Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000

B. LE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX MASQUE L'ÉCHEC DU GOUVERNEMENT À ENDIGUER LA DÉRIVE DES DÉPENSES

Le " plan Juppé " a été décidé dans des circonstances qu'il convient de rappeler. Le recours à des contributions exceptionnelles et l'affectation de prélèvements nouveaux à la sécurité sociale s'expliquaient en raison de la période économique difficile que connaissait notre pays. Mais le " plan Juppé " ne se limitait pas à augmenter les recettes ; en instituant les lois de financement de la sécurité sociale, son ambition était de maîtriser l'évolution structurelle des dépenses sociales, afin d'éviter qu'un retournement de conjoncture, du même type que celui observé en 1992-1993, ne dégrade les comptes.

L'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a démontré qu'une maîtrise des dépenses sociales était possible.

Les lois de financement de la sécurité sociale pour 1998 et 1999 n'ont malheureusement pas poursuivi cet effort.

1. Le Gouvernement a été incapable de maîtriser l'évolution des dépenses sociales

a) L'impuissance à maîtriser les dépenses

Alors que les objectifs de dépenses 1997 n'avaient été dépassés que de 4,2 milliards de francs, les objectifs de dépenses 1998 ont été dépassés de plus de 7 milliards de francs 8( * ) .

Cette évolution comprend des tendances contradictoires :

Les dépenses par branche en 1998 : des objectifs à la réalisation

LFSS 1997 (1)

LFSS 1997 Réalisationsept. 1998 (2)

LFSS 1998 (3)

LFSS 1998 Réalisation sept. 1999 (4)

Ecart réalisation
/objectif (en milliard de francs)

Evolution 1998/1997 (4)/(2)

Maladie -maternité -invalidité - décès

662,1

663,1

678,5

687,0

+ 8,5

+3,60%

Vieillesse - veuvage

726,7

721,8

755,0

753,5

- 1,5

+4,39%

Accidents du travail

54,7

55,0

50,8

51,1

+ 0,3

-7,09%

Famille

241,7

249,5

246,9

247,2

+ 0,3

-0,92%

Total dépenses

1.685,2

1.689,4

1.731,2

1.738,8

+ 7,6

+2,92%

NB : hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire

Les dépenses d'assurance vieillesse ont été surévaluées en septembre 1997. Leur croissance d'une année sur l'autre poursuit un rythme élevé.

L'augmentation est imputable aux dépenses d'assurance maladie, qui accusent un dérapage de 8,5 milliards de francs par rapport à l'objectif, alors que cette dérive n'était en 1997 que de 1 milliard de francs.

La réalisation de l'ONDAM 1998 -pourtant nettement plus généreux que celui de 1997, qui avait été atteint- se situe ainsi bien au-delà de la prévision.

L'ONDAM 1998

ONDAM 1997 (prévision)

ONDAM 1997 (réalisation)

ONDAM 1998 (prévision)

ONDAM 1998 (réalisation)

Evolution prévue 1998/97

Evolution réalisée 1998/97

600,1

599,5

613,8

623,6

+ 2,28 %

+ 3,92 %

Il convient de noter la baisse de l'objectif réalisé de dépenses de la branche famille en 1998, par rapport aux dépenses 1997. " Le pas de clerc " de la mise sous condition de ressources des allocations familiales se traduit dans les comptes.

En 1999, le dépassement est encore plus manifeste : 11,3 milliards de francs.

Les dépenses par branche en 1999 (estimations)

Réal. LFSS 1998 (sept. 1999) (1)

LFSS 1999 (2)

Prévisions sept. 1999 (3)

Ecart réalisation
/objectif

Evolution 1999/1998 (3)/(1)

Maladie - maternité - invalidité - décès

687,0

697,8

709,8

+12,0

+3,32 %

Vieillesse - veuvage

753,5

781,4

779,1

- 2,3

+3,40 %

Accidents du travail

51,1

53,0

53,5

+0,5

+4,70 %

Famille

247,2

257,0

258,0

+1,0

+4,37 %

Total dépenses

1.738,8

1.789,1

1.800,4

+11,3

+3,54 %

hors MARS (6,3 milliards de francs)

Le rythme de la croissance des dépenses d'assurance vieillesse ralentit, en raison de l'arrivée à la retraite des classes creuses nées pendant la guerre. Les prestations famille progressent de 4,37 %, en raison principalement du retour à l'universalité des allocations familiales (+ 4 milliards de francs).

