II. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2000 : LA REMISE EN CAUSE D'UNE CERTAINE IDÉE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Votre
commission avait estimé que le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999 était
" fragile dans
ses équilibres "
.
L'équilibre annoncé du régime général se
traduit finalement par un déficit de 4 milliards.
Le Gouvernement franchit une nouvelle étape avec le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000 :
désormais, sa politique
dégrade
les comptes de la
sécurité sociale.
Votre commission avait estimé que le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999 était
" inabouti dans
ses analyses "
. Rarement la représentation nationale n'avait
été sollicitée par autant d'annonces de réformes,
dont aucune ne figurait, sous une forme achevée, dans le texte
final : réforme des retraites, réforme des cotisations
patronales.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
est un cocktail d'absence de propositions (la réforme des retraites est
une nouvelle fois repoussée) et d'innovations monstrueuses. En effet, la
discussion du projet est " brouillée " par le financement des
35 heures et la création d'un
" fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales "
.
Les lois de financement de la sécurité sociale, acquis
essentiel pour que le Parlement se prononce sur
le financement de la
protection sociale
, sont menacées par l'intrusion du
financement
de la politique de l'emploi
.
Les mesures initialement prévues par le Gouvernement ont provoqué
une crise grave du paritarisme. Dans une confusion extrême, le
Gouvernement a modifié à la dernière minute des circuits
de financement, affectant au fonds de réserve des retraites des recettes
destinées au financement de l'assurance maladie, de la famille, de
l'assurance vieillesse, " en échange " de l'absence de
contribution des branches du régime général au financement
des 35 heures.
Mais le fait le plus marquant de ce projet de loi est bien que le Gouvernement
dégrade
les comptes de la sécurité sociale, ce qui
constitue une première depuis la création des lois de
financement.
A. LE GOUVERNEMENT DÉGRADE LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Les
comptes de la sécurité sociale, portés par une conjoncture
économique favorable, pourraient être largement
excédentaires en 2000.
La politique du Gouvernement menace ces excédents.
1. La conjoncture économique reste très favorable
a) Le " rebond " de l'économie mondiale
La
conjoncture économique pour 2000 marque un réel
" rebond " de l'économie mondiale, dont devrait profiter la
France.
La Direction de la prévision, comme le FMI ou les instituts de
prévisions nationaux, a révisé à la hausse ses
prévisions de croissance de l'économie mondiale en 1999 et
2000 : de + 2 à + 2,5 % en 1999 et de
+ 2,5 à 3 % en 2000.
Cette révision généralisée des perspectives de
croissance mondiale obéit à quatre facteurs :
- le rebond inattendu de l'économie japonaise (+ 1 % de
croissance en 1999), qui ne se prolongerait toutefois pas en 2000 (entre 0 et
1 % de croissance selon les instituts) en raison du manque de dynamisme de
la demande intérieure privée ;
- la sortie de crise des pays d'Asie du Sud-Est, autorisée par la
baisse de leurs taux d'intérêt ;
- la vigueur de l'économie américaine qui continue à
croître en 1999 à un rythme proche de 4 %, différant
ainsi en 2000 " l'atterrissage en douceur " attendu depuis maintenant
trois ans.
Le ralentissement de l'économie américaine serait toutefois plus
ou moins brutal selon les conjoncturistes : de 3,8 % de croissance en
1999 à 2,1 % en 2000 selon la Direction de la prévision, de
4 % en 2000 à 3 % selon l'OFCE par exemple ;
- l'accélération de la croissance dans la zone euro
(+ 2,7 % en 2000 après + 2 % en 1999), liée
à l'amélioration de l'environnement international et à la
bonne tenue de la demande intérieure, en particulier de l'investissement
des entreprises qui est resté soutenu en 1999, malgré la crise
des pays émergents.
Sous ces hypothèses, la
demande
mondiale
adressée
à la France
se redresserait (+ 5,7 %
en 2000 après
+ 3 % en 1999).
b) Le " rebond " de l'économie française
La
croissance
de l'économie française
en 1999
serait
de + 2,3 % selon la Direction de la prévision
(+ 2,6 % selon l'OFCE), prévision cohérente avec les
analyses conjoncturelles les plus récentes de l'INSEE.
Les scénarios de croissance pour 2000 présentés par le
Gouvernement et les instituts indépendants se rejoignent : ils
décrivent un " rebond " de l'économie française,
soutenu par l'accélération des exportations, l'investissement des
entreprises, la reconstitution des stocks et la bonne tenue de la consommation
des ménages.
Les divergences concernent plutôt l'ampleur de ce rebond : ainsi
la croissance s'élèverait-elle à 2,8 % en 2000,
selon la Direction de la prévision et REXECODE, mais à 3 %
selon le BIPE et même 3,5 % selon l'OFCE.
Pour la plupart des prévisionnistes, la croissance de l'économie
française serait supérieure à celle de la zone euro dans
son ensemble. La contribution des
échanges extérieurs
à la croissance, négative en 1999 (- 0,3 point de
croissance), serait neutre en 2000 dans la prévision du Gouvernement et
positive pour REXECODE et l'OFCE (respectivement + 0,3 et
+ 0,2 point de croissance), en raison des hypothèses de
croissance aux Etats-Unis plus favorables retenues par ces deux instituts.
