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Projet de loi portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l’actualisation et à l’adaptation du droit applicable outre-mer

LORRAIN (Jean-Louis)

RAPPORT 72 (1999-2000) - Commission des Affaires sociales


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Table des matières





N° 72

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 novembre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer,

Par M. Jean-Louis LORRAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1173
rect., 1673 et T.A. 335.

Sénat :
420 (1998-1999).



Départements et territoires d'outre-mer.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 16 novembre 1999 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 420 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a rappelé que la loi du 6 mars 1998 avait habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, des mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer. Il a indiqué qu'en application de cette habilitation, le Gouvernement avait publié, entre le 24 juin et le 2 septembre 1998, vingt ordonnances. Il a précisé que le présent projet de loi, qui avait été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 10 juin dernier, visait à ratifier trois de ces ordonnances relatives aux questions sanitaires et sociales.

Il a souligné que le recours à la procédure des ordonnances était très fréquent pour opérer les modifications législatives nécessaires à l'outre-mer, observant que le recours aux lois d'habilitation avait été utilisé neuf fois depuis 1976. Il a indiqué que cela tenait avant tout à la spécificité du régime législatif applicable aux collectivités d'outre-mer, les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon relevant du principe d'assimilation législative tout en pouvant faire l'objet de mesures d'adaptation justifiées par leur situation particulière, tandis que les territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte étaient régis par le principe de spécialité législative, les lois n'y étant alors applicables que sur mention expresse. Il a considéré que ce régime rendait alors souvent nécessaire une législation spécifique à l'outre-mer soit pour y adapter la législation, soit pour l'étendre.

Il a également observé que le recours à la procédure des ordonnances n'était pas sans soulever certaines interrogations. Rappelant que cette procédure contribuait à dessaisir pour partie le Parlement de sa fonction législative, il a jugé nécessaire d'examiner avec la plus grande attention le contenu des ordonnances au moment de leur ratification. A cet égard, il a remarqué que l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale avait été particulièrement rapide.

Il a en revanche considéré que cette procédure présentait l'avantage de permettre l'adaptation du droit, après consultation des assemblées locales, pour prendre en compte la spécificité de l'outre-mer dans des domaines la plupart du temps très techniques et donc très arides pour un débat parlementaire. Il s'est néanmoins prononcé en faveur d'une prise en compte très en amont des particularités locales, notamment lors de la rédaction des projets de loi, pour en prévoir les conditions d'applicabilité. Il a alors regretté que des récents projets de loi, comme ceux sur la couverture maladie universelle ou la réduction du temps de travail, n'aient pas prévu la prise en considération de l'outre-mer.

Il a par ailleurs constaté que la loi d'habilitation du 6 mars 1998 avait prévu un champ d'habilitation particulièrement large, 17 domaines de délégation étant ainsi visés. Il a jugé que le volet social de cette loi était tout spécialement important, touchant aussi bien le droit du travail que la santé publique ou la protection sociale.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que la procédure de ratification proposée était originale, celle-ci ayant donné lieu au dépôt de quatre projets de loi de ratification qui feront l'objet d'une discussion générale commune. Il a indiqué que ces quatre projets de loi regroupaient, de manière thématique, les différentes ordonnances et avaient été renvoyés à quatre commissions différentes en vertu de leurs compétences sur le fond des ordonnances. Il s'est alors félicité d'une telle démarche qui a le mérite de privilégier une ratification portant sur le fond des ordonnances plutôt que sur les seules questions de procédure.

Abordant la procédure, il a jugé nécessaire de vérifier le respect par le Gouvernement du champ de l'habilitation et des délais fixés par la loi du 6 mars 1998. Il a estimé que l'habilitation avait été globalement bien respectée, les trois ordonnances correspondant globalement au champ de l'habilitation, les ordonnances ayant été prises avant le 15 septembre 1998 et les projets de loi de ratification ayant été déposés devant le Parlement avant le 15 novembre 1998, conformément à la loi d'habilitation.

Revenant sur le fond des trois ordonnances, il a précisé que celles-ci étaient d'importances diverses.

S'agissant de l'ordonnance du 24 juin 1998, il a indiqué que celle-ci comptait 36 articles très denses. Il a observé que ses titres premier et II visaient à réformer et à actualiser le droit du travail applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Après avoir présenté les dispositions de ces ordonnances, il s'est interrogé sur le respect du partage des compétences entre l'Etat et les territoires fixés par les lois statutaires et sur l'opportunité des adaptations proposées. Il a, à cet égard, jugé que l'ordonnance renvoyait très largement aux réglementations territoriales pour l'application des dispositions.

Il a ensuite présenté les dispositions du titre III de cette ordonnance, insistant notamment sur la réorganisation des services chargés de l'emploi et de la formation professionnelle et sur la mise en place d'une commission de conciliation compétente pour les conflits collectifs du travail. Il a jugé à cet égard particulièrement positive cette dernière disposition, rappelant que les conflits sociaux étaient souvent longs et difficiles en outre-mer et paralysaient largement les économies locales.

S'agissant de l'ordonnance du 20 août 1998, il a précisé qu'elle visait notamment à donner une base légale, dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à une majoration du prix des médicaments remboursables pour tenir compte du coût d'éloignement, à favoriser la coordination en matière de sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie pour assurer la continuité de la couverture sociale des assurés se déplaçant vers ou hors de ces territoires et à réformer la protection complémentaire vieillesse des travailleurs non salariés à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il a estimé que ces dispositions permettraient d'apporter une réponse adaptée à de réels problèmes, même s'il s'est interrogé sur l'opportunité d'une majoration du prix des médicaments.

S'agissant de l'ordonnance du 2 septembre 1998, il a indiqué qu'elle étendait à la Nouvelle-Calédonie certaines des dispositions de la loi du 29 juillet 1994, afin de permettre le prélèvement et la greffe de cornées et le prélèvement de reins dans le respect de la législation relative à la bioéthique. Il a précisé que ces dispositions répondaient à une demande des autorités de Nouvelle-Calédonie et avaient fait l'objet d'un rapport préalable de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) concluant à leur faisabilité.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a toutefois jugé qu'au-delà de leur contenu brut, ces ordonnances appelaient un certain nombre d'observations, dans la mesure où elles mettaient en évidence certains dysfonctionnements, intrinsèquement liés à la procédure des ordonnances modifiant le droit applicable outre-mer.

Il s'est d'abord interrogé sur le respect des compétences de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie en application des lois statutaires. S'agissant du droit du travail, il a rappelé que l'Etat restait compétent pour en fixer les " principes généraux " et les " principes directeurs ", mais il a souligné que cette notion de " principes généraux " ou " principes directeurs " restait pour le moins floue. Il a ainsi précisé que l'assemblée de la Polynésie française avait rendu un avis défavorable à la ratification de cette ordonnance, en estimant que l'Etat avait outrepassé ses compétences, tandis que la Nouvelle-Calédonie avait jugé que celle-ci respectait le partage des compétences, alors que ces dispositions étaient, pour beaucoup, identiques.

Il a alors estimé que l'ordonnance avait défini les principes de manière extensive mais en restant toutefois dans le cadre du partage des compétences. Il s'est néanmoins interrogé sur l'opportunité de telles modifications au moment où la Nouvelle-Calédonie allait devenir exclusivement compétente en droit du travail à partir de janvier 2000 et où la Polynésie française allait voir ses compétences s'étendre après l'adoption du prochain projet de loi constitutionnel.

De la même manière, il a estimé qu'en matière de santé et de protection sociale, l'ordonnance du 2 septembre 1998 pouvait soulever certaines interrogations, dans la mesure où elle modifiait le code de la santé publique applicable en Nouvelle-Calédonie, alors que l'Etat n'avait pas compétence en cette matière. Il a toutefois observé que cette ordonnance touchait également au droit civil et au droit pénal, ces matières restant de la compétence de l'Etat.

