EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Champ d'application de
l'habilitation
et modalités de la codification
Cet
article définit le champ d'application de l'habilitation et
précise les modalités de codification qui devront être
retenues par les ordonnances. En outre, il ménage la faculté pour
le Gouvernement d'étendre les dispositions codifiées à la
Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer et à la
collectivité territoriale de Mayotte.
1. Le champ d'application de l'habilitation
Conformément aux exigences constitutionnelles, le présent article
précise les domaines d'intervention des mesures envisagées en
énonçant les différents codes pour lesquels le
Gouvernement sera autorisé à procéder par ordonnances
à l'adoption de la partie législative.
Neuf
codes sont au
total concernés.
•
Le code rural
Les Livres Ier, II, III, IV, V et VIII ont déjà fait l'objet
d'une refonte complète et ont été adoptés dans leur
nouvelle version tant dans leur partie législative que
réglementaire.
La partie législative du Livre VI relatif à la production et aux
marchés a fait l'objet de la loi n° 98-565 du 8 juillet 1998. Sa
partie réglementaire est en cours d'examen par la Commission
supérieure de codification.
Seront donc concernés par la présente habilitation, les
Livres
VII et IX du code rural.
Le
Livre VII
relatif aux régimes sociaux des professions
agricoles a été adopté par le Sénat le 2 avril
1998, sur le rapport de notre collègue Bernard Seillier au nom de la
commission des Affaires sociales qui a soumis au Sénat soixante-douze
amendements. Outre certains amendements d'ordre formel, ces modifications ont
permis de tirer les conséquences de dispositions adoptées dans la
loi du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les
cultures marines et dans la loi de finances pour 1998. Elles ont, par ailleurs,
eu pour objet de donner une nouvelle rédaction aux
articles L.
723-42
et
L. 771-4
du code rural, portant sur les
incompatibilités de fonctions exécutives au sein des caisses de
la mutualité sociale agricole et des caisses d'assurance mutuelle
agricole.
Votre commission des Lois tient à souligner tout l'intérêt
de ces
apports du Sénat
dans la perspective de
l'élaboration du projet d'ordonnance.
En outre, celui-ci concernera le
Livre IX
du code rural, relatif
à la santé publique vétérinaire et à la
protection des végétaux. Déposé à
l'Assemblée nationale, le projet de loi correspondant est devenu caduc
à la suite de la dissolution. Le projet de code a été mis
à jour puis transmis de nouveau au Conseil d'Etat.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous suggère, dans
un souci de précision, de mentionner expressément ces deux livres
du code rural au deuxième alinéa du présent article. Le
même amendement prend en compte les
mises à jour
des autres
livres que des modifications législatives intervenues depuis leur
publication rendraient nécessaires.
•
Le code de l'éducation
Entreprise dès 1992, la partie législative du code de
l'éducation a été déposée à
l'Assemblée nationale le 30 juillet 1997. Ayant fait l'objet d'un
rapport de M. Yves Durand au nom de la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales, le projet de loi a été inscrit puis
retiré de l'ordre du jour de la séance du 18 juin 1998.
Ce code a été conçu de manière à rassembler
à l'intention des usagers les dispositions relatives à l'ensemble
du système éducatif. Outre les enseignements relevant du
ministère de l'éducation nationale, il concerne également
les enseignements supérieurs et les enseignements organisés sous
la responsabilité d'autres départements ministériels
hormis l'enseignement agricole, lequel demeure régi par les dispositions
du code rural.
•
Le code de la santé publique
Publié en 1953, le code de la santé publique constitue
désormais un ensemble hétérogène et lacunaire. Dans
la période récente, il a été complété
par plusieurs livres : en 1988, un Livre II bis (protection des personnes
en matière de recherches biomédicales) ; en 1994, un Livre V
bis (dispositifs médicaux). A l'inverse, d'autres livres -les Livres
VIII (Institutions) et IX (Personnel hospitalier) ne conservent plus que
quelques dispositions éparses.
Le projet de refonte de ce code a concerné quelque 2000 articles
pour la seule partie législative. Il est actuellement soumis au Conseil
d'Etat qui a rendu un avis partiel le 30 juin 1998.