La
demande intérieure
se caractérise, depuis 1997, par son
dynamisme, ce qui explique la bonne résistance de l'économie
française au ralentissement de la croissance mondiale.
Elle connaîtrait toutefois, selon le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie, un léger
ralentissement en 2000 (+ 2,6 % contre + 2,9 % en 1999) en
raison de la remontée des taux d'intérêt à long
terme et du prix du pétrole (qui ampute le pouvoir d'achat).
L'évolution du pouvoir d'achat du revenu des ménages en 2000
serait identique à celle de 1999 (+ 2,6 %), le ralentissement
de la progression du salaire par tête étant compensé par
l'augmentation de l'emploi.
Sous l'hypothèse d'une légère baisse du taux
d'épargne (de 15,7 % en 1999 à 15,6 % en 2000), telle
que la retient la Direction de la prévision, la
consommation des
ménages
s'accélérerait légèrement (de
+ 2,4 % en 1999 à + 2,7 % en 2000).
L'
emploi
salarié dans les secteurs marchands progresserait de
1,5 % en 1999 et de 1,7 % en 2000 selon la Direction de la
prévision (soit + 220.000 emplois en 1999 et
+ 290.000 emplois en 2000), qui évalue par ailleurs à
130.000 les créations d'emplois imputables en 2000 à la
réduction de la durée du travail.
REXECODE et l'OFCE prévoient toutefois une progression de l'emploi
salarié plus soutenue (+ 2,1 % en 2000).
Ainsi, malgré une légère accélération de
l'évolution de la productivité du travail en 2000, habituelle en
phase d'accélération de l'activité, l'ensemble des
prévisionnistes prolongent en 2000 la tendance à l'enrichissement
du contenu en emplois de la croissance française.
Selon les instituts indépendants, le taux de chômage continuerait
à baisser : de 11,8 % en 1998 à 11,2 % en 1999 et
10,4 % en 2000 selon REXECODE (10,7 % en 2000 selon l'OFCE).
En 2000, le nombre de chômeurs diminuerait de 150.000 à 200.000
environ par rapport à 1999.
Prévisions de croissance pour 1999 et 2000
|
|
Gouvernement |
B.I.P.E . (1) |
REXECODE (2) |
O.F.C.E. (3) |
|||||
|
|
1999 |
2000 |
1999 |
2000 |
1999 |
2000 |
1999 |
2000 |
|
|
P.I.B. ( volume ) |
2,3 |
2,8 |
2,3 |
3,0 |
2,3 |
2,8 |
2,6 |
3,5 |
|
|
Nombre d'emplois salariés |
1,5 |
1,7 |
1,5 |
1,7 |
1,8 |
2,1 |
1,8 |
2,1 |
|
|
Prix de la consommation ( moyenne annuelle ) |
0,6 |
1,0 |
0,9 |
1,3 |
0,5 |
1,0 |
0,9 |
1,1 |
|
|
Prix du
PIB
|
0,6 |
1,2 |
0,9 |
1,4 |
0,4 |
0,8 |
0,5 |
0,7 |
|
(1)
B.I.P.E.
: Bureau d'Informations et de Prévisions
économiques.
(2)
REXECODE
: Centre de Recherches pour
l'Expansion de l'Economie et le Développement des Entreprises.
(3)
O.F.C.E.
: Observatoire Français des Conjonctures
Economiques.
La prévision de croissance de la masse salariale pour 2000 est la suivante :
|
Salaire moyen par tête |
2,3 |
|
Effectifs salariés |
1,7 |
Source : CCSS, septembre 1999
c) L'incertitude de ces prévisions est importante
La
très forte convergence des prévisions à court terme
contraste avec les inquiétudes, tout aussi convergentes, sur les risques
de ruptures brutales sur les
marchés financiers
.
Une autre incertitude est liée à la prise en compte dans les
prévisions à court terme de la réduction du temps de
travail. L'ensemble des instituts ont retenu un scénario de
réduction du temps de travail qui ne remettait pas en cause les grands
équilibres macro-économiques.
2. Le projet de loi s'appuie sur des comptes tendanciels biaisés
a) Des comptes anticipatifs et non tendanciels
L'introduction du rapport de la Commission des comptes de la
sécurité sociale (septembre 1999) conclut que les comptes
établis pour l'an 2000 ont une nature toute
particulière :
"
Ce ne sont pas à
proprement parler des prévisions... Ce ne sont pas non plus exactement
des comptes " tendanciels "...
M. Gabriel Mignot, président de la sixième chambre de la Cour des
comptes, a ainsi déclaré devant votre commission que le compte
tendanciel de l'année n+1 présenté lors de la
réunion de septembre de la commission des comptes de la
sécurité sociale recouvrait deux notions
différentes :
" une évolution spontanée des
comptes, mais également des anticipations quant aux mesures
annoncées par le Gouvernement "
22(
*
)
.
Pour votre rapporteur, la définition d'un compte tendanciel est de
partir des constatations de l'année n-1 et des prévisions de
l'année n pour bâtir, compte tenu des hypothèses
macro-économiques retenues pour la construction du projet de loi de
finances et d'un environnement réglementaire inchangé, les
comptes de la sécurité sociale pour l'année n+1.