Il s'est ensuite interrogé sur le respect du champ de l'habilitation. Il a d'abord estimé que l'interprétation de l'habilitation par le Gouvernement avait été parfois extensive en rappelant que l'ordonnance du 2 septembre 1998 modifiait le code de la santé publique alors que la loi d'habilitation ne prévoyait pas explicitement une telle délégation.

A l'inverse, il a estimé que le champ de l'habilitation n'avait pas été non plus respecté par défaut. Il a rappelé que lors de l'examen du projet de loi d'habilitation, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement étendant le champ de l'habilitation à la question du remboursement des médicaments indispensables en matière de prophylaxie et thérapeutique palustres. Mais il a observé que, malgré cette habilitation et la gravité de l'endémie palustre sévissant en Guyane qu'avait pu constater la commission lors de sa récente mission d'information, le Gouvernement n'avait pris aucune mesure dans ce sens dans le cadre des ordonnances et que la situation n'avait guère évolué par ailleurs. Il a alors indiqué qu'il proposerait à la commission d'adopter un amendement pour répondre à cette carence du Gouvernement.

Observant que ces ordonnances appelaient de nombreuses mesures d'application, il a indiqué que ces ordonnances étaient encore loin d'être applicables, bien qu'elles aient été adoptées à l'été 1998. S'agissant de l'ordonnance du 2 septembre 1998, il a jugé peu surprenant ce retard dans sa mise en oeuvre, rappelant que les dispositions en matière de bioéthique restaient encore très largement inappliquées en métropole. S'agissant de l'ordonnance du 20 août 1998, il a indiqué que celle-ci restait aujourd'hui lettre morte alors que son application était prévue pour le 1er janvier dernier. Il a alors jugé que l'application des lois restait un réel problème, même lorsque le Gouvernement était lui-même législateur dans le cadre des habilitations législatives.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ensuite abordé la question de la consultation préalable des assemblées locales, observant que cette consultation constituait une utile garantie de l'adaptation des mesures proposées aux contextes locaux. Il a néanmoins estimé que la procédure de consultation suscitait certaines interrogations. Il a d'abord précisé que le délai de consultation était bref, les assemblées n'ayant en effet qu'un mois, voire quinze jours en cas d'urgence pour émettre leur avis, alors que les domaines abordés étaient pourtant à la fois vastes et complexes. Il a d'ailleurs indiqué que sur les onze assemblées consultées, seules quatre avaient pu rendre leur avis en temps utile. Il a ensuite considéré que la consultation ne devait pas être une simple obligation formelle pour le Gouvernement. Relayant les préoccupations de certaines assemblées, il a notamment regretté qu'il existe parfois un décalage important entre les projets d'ordonnance sur lesquels les assemblées ont émis un avis et les textes publiés.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, s'est enfin inquiété de la lenteur de procédure de ratification. Il a ainsi observé que le projet de loi de ratification n'était examiné par le Sénat en première lecture que plus d'un an après son dépôt par le Gouvernement. Il a jugé que ce retard avait un double inconvénient : il avait pour effet d'étendre la période de dessaisissement du législateur ; il comportait le risque d'introduire dans la législation des textes à la rédaction désuète. Il a ainsi précisé que les ordonnances n'avaient pas pris en compte l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie, alors même qu'elles avaient été publiées concomitamment au vote de la loi constitutionnelle relative à la Nouvelle-Calédonie. Il a, à cet égard, précisé qu'il proposerait d'adopter un amendement rédactionnel pour prendre en compte cette évolution. Il a également indiqué que le Parlement allait se prononcer sur la ratification de l'ordonnance du 2 septembre 1998, alors que celle-ci est déjà en cours de réécriture dans le cadre de la refonte du code de la santé publique.

Il a alors estimé que ces interrogations, qui constituaient autant de réserves, n'appelaient pourtant pas un rejet du projet de loi de ratification. Il a jugé que les ordonnances contenaient en effet un grand nombre d'adaptations utiles au droit applicable outre-mer, adaptations pour la plupart demandées par les acteurs locaux. Il a alors proposé à la commission d'adopter ce projet de loi, sous réserve de l'adoption de quatre amendements.

Marquant son désaccord sur le fond des ordonnances, M. Jean Chérioux a indiqué qu'il ne participerait pas au vote.

M. Guy Fischer a, à son tour, indiqué qu'il ne participerait pas au vote, émettant lui des réserves sur le principe des ordonnances.

Après l'article premier, la commission a adopté un amendement portant article additionnel présenté par le rapporteur, visant à actualiser les textes des ordonnances pour tenir compte de l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie.

Après l'article 3, le rapporteur a proposé l'adoption d'un amendement modifiant l'article 6 de l'ordonnance du 24 juin 1998, estimant qu'il était nécessaire de mettre en cohérence les rédactions du code du travail métropolitain et de la loi applicable en Polynésie française en matière de protection des femmes enceintes au travail. M. Louis Boyer s'est toutefois interrogé sur la signification du terme " état de grossesse apparent " proposé par le rapporteur, estimant que ce terme n'avait aucune signification médicale. M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que cette rédaction ne faisait que reprendre les dispositions de l'article L. 122-32 du code du travail, tout en reconnaissant que cette rédaction était effectivement désuète. Estimant qu'il fallait aboutir à une même rédaction du droit applicable en métropole et en Polynésie française sur ce point, il a indiqué que deux solutions étaient envisageables : soit retenir l'expression désuète du code du travail pour la Polynésie, soit actualiser le code du travail métropolitain en reprenant l'expression " état de grossesse médicalement attesté " contenue dans l'ordonnance. La commission s'est alors prononcée en faveur de la seconde solution et a, en conséquence, adopté un amendement en ce sens.

Après l'article 5, la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement rédactionnel de précision tendant à insérer un article additionnel modifiant l'article premier de l'ordonnance du 2 septembre 1998.

Elle a également adopté un amendement portant article additionnel, présenté par son rapporteur, modifiant l'article L. 753-4 du code de la sécurité sociale et précisant que, dans les départements d'outre-mer, la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables doit prendre en considération l'endémie palustre. A cet égard, M. Jean Delaneau, président, a insisté sur la nécessité d'une plus grande prise en compte, par les pouvoirs publics, du paludisme en Guyane. M. Jean Chérioux a indiqué qu'il votait cet amendement.

Puis la commission a adopté le projet de loi ainsi amendé.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La loi n° 98-145 du 6 mars 1998 a habilité le Gouvernement à prendre, par ordonnances, avant le 15 septembre 1998, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, des mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer. En application de cette habilitation, le Gouvernement a publié, entre le 24 juin et le 2 septembre 1998, vingt ordonnances modernisant le droit applicable outre-mer.

Le présent projet de loi, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 10 juin dernier, vise à ratifier trois de ces ordonnances relatives aux questions sanitaires et sociales. Il propose en outre d'apporter des modifications permettant de rectifier des erreurs matérielles.

Les trois ordonnances visées par le présent projet de loi sont :

- l'ordonnance n° 98-522 du 24 juin 1998 portant actualisation et adaptation du droit du travail dans les territoires, collectivités et départements d'outre-mer ;

- l'ordonnance n° 98-731 du 20 août 1998 portant adaptation aux départements d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et à la collectivité territoriale de Saint Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sanitaires et sociales ;

- l'ordonnance n° 98-773 du 2 septembre 1998 portant extension et adaptation en Nouvelle-Calédonie du titre III intitulé " Des organes, tissus, cellules et produits du corps humain " du livre VI du code de la santé publique.

Ces trois ordonnances, d'aspect quelque peu technique, permettent d'adapter ou d'étendre la législation applicable outre-mer dans les domaines variés, touchant aussi bien le droit du travail que la santé publique ou la protection sociale.

Votre commission des Affaires sociales est particulièrement attentive à la situation sociale de l'outre-mer qui apparaît aujourd'hui préoccupante. Elle considère également que le droit applicable outre-mer doit prendre en considération les diverses spécificités locales et ne pas se limiter à une simple transposition des normes applicables en métropole, transposition qui peut aboutir, in fine, à des aberrations dans la réglementation en décalage total avec les besoins de l'outre-mer.