•
Le code de commerce
Promulgué par la loi du 15 septembre 1807 et comprenant alors
648 articles, le code de commerce ne comporte plus qu'environ
150 articles.
Les principales réformes intervenues, en particulier la
loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les
sociétés commerciales et la loi n° 85-98 du
25 juillet 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaires des
entreprises n'ont pas été insérées dans ce code. En
outre, d'autres textes importants n'ont pas fait l'objet d'une
codification : les lois du 17 mars 1909 relatives à la
vente et au nantissement des fonds de commerce et du 29 janvier 1935
relative au règlement de son prix de vente, le
décret n° 53-960 du 30 septembre 1953
réglant les rapports entre bailleurs et locataires pour le
renouvellement des baux à loyer d'immeubles ou de locaux à usage
commercial, industriel ou artisanal ;
l'ordonnance n° 86-1243 du
1
er
décembre 1986 relative à la
liberté des prix et de la concurrence.
Le projet de refonte de ce code, élaboré par la commission
supérieure de codification, a été adopté par le
Sénat, le 14 octobre 1993, sur le rapport de notre
collègue Michel Rufin au nom de votre commission des Lois. Mais il n'a
pu aboutir à l'Assemblée nationale sous la
précédente législature, la commission des Lois de
l'Assemblée nationale ayant marqué son hostilité au projet
qui lui était soumis. Repris par la commission supérieure de
codification, il devra être de nouveau examiné par le Conseil
d'Etat.
Lors de l'examen par le Sénat du projet qui lui était soumis,
outre les rectifications d'erreurs et certains ajustements du
périmètre de la codification, notre collègue Michel Rufin
avait formulé deux séries d'observations portant, d'une part, sur
le périmètre de la codification, principal objet également
de la critique de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, et
qui a motivé l'accélération de l'examen par la commission
supérieure de codification du code monétaire et financier
destiné à faire pendant au code de commerce et, d'autre part, sur
l'invitation à faire suivre la codification de réformes dont le
patient et minutieux travail d'élaboration et d'examen du code rend la
nécessité encore plus évidente.
Votre commission des Lois tient à réaffirmer son attachement
à ce que les
réformes nécessaires
, portant
notamment sur le droit des sociétés, soient soumises au Parlement
dans les meilleurs délais. De telles réformes pourront être
mieux prises en compte dans le cadre d'un code ayant été
réactualisé.
•
Le code de l'environnement
Le droit de l'environnement est composé de législations qui se
sont superposées sans grand souci de cohérence.
Lancé fin 1992, le projet de code de l'environnement a fait l'objet
d'un projet de loi déposé à l'Assemblée nationale
le 22 février 1996. Le projet a été repris par
la commission supérieure de codification, après un premier examen
par le rapporteur de la commission de la production et des échanges qui
avaient fait apparaître certaines difficultés principalement dues
aux nombreuses modifications législatives intervenues dans le domaine de
l'environnement après le dépôt du projet de loi. Le projet
de code a de nouveau été soumis à l'Assemblée
nationale mais sans pouvoir aboutir au cours de la dernière
législature.
•
Le code de justice administrative
Décidée au mois d'avril 1996, la codification des textes
relatifs aux juridictions administratives a été menée par
un groupe de travail institué par le vice-président du Conseil
d'Etat. Ce groupe de travail -qui a mené parallèlement
l'élaboration des parties législative et réglementaire- a
achevé ses travaux au printemps 1998. Le projet de code a
été examiné par le Conseil d'Etat.
Il a pour objet de regrouper les dispositions éparses qui
régissent le Conseil d'Etat, les cours administratives d'appel et les
tribunaux administratifs.
Le Conseil d'Etat est actuellement régi par
l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, par les
décrets n° 53-934 du 30 septembre et 53-1169 du
28 novembre 1953 et pour les décrets n° 63-766
et 63-767 du 30 juillet 1963.
Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel
relèvent pour leur part du code des tribunaux administratifs et cours
administratives d'appel, dont la partie législative résulte
encore de la codification opérée par le
décret n° 73-682 du 13 juillet 1973, à
laquelle la loi n° 76-521 du 16 juin 1976 a
donné force législative et dont la partie réglementaire a
été refondue par le décret n° 89-641 du
7 septembre 1989. D'importantes dispositions résultent encore
d'autres textes, notamment de la loi n° 87-1127 du
31 décembre 1987 portant réforme du contentieux
administratif.