Les comptes " tendanciels " 2000 de la sécurité
sociale, annoncés par la Commission des comptes de la
sécurité sociale le 21 septembre 1999, reposent sur un certain
nombre d'hypothèses. Ces hypothèses sont de nature
profondément différente :
*
Les prévisions macro-économiques
La commission a retenu une croissance de l'assiette des encaissements du
secteur privé (y compris " emplois jeunes ") de 4,4 % et un
taux d'inflation hors tabac de 0,9 %. Ces hypothèses sont naturellement
identiques à celles du projet de loi de finances.
Remettre en cause la sincérité de ces prévisions
macro-économiques semble difficile. Le Parlement ne peut que
" douter " de la réalisation de ces hypothèses, comme
l'avait fait à juste titre, pour le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, la commission des Affaires sociales
à propos de l'évolution prévue de l'inflation, qui s'est
avérée beaucoup plus basse que prévue.
Pour l'année 2000, la convergence des analyses montre que ces
prévisions sont tout à fait réalisables.
*
L'application de la législation et de la réglementation en
vigueur
Deux mesures sont explicitement mentionnées à ce titre :
- l'intégration de la régularisation 1999 de CSG et droits
sur les alcools au profit de la CNAMTS à hauteur de 3,2 milliards de
francs, conformément aux règles régissant la
répartition de ces prélèvements entre les régimes
d'assurance maladie. Les dispositions du code de la sécurité
sociale s'appliquent ;
- la stricte application de l'indexation des pensions et prestations
familiales sur les prix ; cette hypothèse ne découle pas
à proprement parler de la réglementation en vigueur, pour la
bonne raison qu'il en existe plus depuis le 31 décembre 1998.
La prise en compte de ces deux éléments s'inscrit bien dans la
construction d'un compte " tendanciel ".
*
L'anticipation de mesures annoncées, mais non encore
décidées par le Parlement (domaine législatif), le
Gouvernement (domaine réglementaire) ou même l'autorité
judiciaire.
Quatre " anticipations ", dont l'une fort malencontreuse, ont
été effectuées par la Commission des comptes de la
sécurité sociale.
Première anticipation
, le secrétaire
général de la Commission des comptes de la sécurité
sociale a souhaité provisionner une somme de 5,5 milliards de
francs, au titre des " transferts " des branches du régime
général au
" fonds de financement de la réforme
des cotisations patronales de sécurité sociale "
. Or,
l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale, prévoyait initialement que le montant de ces contributions
serait fixé
" par voie de convention ".
A défaut de convention, le texte indique laconiquement, dans sa version
déposée par le Gouvernement à l'Assemblée
nationale, que la contribution serait déterminée
" à partir du surcroît de recette (...) induit par la
réduction du temps de travail ".
Le dossier de presse
soulignait toutefois que
" la voie conventionnelle "
serait
" privilégiée ".
Le secrétaire général de la Commission des comptes de la
sécurité sociale a donc fait l'hypothèse que l'article 2
du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
était voté et que, dans la foulée, les négociations
conventionnelles avaient échoué.
L'estimation du surcroît de recette qui lui
" pose des
problèmes délicats et ne peut être que très
imprécise "
l'a toutefois conduit à inscrire
-" spontanément "- une " provision "
représentant
" une contribution du régime
général de 5,5 milliards de francs en 2000 ".
Cette anticipation s'est révélé exacte du 21 septembre au
25 octobre 1999, le Gouvernement -surprise !- la reprenant à son
compte, à 100 millions de francs près. Le 25 octobre, veille du
débat sur le projet de loi de financement à l'Assemblée
nationale, elle est devenue une " mauvaise anticipation ".
Deuxième anticipation
décidée par le
secrétaire général de la Commission des comptes de la
sécurité sociale, la prise en charge par la CNAF d'une partie de
la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, représentant
un coût pour la CNAF de 2,5 milliards de francs. Cette prise en charge
progressive a été annoncée dans son principe par M. Lionel
Jospin lors de la Conférence de la famille. Cette opération est
une pure débudgétisation pour l'Etat et une façon de
" mobiliser " à son profit les excédents de la branche
famille. On cherchera vainement dans le dossier de presse du projet de loi de
financement de la sécurité sociale ou dans les exposés des
motifs la moindre mention de ces 2,5 milliards de francs qui reste donc une
hypothèse " spontanée " de la Commission des comptes de
la sécurité sociale.
En revanche, les dépenses relatives au FASTIF -dont M. Lionel Jospin
avait également annoncé qu'elles seraient prises en charge par
l'Etat- restent à la charge de la CNAF (986 millions de francs dans le
compte tendanciel), aucun crédit n'ayant été inscrit
à cet effet dans le projet de loi de finances.
La démarche suivie par la Commission des comptes de la
sécurité sociale n'est pas logique.
La
troisième anticipation
du secrétaire
général de la Commission des comptes est la plus explicable. Le
rapport de la Commission a fait l'hypothèse -à la suite du
contentieux " Baxter "- du reversement par la branche maladie
à l'industrie pharmaceutique d'une partie, provisoirement estimée
à 1,2 milliard de francs, de la contribution exceptionnelle de 2,5
milliards de francs acquittée en 1996.