Elle a donc examiné avec la plus extrême attention le contenu de ces ordonnances. Elle estime qu'elles contiennent un grand nombre d'adaptations utiles au droit applicable outre-mer, pour la plupart d'ailleurs demandées par les acteurs locaux.

Ce rapport examinera d'abord la procédure de ratification, avant d'examiner le contenu des ordonnances.

I. UNE PROCÉDURE DE RATIFICATION ORIGINALE, METTANT TOUTEFOIS EN LUMIÈRE CERTAINES AMBIGUITÉS LIÉES À L'ADAPTATION DE LA LÉGISLATION APPLICABLES OUTRE-MER

A. UNE PROCÉDURE FRÉQUENTE, MAIS ICI ORIGINALE

1. Un recours fréquent aux ordonnances s'agissant de l'outre-mer

a) Un recours qui répond à des contraintes particulières

Le recours à la procédure des ordonnances est très fréquent pour opérer les modifications législatives nécessaires à l'outre-mer.

Cela tient avant tout à la spécificité du régime législatif applicable aux collectivités d'outre-mer. En réalité, deux régimes coexistent. Pour les départements d'outre-mer et pour Saint-Pierre-et-Miquelon, les lois métropolitaines sont applicables de plein-droit, même si la Constitution prévoit, dans son article 73, que les lois " peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessités par leur situation particulière ". En revanche, les territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte sont régis par le principe de spécialité législative. Les lois n'y sont alors applicables que si elles le mentionnent expressément.

Ce régime explique largement le recours à une législation spécifique concernant l'outre-mer. Cette législation peut prendre deux formes : soit le recours à une loi d'habilitation comme ce fut le cas en l'espèce, soit le vote d'une loi portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer (ou " DDOM ") comme ce fut le cas pour l'importante loi du 5 juillet 1996. Ces textes répondent dès lors à une double logique : adapter la loi métropolitaine dans les DOM, étendre et adapter les lois métropolitaines dans les collectivités où le régime de spécialité législative s'applique.

Le recours à la loi d'habilitation est de plus en plus fréquent. Ainsi, depuis 1976, neuf lois d'habilitation ont été votées concernant l'outre-mer, la dernière en date étant celle du 25 octobre 1999. Il semble donc y avoir une accélération sensible du recours aux ordonnances en ce domaine. Une nouvelle loi d'habilitation est votée par le Parlement, alors que les ordonnances prises en application de la loi d'habilitation précédente n'ont pas encore été ratifiées par le Parlement.

b) Un recours trop fréquent ?

Pour autant, le recours à une telle procédure n'est pas sans soulever certaines interrogations. Le recours aux ordonnances contribue en effet à dessaisir pour partie le Parlement de sa fonction législative.

Certes, le Parlement se prononce à la fois lors de l'habilitation et de la ratification et conserve donc formellement son pouvoir législatif. Toutefois, en pratique, force est de constater que le législateur n'examine bien souvent que rapidement le contenu même des ordonnances.

Ainsi, lors de l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le débat qui a eu lieu peut être qualifié de bref s'agissant du fonds des ordonnances. Celui-ci n'a été que brièvement abordé par le rapporteur1(*) et trois des quatre amendements adoptés furent présentés par le Gouvernement. Votre commission considère à ce propos que le Parlement ne peut se contenter d'être une simple chambre d'enregistrement lors de la ratification.

Mais, à l'inverse, le recours aux ordonnances pour l'outre-mer présente un avantage certain : il permet, après consultation des assemblées locales, d'adapter le droit pour prendre en compte les spécificités de l'outre-mer dans des domaines la plupart du temps très techniques et donc très arides pour un débat parlementaire.

En ce sens, le recours aux ordonnances pour l'outre-mer peut être utile. Il n'en reste pas moins que votre commission ne peut que préconiser une prise en compte plus en amont des spécificités de l'outre-mer dans la procédure législative. L'examen de textes comme le projet de loi sur la couverture maladie universelle ou le projet de loi relatif à la réduction du temps de travail a d'ailleurs bien montré que le Gouvernement ne prenait pas en compte les particularités de l'outre-mer dans la rédaction des projets de loi qu'il soumet au Parlement.

Votre commission estime donc qu'il serait préférable de prendre en compte très en amont, lors de la rédaction des projets de loi, la spécificité de l'outre-mer pour prévoir les conditions d'applicabilité. Cela aurait notamment l'avantage de permettre une application immédiate de certains textes outre-mer et de limiter le recours aux ordonnances, qui apparaissent bien souvent comme des " ordonnances-balais ". A ce propos, votre commission ne peut que regretter le respect pour le moins lacunaire des circulaires du 11 avril 1988 et du 15 juin 1990 qui posent justement ces principes et qui restent hélas largement lettre-morte.

2. Une procédure originale en l'espèce

L'originalité de la procédure tient autant à l'ampleur du champ de l'habilitation qu'au choix de la méthode de ratification.

a) Une habilitation étendue

La loi d'habilitation du 6 mars 1998 a prévu un champ d'habilitation particulièrement large.

Il touche en effet aussi bien le droit du travail, que le droit civil, le droit pénal, les activités financières, l'urbanisme ou le droit électoral. 17 domaines de délégation étaient ainsi énumérés par la loi.

S'agissant du domaine social, l'habilitation était aussi particulièrement large. M. Jean-Jack Queyranne avait d'ailleurs insisté sur ce point au Sénat le 5 février 1998 en présentant son projet de loi d'habilitation. Il avait indiqué alors que " le Gouvernement porte son attention sur le domaine social. Son action est concentrée sur la modernisation du droit du travail et sur les domaines de la santé publique et de la protection sociale. Il est donc proposé de prendre diverses dispositions relatives à la tarification des produits sanguins dans les départements d'outre-mer, au prix des médicaments dans ces départements et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à la révision des accords de coordination des régimes métropolitains et néo-calédoniens de sécurité sociale, à l'affiliation des non-salariés résidant à Saint-Pierre-et-Miquelon à un régime de retraite complémentaire et, à la suite d'un amendement parlementaire, au remboursement des médicaments indispensables en matière de prophylaxie et de thérapeutique contre le paludisme ".

b) Une méthode de ratification inédite

La procédure de ratification qui vous est proposée est originale, son caractère inédit étant sous doute lié à l'ampleur même de l'habilitation.

La ratification des ordonnances a donné lieu au dépôt non pas d'un seul, mais de quatre projets de loi de ratification qui feront l'objet d'une discussion générale commune.

Ces quatre projets de loi regroupent de manière thématique les différentes ordonnances et ont été renvoyés à quatre commissions différentes, en vertu de leur compétence sur le fonds des ordonnances. Ainsi, votre commission est saisie au fond d'un projet de loi de ratification des trois ordonnances touchant aux questions sociales.

Votre commission ne peut que se féliciter d'une telle démarche qui a le mérite de privilégier une ratification portant sur le fonds des questions abordées par les ordonnances, plutôt que sur de simples questions de procédures.

B. UNE PROCÉDURE QUI RÉVÈLE CERTAINES AMBIGUITÉS

L'examen d'un projet de loi de ratification est, pour le Parlement, l'occasion de vérifier la conformité des ordonnances aux exigences de constitutionnalité et de légalité et aux dispositions de la loi d'habilitation. A cet égard, votre commission observe que ces trois ordonnances mettent en évidence certains dysfonctionnements intrinsèquement liés à la procédure des ordonnances modifiant le droit applicable outre-mer.

1. La question du respect des compétences territoriales

Cette question s'est posée pour la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie.

En application des lois statutaires du 6 septembre 1984 pour la Polynésie française et du 9 novembre 1988 pour la Nouvelle-Calédonie 2(*) ont institué un régime de partage des compétences entre l'Etat et les territoires. Ainsi, les territoires sont compétents en matière de droit du travail, de santé publique et de protection sociale. L'Etat reste toutefois compétent pour fixer les " principes généraux " ou les " principes directeurs " en matière de droit du travail.

a) Le partage des compétences en droit du travail

En matière de droit du travail, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie vivent sous le régime de la compétence partagée. Revient à l'Etat le soin d'édicter les " principes généraux "3(*) du droit du travail pour la première et les " principes directeurs "4(*) du droit du travail et de celui de la formation professionnelle pour la seconde. Relève de la compétence territoriale le droit du travail.

