PREMIÈRE PARTIE
-
ÉQUILIBRES FINANCIERS
GÉNÉRAUX
I. LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 1998 ET 1999 : UN REDRESSEMENT FRAGILE DES COMPTES SOCIAUX
A. LE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX A ÉTÉ PAYÉ PAR UN ALOURDISSEMENT SPECTACULAIRE DES PRÉLÉVEMENTS SOCIAUX
Le
Gouvernement affirme que le redressement des comptes de la
sécurité sociale a été atteint
" sans
augmentation du taux des cotisations "
et
" sans
déremboursement des médicaments "
.
Cette " formule magique " mérite toute l'attention : il
s'agit, depuis l'origine, d'une des constantes des lois de financement de la
sécurité sociale. Ces dernières se distinguent ainsi des
différents " plans de replâtrage " de la
sécurité sociale, qui s'étaient bornés jusqu'alors,
sans succès durable, à relever le taux des cotisations et
à procéder à un déremboursement partiel ou total de
certains médicaments.
Mais la fiscalisation des recettes de la sécurité sociale est une
réalité que l'on ne peut ignorer ; les cotisations
représentent aujourd'hui 59 % des recettes, contre 72,2 % en 1996 ;
parallèlement, la part des impositions affectées est
passée de 10,6 à 24,4 %.
Force est de constater que le redressement des comptes de la
sécurité sociale a été rendu possible par
l'accroissement, depuis 1996, des prélèvements affectés
à la sécurité sociale.
1. L'accroissement des prélèvements affectés à la sécurité sociale...
a) L'affectation de nouveaux prélèvements ou l'extension d'assiette de prélèvements affectés à la sécurité sociale
Les
ordonnances de 1996
ont institué trois contributions à la
charge de l'industrie pharmaceutique. Par ailleurs, la dette de la
sécurité sociale a été transférée
à la charge de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES),
celle-ci la finançant grâce à la contribution pour le
remboursement de la dette sociale (CRDS), imposition s'appliquant à tous
les revenus à hauteur de 0,5 %.
Des " mesures de redressement " ont été
décidées par les deux premières lois de financement de la
sécurité sociale.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997
a
permis d'aligner l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité sur
l'assiette de la CRDS et d'étendre l'assiette de la CSG sur les revenus
de remplacement et sur les revenus du capital.
En outre, elle a créé une CSG affectée à
l'assurance maladie, au taux de 1 %, en échange d'une baisse de 1,3
point du taux d'assurance maladie des actifs.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998
a
étendu l'assiette du prélèvement social affecté
à la CNAF et à la CNAVTS sur l'assiette de la CSG s'appliquant
aux revenus du capital.
Parallèlement, opérant un " basculement " brutal, cette
loi de financement a autorisé une hausse du taux de CSG affectée
à l'assurance maladie de 4,1 points, en échange d'une baisse de
4,75 points du taux des cotisations des salariés du régime
général.
En raison des différences d'assiette entre cotisations et CSG, le
basculement est loin d'être neutre.
Solde pour les régimes d'assurance maladie des deux opérations de substitution CSG/cotisations
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
|
CSG maladie |
208,3 |
236,9 |
245,3 |
|
Pertes de cotisations maladie |
- 207,8 |
- 232,5 |
- 240,7 |
|
Droits sur les alcools |
4,8 |
4,8 |
4,9 |
|
Solde |
5,2 |
9,3 |
9,4 |
Source : Commission des comptes de la
sécurité
sociale
Votre rapporteur tient à observer que les tableaux publiés par
la Commission des comptes de la sécurité sociale laissent planer
une incertitude.
En effet, une fraction des " droits 403 " sur
les alcools (40 %), auparavant affectés intégralement au Fonds de
solidarité vieillesse, est attribuée aux régimes
d'assurance maladie depuis la loi de financement de 1997. S'il convient de les
inclure pour analyser le bilan des deux opérations de substitution,
l'examen du solde particulier de la substitution pour 1998 n'a donc pas, en
conséquence, à prendre en considération les droits sur les
alcools. Malheureusement, ce solde particulier est indisponible.