Certes, la CJCE -saisie par question préjudicielle par le Conseil d'Etat
en 1997- a considéré, le 8 juillet 1999, par l'arrêt
" Baxter ", que
" les articles 52 du traité CE
(devenu, après modification, article 43 CE) et 58 du traité CE
(devenu article 48 CE) s'opposent à une réglementation d'un
État membre qui, d'une part, frappe les entreprises établies dans
ce dernier et y assurant l'exploitation de spécialités
pharmaceutiques d'une contribution exceptionnelle sur le chiffre d'affaires
hors taxes réalisé par celles-ci au titre de certaines de ces
spécialités pharmaceutiques lors du dernier exercice d'imposition
écoulé avant la date d'adoption de cette réglementation
et, d'autre part, ne permet à ces entreprises de déduire de
l'assiette de cette contribution que les dépenses engagées au
cours du même exercice d'imposition et afférentes aux seules
opérations de recherche réalisées dans l'état
d'imposition, lorsqu'elle s'applique à des entreprises communautaires
opérant dans cet État par le biais d'un établissement
secondaire. "
Mais le Conseil d'Etat n'avait pas encore rendu, le 22 septembre 1999, sa
décision au fond
23(
*
)
. La
Commission des comptes de la sécurité sociale a
préjugé ainsi des conclusions de la plus haute juridiction
administrative française et a anticipé les effets d'une
éventuelle annulation.
La
quatrième anticipation
est relative aux dépenses des
branches maladie et accidents du travail.
L'évolution des dépenses d'assurance maladie repose sur
l'hypothèse de l'inflexion. La Commission des comptes anticipe l'effet
supposé des mesures gouvernementales. L'augmentation des dépenses
du champ ONDAM serait de 2,5 %
par rapport aux prévisions de
réalisation 1999
, soit + 2,8 % pour le régime
général en métropole.
Dans ce cas, il ne s'agit plus d'hypothèses tendancielles. On
remarquera que deux postes de dépenses connaissent une évolution
tout à fait étonnante :
-
les dépenses maladie
proprement dites progresseraient de
3,3 % en 2000 (après 3,5 % en 1998 et 3,5 % en 1999) ; la logique
d'une prévision " tendancielle " aurait été de
retenir une évolution de 3,5 % ;
-
les dépenses d'invalidité temporaire
, à la
charge de la branche accidents du travail et maladies professionnelles,
progresseraient de 2,5 % en 2000 (après 6,3 % en 1999 et 5,0 % en
1998) ; la logique d'une prévision tendancielle aurait
été de retenir une évolution de l'ordre de 6 %.
Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale
n'explique guère par quels moyens le Gouvernement entend
infléchir ces dépenses.
Le secrétaire général de la Commission des comptes de la
sécurité sociale a retenu un ONDAM progressant de 2,4 %
par
rapport aux prévisions d'exécution
de l'année 1999.
La Direction de la sécurité sociale a considéré
qu'il convenait d'opérer un " rebasage " de l'ONDAM en
appliquant un taux de progression aux dépenses
estimées
,
et non aux dépenses
prévues,
de l'année n-1. Le
taux de progression " affiché "
dès la
réunion de la Commission des comptes de la sécurité
sociale
est ainsi de 2,4 %.
Bien évidemment, le taux de progression de l'ONDAM
" affiché " par la Commission des comptes est identique
à celui retenu par le Gouvernement.
|
ONDAM prévu pour 1999 |
ONDAM
1999
|
ONDAM 2000 |
Progression par rapport à la prévision |
Progression par rapport à l'estimation |
|
623,6 |
643,0 |
658,3 |
5,56 % |
2,38 % |
b) Un excédent du régime général sous-estimé
Au total, la Commission des comptes chiffre l'excédent tendanciel du régime général à 6 milliards de francs.
Le solde du régime général
|
|
2000
|
|
Maladie |
- 3.723 |
|
AT |
648 |
|
Vieillesse |
6 513 |
|
Famille |
2 543 |
|
Ensemble RG |
5.981 |
Mais, sans la " provision " 35 heures et la fraction de la majoration d'allocation de rentrée scolaire mise à la charge de la branche famille cet excédent pourrait être de 14 milliards de francs.
3. Les mesures du Gouvernement sont, en conséquence, chiffrées de manière incomplète
Votre rapporteur a souhaité recalculer des objectifs de dépenses plus conformes à la définition de comptes tendanciels. Il convient de retrancher les " anticipations " de la Commission des comptes, afin de déterminer le véritable " solde tendanciel " -ou encore le " solde spontané "- des comptes de la sécurité sociale.
a) Les conséquences de la reconstruction d'objectifs de dépenses et de prévisions de recettes tendanciels
Les
hypothèses macro-économiques sont les mêmes que celles du
Gouvernement.
En revanche, votre rapporteur a choisi de retenir des prévisions de
dépenses d'assurance maladie et d'accidents du travail
légèrement plus élevées (variation sur l'objectif
de dépenses de la branche maladie et sur l'objectif de dépenses
de la branche accidents du travail)
Votre rapporteur a retranché les " transferts RTT ", le
remboursement aux laboratoires d'une partie de la contribution versée en
1996 et la prise en charge partielle de la majoration d'allocation de
rentrée scolaire.