Cette répartition des compétences reste pour le moins délicate à déterminer, la frontière entre les " principes généraux " ou les " principes directeurs " et le droit du travail proprement dit n'ayant jamais été véritablement définie.

Dans le cas présent, votre commission s'est donc interrogée pour savoir si l'Etat n'avait pas été au delà de ses compétences, qui se limitent à la fixation des principes, en édictant des normes très précises.

Elle rappelle à ce propos que, lors de la discussion en séance publique du projet de loi d'habilitation au Sénat, M. Jean-Marie Girault, rapporteur au nom de la commission des lois, avait tout particulièrement insisté sur le nécessaire respect du partage des compétences, en précisant que " les lois statutaires de ces deux territoires ne donnent compétence à l'Etat que pour définir les " principes généraux " et les " principes directeurs " du droit du travail ; aussi les ordonnances devront-elles respecter cette répartition des compétences, la frontière -je le reconnais- étant parfois malaisée à tracer "5(*).

Or, cette difficulté à apprécier le respect de la répartition des compétences s'est particulièrement avérée dans le cas présent. Ainsi, l'Assemblée de la Polynésie française6(*) a rendu un avis défavorable au projet de loi de ratification, estimant que l'Etat avait sur ce sujet du droit du travail, outrepassé ses compétences. Elle a d'ailleurs saisi le conseil d'Etat d'un recours en annulation de l'ordonnance du 24 juin 1998. En revanche, la Nouvelle-Calédonie7(*) n'a pas eu la même appréciation alors que les dispositions incriminées sont pour beaucoup identiques.

Il importe donc au préalable d'éclaircir cette notion de " principes généraux " ou de " principes directeurs " du droit du travail.

En juin 1986, M. José Balarello, rapporteur au nom de votre commission sur le projet de loi relatif aux principes généraux du droit du travail en Polynésie française, en faisait l'analyse suivante :

" Cette notion de principes généraux se révèle particulièrement délicate à définir. Dans le cas de l'ordonnance relative à la Nouvelle-Calédonie citée plus haut, il avait été fait référence au terme de " principes directeurs ", lui aussi peu explicite. Les principes généraux du droit du travail relèvent d'une catégorie " sui generis ", intermédiaire entre les principes à valeur constitutionnelle et les " principes fondamentaux " cités à l'article 34 de la Constitution.

" Dans le premier cas, les principes recouvrent des droits formulés en termes très généraux : le droit au travail, le droit syndical, le droit de grève, le droit de négociation collective, la non-discrimination, le droit de propriété et la liberté d'entreprise, la liberté du travail.

" Les principes fondamentaux ont, quant à eux, un sens différent. D'après l'article 34 de la Constitution de 1958, la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail et du droit syndical. Et selon l'article 37, les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire. Ainsi, l'ensemble de la partie législative du code du travail constitue les principes fondamentaux du droit du travail, la partie réglementaire en étant la mise en oeuvre. La jurisprudence du Conseil constitutionnel permet de donner une indication sur la notion de principe fondamental. La compétence législative s'étend par exemple au principe même de toute obligation imposée à l'employeur, comme par exemple une prime accessoire au salaire. La fixation de son montant n'est qu'une mesure d'application nécessaire à la mise en oeuvre du principe et relève de la compétence réglementaire.

" La compétence législative s'étend également aux principes qui limitent la compétence contractuelle, par exemple la fixation d'une durée maximum du travail, et à toute mesure protectrice des salariés.

" La singularité de la notion de principes généraux figurant dans le présent projet de loi tient à ce qu'elle obéit à un double partage :

" - partage entre les principes qui relèvent de la loi et leur mise en oeuvre qui relève des mesures d'application ;

" - partage entre la compétence de l'Etat et la compétence du territoire "8(*)


A la lueur de cette analyse, votre commission estime que l'ordonnance du 24 juin 1998 a défini ces " principes généraux " et ces " principes directeurs " de manière très extensive, mais en restant toutefois dans le cadre du partage des compétences.

Votre commission observe ainsi que l'ordonnance ne fait que modifier -et parfois préciser- des textes de loi relatifs aux " principes généraux " et aux " principes directeurs " du travail actuellement applicables outre-mer dont on n'avait pas à l'époque critiqué la conformité aux lois statutaires. Votre commission observe encore que les dispositions de l'ordonnance restent moins précises que celles du code du travail applicable en métropole. Votre commission observe aussi qu'elles renvoient très largement aux assemblées locales pour la définition des modalités d'application. Votre commission observe enfin que le Conseil d'Etat, dans son avis sur le projet d'ordonnance, a estimé que ce projet respectait le partage des compétences à l'exception de certaines dispositions qui ne figurent plus dans le texte de l'ordonnance promulguée.

Mais, si en droit, le respect des compétences des territoires apparaît acceptable, en opportunité c'est moins évident.

A partir du 1er janvier 2000, la Nouvelle-Calédonie sera exclusivement compétente en droit du travail. Il en sera de même pour la Polynésie française après l'adoption prochaine de la future loi organique en application de la loi constitutionnelle que le Congrès examinera en janvier.

Dans ces conditions, le Gouvernement donne singulièrement l'impression d'avoir voulu " toiletter " une dernière fois le droit du travail juste avant le changement de statut.

b) Le partage des compétences en matière de santé publique

En matière de santé publique, la question s'est posée pour l'ordonnance du 2 septembre 1998 visant la Nouvelle-Calédonie. La loi statutaire du 9 novembre 1988 précise, dans son article 9, que " le territoire est compétent dans les matières suivantes : (...) la réglementation en matière de santé et d'hygiène publique ainsi que de protection sociale ".

Or, cette ordonnance du 2 septembre 1998 modifie le code de la santé publique.

Là encore, le respect de la répartition des compétences est pour le moins ambigu. Dans la mesure où l'ordonnance contient des dispositions relatives à la santé publique, le Gouvernement semble avoir outrepassé ses compétences. Mais, ces dispositions concernant la bioéthique, elles touchent tout autant le droit civil et le droit pénal que le droit de la santé publique.

Au total, cette interprétation sans doute un peu extensive par le Gouvernement des compétences de l'Etat ne doit pas appeler, selon votre commission, de censure du Parlement.

2. La question du respect du champ de l'habilitation

La loi d'habilitation prévoyait 17 domaines de délégation des compétences. Si le champ de l'habilitation a été globalement respecté, il n'en reste pas moins que certaines incertitudes ont pu être constatées à la marge.

a) Une conception extensive de l'habilitation

D'abord, l'interprétation de l'habilitation par le Gouvernement a été parfois extensive. L'exemple de l'ordonnance du 2 septembre 1998 en témoigne. Cette ordonnance modifie le code de la santé publique pour adapter certaines dispositions relatives à la bioéthique à la Nouvelle-Calédonie. Or, la loi d'habilitation ne prévoyait pas explicitement une habilitation dans le domaine de la santé publique autre que les habilitations mentionnées au 5° de l'article premier de la loi.

Certes, M. Jean-Jack Queyranne avait annoncé, le 5 février 1998, devant le Sénat une telle ordonnance. Certes, les dispositions de l'ordonnance se rattachent peu ou prou au droit civil et au droit pénal, domaines dans lesquels existait une habilitation. Toutefois, la conséquence de cette habilitation incertaine est l'introduction d'un article " illisible " dans le code de la santé publique, article introduisant une modification du code pénal, sans que ce dernier soit modifié. Votre commission vous propose d'ailleurs d'adopter un amendement pour éclaircir cette rédaction. Mais toujours est-il que la qualité de la réglementation en a souffert.

b) Une conception restrictive de l'habilitation

Ensuite, et à l'inverse, le champ de l'habilitation n'a pas été respecté par défaut.

