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B. APPRÉCIATIONS

1. Une programmation déraisonnable, symptôme d'un système inadapté

La trop forte augmentation des crédits d'actions structurelles dans le projet de budget pour 1999 était venue de deux facteurs :

 L'engagement pris à Edimbourg d'inscrire la totalité des crédits programmés, engagement au terme duquel nulle marge sous les plafonds définis pour la rubrique 2 ne peut être dégagée contrairement à la situation qui prévaut pour les autres entreprises.

 Pour les crédits de paiement, la nécessité d'inscrire des moyens suffisants pour absorber les considérables dépenses qui, engagées, restent à liquider.

Ces deux contraintes étaient l'expression même d'un système peu satisfaisant débouchant sur des situations dangereuses.

Le considérable ressaut (+ 16,6 %) des crédits d'engagement pour "solder" la programmation décidée à Edimbourg n'était que la conséquence des difficultés rencontrées dans le passé pour respecter cette programmation. Celle-ci avait donc, à l'évidence, été surdimensionnée.

Quant à la situation des crédits de paiement, il faut rappeler que, malgré un montant de 30,9 milliards d'euros et une croissance de près de 9 % par rapport aux crédits du budget de 1998, les crédits prévus pour 1999 représentaient moins de 70 % des "restes à liquider" tels qu'estimés pour la fin de 1999 au titre de la rubrique 2.

L'an dernier, l'on avait ainsi été conduit à exprimer les plus grandes inquiétudes pour l'avenir puisque la "facture" d'Edimbourg devait constituer une source autonome de progression des crédits d'actions structurelles.

Ces inquiétudes se révèlent aujourd'hui entièrement justifiées
. Les crédits de paiement inscrits pour 2000 -31 milliards d'euros-, ont pour vocation pour près de 63 % d'entre eux (environ 19 milliards d'euros) non de couvrir les besoins associés aux engagements 2000 mais de contribuer à solder les restes à liquider considérables du précédent programme. Ceux-ci atteignent 41,2 milliards d'euros, soit près de 48 % des engagements de la programmation d'Edimbourg.

Seuls 4 % des crédits de paiement ouverts en 2000 correspondraient à des paiements d'engagements ouverts et exécutés en 2000, soit 1,3 milliard d'euros.

Le solde couvrirait les besoins engendrés par l'avance de 3,5 % sur les crédits alloués pour la future période de programmation destinée à la mise en place des futurs programmes.

Il restera donc à apurer près de 23 milliards d'euros de restes à liquider.

Dans ces conditions, la nouvelle programmation n'apparaît pas réaliste.

Les actions structurelles

Les perspectives financières de 2000 à 2006

(en Meuros 1999)


Engagements

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fonds structurels

29.430

28.840

28.250

27.670

27.080

27.080

26.660

Fonds de cohésion

2.615

2.615

2.615

2.615

2.515

2.515

2.510

Total

32.045

31.455

30.865

30.285

29.595

29.595

29.170

Le niveau des crédits d'engagement qu'elle comporte est excessif et une nouvelle accumulation de restes à liquider est d'ores et déjà prévisibles qui débouche sur le triste constat d'un budget européen " vivant à crédit ".

2. Une efficacité douteuse

a) Une redistribution ambiguë

L'objectif principal des actions structurelles est d'assurer la cohésion entre les Etats membres. La philosophie de la Commission est, on doit l'observer, fort ambitieuse ; il ne s'agit pas seulement de rendre les écarts acceptables en permettant à chacun d'assumer ses différences, mais plutôt de réduire la dispersion des performances économiques, et d'égaliser les niveaux de développement.

Ambitieuse, la philosophie de la Commission n'en est pas moins ambiguë.

Si la cohésion doit favoriser le rapprochement entre les Etats membres, l'action de la Commission est fortement régionalisée, avec près de 75 % des moyens réservés aux régions, si bien qu'elle revient à promouvoir une vraie politique européenne d'aménagement du territoire. Or, une telle politique qui, finalement, n'a pas été consacrée par les traités et se substitue aux responsabilités des Etats, en contravention avec le principe de subsidiarité, peut apparaître comme partiellement contradictoire avec l'objectif de cohésion.
Il en va ainsi lorsqu'elle conduit à ménager l'octroi de crédits importants à des régions, certes défavorisées, mais appartenant à des Etats relativement prospères. Or, c'est évidemment ce qui se produit puisque la dispersion des PIB des régions européennes est beaucoup plus importante que celle des PIB des Etats. C'est aussi cette ambiguïté qui limite la dimension peu redistributive des fonds structurels.

A son tour, cette caractéristique ampute inévitablement les marges disponibles pour assurer la cohésion entre Etats membres.

b) Une efficacité à nuancer

Cette caractéristique s'accompagne en outre d'un saupoudrage des crédits, source de difficultés d'exécution, mais aussi gage de pertes en ligne puisqu'il apparaît évident que l'abondance de projets rime avec une décrue de l'intérêt global de l'ensemble.

On doit sans doute considérer que ces difficultés sont moins sensibles dans les pays en retard significatif de développement où des projets structurants s'imposent et où l'effet de levier de la dépense publique européenne peut être réel du fait d'un manque de capitaux publics ou privés. Certaines analyses macroéconomiques laissent d'ailleurs entendre, pour les seuls pays de la cohésion, que l'intervention structurelle européenne a pu, dans le passé, contribuer positivement à leur croissance pour à peu près 0,5 point de PIB. On remarquera toutefois que cette estimation est très inférieure aux montants transférés dans ces pays, signe que d'autres agents économiques "profitent" des allocations communautaires, et repose sur des conventions qui en conditionnent les résultats.

Aucune étude d'ensemble n'ayant été conduite pour les pays les plus développés, on ne peut que conjecturer sur l'efficacité de l'intervention communautaire dans ceux-ci. Cet exercice peu satisfaisant n'est, en tout cas, pas favorisé par les travaux des comités de suivi censés évaluer les programmes, mais dont les travaux relèvent pour l'essentiel de l'exercice de style.

Il existe cependant quelques indices utilisables pour porter une appréciation globale sur la politique de cohésion de la Communauté.

Le premier d'entre eux est que les écarts entre les PIB par habitant des régions d'Europe ne se sont pas réduits dans la période récente.
Cet indice n'est certes pas entièrement significatif puisqu'on peut aussi bien estimer que la dispersion aurait été encore plus grande sans les interventions européennes. Mais il révèle que l'objectif de cohésion retenu par la Commission n'a pas été atteint.

Un deuxième indice réside dans le parallélisme entre le niveau de consommation des crédits, le niveau de développement et le nombre des programmes. Il conforte l'idée selon laquelle les actions structurelles ont vocation à se développer dans les pays les moins développés autour de projets bien sélectionnés.

Enfin, un dernier indice tiré de la comparaison entre le niveau des fonds communautaires en points de PIB et leur effet sur la croissance du PIB tel qu'estimé par les études disponibles, paraît démontrer des pertes de substance. Celles-ci peuvent être dues à des erreurs d'analyse, mais on doit sans doute aussi y voir la manifestation que les agents économiques des pays bénéficiaires ne sont pas les seuls à profiter du financement européen. Il reste que l'évaporation ainsi constatée, évaluée parfois autour de 35 % des interventions, devrait faire l'objet d'un recensement exhaustif.

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