Les dépenses de la branche maladie-maternité-invalidité-décès excéderaient de 12 milliards de francs l'objectif voté par le Parlement. Cette dérive se retrouve dans l'estimation de l'ONDAM 1999, qui accuse un dérapage de 13,1 milliards de francs.

L'ONDAM 1999

ONDAM 1998 (prévision)

(1)

ONDAM 1998 (réalisation)

(2)

ONDAM 1999 (prévision)

(3)

ONDAM 1999 (estimation)

(4)

Evolution prévue 1999/98

(3)/(1)

Evolution estimée 1999/98

(4)/(1)

613,8

623,6

629,9

643,0

+ 2,62 %

+ 4,76 %

Si l'on rapporte l'estimation de l'ONDAM 1999 à la réalisation de l'ONDAM en 1998, et non à la prévision, l'évolution de l'ONDAM en 1999 serait de 3,11 %.

L'écart entre la progression des recettes et la progression des dépenses explique l'amélioration des comptes sociaux. La stabilité de la progression des dépenses constatée en 1998 est quelque peu artificielle ; elle repose sur les dépenses " en moins " de la branche famille (mise sous condition de ressources des allocations familiales).

1999 voit se réduire l'écart entre le rythme de progression des recettes et celui des dépenses.

Ecart entre l'évolution des recettes et des dépenses de la sécurité sociale
(évolution en %)

1997

1998

1999

Recettes

3,54 %

4,35 %

4,26 %

Dépenses

2,92 %

2,92 %

3,54 %

Ecart (en point)

0,62

1,43

0,72

En milliards de francs, l'évolution des années 1997, 1998 et 1999 serait la suivante :

Réalisations
1996

Réalisations
LFSS 1997

RéalisationsLFSS 1998

Prévisions LFSS 1999

1999/
1996

Dépenses par branche

Maladie - maternité - invalidité - décès

650,5

663,1

687,0

709,8

59,3

Vieillesse - veuvage

711,5

721,8

753,5

779,1

67,6

Accidents du travail

49,3

55,0

51,1

53,5

4,2

Famille

236,4

249,5

247,2

258,0

21,6

Total dépenses

1.647,7

1.689,4

1.738,8

1.800,4

152,7

Recettes par catégorie

Cotisations effectives

1.160,3

1.154,9

1.042,8

1.066,8

-93,5

Cotisations fictives

175,9

181,2

187,1

195,0

19,1

Contributions publiques

61,0

62,3

60,5

62,6

1,6

Impôts et taxes affectés

170,3

221,0

401,2

439,7

269,4

Transferts reçus

4,5

4,8

4,8

4,9

0,4

Revenus des capitaux

2,1

1,4

1,4

1,6

-0,5

Autres ressources

33,4

32,6

32,5

33,4

0,0

Total

1.607,5

1.658,2

1.730,3

1.804,0

196,5

Ecart recettes - dépenses

-40,2

-31,2

-8,5

3,6

43,8

Depuis le 1 er janvier 1997, la sécurité sociale a pu disposer de 196,5 milliards de francs de recettes dues à la croissance et aux prélèvements supplémentaires qui lui ont été affectés. Ces 196,5 milliards de francs de recettes lui ont permis de financer 152,7 milliards de dépenses supplémentaires.

Tout ralentissement de la conjoncture serait ainsi préoccupant pour les finances sociales, les dépenses d'assurance maladie ayant entamé depuis fin 1997 une reprise vigoureuse.

C'est pour cette raison que le redressement des comptes sociaux est fragile.

b) Les engagements européens ne sont pas respectés

Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des dépenses publiques, le Gouvernement a pris en décembre 1998 des engagements relatifs à la croissance des dépenses en volume des administrations publiques de sécurité sociale.

Le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances pour 2000 9( * ) rend compte de résultats peu conformes aux objectifs.

Programme pluriannuel de finances publiques : du discours à la réalité

Evolution du volume

1999 programme pluriannuel

1999
PLF et PLFSS 1999

2000
programme pluriannuel

PLF et PLFSS 2000

ONDAM

1,4

2,6

1,3

1,6

Prestations sociales des administrations de sécurité sociale

1,3

2,7

2,3

2,2

Comme le note le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances, la progression constatée en 1999 " traduit pour partie les effets de la revalorisation des pensions (1,2 %) qui avait été calibrée au 1 er janvier sur les prévisions d'inflation de l'automne dernier et d'autre part le dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie " .

Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, votre rapporteur avait noté que ce " coup de pouce " en faveur des retraités était fondé sur une inflation manifestement surestimée.

Votre commission estime que le Gouvernement n'est pas cohérent, entre son " discours " de rigueur et ses actes.

c) L'exemple des dépenses de gestion administrative des branches du régime général

Alors que les dépenses de gestion administrative des branches du régime général avaient diminué en 1997, elles connaissent une évolution préoccupante depuis 1998.

Les dépenses de gestion du régime général

1997

1998

1999

2000

CNAMTS (maladie et accidents du travail)

33.028

34.060

36.055

37.188

CNAVTS

5.697

5.617

5.826

5.987

CNAF

7.892

8.303

8.752

9.200

TOTAL

46.617

47.980

50.633

52.375

Evolution par rapport à l'année précédente

- 0,87 %

+ 2,92 %

+ 5,53 %

+ 3,44 %

Cette évolution est principalement due à une accélération en 1999 des dépenses de gestion administrative de la CNAMTS (+ 5,86 %) et de la CNAF (+ 5,41 %).

Elle s'explique, pour la CNAMTS, par la montée en charge du projet SESAM-VITALE.

Pour la CNAF, la complexité des règles et les changements de législation et de réglementation entre 1999 et 1998 (retour à l'universalité des allocations familiales, par exemple) jouent un rôle certain.

2. Les années 1998 et 1999 sont deux années " gâchées "

Votre rapporteur souhaite ne pas limiter l'analyse au seul régime général de la sécurité sociale. L'évolution des années 1998-1999 peut être analysée à travers trois soldes : le solde des administrations de sécurité sociale, le " solde " des lois de financement de la sécurité sociale et le solde du régime général.

a) Le solde des administrations publiques sociales

Le Parlement ne se prononce pas sur le solde des administrations de sécurité sociale 10( * ) , défini dans le cadre de nos engagements européens. Néanmoins, ce solde -dont la définition a été nécessaire pour la qualification à l'euro- est essentiel.

Le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999 précisait que les administrations de sécurité sociale devaient faire apparaître une capacité de financement de 0,15 % en 1999 et de 0,2 à 0,3 % du PIB en 2000.

Le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances pour 2000 comporte une " fiche numéro 10 " consacrée au compte des administrations de sécurité sociale 11( * ) . L'excédent 1999 est ramené à 0,10 % du PIB.

Ces prévisions ne font pas l'objet de précisions supplémentaires 12( * ) .

Votre rapporteur a souhaité comptabiliser les différents excédents ou déficits présentés par la Commission des comptes de la sécurité sociale sur les régimes de base et les régimes complémentaires (en encaissements/décaissements), en y ajoutant le solde UNEDIC (en droits constatés). Les chiffres présentés ci-après ne prétendent donc pas à l'exactitude comptable.

L'estimation à laquelle il arrive n'est pas très éloignée de celle du Gouvernement pour les années 1998 et 1999.

Compte des administrations de sécurité sociale

en millions de francs

1998

1999

Régime général

- 16.482

- 4.012

FSV

1.830

- 1.226

ARRCO

5.848

13.525

AGIRC

- 2.171

- 1.416

IRCANTEC

648

707

Autres régimes complémentaires

1.089

1.104

Autres régimes de salariés

- 656

-1.422

Régimes de non-salariés

7.662

6.986

UNEDIC

- 2.088

- 3.038

Solde

- 4.318

11.208

PIB ( en milliards de francs )

8.565.000,0

8.816.000,0

en % du PIB

- 0,05 %

+ 0,13 %

Sources : d'après CCSS et comptes UNEDIC

Le solde positif atteint en 1999 s'explique principalement par l'excédent du régime ARRCO, en raison des effets de la réforme engagée en 1996 13( * ) , et par la bonne tenue des comptes régimes des non-salariés (CNAVPL, principalement).

b) Le " solde " des lois de financement

Votre rapporteur considère que " l'indicateur loi de financement ", consistant à rapporter les recettes par catégorie aux dépenses par branche, s'il n'est pas exact comptablement 14( * ) , constitue une approche significative sur plusieurs exercices.