La codification parallèle des parties législative et
réglementaire mérite d'être soulignée. Comme le
relève le neuvième rapport annuel de la commission
supérieure de codification, elle a permis d'embrasser l'ensemble de
l'état du droit, de faciliter les reclassements entre dispositions
législatives et réglementaires et d'améliorer
l'articulation de ces dispositions.
Votre commission des Lois souhaite que cette méthode
puisse
être étendue
à l'ensemble des codes.
Le fait que, l'élaboration de ce code intervienne alors qu'au même
moment le Parlement est saisi
d'un projet de loi relatif au
référé devant les juridictions administratives
(adopté en première lecture par le Sénat le 9 juin
dernier), qui intéresse les procédures applicables devant ces
juridictions et modifie certaines dispositions du code des tribunaux
administratifs et cours administratives d'appel, illustre bien les
difficultés que peut rencontrer l'exercice de codification.
On rappellera par ailleurs que Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, ministre
de la Justice, a annoncé l'ouverture d'une réflexion sur
l'efficacité des juridictions administratives
, réflexion
dont il ne faut pas préjuger les conclusions mais dont on ne peut
exclure qu'il en résultera de nouveaux aménagements du corpus
normatif.
•
Le code de la route
En raison d'ajouts nombreux, ce code a perdu de sa logique et de sa
clarté. Difficilement compréhensible, sa refonte
-décidée en 1996- a été considérée
comme une mesure d'amélioration de la sécurité
routière.
La rédaction du nouveau code a été achevée à
la fin de 1998, tant pour sa partie législative que pour sa partie
réglementaire, lesquelles ont été fort
opportunément menées parallèlement. Le projet est
désormais en cours d'examen par le conseil d'Etat.
•
Le code de l'action sociale
Engagée en 1996, l'élaboration de la partie législative du
futur code de l'action sociale a été achevée au
début de 1998. Le Conseil d'Etat est saisi de ce projet de code.
Il convient de rappeler que le code de la famille et de l'aide sociale,
créé par le décret n° 56-149 du 24 janvier
1956, avait fait l'objet d'une validation législative par la loi
n° 58-346 du 3 avril 1958.
Depuis cette date, de nombreux textes législatifs sont intervenus,
notamment les lois du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des
personnes handicapées et relatives aux institutions sociales et
médico-sociales et la loi du
1
er
décembre 1988 relative au revenu minimum
d'insertion, sans que leurs dispositions fassent l'objet d'une codification.
Par ailleurs, les lois de décentralisation ont modifié les
conditions d'intervention des collectivités publiques dans le domaine de
l'aide sociale en donnant au département une compétence de droit
commun.
•
Le code monétaire et financier
Décidée dès 1990 et ayant pour objet de rassembler les
dispositions intéressant la monnaie, la banque et les marchés
financiers, l'élaboration de ce code a enregistré des retards qui
n'ont permis son adoption par la commission supérieure de codification
qu'au mois de mai dernier.
Un premier retard a résulté de la nécessaire prise en
compte de la transposition de la directive communautaire "
services en
investissements
" du 10 mai 1993. Tel fut l'objet de la loi
n° 95-597 du 2 juillet 1995 de modernisation des
activités financières.
En outre, dans le cadre de l'ouverture des marchés et de l'introduction
de l'Euro, deux lois ont sensiblement modifié le corpus normatif :
la loi n° 98-357 du 12 mai 1998 modifiant le statut de la
Banque de France en vue de sa participation au système européen
de banques centrales ; la loi n° 98-536 du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier, notamment son titre II relatif à
l'adaptation de la législation française et à la
modernisation des activités financières en vue de la
troisième phrase de l'union économique et monétaire.
Deux autres lois ont, dans une moindre mesure, affecté le projet de
code : la loi n° 98-261 du 6 avril 1998 portant
réforme de la réglementation comptable et adaptation de la
publicité foncière ; la loi n° 98-657 du
29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions, notamment en ce qui concerne le traitement des situations
d'endettement et le droit à l'ouverture d'un compte auprès d'un
établissement de crédit.
