection d'un délégué supplémentaire par tranche de 500 habitants au-delà de 20.000 habitants et conseillers municipaux délégués de droit dans les communes entre 3.500 et 9.000 habitants).

Globalement, le nombre des délégués des conseils municipaux serait porté de 138.458 à 177.367, soit une augmentation de 28,10 %.

La proportion des délégués supplémentaires dans le collège électoral sénatorial passerait de 8 % à 16 %.

Comme l'illustre le tableau ci-après, la proposition de loi n° 458 bouleverserait sensiblement la grille de représentation des communes :

L'ensemble des communes de moins de 9.000 habitants disposerait de 63,26% de délégués, au lieu de 66%.

Parmi ces communes celles de moins de 3.500 habitants verraient le nombre de leurs délégués passer de près de 49 % à 38 % de l'ensemble, tandis que celles de 3.500 à 9.000 habitants seraient représentées dans le collège électoral par 25 % de délégués au lieu de 17 %.

- La représentation des communes de 9.000 à 30.000 habitants régresserait de 17,42% à 14,43% de délégués.

L'importance de la représentation de celles entre 9.000 et 20.000 habitants serait réduite de 2,90 % et celle des villes de 20.000 à 30.000 habitants resterait stable en valeur relative (4,13% au lieu de 4,25%).

Toutes les communes de plus de 30.000 habitants renforceraient leurs poids dans le collège électoral sénatorial, dans une proportion progressant avec leur taille (globalement de 16,56% à 22,31%).

Le rééquilibrage résultant de la proposition de loi de M. Guy Allouche se ferait donc essentiellement au détriment des petites communes (moins de 3.500 habitants), mais aussi au préjudice des villes moyennes (9.000 à 20.000 habitants).

 
 
 


Législation en vigueur

Proposition de loi
de M. Guy Allouche (n° 458)

Tranche de population


Nombre de communes


Population représentée


Nombre de délégués


Nombre de délégués

 
 
 

en val. absolue

en %

en val. absolue

en %

Communes moins de 3.500 habitants

34.092

19.785.000 (33,49%)

67.674

48,88

67.674

38,15

Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants)

1.589

8.628.000 (14,60%)

23.707

17,12

44.543

25,11

Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants)

565

7.504.000 (12,70%)

18.269

13,17

18.269

10,30

Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants)

168

4.115.000 (6,97%)

5.880

4,25

7.322

4,13

Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants)

208

9.959.000 (16,86%)

12.642

9,13

20.567

11,60

Grandes villes (plus de 100.000 habitants)

35

5.679.000 (9,61%)

6.635

4,79

11.966

6,75

Paris-Lyon-Marseille

3

3.404.000 (5,76%)

3.651

2,64

7.026

3,96

Totaux et moyennes au plan national (arrondis)

36.660

59.074.000 (100%)

138.458

100,00

177.367

100,00

· Le projet de loi n° 260 (1998-1999) et les propositions de loi n°s 209 et 152 (1997-1998) de M. Jean-Michel Baylet et de Mme Hélène Luc tendent à prévoir un délégué par tranche de 500 habitants ou fraction de ce nombre, dans toutes les communes, quelle que soit leur population.

Il n'y aurait plus de délégués de droit et la représentation des communes dans les collèges électoraux serait totalement indépendante de l'effectif des conseils municipaux, seule la taille de la commune étant prise en compte.

Ces textes ne tendent donc pas simplement à adapter le collège électoral à l'évolution de la population française depuis 1958.

Ils reviennent, comme le projet de loi rejeté par le Sénat en 1991, à asseoir la représentation du Sénat exclusivement sur une base démographique, sans tenir aucun compte de la nécessité constitutionnelle pour chaque collectivité -si petite soit-elle- de bénéficier d'une représentation significative pour que le Sénat puisse toujours être, conformément à l'article 24 de la Constitution, le représentant des collectivités territoriales.

Comme votre rapporteur l'a exposé précédemment, le projet de loi et les propositions n°s 209 et 152 mettraient donc gravement en cause le bicaméralisme et leurs dispositions sur la composition du collège électoral n'ont, pour ces raisons essentielles, pas pu être retenues par votre commission des Lois.

Le tableau ci-après montre que ces propositions minoreraient le poids de toutes les communes de moins de 20.000 habitants (de 79,17% à 66,42%) et renforceraient celui des villes de plus de 20.000 habitants (de 20,81% à 33,57%).