Les objectifs " tendanciels " de dépenses par branche en 2000
(en milliards de francs)
|
|
Objectifs de dépenses " tendanciels " 2000 |
Actions de correction |
Objectifs recalculés CAS |
|
Maladie - maternité - invalidité - décès |
733,1 |
- 2,4
(transfert RTT)
|
730,7 |
|
Vieillesse - veuvage |
799,9 |
- 1,8 (transfert RTT) |
798,1 |
|
Accidents du travail |
54,6 |
- 0,4
(transfert RTT)
|
54,5 |
|
Famille |
263,8 |
- 2,5
(MARS)
|
260,3 |
|
Total dépenses |
1.851,4 |
- 7,8 |
1.843,6 |
Ainsi, le compte tendanciel établi par la Direction de la sécurité sociale à partir des " anticipations " du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale se traduit par 7,8 milliards de francs de dépenses supplémentaires par rapport à une évolution " spontanée ". Ce chiffre est la contraction d'une sous évaluation des dépenses (1,5 milliard de francs) et de l'inscription de 9,3 milliards de francs de dépenses nouvelles, dont 8,1 milliards de francs de charges indues.
Les véritables objectifs tendanciels de dépenses par branche pour 2000
|
|
LFSS 1999 (1) |
LFSS 1999
|
LFSS 2000
|
(3)/(1) |
(3)/(2) |
|
Maladie - maternité - invalidité - décès |
697,8 |
709,8 |
730,7 |
4,71 % |
2,94 % |
|
Vieillesse - veuvage |
781,4 |
779,1 |
798,1 |
2,14 % |
2,44 % |
|
Accidents du travail |
53,0 |
53,5 |
54,5 |
2,83 % |
1,87 % |
|
Famille |
257,0 |
258,0 |
260,3 |
1,28 % |
0,89 % |
|
Total dépenses |
1.789,1 |
1.800,4 |
1.843,6 |
3,05 % |
2,40 % |
Hors
majoration de l'allocation de rentrée scolaire pour les
prévisions de réalisation 1999.
Les objectifs tendanciels de dépenses calculés par votre
commission mettent en lumière une progression très inégale
des dépenses selon les branches : très modérée
pour la branche famille (+ 1,28 %), contenue pour la branche vieillesse (2,14
%), explosive pour la branche maladie (+ 4,71 %).
Comparaison entre les objectifs " tendanciels " du
Gouvernement
et les objectifs recalculés par la commission des
Affaires sociales
|
|
LFSS 1999 (1) |
LFSS
2000
|
LFSS
2000
|
(2)/(1) |
(3)/(1) |
|
Maladie - maternité - invalidité - décès |
697,8 |
733,1 |
730,7 |
5,06 % |
4,71 % |
|
Vieillesse - veuvage |
781,4 |
799,9 |
798,1 |
2,37 % |
2,14 % |
|
Accidents du travail |
53,0 |
54,6 |
54,5 |
3,02 % |
2,83 % |
|
Famille |
257,0 |
263,8 |
260,3 |
2,64 % |
1,28 % |
|
Total dépenses |
1.789,1 |
1.851,4 |
1.843,6 |
3,44 % |
3,05 % |
C'est
cette progression inégale qui est masquée par
l'intégration de mesures nouvelles dans les objectifs de
dépenses tendanciels : car si la progression des dépenses
maladie correspond à une contraction de sous-estimation de
dépenses et de dépenses nouvelles, la branche famille voit son
évolution " tendancielle " grossie de 3,5 milliards de charges
indues, qui permettent d'afficher une progression des dépenses de 2,6 %
au lieu de 1,28 %. Dès le " tendanciel " établie
par la commission des comptes de la sécurité sociale, s'amorce le
" siphonnage " de la branche famille.
Les prévisions tendancielles de recettes sont, en revanche,
" exactes ". La forte progression des recettes (+ 70 milliards de
francs) est due à la multiplication des prélèvements
nouveaux complétées par la croissance. Elle permet de contenir la
progression des dépenses (+ 52 milliards de francs).
Les prévisions " tendancielles " de recettes par catégorie en 2000
|
|
(1)
|
(2)
|
(3)
|
Evolution
|
Evolution
|
|
Cotisations effectives |
1.062,9 |
1.066,8 |
1.106,6 |
4,11 % |
3,73 % |
|
Cotisations fictives |
194,8 |
195,0 |
201,5 |
3,44 % |
3,33 % |
|
Contributions publiques |
63,8 |
62,6 |
62,8 |
-1,57 % |
0,32 % |
|
Impôts et taxes affectés |
438,7 |
439,7 |
460,6 |
4,99 % |
4,75 % |
|
Transferts reçus |
5,2 |
4,9 |
1,8 |
-65,38 % |
-63,27 % |
|
Revenus des capitaux |
1,4 |
1,6 |
1,7 |
21,43 % |
6,25 % |
|
Autres ressources |
32,6 |
33,4 |
34,2 |
4,91 % |
2,40 % |
|
Total |
1.799,5 |
1.804,0 |
1.869,2 |
3,87 % |
3,61 % |
NB : hors majoration de l'allocation de rentrée
scolaire : 6,85 milliards de francs en 1999.