2. La méthode de codification
Le présent article retient le principe que chaque code devra faire
l'objet d'une ordonnance. Le souci de clarté commande qu'une telle
solution soit retenue.
Chacun des codes devra
regrouper
et
organiser
les
dispositions
législatives
relatives à la matière correspondante.
Une attention particulière devra être portée, avant la
publication de chaque ordonnance, aux réformes législatives qui,
d'une manière ou d'une autre, pourraient affecter les dispositions
codifiées.
En outre, conformément aux principes appliqués jusqu'à
présent, la codification devra être opérée à
droit constant
. En conséquence, les dispositions codifiées
seront celles en vigueur au moment de la publication des ordonnances.
Néanmoins, appliquant là encore les solutions mises en oeuvre
dans la période récente, le présent article autorise le
Gouvernement à procéder à des modifications rendues
nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes
et la cohérence rédactionnelle des textes codifiés.
Outre des reclassements législatifs, ces modifications doivent permettre
de répondre à des besoins de forme, de cohérence ou de
mise à jour.
Soucieuse de veiller à ce que, dans le cadre du principe du droit
constant, la codification puisse jouer pleinement son rôle, votre
commission des Lois vous soumet un
amendement
qui permet que de telles
modifications soient destinées à
harmoniser l'état du
droit
. Cet objectif est d'ailleurs expressément assigné
à la codification par l'
article 3
du projet de loi relatif
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, tel
qu'adopté par l'Assemblée nationale.
3. L'extension éventuelle à l'outre-mer des dispositions
codifiées
Enfin, le présent article habilite le Gouvernement
à
étendre
, le cas échéant, l'application des
dispositions codifiées à la Nouvelle-Calédonie, aux
territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de
Mayotte.
La codification présente le double intérêt -souligné
par le neuvième rapport annuel de la commission supérieure de
codification- de permettre l'
actualisation du droit applicable
outre-mer
et d'analyser pour le code concerné la
répartition des
compétences
entre l'Etat et la collectivité d'outre-mer.
La commission adjointe à la commission supérieure de codification
ayant été supprimée par le décret
n° 97-894 du 2 octobre 1997, ses attributions sont
désormais exercées par la commission supérieure qui
bénéficie du concours de trois rapporteurs plus
particulièrement chargés de l'outre-mer.
La codification peut être effectivement l'occasion d'étendre
certaines dispositions à l'outre-mer, évitant ainsi le recours
à des lois portant diverses dispositions au contenu très
hétérogène et donc très complexe.
Une telle extension ne pourra néanmoins être opérée
sans que les
consultations préalables
des assemblées
territoriales de la Nouvelle Calédonie et des territoires d'outre-mer
aient été effectuées. Dans le cas de la
collectivité territoriale de Mayotte, la consultation préalable
du conseil général, sans être juridiquement obligatoire,
est cependant usuelle.
Comme le relève le neuvième rapport annuel de la commission
supérieure de codification, les consultations étant
prévisibles, le recours à la procédure d'urgence,
possibilité offerte par la plupart des statuts, ne se justifie
aucunement pour les textes portant codification.
Disposer des projets d'ordonnances durant un délai suffisant pour une
étude adéquate compte tenu des spécificités du
territoire, tel a été le souhait exprimé par la commission
permanente de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna dans l'avis
favorable qu'elle a rendu, le 16 juin dernier sur le présent projet de
loi.
En raison des modifications qui ont affecté le statut de cette
collectivité, votre commission des Lois vous suggère, par un
amendement
, de mentionner expressément l'extension
éventuelle des dispositions codifiées à la
collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon
.
Cette collectivité territoriale est, en effet, régie par le
principe de l'
assimilation législative
depuis la loi
n° 76-664 du 19 juillet 1976 qui a transformé cet
ancien territoire d'outre-mer en département d'outre-mer. Cependant,
à titre transitoire et jusqu'au 1
er
octobre 1977,
l'applicabilité des textes est restée soumise au principe de la
spécialité législative
.