Lors de l'examen du projet de loi d'habilitation, l'Assemblée nationale avait en effet adopté un amendement présenté par Mme Taubira-Delannon, député de Guyane, étendant le champ de l'habilitation à la question du " remboursement des médicaments indispensables en matière de prophylaxie et de thérapeutique palustres ".

Votre commission, lors de sa récente mission d'information en Guyane, avait d'ailleurs été sensibilisée à cette question. Les médicaments anti-paludéens efficaces sur place ne sont en effet pas remboursés hors de l'hôpital alors que l'endémie palustre s'aggrave et que les hôpitaux sont surchargés.

Certes, rien n'oblige juridiquement le Gouvernement à prendre des ordonnances dans l'ensemble des domaines couverts par l'habilitation. Pourtant, malgré cette habilitation explicite et malgré la gravité du problème, les ordonnances n'ont pas abordé cette question et la situation n'a guère avancé par ailleurs.

Votre commission vous proposera, en conséquence, d'adopter un amendement pour répondre à cette carence du Gouvernement.

3. La question de l'application des ordonnances

Ces trois ordonnances appellent en effet des mesures d'application, qu'il s'agisse des décrets, de délibérations des assemblées locales ou de conventions. Or, bien qu'elles aient été adoptées à l'été 1998, ces ordonnances sont encore loin d'être applicables.

C'est par exemple le cas de l'ordonnance du 2 septembre 1998. Mais, à dire vrai, dans ce cas ce serait plutôt l'application de l'ordonnance qui serait surprenante. Cette ordonnance vise en effet à étendre et à adapter certaines dispositions de la loi bioéthique à la Nouvelle-Calédonie. Or, la loi du 29 juillet 1994 reste encore très largement inappliquée en métropole, faute de décrets d'application, comme l'a montré notre collègue Claude Huriet dans son récent rapport pour l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques9(*).

C'est aussi le cas pour l'ordonnance du 20 août 1998 qui reste aujourd'hui lettre-morte alors qu'elle prévoit pourtant une entrée en vigueur au 1er janvier dernier.

Au total, votre commission ne peut que constater que l'application des lois reste un réel problème, même lorsque le Gouvernement est lui-même législateur dans le cadre des habilitations législatives...

4. La question de la consultation préalable des assemblées locales.

Votre commission est très attachée à cette consultation qui constitue une utile garantie que les mesures proposées soient adaptées aux contextes locaux.

Mais, si la consultation formelle, telle que prévue par la Constitution et la loi d'habilitation, a bien été respectée, il n'en reste pas moins que la procédure de consultation suscite certaines interrogations.

a) Des délais trop courts

D'abord, les délais sont brefs. Les assemblées n'ont en effet qu'un mois, voire 15 jours en cas d'urgence, pour émettre leur avis. Or, ce délai apparaît d'autant plus court que les domaines abordés par les ordonnances sont vastes et complexes, comme ce fut le cas en l'espèce.

Ainsi, sur les onze assemblées consultées sur le projet de loi de ratification, seules quatre ont rendu leur avis en temps utile.

La difficulté est encore renforcée par la difficulté d'organiser une réunion plénière des assemblées pendant le délai, ce qui n'est pas forcément évident10(*).

Votre commission ne peut que regretter cette brièveté des délais alors que l'urgence attachée aux ordonnances n'est pas évidente pour le Gouvernement, comme en témoignent les retards dans leur application.

b) Une conception trop formelle de la consultation

En second lieu, la consultation doit être réelle et non pas considérée par le Gouvernement comme une simple obligation formelle. En ce sens, plusieurs assemblées11(*) ont observé un important décalage entre les projets d'ordonnances sur lesquels elles ont émis un avis et les textes finalement publiés. Votre commission ne peut donc que suggérer une meilleure association des assemblées locales au cours de la procédure.

5. La question de la lenteur des procédures

M. Jean-Jack Queyranne a insisté à l'Assemblée nationale sur le respect par le Gouvernement des délais fixés par la loi d'habilitation. Il n'en reste pas moins que le projet de loi de ratification n'est examiné par le Sénat, en première lecture, que plus d'un an après son dépôt par le Gouvernement.

Une telle situation est difficilement acceptable.

a) Un dessaisissement prolongé du Parlement

D'abord, elle accentue le dessaisissement du législateur en retardant le moment où celui-ci ratifie ou non les ordonnances, qui ont pourtant entre temps valeur normative.

Ce retard n'entraîne certes pas la caducité des ordonnances, mais il prolonge anormalement la durée de force réglementaire transitoire de ces textes ayant vocation à acquérir une valeur législative.

b) Le risque d'une législation obsolète

En outre, le législateur est saisi d'une demande de ratification de textes qui sont pour certains devenus désuets. Ainsi, pour ces ordonnances, votre commission ne peut que constater deux implications négatives de cette lenteur.

D'abord, les ordonnances n'ont pas pris en compte l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie, ni celle à venir de la Polynésie. Leur rédaction est alors désuète, la Nouvelle-Calédonie n'étant plus un territoire d'outre-mer. Votre commission proposera donc d'adopter un amendement rédactionnel pour prendre en compte cette évolution. A cet égard, votre commission observe que le Gouvernement n'a guère fait la preuve d'un grand sens de l'anticipation dans la mesure où la loi constitutionnelle relative à la Nouvelle-Calédonie a été publiée à l'été 1998, concomitamment aux ordonnances.

Ensuite, l'une des trois ordonnances est incontestablement obsolète. Il s'agit de l'ordonnance du 2 septembre 1998 dont les dispositions modifiant le code de la santé publique en Nouvelle-Calédonie sont actuellement en cours de réécriture dans le cadre du projet de refonte dudit code. Le Parlement est donc amené à se prononcer sur des dispositions dont on sait pertinemment qu'elles n'auront que quelques mois d'existence.

II. ANALYSE DES ORDONNANCES

Ces trois ordonnances sont d'ampleur diverse et de contenu varié, mais elles ont un objet identique : actualiser, étendre ou adapter le droit applicable outre-mer dans le domaine de l'emploi et des affaires sanitaires et sociales.

Votre commission observe qu'elles contiennent un grand nombre d'adaptation utiles du droit applicable outre-mer, pour la plupart d'ailleurs demandées par les acteurs locaux.

A. L'ORDONNANCE N° 98-522 DU 24 JANVIER 1998

Cette ordonnance, très dense puisqu'elle comporte 36 articles, a deux objets bien distincts :

- elle poursuit la modernisation du droit du travail applicable en Polynésie française et, dans une moindre mesure, en Nouvelle-Calédonie, prolongeant ainsi les dispositions de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 portant dispositions diverses relative à l'outre-mer qui avait déjà engagé cette modernisation ;

- elle opère un certain nombre d'adaptations du droit du travail applicable outre-mer pour prendre en compte l'évolution de la législation et les structures administratives.

1. La modernisation du droit du travail en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

Les titres I et II concernent la modernisation du droit du travail en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Jusqu'en 1984 en Polynésie française et jusqu'en 1985 en Nouvelle-Calédonie, le droit du travail relevait à la fois du code du travail de l'outre-mer de 1952 et de la réglementation territoriale. L'ordonnance du 13 novembre 1985 pour la Nouvelle-Calédonie et la loi du 17 juillet 1986 pour la Polynésie française ont modernisé ce droit, en fixant les " principes généraux " et les " principes directeurs " du droit du travail.

La présente ordonnance vise à poursuivre ce mouvement, en réduisant les écarts existant avec les règles fondamentales du droit du travail telles que prévues par le code du travail.

a) En Polynésie française

Le titre I de l'ordonnance modifie une cinquantaine d'articles de la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986 relative aux principes généraux du droit du travail en Polynésie française.

Ces modifications sont de nature diverse.

L'article 1er de l'ordonnance complète certains principes généraux en droit du travail applicables au contrat de travail en Polynésie française. Il précise notamment les dispositions relatives à la rupture du contrat de travail, qu'il s'agisse de la démission, du départ en retraite ou d'autres motifs. Il complète également les dispositions législatives relatives au contrat à durée déterminée.