" L'indicateur loi de financement "

1996 (reconst.)

1997

1998

1999
(prévisions source annexe b) PLFSS 2000)

Recettes par catégorie des régimes de base et des organismes concourant à leur financement

1.607,5

1.664,5

1.736,4

1.810,9

Dépenses par branche des régimes de plus de 20.000

1.647,6

1.695,7

1.744,8

1.806,6

" Solde "

- 40,1

- 31,2

- 8,4

+ 4,3

NB : comprend la MARS (dont l'effet s'annule en recettes et en dépenses)

Cette " amélioration " du solde masque néanmoins une reprise importante des dépenses, qui empêche de dégager des excédents plus importants.

Recettes et dépenses supplémentaires

1997/96

1998/97

1999/98

Recettes supplémentaires

57,0

71,9

74,5

Dépenses supplémentaires

48,1

49,1

61,8

Ecart

8,9

22,8

12,7

c) Le solde du régime général

Le Gouvernement entendait redresser les comptes du régime général de 21 milliards de francs en 1998, à partir d'un déficit tendanciel évalué en septembre 1997 à 33 milliards de francs.

Il est important de comprendre que ce déficit tendanciel a été surévalué en septembre 1997, puisque le déficit 1997 du régime général était à l'époque lui-même surévalué (estimé à 37 milliards de francs contre, en fait, 33 milliards de francs).

Votre rapporteur s'est attaché à déterminer l'effectivité des mesures de redressement autorisées, à l'aide du rapport 1999 de la Cour des comptes sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Les mesures de redressement du régime général 1998

Recettes

Dépenses

Prévisions

Réalisations

Prévisions

Réalisations

CNAM

Droits sur les tabacs (loi de finances)

1.400

1.150

Modification règles de compensation CRPCEN/CNAM

200

200

Contribution additionnelle des laboratoires sur ventes directes aux pharmacies (L 245-6-1 à 4)

300

172

Relèvement taxe sur publicité des laboratoires pharmaceutiques (article L. 245-1 à 6)

300

Relèvement contribution charge grossistes répartiteurs et laboratoires (article L. 138-1)

180

Substitution CSG/cotisations maladie

4.600

-1.900

Excédent C3S

1.000

1.000

Participation RG à l'ONDAM

500

500

Fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux

300

0

Développement des actions de prévention de la CNAMTS

300

300

Total CNAM

7.800

802

1.100

800

CNAVTS

Harmonisation assiette 1 % sur assiette CSG

1.300

1.791

Transfert financier régimes vieillesse des non-salariés / non agricoles (excédent C3S)

1.200

1.200

Intégration financière de la CAMAVIC

300

200

Total CNAVTS

2.800

3.191

CNAF

Déplafonnement total des cotisations famille des employeurs et travailleurs indépendants

300

340

Mise sous condition de ressources des allocations familiales

-4.000

-3.825

Modulation AGED

-900

-810

Harmonisation assiette 1 % sur assiette CSG

3.200

3.760

Versement des allocations familiales jusqu'à 19 ans

300

300

Total CNAF

3.500

4.100

-4.600

-4.335

TOTAUX

14.100

8.093

-3.500

-3.535

En tenant compte de la baisse des frais financiers liée à la reprise de dette (3 milliards de francs), l'effet des mesures de redressement réalisé est d'un peu plus de 14 milliards de francs, soit un écart de 7 milliards de francs avec les prévisions.

Un tel écart invite à rester prudent par rapport aux prévisions annoncées par le Gouvernement. La substitution CSG/cotisations maladie, dont l'effet sur les comptes du régime général devait être de 4,6 milliards de francs, aurait été finalement " négative " de 1,9 milliard de francs 15( * ) .

Comme le déficit tendanciel du régime général avait été surestimé, et que la croissance a été légèrement supérieure aux attentes, le moindre " rendement " des mesures de redressement a été gommé.

Le résultat 1998 est, en définitive, particulièrement médiocre (- 16,4 milliards de francs contre les - 12 milliards de francs prévus). Ce résultat est obtenu malgré un excédent de 1,6 milliard de francs de la branche accidents du travail. L'assurance maladie connaît un déficit de 16 milliards de francs, en raison d'un dérapage des dépenses d'assurance maladie et des " effets " de l'application RACINE 16( * ) , qui expliquent la différence entre les prévisions de septembre 1998 et la réalisation établie en septembre 1999.