Votre rapporteur a tenté de l'estimer
1(
*
)
:
La substitution en 1998
|
|
Effets de la 1ère substitution (décidée par la LFSS 1997) |
Effets de la 2 ème substitution (décidée par la LFSS 1998) |
Total |
|
CSG maladie |
47,4 |
160,9 |
208,3 |
|
Pertes de cotisations maladie |
- 45,0 ? |
- 162,8 ? |
- 207,8 |
|
Droits sur les alcools |
4,8 |
|
4,8 |
|
Solde |
7,2 |
- 1,9 |
5,2 |
Source : CAS, d'après CCSS.
Votre rapporteur a essayé également d'évaluer la masse
des prélèvements supplémentaires affectés à
la sécurité sociale sur 1997, 1998 et 1999.
Cette évaluation est facile pour les contributions nouvelles : il
suffit de constater sur chaque exercice les recettes. En revanche, pour les
prélèvements supplémentaires nés de l'extension de
l'assiette d'une imposition déjà existante, il convient
d'évaluer le rendement du prélèvement sans extension, ce
qui est relativement facile la première année
2(
*
)
, mais commence à perdre
beaucoup en précision dès la seconde année
3(
*
)
.
Le tableau ci-dessous ne prétend en aucun cas à l'exactitude. Il
tente de donner un " ordre de grandeur ". Il est regrettable que ni
la Commission des comptes de la sécurité sociale, ni la Cour des
comptes ne présentent de telles estimations.
Il est frappant de constater l'effet en année pleine, porté par
la croissance, d'extensions de prélèvements
décidées les années précédentes.
Produit des impositions supplémentaires affectées à la sécurité sociale 1997-2000
|
Impositions et taxes |
Textes |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire |
article 8 ordonnance 24/01/1996 -relèvement article 14 LFSS 1998 |
1.500 |
2.600 |
2.752 |
2.780 |
|
Contribution due par les grossistes répartiteurs sur leurs ventes aux offices pharmaceutiques |
article
76 loi du 12 avril 1996
|
1.100 |
1.300 |
1.240 |
1.200 |
|
Taxe sur les ventes directes de médicaments |
art. 12 LFSS 1998 |
|
172 |
170 |
171 |
|
Contribution due par les laboratoires sur leurs dépenses de publicité |
hausse taux article 11 LFSS 1998 |
1.744 |
2.318 |
1.215 |
1.205 |
|
Contribution à la charge des laboratoires pharmaceutiques non conventionnés avec le comité économique du médicament |
art. 31 LFSS 1999 |
|
|
|
510 |
|
CSG maladie |
LFSS 1997 et LFSS 1998 |
40.800 |
208.300 |
236.900 |
245.300 |
|
Perte cotisations maladie |
LFSS 1997 et LFSS 1998 |
- 43.500 |
- 207.800 |
- 232.500 |
- 40.700 |
|
Alignement assiette CSG revenu, capital sur assiette CRDS et extension assiette CSG remplacement (CNAF et CNAVTS) |
articles 10, 13 à 15 LFSS 1997 |
2.300 |
2.500 |
2.600 |
2.700 |
|
Majoration droits consommation sur les boissons alcoolisées |
LFSS 1997 (art. 28) |
850 |
850 |
850 |
850 |
|
Taxe sur les prémix (article 29) |
LFSS 1997
(art. 29)
|
3 |
1 |
1 |
1 |
|
Droits sur le tabac |
article
27 LFSS 1997
|
2.263 |
3.857 |
4.380 |
8.099 |
|
Elargissement assiette 1 % CNAF |
LFSS 1998 |
|
3.460 |
4.500 |
4.600 |
|
Elargissement assiette 1 % CNAVTS |
LFSS 1998 |
|
1.500 |
2.500 |
2.600 |
|
Déplafonnement total des cotisations famille des employeurs |
LFSS 1998 |
|
340 |
350 |
360 |
|
Droits de fabrication sur les alcools (406 A) |
LFI 1999 + LFSS 1999 |
|
|
- 322 |
- 322 |
|
TOTAL |
|
7.060 |
19.398 |
24.636 |
29.354 |
L'accroissement des prélèvements nouveaux
représenterait, pour les années 1997 à 1999, un solde
cumulé de 51 milliards de francs.