L'article 2 introduit un régime légal réglementant le travail temporaire, la loi du 17 juillet 1986 prohibant le prêt de main d'oeuvre à but lucratif. Il donne donc une base légale au travail intérimaire.

L'article 3 complète le droit de la négociation collective, en le rapprochant du droit métropolitain. Il affirme ainsi le droit des salariés à la négociation collective, pose l'obligation par les conventions et les accords d'être écrits interdit à la négociation de déroger à l'ordre public social, rappelle la possibilité de dénonciation d'un accord collectif.

L'article 4 encadre la saisie et la cession des rémunérations.

L'article 5 confie aux autorités territoriales le soin de mettre en place les modalités de l'aménagement du temps de travail après avoir pris l'avis des organisations représentatives d'employeurs et de salariés au plan territorial.

L'article 6 prévoit que les femmes en état de grossesse médicalement attesté peuvent quitter leur travail sans délai congé. A ce propos, votre commission observe que cet article étend à la Polynésie une disposition du code du travail métropolitain (art. L. 122-32) et du droit du travail applicable en Nouvelle-Calédonie. Elle constate toutefois que la rédaction choisie (" état de grossesse médicalement attesté ") diffère de la rédaction du code du travail (" état de grossesse apparente "). Par souci de cohérence entre les différentes rédactions législatives et considérant que le terme " état de grossesse apparente " est à la fois sans signification médicale et moins protecteur pour la femme enceinte, votre commission vous proposera d'adopter un amendement actualisant la rédaction de l'article L. 122-32 du code du travail et de l'article 41 de l'ordonnance du 13 novembre 1985.

L'article 7
redéfinit les principes généraux relatifs à l'hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail.

L'article 8 modifie les règles relatives à la médecine du travail, tandis que l'article 9 est strictement rédactionnel.

L'article 10 précise le statut des syndicats, en prévoyant notamment de manière explicite que ce statut concerne les syndicats de fonctionnaires.

L'article 11 propose une nouvelle rédaction des dispositions relatives au comité d'entreprise, en intégrant également le comité d'établissement et le comité central d'entreprise.

L'article 12 étend à la Polynésie les règles principales concernant les journalistes et les voyageurs-représentants-placiers (VRP). La loi du 17 juillet 1986 était en effet muette sur les professions organisées de manière particulière par le livre VII du code du travail.

L'article 13 légalise la mise en demeure prévue à l'article L. 231-4 du code du travail, actuellement régie par une délibération territoriale. Il s'agit ici de mettre le droit en conformité avec une convention internationale du travail.

L'article 14 étend les pouvoirs du médecin inspecteur du travail.

L'article 15 est rédactionnel, tandis que l'article 16 renforce les garanties des assesseurs du tribunal du travail.

Hormis celles de l'article 6, ces dispositions n'appellent pas, sur le fond, de remarques particulières de la part de votre commission. Elle observe qu'elles visent avant tout à rapprocher le droit applicable en Polynésie des dispositions du code du travail et à prendre en compte les conventions internationales ratifiées par la France. Ces dispositions renvoient d'ailleurs très largement aux délibérations de l'Assemblée territoriale pour leur mise en oeuvre et respectent en conséquence l'autonomie de la Polynésie.

b) En Nouvelle-Calédonie

Le titre II de l'ordonnance modifie une vingtaine d'articles de l'ordonnance du 13 novembre 1985 relative aux principes directeurs en droit du travail en Nouvelle-Calédonie.

Ces modifications sont moins importantes que celles concernant la Polynésie dans la mesure où la loi du 5 juillet 1996 avait réalisé une modernisation plus poussée du droit du travail en Nouvelle-Calédonie.

Ces modifications reprennent les modifications du titre précédent sur plusieurs sujets :

- régime du travail temporaire (art. 17 de la présente ordonnance) ;

- droit de la négociation collective (art. 18) ;

- régime de saisie et cession des rémunérations (art. 20) ;

- aménagement du temps de travail (art. 21) ;

- régime des mises en demeure (art. 22) ;

- médecine du travail (art. 23) ;

- professions particulières (art. 26) ;

- garanties des assesseurs du tribunal du travail (art. 27).

Les articles 19 et 25 de l'ordonnance sont des articles rédactionnels modifiant des erreurs matérielles, tandis que l'article 24 supprime un article désuet de l'ordonnance de 1985 portant sur l'autorisation administrative de licenciement.

Ces articles n'appellent pas de commentaires particuliers de la part de votre commission qui observe d'ailleurs que le congrès de Nouvelle-Calédonie a émis un avis favorable au projet de loi de ratification.

2. Des dispositions diverses

Le titre III de l'ordonnance du 24 juin 1998 comporte neuf articles de portée diverse.

L'article 29 de l'ordonnance est sans doute le plus important. Il adapte les conditions de fonctionnement de la commission régionale de conciliation en cas de conflits collectifs du travail dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Votre commission observe que, si ces commissions régionales de conciliation n'interviennent que rarement en métropole dans les conflits du travail, elles jouent un rôle significatif dans les départements d'outre-mer.

Or, ces institutions ne sont pas adaptées aux départements d'outre-mer qui sont des régions monodépartementales où la distinction entre les secteurs agricoles et les secteurs industriel et commercial est inopérante s'agissant de ces commissions. Cet article vise donc à fusionner, dans ces collectivités, les commissions de conciliation, qu'elles relèvent du secteur agricole ou du secteur industriel et commercial. Le décret d'application a été publié le 6 octobre. 

Votre commission est particulièrement préoccupée par l'ampleur des conflits du travail outre-mer, qui sont souvent longs et difficiles et qui peuvent paralyser l'ensemble des économies locales. Elle observe d'ailleurs une hausse de la conflictualité, particulièrement inquiétante aux Antilles.

Nombre de journées individuelles non travaillées

 

1995

1996

1997

1998

Guadeloupe

NC

NC

5.044

13.650

Guyane

2.578

6.243

3.116

2.650

Martinique

NC

3.824

2.541

22.691

Réunion

20.199

19.704

3.853

4.744

Source : IEDOM

Elle estime alors qu'une amélioration du fonctionnement de ces commissions pourrait constituer une évolution positive, dans les départements où le dialogue social ne fonctionne hélas qu'imparfaitement.

Les autres articles de ce titre III n'apportent que des modifications mineures ou permettant l'extension outre-mer de dispositifs existant en métropole.

Ainsi, l'article 28 prévoit une réorganisation des directions départementales du travail et de l'emploi et de la formation professionnelle, du fait de la suppression de la direction régionale. Votre commission ne peut qu'être en accord avec cette mesure de simplification administrative.

L'article 30 multiplie le droit du travail mahorais sur trois points : la prohibition des clauses des conventions collectives comportant des indexations sur le SMIC, l'interdiction du cumul des sanctions pécuniaires administratives et des sanctions pénales, la réorganisation de la direction du travail.

L'article 31 modifie le code du travail à son article L. 122-28-10 concernant le bénéfice du congé non rémunéré pour l'adoption d'un enfant si le salarié se rend à l'étranger, dans un département ou un territoire d'outre-mer. Il s'agit ici de mentionner également Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Les articles 32 et 33, concernant le droit du travail des marins embarqués sur des navires immatriculés dans un territoire d'outre-mer, renforcent le contrôle de l'application de ce droit.

L'article 34 étend à Mayotte, à la Polynésie, à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna les règles applicables au contrat de travail en application de la réforme du service national issue de la loi du 28 octobre 1997.

L'article 35 étend aux territoires d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte la possibilité de recrutement des adjoints de sécurité.

B. L'ORDONNANCE N° 98-731 DU 20 AOÛT 1998

1. Des dispositions diverses

Cette ordonnance comporte trois types de dispositions bien spécifiques.

a) Les conditions de remboursement des médicaments

Les articles premier à 4 de cette ordonnance donnent une nouvelle base légale dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon à une majoration de la tarification applicable aux produits sanguins labiles et aux médicaments remboursables pour tenir compte des coûts d'éloignement.