La progression attendue des recettes affectées à la
sécurité sociale est de 3,87 %, contre une progression des
dépenses comprise entre 3,05 et 3,44 %. L'écart entre ces deux
progressions n'est plus aussi important qu'en 1998 et en 1999.
Cette " reconstruction " a des effets importants sur le solde du
régime général.
b) Les conséquences de la reconstruction d'un véritable solde tendanciel sur le solde du régime général
Les comptes tendanciels du régime général revus et corrigés
(en millions de francs)
|
|
CCSS
|
Actions de correction (dont " anticipation ") |
Compte calculé par la commission des Affaires sociales |
|
CNAMTS maladie |
|
|
|
|
Recettes |
630.705 |
|
630.705 |
|
Dépenses |
634.428 |
+ 1.200
(sous estimation dépenses maladie)
|
632.074 |
|
Variation fonds de roulement |
- 3.723 |
+ 2.354 |
- 1.369 |
|
CNAMTS accidents travail |
|
|
|
|
Recettes |
47.916 |
|
47.916 |
|
Dépenses |
47.267 |
+ 340
(sous estimation incapacité temporaire)
|
47.202 |
|
Variation fonds de roulement |
648 |
+ 65 |
714 |
|
CNAVTS |
|
|
|
|
Recettes |
416.019 |
|
416.019 |
|
Dépenses |
409.505 |
- 1.771 (transfert RTT) |
407.734 |
|
Variation fonds de roulement |
6.513 |
+ 1.771 |
8.285 |
|
CNAF |
|
|
|
|
Recettes |
268.194 |
|
268.194 |
|
Dépenses |
265.651 |
- 1.010
(transfert RTT)
|
262.141 |
|
Variation fonds de roulement |
2.543 |
+ 3.510 |
6.053 |
|
ENSEMBLE RG |
|
|
|
|
Recettes |
1.362.834 |
|
1.362.834 |
|
Dépenses |
1.356.852 |
- 7.700 |
1.349.151 |
|
Variation fonds de roulement |
5.982 |
+ 7.700 |
13.683 |
La reconstruction d'un véritable compte tendanciel montre que le régime général aurait connu, sans les mesures décidées par le Gouvernement, un excédent de 13,7 milliards de francs, et non de 6 milliards de francs.
Les soldes du régime général
(en millions de francs)
|
|
1999 |
2000 (chiffres tendanciels CCSS) |
2000 (chiffres tendanciels CAS) |
|
Maladie |
- 12.100 |
- 3.723 |
- 1.369 |
|
Accidents du travail |
400 |
648 |
714 |
|
Vieillesse |
4.400 |
6.513 |
8.285 |
|
Famille |
3.300 |
2.543 |
6.053 |
|
Ensemble RG |
- 4.000 |
5.981 |
13.683 |
La
construction de comptes tendanciels " anticipatifs " rend
particulièrement difficile la comparaison entre ce qui est
réellement
tendanciel
et ce qui est
corrigé
par le
Gouvernement.
Pour les comptes du régime général en 2000, l'annonce d'un
solde tendanciel de 14 milliards de francs aurait rendu nécessaire
l'affichage parallèle des mesures correctrices décidées
par le Gouvernement, dont la contribution des organismes de
sécurité sociale au financement des 35 heures. Le Gouvernement
aurait été ainsi contraint de " chiffrer " une telle
contribution, c'est-à-dire fixer son assiette, son taux et ses
modalités de recouvrement, ce qu'il n'a fait ni dans le projet de loi 35
heures, ni dans le projet de loi de financement de la sécurité
sociale. Dans le cas présent, il a laissé le soin à la
Commission des comptes de la sécurité sociale de se livrer
à cette " basse besogne ".
Il est intéressant de noter que les deux premières lois de
financement présentaient des mesures de
redressement
des comptes
décidées par le Gouvernement. Pour 2000, la politique du
Gouvernement
dégrade
les comptes de la sécurité
sociale
24(
*
)
.
c) Les mesures décidées par le Gouvernement : une présentation incomplète
Le
projet de loi de financement comporte un certain nombre de mesures, ayant un
effet financier sur le solde du régime général.
La page 30 de l'annexe
c)
détaille l'impact de ces mesures.
Le " coup de pouce " de 0,3 % en faveur des pensions vieillesse et
invalidité (art. 11 du projet de loi) a pour conséquence une
dépense supplémentaire de 950 millions de francs à la
charge de la CNAVTS, de 50 millions de francs à la charge de la
CNAMTS et de 60 millions de francs à la charge de la CNAMTS/accidents du
travail. Par ailleurs, 2.900 millions de francs sont
" précomptés " sur l'excédent 2000 de la CNAVTS
pour alimenter le fonds de réserve des retraites (art. 10 du projet de
loi)
25(
*
)
.
Le " coup de pouce " de 0,3 % s'appliquant à la base mensuelle
des allocations familiales (art. 7 du projet de loi) entraîne une
dépense supplémentaire de 340 millions de francs à la
charge de la CNAF. Par ailleurs, l'essentiel des dépenses
supplémentaires se concentre sur la CNAF : aides au logement
accordées jusqu'à 21 ans (220 millions de francs),
complément familial 21 ans (330 millions de francs), augmentation du
fonds d'action sociale (250 millions de francs)
26(
*
)
.