Les communes de moins de 9.000 habitants verraient leur représentation abaissée de 66% à 55,40%.

Le poids des villes de plus de 30.000 habitants serait porté de 16,56% à 27,57%.

Les villes moyennes (entre 9.000 et 30.000 habitants) resteraient relativement stables avec 17,02% de délégués au lieu de 17,42%.


Si le nombre total des représentants des conseils municipaux dans ces collèges électoraux resterait stable (138.826 au lieu de 138.458), la proportion des délégués qui ne sont pas conseillers municipaux progresserait de 8 % à 21 %, à supposer que les délégués soient sélectionnés par priorité au sein du conseil municipal, ce que le projet de loi ne prévoit pas.

A la limite, une commune pourrait n'être représentée au sein du collège électoral sénatorial que par des délégués extérieurs au conseil municipal.

Globalement, la progression du nombre des délégués n'étant pas issus du suffrage universel direct serait nettement plus forte dans les départements les plus urbains, ce qui, compte tenu de leur élection au scrutin proportionnel, pourrait atténuer sensiblement le caractère représentatif des collectivités qui est essentiel à ce collège électoral.


 
 
 


Législation en vigueur

- Projet de loi n° 260

- Propositions de loi n°s 209 et 152

Tranche de population


Nombre de communes


Population représentée


Nombre de délégués


Nombre de délégués

 
 
 

en val. absolue

en %

en val. absolue

en %

Communes moins de 3.500 habitants

34.092

19.785.000 (33,49%)

67.674

48,88

59.220

42,66

Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants)

1.589

8.628.000 (14,60%)

23.707

17,12

17.693

12,74

Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants)

565

7.504.000 (12,70%)

18.269

13,17

15.303

11,02

Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants)

168

4.115.000 (6,97%)

5.880

4,25

8.330

6,00

Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants)

208

9.959.000 (16,86%)

12.642

9,13

20.099

14,48

Grandes villes (plus de 100.000 habitants)

35

5.679.000 (9,61%)

6.635

4,79

11.373

8,19

Paris-Lyon-Marseille

3

3.404.000 (5,76%)

3.651

2,64

6.808

4,90

Totaux et moyennes au plan national (arrondis)

36.660

59.074.000 (100%)

138.458

100,00

138.826

100,00

· La proposition de loi n° 230 (1998-1999) de M. Henri de Raincourt abaisserait de 30.000 à 9.000 habitants le seuil à partir duquel une commune bénéficierait de délégués supplémentaires, à raison de 1 délégué pour 700 habitants en sus de 9.000 habitants (au lieu de 1 délégué supplémentaire par tranche de 1.000 habitants au-delà de 30.000 habitants).

Cette disposition permettrait aux communes de 9.000 à 30.000 habitants -donc aux villes moyennes- de disposer de délégués supplémentaires, ce à quoi elles n'ont pas droit jusqu'à présent.

En prévoyant 1 délégué supplémentaire par tranches de 700 habitants -au lieu de 500 habitants dans la de loi de M. Guy Allouche-, ce texte limiterait les répercussions sur la représentation des villes de plus de 30.000 habitants, qui seraient cependant mieux représentées qu'actuellement.

Il convient aussi de souligner que le mode de scrutin pour les élections municipales permet à une liste ayant obtenu une majorité relative au deuxième tour, éventuellement très étroite, et bénéficiant de la prime majoritaire, de disposer ainsi d'une large majorité au sein du conseil municipal.

L'amplification de la représentation de cette liste au sein du conseil municipal, et donc au sein du collège électoral sénatorial se trouverait encore accrue si la tranche de population déterminant le nombre de délégués supplémentaires était trop resserrée.

Il n'apparaît donc pas souhaitable d'abaisser en dessous de 700 habitants cette tranche actuellement fixée à 1.000 habitants.

Les 733 villes de 9.000 à 30.000 habitants et leurs 11.619.000 habitants (19,67 % de la population) verraient le nombre de leurs délégués porté de 24.149 (17,42 % du total) à 30.807 (+ 27,57 %).

Ces villes moyennes seraient fidèlement représentées en proportion de leur population (19,57% des délégués pour 19,67% de la population).

Les plus petites communes (moins de 9.000 habitants), tout en gardant le nombre de leurs délégués, verraient certes leur poids relatif dans le collège électoral atténué (de 66% à 58,03%) mais garderaient une représentation renforcée par rapport à leur population (48,09%).