Solde 1998 du régime général

Tendanciel 1998
(prévisions sept. 1997)

LFSS 1998

1998
(sept. 1998)

1998
(sept. 1999)

CNAMTS - Maladie

Recettes

572.117

580.226

584.393

577.411

Dépenses

586.391

586.561

592.909

593.336

Solde

- 14.274

- 6.335

- 8.516

- 15.925

CNAMTS - AT

Recettes

46.149

46.151

46.083

45.723

Dépenses

44.701

44.701

44.330

44.153

Solde

1.448

1.450

1.754

1.570

CNAVTS

Recettes

377.790

381.100

380.811

385.386

Dépenses

386.026

385.359

386.405

385.610

Solde

- 8.236

- 4.259

- 5.593

- 224

CNAF

Recettes

242.593

246.113

254.141

252.543

Dépenses

254.429

248.857

255.088

254.446

Solde

- 11.836

-2.744

- 947

- 1.903

ENSEMBLE

Recettes

1.238.000

1.253.591

1.265.429

1.261.063

Dépenses

1.271.000

1.265.479

1.278.731

1.277.545

Solde d'exercice

- 33.000

- 11.888

- 13.303

- 16.482

Le supplément de déficit est de plus de 4,5 milliards de francs par rapport au solde résultant des discussions de la loi de financement pour 1998. La mise en oeuvre de l'application RACINE rend difficile la comparaison des chiffres branche par branche au niveau des recettes. On peut néanmoins retrouver, au niveau des dépenses de la CNAMTS, la dérive constatée dans l'objectif de dépenses maladie.

Sans la dérive des dépenses d'assurance maladie, le déficit du régime général en 1998 aurait été inférieur à 10 milliards de francs.

Pour 1999, alors que le Gouvernement avait annoncé le retour à l'équilibre du régime général, ne modifiant pas le solde tendanciel annoncé, le déficit est finalement de 4 milliards de francs, malgré un surcroît de recettes de 4 milliards de francs. Le dérapage des dépenses est patent dans le domaine de l'assurance maladie (13 milliards de francs).

Solde 1999 du régime général

Tendanciel 1998
(prévisions sept. 1998)

LFSS 1999

1999
(mai 1999)

1999
(sept. 1999)

CNAMTS - Maladie

Recettes

602.061

602.947

599.764

602.028

Dépenses

601.736

603.053

612.045

614.137

Solde

324

- 105

- 12.281

- 12.110

CNAMTS - AT

Recettes

46.962

46.964

46.487

46.599

Dépenses

45.008

45.665

46.266

46.155

Solde

1.953

1.299

1.221

444

CNAVTS

Recettes

393.062

397.042

403.663

404.700

Dépenses

399.069

400.910

400.077

400.304

Solde

- 5.977

- 3.868

3.586

4 396

CNAF

Recettes

257.570

261.790

261.770

269.385

Dépenses

253.518

258.918

259.472

266.126

Solde

4.052

2.871

2.298

3.259

ENSEMBLE

Recettes

1.299.684

1.308.743

1.311.684

1.322.711

Dépenses

1.299.332

1.308.546

1.316.859

1.326.723

Solde d'exercice

352

198

- 5.175

- 4.012

De la même manière, si les dépenses d'assurance maladie n'avaient pas dérapé, le régime général aurait connu en 1999 un excédent de 8 milliards de francs.

Telles sont les raisons pour lesquelles 1998 et 1999 sont " deux années gâchées ".

Le déficit supplémentaire (4,5 milliards de francs pour 1998, 4 milliards de francs pour 1999) invite à réfléchir à son financement. Votre rapporteur a posé cette question au Gouvernement : " De quelle manière le Gouvernement entend-il apurer le déficit supplémentaire 1998 et le déficit 1999 du régime général ? "

La réponse est laconique : " L'amélioration des comptes de la sécurité sociale est engagée. La commission des comptes de la sécurité sociale prévoit un excédent dès 1999 pour les branches famille et vieillesse. Les excédents futurs du régime général devraient permettre à brève échéance de sensiblement améliorer le bilan des différentes branches du régime général en atténuant les déficits passés ".

8,5 milliards de francs (12 milliards de francs ayant été " repris " par la CADES dès le 1 er janvier 1998, par anticipation) restent néanmoins à financer.