100 millions de francs sont prévus à la charge de la CNAMTS pour
alimenter le " fonds cliniques ". Celle-ci recevrait 1.200 millions
de francs en provenance des laboratoires, par l'intermédiaire de la
contribution prévue à l'article 22 du projet de loi, afin
" d'effacer " l'effet négatif du remboursement d'une partie de
la contribution de 1996
27(
*
)
.
Le " bilan " annoncé des mesures nouvelles est ainsi de
4 milliards de francs.
Mais la plupart des " véritables " mesures ont
été anticipées par le rapport de la Commission des comptes
de la sécurité sociale.
L'effet net de l'ensemble des mesures gouvernementales, annoncées
lors du projet de loi de financement ou anticipées lors de la Commission
des comptes, est chiffré à 12 milliards de francs.
Par convention, la sous-estimation des dépenses d'assurance maladie et
des dépenses d'accidents du travail est réintégrée.
Le Gouvernement s'engage, en quelque sorte, à cet
infléchissement : il s'agit de mesures décidées par
le Gouvernement
28(
*
)
, et non
anticipées par le secrétaire général de la
commission des comptes de la sécurité sociale.
La prise en compte du remboursement de la contribution versée par les
laboratoires en 1996 (contentieux " Baxter ") dans les
dépenses de la branche maladie pose problème, aucun détail
n'étant donné dans le projet de loi sur les modalités de
remboursement de cette contribution.
Le régime général en 1999 : le Gouvernement dégrade les comptes
|
|
Compte tendanciel calculé par la commission des Affaires sociales |
Mesures correctrices (dont " anticipation ") |
Compte
|
|
CNAMTS maladie |
|
|
|
|
Recettes |
630.705 |
contribution labos : + 1.200 |
631.905 |
|
Dépenses |
632.074 |
+
2.504
|
634.578 |
|
Variation fonds de roulement |
- 1.369 |
- 1.304 |
- 2.673 |
|
CNAMTS accidents du travail |
|
|
|
|
Recettes |
47.916 |
|
47.916 |
|
Dépenses |
47.202 |
+
125
|
47.327 |
|
Variation fonds de roulement |
714 |
- 125 |
589 |
|
CNAVTS |
|
|
|
|
Recettes |
416.019 |
|
416.019 |
|
Dépenses |
407.734 |
+
5.621
|
413.355 |
|
Variation fonds de roulement |
8.285 |
- 5.621 |
2.664 |
|
CNAF |
|
|
|
|
Recettes |
268.194 |
|
268.194 |
|
Dépenses |
262.141 |
+
4.650
|
266.791 |
|
Variation fonds de roulement |
6.053 |
- 4.650 |
1.403 |
|
ENSEMBLE RG |
|
|
|
|
Recettes |
1.362.834 |
+ 1.200 |
1.364.034 |
|
Dépenses |
1.349.151 |
+ 12.900 |
1.362.051 |
|
Solde |
13.683 |
- 11.700 |
1.983 |
Cette
" manipulation " des comptes tendanciels se retrouve pour le compte
des administrations publiques de sécurité sociale (ASSOS). Le
rapport économique, social et financier chiffre ainsi l'excédent
des " ASSOS " à 0,25 % du PIB en 2000.
Votre rapporteur estime que l'excédent spontané est d'environ
40 milliards de francs, alors que le Gouvernement le chiffre à 23
milliards de francs.
Excédent spontané des administrations de sécurité sociale en 2000
en millions de francs
|
Régime général |
13.722 |
|
FSV |
8.483 |
|
ARRCO |
15.528 |
|
AGIRC |
- 693 |
|
IRCANTEC |
638 |
|
Autres régimes complémentaires |
1.118 |
|
Autres régimes de salariés |
-2.397 |
|
Régimes de non salariés |
2.913 |
|
UNEDIC |
341 |
|
Solde |
39.653 |
|
PIB (en milliards de francs) |
9.169.000 |
|
en % du PIB |
+ 0,43 % |
Mais si l'on retranche des 39 milliards les " prélèvements " prévus pour la sécurité sociale et l'UNEDIC, on retrouve effectivement un solde qui n'est pas très éloigné de celui du Gouvernement.
Tableau de passage : du solde prévisionnel des administrations de sécurité sociale au solde après mesures décidées par le Gouvernement
|
Solde prévisionnel de la CAS |
39.653 |
|
Majoration ARS |
- 2.500 |
|
Prélèvements régime général |
- 5.540 |
|
Prélèvements autres régimes |
- 160 |
|
Contribution UNEDIC |
- 7.000 |
|
Solde après mesures |
24.453 |
|
en % du PIB |
+ 0,27 |
d) Un projet de loi qui s'avère faux
Le
Gouvernement a finalement renoncé à des mesures, qui
n'étaient pas chiffrées dans le dossier de presse ou à la
page 30 de l'annexe
c)
du projet de loi de financement de la
sécurité sociale, mais qui, intégrées dans le
compte tendanciel, figuraient dans les objectifs de dépenses du projet
de loi.