A ce prix, si l'on peut s'exprimer ainsi, le redressement des comptes sociaux,
dans une période de croissance, n'a rien d'étonnant.
b) Une ponction globale sur les ménages
La
substitution CSG/cotisations est souvent présentée par le
Gouvernement comme une mesure favorable à la consommation, ayant
fortement participé à la relance de la demande intérieure.
Il faut pourtant constater que la substitution CSG/cotisations a eu un effet
négatif sur le revenu global des ménages, en raison notamment des
prélèvements supplémentaires sur l'épargne.
Incidence sur le revenu des ménages
de la
substitution
CSG/cotisations intervenue en 1998
en milliards de francs
|
Réduction sur les prélèvements d'activité |
-18,5 |
|
Augmentation du prélèvement sur les revenus du capital |
+ 21,0 |
|
Augmentation du prélèvement sur les revenus de remplacement |
+ 2,1 |
|
SOLDE |
+ 4,6 |
Source : rapport économique, social et
financier du
PLF 1999, p. 169.
Ce tableau est " actualisé " pour 2000 en incluant
l'élargissement de l'assiette du prélèvement social de 2
%, mais en omettant de chiffrer l'augmentation du prélèvement sur
les revenus de remplacement :
Incidence sur le revenu des ménages en 2000
en milliards de francs
|
Réduction sur les prélèvements d'activité |
- 16,6 |
|
Augmentation CSG sur les revenus du capital |
+ 19,0 |
|
Elargissement assiette 2 % prélèvement social |
+ 6,2 |
|
SOLDE |
+ 8,6 |
Source : rapport économique, social et
financier du
PLF 2000, p. 240.
Si l'on prend en compte l'augmentation du prélèvement sur les
revenus de remplacement, le prélèvement " global "
supplémentaire sur les ménages résultant de la
substitution cotisations/CSG et de l'élargissement de l'assiette du
prélèvement social de 2 % atteindrait désormais
près de 11 milliards de francs.
2. ... conjugué au retour de la croissance...
a) Une reprise dès fin 1996
Selon
l'INSEE, la reprise a débuté en 1996, pour s'affirmer en 1997 et
plus encore en 1998. Sur la période 1996-97, la croissance a
été tirée,
" comme dans le reste de l'Europe, par
une très forte croissance de la demande extérieure, dont
bénéficiait principalement l'industrie "
4(
*
)
. Au moment où la demande
extérieure s'affaiblissait (fin 1997), la demande intérieure a
pris le relais ; les ménages ont bénéficié
d'une croissance forte de leur pouvoir d'achat, en raison des créations
d'emplois et du ralentissement de l'inflation se traduisant avec retard sur
l'évolution des salaires nominaux. Indiscutablement, la confiance des
ménages s'est redressée dans les premiers mois de 1997.
L'analyse objective est bien éloignée des propos de Mme Martine
Aubry, expliquant que le Gouvernement a contribué à la reprise de
la demande intérieure par le basculement CSG/cotisations, censé
procurer 1,1 % de gain de pouvoir d'achat, non seulement parce qu'il
apparaît que ce basculement a eu pour conséquence un
prélèvement global supplémentaire pour les ménages,
mais également parce que les conditions de cette reprise étaient
présentes avant les effets de la substitution.