S'agissant de la tarification des produits sanguins labiles, les dérogations tarifaires accordées dans les départements d'outre-mer reposent sur des bases légales incertaines et disparates.

L'article premier de l'ordonnance prévoit alors que ces majorations sont fixées par un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l'outre-mer.

S'agissant de la tarification des médicaments remboursables, les dérogations tarifaires prises par les préfets ont vu leur légalité contestée par le Conseil d'Etat. Les articles 2 et 3 prévoient donc que ces majorations sont fixées par un arrêté pris par les ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé, de l'économie et de l'outre-mer. L'article 4 est un simple article de cohérence.

Votre commission s'interroge sur l'opportunité d'un tel dispositif. Elle observe d'abord qu'une majoration -qui pourrait être substantielle- du prix des médicaments remboursables n'est pas forcément souhaitable dans des départements où le coût de la vie est déjà supérieur à celui de la métropole et où la situation sanitaire reste souvent précaire. Il est à craindre qu'une telle majoration restreigne l'accès aux soins. Votre commission observe en outre que les majorations seront décidées au niveau national alors qu'il serait sans doute préférable de privilégier une décision locale afin de mieux prendre en compte les spécificités de chaque département.

Toutefois, une telle disposition n'a pas, à notre connaissance, soulevé d'opposition dans les départements d'outre-mer, votre commission n'assortira pas ses réserves d'un amendement de suppression.

b) La coordination en matière de sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie

La Nouvelle-Calédonie, compétente en matière de protection sociale en application de la loi statutaire du 9 novembre 1988, a élaboré ses propres règles autonomes dans ce domaine.

Afin d'assurer le maintien d'une couverture sociale, sans interruption ou perte de droit, pour les assurés se déplaçant de la métropole et des départements d'outre-mer vers la Nouvelle-Calédonie et réciproquement, un accord de coordination a été conclu par le passé. Cet accord beaucoup trop succinct, car concernant principalement l'assurance vieillesse et les soins de santé aux pensionnés, semble devoir être réexaminé.

L'article 5 de l'ordonnance prévoit en conséquence que l'Etat concluera avec le territoire de la Nouvelle-Calédonie un accord pour coordonner les régimes de protection sociale et ce pour l'ensemble des risques et des personnes assurées, comme il l'a fait en 1994 avec le territoire de la Polynésie.

Votre commission ne peut que partager l'économie de cette disposition qui permettrait d'assurer dans de bonnes conditions une continuité de la protection sociale. Elle observe toutefois qu'une telle disposition aura un coût non négligeable tant pour l'Etat12(*) du fait de la prise en compte de la protection sociale des fonctionnaires que pour la sécurité sociale13(*).

c) La protection complémentaire vieillesse des travailleurs non salariés à Saint-Pierre-et-Miquelon

La loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 a modifié le régime d'assurance vieillesse applicable aux salariés et non-salariés résidant dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Toutefois, elle ne prévoit pas l'obligation pour les non-salariés d'adhérer à un régime complémentaire d'assurance vieillesse existant en métropole. Elle n'institue qu'une simple faculté d'adhésion.

Pour répondre à la demande des travailleurs non salariés de Saint-Pierre-et-Miquelon, l'article 6 de l'ordonnance prévoit une affiliation obligatoire et organise le transfert des affiliés non salariés à un régime de retraite complémentaire de la métropole, qu'il s'agisse de la CANCAVA, de la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales ou de la caisse nationale des barreaux français.

Votre commission ne peut que s'associer à une telle mesure.

2. Une application retardée

Votre commission observe que cette ordonnance reste pour l'instant lettre morte plus d'un an après sa publication.

S'agissant de la tarification des produits sanguins labiles et des médicaments remboursables, aucun arrêté interministériel de majoration n'a encore été pris.

S'agissant de la coordination des régimes de protection sociale métropolitain et néo-calédonien, l'accord prévu à l'article 5 de l'ordonnance n'a toujours pas été signé. En outre, il semble que la signature de l'accord soit subordonnée à une unification préalable des différents organismes de protection sociale néo-calédonien. Or, le dispositif se caractérise aujourd'hui pas son éparpillement (il existe 7 organismes de gestion). En outre, une unification des régimes impliquerait l'affiliation des fonctionnaires à ce régime. Cela rend alors nécessaire le recours à une loi organique. Il est donc à craindre que l'application de cet article soit durablement différée.

S'agissant enfin de la protection complémentaire vieillesse des travailleurs non salariés à Saint-Pierre-et-Miquelon, l'application de l'accord passe par la signature de trois conventions avec les organismes de retraite complémentaire. Or, si la convention avec la CANCAVA est en cours d'être négociée, il semblerait que les négociations avec les deux autres organismes soient au point mort. Ce retard est d'autant plus regrettable que l'article 6 de l'ordonnance était censé être applicable à compter du 1er janvier 1999.

C. L'ORDONNANCE N° 98-773 DU 2 SEPTEMBRE 1998

1. Une question spécifiquement néo-calédonienne

La Nouvelle-Calédonie se caractérise actuellement par une forte prévalence de l'insuffisance rénale chronique. On estime que les coûts liés au traitement de cette insuffisance représentent 10% des dépenses de santé.

Or, dans ce contexte, les greffes de reins sont actuellement impossibles en Nouvelle-Calédonie. Le malade doit donc partir s'établir en métropole et s'inscrire sur la liste des greffons pour bénéficier de la greffe. Une telle situation est bien entendu lourde de conséquences sociales.

Le même problème concerne, à un degré moindre, les greffes de cornées.

Cette situation s'explique par un imbroglio juridique. La loi du 4 janvier 1993 a étendu aux territoires d'outre-mer la loi du 7 juillet 1949, dite loi " Laffay ", permettant la pratique de la greffe de cornée et la loi du 22 décembre 1976, dite loi " Caillavet ", relative aux prélèvements d'organes. Or, du fait de la répartition des compétences entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie, l'application de ces deux lois s'est révélée impossible. En outre, la loi du 29 juillet 1994, relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain, à l'assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal, n'a pas été rendue applicable dans les territoires d'outre-mer, cette loi abrogeant les deux lois précitées.

On se trouve donc dans une situation juridique paradoxale où ne survivent en Nouvelle-Calédonie que les lois Laffay et Caillavet qui y sont en pratique inapplicables.

2. L'extension partielle de la loi du 29 juillet 1994

En mars 1996, une étude de l'Inspection générale des affaires sociales a conclu à la possibilité du prélèvement de reins (la greffe se faisant dans le cadre d'un protocole avec un hôpital australien) et du prélèvement et de la greffe de cornées en Nouvelle-Calédonie.

L'ordonnance du 2 septembre 1998 a donc pour objet d'étendre à la Nouvelle-Calédonie le prélèvement de reins et le prélèvement et la greffe de cornées.

L'article premier de l'ordonnance insère en conséquence dans le code de la santé publique, après le livre III intitulé " Des organes, tissus, cellules et produits du corps humain " du livre IV, un nouveau titre spécifique pour la Nouvelle-Calédonie. Ce titre étend, en prenant en compte la situation statutaire de la Nouvelle-Calédonie, les dispositions du code de la santé publique en matière de consentement des donneurs, de règles de prélèvement sur les défunts, les règles d'importation et d'exportation des tissus et les sanctions pénales en cas de non-respect de ces règles.

L'article 2 abroge les lois du 7 juillet 1949 et du 22 décembre 1976.

Tout en partageant les objectifs visés par cette ordonnance, votre commission ne peut que déplorer la rédaction de cette ordonnance. Celle-ci est en effet totalement illisible. Votre commission vous proposera d'ailleurs, à défaut d'une nouvelle rédaction de l'ordonnance qui devrait avoir lieu prochainement dans le cadre de la refonte du code de la santé publique, d'adopter un amendement rédactionnel de précision.

*

* *

Sous réserve de l'adoption des quatre amendements qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Ratification des ordonnances

L'article premier vise à autoriser la ratification des trois ordonnances.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Marsin, rapporteur, précisant que la ratification portait sur les ordonnances " telles que modifiées par la présente loi ".