L'adoption du statut de collectivité territoriale à statut
particulier n'a pas modifié ce régime, l'article 22 de la
loi n° 85-595 du 11 juin 1985 disposant que la loi y est
applicable de plein droit
. Cependant, cette règle est assortie de
certaines réserves
: les textes adoptés en
matière fiscale et douanière ainsi que dans le domaine de
l'urbanisme et du logement ne sont pas applicables de plein droit ; les
textes antérieurs à 1977
ne sont applicables que s'ils
sont étendus expressément (de nombreux textes antérieurs
à 1977 n'ont pas été à ce jour étendus).
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1
er
ainsi modifié.
Article 2
Délais d'habilitation et de
ratification
Cet
article a pour objet, conformément aux dispositions de l'article 38
de la Constitution, de préciser les délais dans lesquels, d'une
part, les ordonnances devront être prises et, d'autre part, le projet de
loi de ratification devra être déposé devant le Parlement.
Il est prévu que les ordonnances devront être prises dans des
délais différents qui tiennent compte de l'état
d'avancement des codes, ces délais commençant à courir
à compter de la publication de la loi.
Un délai de
six mois
est fixé pour le code rural, le
code de l'éducation et le code de la santé publique. Ces trois
codes ayant déjà été soit déposés
devant le Parlement (livres VII et IX du code rural, code de
l'éducation) soit en partie examinés par le Conseil d'Etat (code
de la santé publique), leur publication rapide par voie d'ordonnances ne
devrait pas soulever de difficultés particulières.
Un délai de
neuf mois
est retenu pour le code de commerce, le
code de l'environnement et le code de justice administrative. Un délai
plus long peut se justifier pour ces codes, soit que leur premier examen par le
Parlement ait soulevé des difficultés spécifiques
justifiant leur reprise par la commission supérieure de codification
(code de commerce, code de l'environnement), soit que, dans le cas du code de
justice administrative, un délai plus long permette de retenir un
calendrier plus réaliste pour la publication des différents codes
tout en ménageant la possibilité de prendre en compte les
modifications qui résulteraient de textes en cours d'examen par le
Parlement.
Enfin, un délai de
douze mois
est envisagé pour le code de
la route, le code de l'action sociale, codes actuellement soumis au Conseil
d'Etat, ainsi que pour le code monétaire et financier, dont la
commission supérieure de codification vient d'achever l'examen au mois
de mai dernier.
Le présent article fixe, en outre un délai de
quinze mois
pour le dépôt du projet de loi de ratification des ordonnances,
à compter de la publication de la loi d'habilitation.
Un tel délai apparaît trop long à votre commission des
Lois. En effet, les ordonnances auront un
caractère
réglementaire
tant qu'elles n'auront pas été
ratifiées explicitement ou implicitement par le Parlement. Un
délai trop long pour qu'intervienne la ratification ne manquera pas
d'aggraver
l'instabilité juridique
qui résultera de
l'adoption initiale des codes par voie d'ordonnances.
Afin de prévenir ou à tout le moins de limiter le plus possible
le risque d'instabilité juridique, il convient de permettre la
ratification des ordonnances dans un délai bref à compter de leur
adoption.
Tel est l'objet de l'
amendement
que vous soumet votre commission des
Lois qui prévoit le dépôt, non plus d'un seul projet de
loi, mais de plusieurs projets de loi de ratification. Chacun de ces projets
devra correspondre à une ordonnance et être déposé
dans un délai de
deux mois
à compter de la publication de
l'ordonnance.
Une telle solution est cohérente avec la solution retenue pour
l'article 1
er
du projet de loi qui prévoit que chaque
code fera l'objet d'une ordonnance.
Il reviendra, en outre, au Gouvernement d'inscrire, dans des délais
rapides, les projets de loi de ratification à l'ordre du jour des
assemblées afin de permettre à celles-ci de procéder
à une ratification expresse des ordonnances, ce qui permettra d'assurer,
d'une part, la
stabilité juridique
des dispositions
insérées dans les codes promulgués et, d'autre part,
l'indispensable contrôle du Parlement
sur les choix de
codification qui auront été effectués.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter
l'article 2 ainsi
modifié
.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.