Contrairement aux " reprises " du début et du milieu des
années quatre-vingt-dix, interrompues immédiatement,
l'année 1997 a été suivie par deux années d'une
croissance relativement forte.
La croissance du PIB 1997-1999
|
|
1997 |
1998 |
1999 (estimations) |
|
PIB en volume |
2,2 |
3,2 |
2,3 |
|
PIB en valeur |
3,4 |
4,1 |
2,9 |
Source : Comptes de la Nation.
b) Un effet direct sur la croissance de la masse salariale
Les années 1997-1999 représentent trois années où la croissance de la masse salariale a été supérieure à 3 %.
Récapitulatif 1997 - 1999
|
|
1997 |
1998 |
1999 (estimations) |
|
Salaire moyen par tête |
2,7 |
2,1 |
2,2 |
|
Effectifs salariés |
0,4 |
1,9 |
1,5 |
|
Masse salariale secteur privé |
3,2 |
4,0 |
3,7 |
Source : Commission des comptes de la
sécurité
sociale.
La croissance de la masse salariale a été portée par une
croissance exceptionnelle du salaire moyen par tête en 1997.
En 1998 et en 1999, les prévisions ont systématiquement
surestimé la croissance du salaire moyen par tête.
La
croissance des effectifs salariés liée à la baisse du
chômage, sous-estimée par les prévisions, a
été le principal moteur de la croissance de la masse salariale.
Prévisions successives de la croissance de la masse salariale en 1998
|
|
septembre 1997 |
septembre 1998 |
septembre 1999 |
|
Salaire moyen par tête |
2,6 |
2,2 |
2,1 |
|
Effectifs salariés |
1,3 |
1,8 |
1,9 |
|
Masse salariale secteur privé |
3,9 |
4,0 |
4,0 |
Source : Commission des comptes de la
sécurité
sociale.
Votre rapporteur avait douté, lors de l'examen du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999
5(
*
)
, de la pertinence de la
prévision de croissance du salaire moyen par tête, en raison du
contexte de modération salariale dû à la réduction
du temps de travail.
Prévisions successives de la croissance de la masse salariale en 1999
|
|
septembre
|
mai
|
septembre
|
|
Salaire moyen par tête |
2,5 |
2,1 |
2,2 |
|
Effectifs salariés |
1,8 |
1,3 |
1,5 |
|
Masse salariale secteur privé |
4,3 |
3,4 |
3,7 |
|
Effet emplois jeunes - RTT (*) |
|
0,4 |
0,4 |
|
Assiette encaissements du secteur privé du régime général |
|
3,8 |
4,1 |
Source : Commission des comptes de la
sécurité
sociale.
(*) cet effet s'applique aux effectifs, mais a été
" individualisé " par la Commission des comptes.
L'effet " modération salariale " lié à l'annonce
de la réduction du temps de travail semble ainsi avoir joué un
rôle dès 1998
6(
*
)
,
alors que les effets sur l'emploi des 35 heures ont été pour
l'instant minimes.
La baisse du taux de croissance du PIB (2,3 % en 1999 contre 3,2 % en 1998) n'a
eu qu'un impact faible dans la baisse de la croissance de la masse salariale.
La croissance française, grâce aux différents dispositifs
d'allégements de charges sociales décidés par les
gouvernements de MM. Balladur et Juppé, est devenue " plus
riche en emplois ".
3. ... explique la progression massive des recettes de la sécurité sociale
En
conséquence, les années 1998 et 1999 ont été deux
années de forte croissance des recettes de la sécurité
sociale.
Dans les deux cas, les prévisions votées en loi de financement
ont été dépassées.
Pour 1998, le surcroît de recettes est de 7,3 milliards de francs.