Le Gouvernement avait tout d'abord prévu des " contributions "
des branches du régime général (CNAMTS-maladie,
CNAMTS-accidents du travail, CNAVTS, CNAF) ainsi que de l'UNEDIC et des
régimes complémentaires ARRCO et AGIRC. Ces contributions
devaient être affectées au
" fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales "
.
Comme ce dispositif -en l'état inconstitutionnel- a été
rejeté unanimement par les partenaires sociaux, le Gouvernement y a
renoncé.
Les 5,6 milliards de francs attendus du côté du régime
général ont donc été " compensés "
par l'affectation de 47 % des droits 403 sur les alcools (soit une perte de
recettes pour le Fonds de solidarité vieillesse).
Or, les excédents du FSV peuvent être affectés, depuis la
loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, au fonds de
réserve pour les retraites. L'excédent attendu du FSV pour 2000
étant de 8,3 milliards de francs, le Gouvernement comptait utiliser
cette " manne " pour alimenter le fonds de réserve.
En conséquence, afin de ne pas être accusé de
préférer les 35 heures aux retraites, le Gouvernement a
décidé, par un amendement à l'article 10 du projet de loi
de financement de la sécurité sociale, adopté par
l'Assemblée nationale, d'affecter au fonds de réserve des
retraites une fraction du prélèvement social de 2% sur les
revenus du patrimoine et les produits de placements.
Ce
prélèvement social était affecté à la CNAF,
à la CNAVTS et à la CNAMTS.
Comme le fonds de réserve
pour les retraites bénéficierait désormais de 49 % de
ce prélèvement social, la fraction affectée à la
CNAMTS passerait de 28 % à 8 %, celle de la CNAF de 22 à 13 %, et
celle la CNAVTS de 50 à 30 %.
Le prélèvement social de 2 % fait décidément
l'objet de toute l'attention du Gouvernement. Votre commission, en proposant un
schéma de financement alternatif de la couverture maladie universelle,
s'était opposée à ce que la CNAMTS devienne
bénéficiaire de ce prélèvement, l'affectation d'un
même prélèvement à plusieurs branches brouillant
singulièrement la compréhension des finances sociales.
L'affectation du prélèvement social de 2 %
|
|
LFSS 1998 |
Loi du 27 juillet 1999 portant création de la CMU |
PLFSS 2000 |
|
CNAF |
50 % |
22 % |
13 % |
|
CNAVTS |
50 % |
50 % |
30 % |
|
CNAMTS |
|
28 % |
8 % |
|
Fonds de réserve pour les retraites |
|
|
49 % |
|
Total |
100 % |
100 % |
100 % |
Les
organismes de sécurité sociale contribueront ainsi, de
manière indirecte au financement des 35 heures, non pas par un
prélèvement classé dans leurs
" dépenses ", mais par une perte de recettes.
Les mesures correctrices ne sont donc pas celles présentées par
le tableau de la page 30 de l'annexe
c)
. Il convient de prévoir
la perte de recettes pour la CNAF, la CNAVTS et la CNAMTS et la
" diminution " de dépenses du fait de " l'absence "
de transfert RTT.
En outre, la discussion à l'Assemblée nationale a majoré
de 400 millions de francs les dépenses de la branche accidents du
travail et maladies professionnelles, " gagé " par une
diminution moins importante que prévue du taux de cotisations.
Les comptes du régime général après le vote du PLFSS par l'Assemblée nationale
|
|
Compte
|
Mesures correctrices |
PLFSS 2000 après AN |
|
CNAMTS maladie |
|
|
|
|
Recettes |
631.905 |
- 2.260 ( perte partie prélèvement social) |
629.645 |
|
Dépenses |
634.578 |
- 2.354 (absence transfert RTT) |
632.224 |
|
Variation fonds de roulement |
- 2.673 |
+ 94 |
- 2.579 |
|
CNAMTS accidents du travail |
|
|
|
|
Recettes |
47.916 |
+ 400 (surcroît de recettes) |
48.316 |
|
Dépenses |
47.327 |
-
5
|
47.322 |
|
Variation fonds de roulement |
589 |
+ 395 |
994 |
|
CNAVTS |
|
|
|
|
Recettes |
416.019 |
-
2.260
|
413.759 |
|
Dépenses |
413.355 |
Absence transfert RTT : - 1.771 |
411.584 |
|
Variation fonds de roulement |
2.664 |
- 489 |
2.175 |
|
CNAF |
|
|
|
|
Recettes |
268.194 |
- 1.017 (perte partie prélèvement social) |
267.177 |
|
Dépenses |
266.791 |
- 1.010 (Absence transfert RTT) |
265.781 |
|
Variation fonds de roulement |
1.403 |
- 7 |
1.396 |
|
ENSEMBLE RG |
|
|
|
|
Recettes |
1.364.034 |
- 5.137 |
1.358.897 |
|
Dépenses |
1.362.051 |
- 5.130 |
1.356.921 |
|
Solde |
1.983 |
- 7 |
1.976 |
Le
Gouvernement dégrade les comptes de la sécurité sociale de
manière différente, opérant un
" prélèvement sur recettes " au gré d'une
" règle de trois ".
L'excédent du régime général pour 2000,
malgré un excédent tendanciel de près de 14 milliards de
francs, est en définitive loin d'être acquis.