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2
(art. 40 de la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986)
Rectification d'une erreur matérielle

Cet article vise à corriger une erreur matérielle à l'article 7 de l'ordonnance du 24 juin 1998, modifiant l'article 40 de la loi du 17 juillet 1986.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article premier
Prise en compte de l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie

Cet article additionnel de nature rédactionnelle vise à actualiser le texte des ordonnances en prenant en compte l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie.

Depuis l'adoption de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et de la loi organique du 19 mars 1999, la Nouvelle-Calédonie ne fait en effet plus partie de la catégorie juridique des territoires d'outre-mer.

L'article 222 de la loi organique du 19 mars 1999 avait bien prévu une mise en cohérence rédactionnelle dans toutes les dispositions législatives et réglementaires. Mais il n'avait pas prévu de remplacer dans les textes la référence globale aux territoires d'outre-mer par la référence à la Nouvelle-Calédonie et aux territoires d'outre-mer.

Cet article additionnel vise à corriger cette lacune pour les ordonnances que le présent projet de loi propose de ratifier.

Votre commission considère qu'il s'agit là d'un amendement générique. Ainsi, lorsqu'il est fait référence à un " territoire d'outre-mer ", il faut entendre " un territoire d'outre-mer ou la Nouvelle-Calédonie ". Elle observe à cet égard que devront notamment être modifiés les articles 31, 32 et 35 de l'ordonnance du 24 juin 1998.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art 3 (nouveau)
(art. 20 de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985)

Rectification d'une erreur matérielle

Cet article vise à corriger une erreur matérielle à l'article 18 de l'ordonnance du 24 juin 1998, modifiant l'article 20 de l'ordonnance du 13 novembre 1985. Il a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par la voie d'un amendement présenté par le Gouvernement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 3
(art. L. 122-32 du code du travail
et art. 41 de l'ordonnance n° 85-1185 du 13 novembre 1985)
Actualisation de textes législatifs

L'article 6 de l'ordonnance du 24 juin 1998 vise à étendre à la Polynésie française les dispositions applicables en métropole, mais aussi en Nouvelle-Calédonie, en matière de protection des femmes enceintes au travail. Cet article prévoit que celles-ci peuvent quitter leur travail sans délai-congé lorsque la grossesse est médicalement attestée.

Votre commission observe toutefois que la rédaction choisie diffère sensiblement de celle de l'article L. 122-32 du code du travail applicable en métropole, mais aussi de la rédaction issue de la loi du 5 juillet 1996 pour la Nouvelle-Calédonie qui ont pourtant un même objet. Dans ces deux cas, les textes législatifs font référence à un " état de grossesse apparente " et non à un " état de grossesse médicalement attesté ".

Dans un souci de cohérence de la législation, il convient d'harmoniser ces dispositions et de reprendre la même rédaction qu'il s'agisse de la métropole, de la Nouvelle-Calédonie ou de la Polynésie.

Votre commission observe que la notion de " grossesse apparente " est à l'évidence désuète et n'a aucune signification médicale. En outre, la notion de " grossesse médicalement attestée " est plus protectrice pour la femme enceinte car elle permet une prise en compte plus précoce de son état.

Dans ces conditions, il semble préférable de conserver l'expression de " état de grossesse médicalement attesté " pour la Polynésie et d'actualiser les autres textes législatifs en reprenant les mêmes termes.

C'est l'objet de cet article additionnel que votre commission vous propose d'adopter par voie d'amendement.

Art. 4 (nouveau)
(art. 31 et 32 de l'ordonnance n° 85-1185 du 13 novembre 1985)
Rectification de deux erreurs matérielles

Cet article vise à corriger deux erreurs matérielles à l'article 21 de l'ordonnance du 24 juin 1998, modifiant les articles 31 et 32 de l'ordonnance du 13 novembre 1985. Il a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par la voie d'un amendement présenté par le Gouvernement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 5 (nouveau)
(art. L. 141-4 du code du travail applicable à Mayotte)
Rectification d'une erreur matérielle

Cet article vise à rectifier une erreur de plume introduite à l'article 30 de l'ordonnance du 24 juin 1998, modifiant l'article L. 141-4 du code du travail applicable à Mayotte. Il a été introduit en première lecture par la voie d'un amendement présenté par le Gouvernement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 5
(art. L. 678 nouveau du code de la santé publique)
Précision rédactionnelle

Cet article rédactionnel vise à lever une confusion née de la rédaction particulièrement complexe du nouvel article L. 678 du code de la santé publique issue de l'ordonnance du 2 septembre 1998. Il précise que l'article 511-7, visé dans la rédaction que cet article L. 678 propose pour l'application de l'article L. 674-6 du code de la santé publique en Nouvelle-Calédonie, est un article du code pénal et non du code de la santé publique.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article additionnel après l'article 5
(art. L. 753-4 du code de la santé publique)
Remboursement des médicaments nécessaires en prophylaxie
et en thérapeutique palustres

La Guyane, comme a pu le constater votre commission des Affaires sociales lors de la récente mission d'information sur place, connaît actuellement une progression de l'endémie palustre. On estime que 10 % de la population est concernée, notamment dans la région des fleuves, alors que, parallèlement, se confirme une chimio-résistance à la chloroquine et à la quinine.

Or, les médicaments efficaces pour lutter contre cette endémie ne sont pas remboursables en ville et les prix pratiqués sont libres. Seuls les médicaments prescrits dans les hôpitaux publics sont actuellement remboursés.

Cette situation est totalement inadaptée au contexte guyanais. Les trois hôpitaux sont déjà surchargés. Ils sont en outre très éloignés les uns des autres, ce qui oblige les patients à des déplacements fréquents, longs et coûteux, les délivrances de médicaments ne pouvant être faites que pour un mois de traitement.

La solution la plus adaptée serait donc, dans l'intérêt de la santé publique et des assurés sociaux, l'inscription de ces médicaments sur la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables aux assurés sociaux.

La loi d'habilitation du 6 mars 1998 avait ouvert, sur proposition de Mme Taubira-Delannon, députée de la Guyane, le champ de l'habilitation au " remboursement des médicaments indispensables en prophylaxie et en thérapeutique palustres ".

Mais les ordonnances n'ont pourtant prévu aucune disposition en ce sens.

Cet article additionnel vise à préciser que, dans les départements d'outre-mer, la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables, qui peut déjà être complétée pour tenir compte des nécessités particulières aux départements intéressés, doit prendre en considération l'endémie palustre.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

TABLEAU COMPARATIF




1 L'intervention du rapporteur sur le contenu des ordonnances n'occupe qu'une colonne du Journal Officiel

2 Votre rapporteur rappelle à ce propos que le nouveau transfert des compétences de l'Etat vers la Nouvelle-Calédonie sur les provinces n'interviendra que le 1er janvier 2000 en application de la loi organique du n° 99-309 du 19 mars 1999.

3 En application du 12° de l'article 3 de la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut de la Polynésie française.

4 En application du 13° de l'article 8 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998.

5 Sénat, séance publique du 5 février 1998.

6
Délibération n° 98-173 du 29 octobre 1998 relative à l'avis de l'Assemblée de Polynésie française sur le projet de loi portant ratification des ordonnances prises en application de la loi du 6 mars 1998.

7 Compte rendu de la réunion du comité consultatif du 7 octobre 1998.

8
Rapport n° 403, Sénat (1985-1986)

9 " L'application de la loi n° 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain, à l'assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal ", rapport de MM. Alain Claeys et Claude Huriet, Sénat n° 232 (1998-1999).

10 Cet argument a été notamment invoqué par le Conseil régional de Guadeloupe dans son avis du 8 octobre 1998.

11 C'est le cas notamment du Conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon dans son avis du 3 octobre 1998.

12 Ce coût est évalué aux alentours de 30 millions de francs par l'étude d'impact.

13 L'étude d'impact n'a pas évalué le coût financier pour les comptes sociaux.