Recettes par catégorie 1998
|
|
LFSS 97 réalisations (1) |
PrévisionsLFSS 1998 (2) |
RéalisationsLFSS 1998 (3) |
Ecart en milliards de francs (3) - (2) |
Evolution (3)/(1) |
|
Cotisations effectives |
1.154,9 |
1.034,1 |
1.042,8 |
+8,7 |
- 9,71% |
|
Cotisations fictives |
181,2 |
186,9 |
187,1 |
+0,2 |
+ 3,26% |
|
Contributions publiques |
62,3 |
62,0 |
60,5 |
- 1,5 |
-2,89% |
|
Impôts et taxes affectés |
221,0 |
403,0 |
401,2 |
- 1,8 |
+ 81,54% |
|
Transferts reçus |
4,8 |
4,6 |
4,8 |
+0,2 |
- |
|
Revenus des capitaux |
1,4 |
1,3 |
1,4 |
0,1 |
- |
|
Autres ressources |
32,6 |
31,1 |
32,5 |
+1,4 |
- 0,31% |
|
Total |
1.658,2 |
1.723,0 |
1.730,3 |
+7,3 |
+ 4,35% |
NB : hors majoration de l'allocation de rentrée
scolaire : 6,1 milliards de francs en 1998.
Le surcroît de " cotisations effectives " par rapport à
la prévision est de 8,7 milliards de francs. En revanche, les
" cotisations fictives " n'ont été que très
légèrement sous-estimées.
En ce qui concerne les " impôts et taxes affectés ",
l'écart entre la prévision et la réalisation porte sur la
CSG (dont le rendement a été surestimé en septembre 1997)
et, à moindre degré, sur la C3S. La progression est
spectaculaire, en raison du basculement CSG/cotisations.
La nouvelle estimation des prévisions de recettes par catégorie
pour 1999 montre également un " surcroît " de recettes
disponibles.
Recettes par catégorie 1999
|
|
(1)
|
(2)
|
(3)
|
(4)
|
Evolution
|
|
Cotisations effectives |
1.042,8 |
1.062,9 |
1.066,8 |
+ 3,9 |
+ 2,30 % |
|
Cotisations fictives |
187,1 |
194,8 |
195,0 |
0,2 |
+ 4,22 % |
|
Contributions publiques |
60,5 |
63,8 |
62,6 |
- 1,2 |
+ 3,47 % |
|
Impôts et taxes affectés |
401,2 |
438,7 |
439,7 |
+ 1,0 |
+ 9,59 % |
|
Transferts reçus |
4,8 |
5,2 |
4,9 |
- 0,3 |
+ 2,08 % |
|
Revenus des capitaux |
1,4 |
1,4 |
1,6 |
+ 0,2 |
+ 14,28 % |
|
Autres ressources |
32,5 |
32,6 |
33,4 |
+ 0,8 |
+ 2,77 % |
|
Total |
1.730,3 |
1.799,5 |
1.804,0 |
+ 4,5 |
+ 4,26 % |
NB : hors majoration de l'allocation de rentrée
scolaire : 6,85 milliards de francs en 1999.
La ligne " Impôts et taxes affectés "
bénéficie d'une croissance de 9,59 % entre 1999 et 1998 alors
qu'il n'y a pas d'extension notable des impôts et taxes affectés
à la sécurité sociale en 1999. La simple reconduction des
mesures prises par les lois de financement de la sécurité sociale
1997 et 1998, leur application " en année pleine " et
" l'effet croissance " retardé de certaines impositions (C3S,
par exemple
7(
*
)
) expliquent cette
évolution.
Au total, le rythme de la croissance des recettes de la sécurité
sociale en 1999 (4,26 % contre 4,35 % en 1998) ne ralentit qu'à peine.
Ce surcroît de recettes, observé tant en 1998 qu'en 1999,
aurait pu permettre un excédent des comptes sociaux dès 1998, et
une réduction plus rapide que prévue du déficit du
régime général. Malheureusement, le Gouvernement a
démontré son incapacité à maîtriser
l'évolution des dépenses sociales.