Corrélativement, le " déficit de représentation " des grandes villes (plus de 30.000 habitants) se trouverait réduit, leur poids dans le collège électoral passant de 16,56% à 22,39% pour une population de 32,23%.

La proposition de loi aurait pour effet de porter de 8 % à 18 % la proportion des délégués supplémentaires dans le collège électoral sénatorial mais, contrairement au projet de loi, elle conserve de manière certaine la composition majoritaire de ce collège par des élus municipaux.


La proposition de loi de M. de Raincourt permettrait donc un rééquilibrage souhaitable, tout en préservant l'impératif constitutionnel pour le Sénat de représenter chaque collectivité territoriale, en permettant aux communes les moins peuplées de peser de manière significative dans l'élection des sénateurs.




 
 
 


Législation en vigueur

Proposition de loi n° 230
de M.Henri de Raincourt

Tranche de population


Nombre de communes


Population représentée


Nombre de délégués


Nombre de délégués

 
 
 

en val. absolue

en %

en val. absolue

en %

Communes moins de 3.500 habitants

34.092

19.785.000 (33,49%)

67.674

48,88

67.674

42,98

Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants)

1.589

8.628.000 (14,60%)

23.707

17,12

23.707

15,05

Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants)

565

7.504.000 (12,70%)

18.269

13 ,17

21.334

13,55

Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants)

168

4.115.000 (6,97%)

5.880

4,25

9.473

6,02

Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants)

208

9.959.000 (16,86%)

12.642

9,13

20.438

12,98

Grandes villes (plus de 100.000 habitants)

35

5.679.000 (9,61%)

6.635

4,79

9.658

6,13

Paris-Lyon-Marseille

3

3.404.000 (5,76%)

3.651

2,64

5.162

3,28

Totaux et moyennes au plan national (arrondis)

36.660

59.074.000 (100%)

138.458

100,00

157.446

100,00

2. Le mode d'élection des délégués des conseils municipaux

Les délégués titulaires et suppléants sont actuellement élus au scrutin majoritaire dans les communes de moins de 9.000 habitants et au scrutin proportionnel (selon la règle du plus fort reste) dans les autres communes. (Entre 9.000 et 30.000 habitants, les conseillers municipaux étant les seuls délégués, il n'est procédé qu'à l'élection des suppléants).

Les propositions de loi de M. Henri de Raincourt et de Mme Hélène Luc n'apporteraient aucune modification au mode d'élection des délégués des conseils municipaux.

La proposition de loi de M. Guy Allouche et celle de M. Jean-Michel Baylet ne maintiendrait le scrutin majoritaire que dans les communes de moins de 3.500 habitants, toutes les autres communes élisant leurs délégués au scrutin proportionnel.

Ces propositions pourraient s'expliquer par le fait que le mode de scrutin pour les élections municipales organise la représentation des minorités dans les communes d'au moins 3.500 habitants.

La proposition de loi de M. Guy Allouche, prévoyant que tous les conseillers municipaux sont délégués de droit dans les communes d'au moins 3.500 habitants, aurait un impact limité sur ce point, dans les communes de 3.500 à 9.000 habitants, à l'élection des suppléants qui serait organisée au scrutin proportionnel au lieu du scrutin majoritaire, les délégués titulaires étant, selon ce texte, de fait désignés sur une base proportionnelle.

Celle de M. Jean-Michel Baylet, supprimant les délégués de droit pour donner à chaque commune un délégué pour 500 habitants, accroîtrait d'autant plus le " champ de la proportionnelle " qu'elle propose par ailleurs l'abaissement à 3 sièges du seuil à partir duquel ce mode de scrutin serait appliqué.

Le projet de loi limiterait le scrutin majoritaire à l'élection des délégués des communes de moins de 1.000 habitants, aggravant plus encore le " champ de la proportionnelle ", puisqu'il propose aussi l'abaissement à 3 sièges du seuil d'applicabilité de la proportionnelle pour l'élection des sénateurs.

L'exposé des motifs du projet de loi justifie curieusement le choix de ce seuil de 1.000 habitants par le mode de scrutin municipal, alors que celui-ci fixe un seuil de 3.500 habitants pour la représentation des listes minoritaires.

Votre commission des Lois n'estime pas utile d'apporter au mode d'élection des délégués des conseils municipaux des modifications qui, combinées avec un abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs, entraîneraient un accroissement excessif du champ de la proportionnelle dans l'élection des sénateurs.

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