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25 novembre 1999 : Budget 2000 - Coopération ( rapport général - première lecture )

 

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ARTICLE ADDITIONNEL RATTACHÉ
AVANT L'ARTICLE 64 A

Votre rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, propose l'introduction d'un article additionnel placé avant l'article 64 A du projet de loi de finances, qui tend à renforcer le contrôle parlementaire (voir le texte infra en annexe).

Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit en effet un double changement de nomenclature budgétaire qui :

· d'une part isole dans un chapitre distinct (68-93) les sommes déléguées à l'Agence française de développement pour le financement de dons-projets dans la Zone de solidarité prioritaire, alors qu'auparavant elles n'étaient transférées à l'AFD qu'après accord du comité directeur du Fonds d'aide et de coopération (FAC) au sein duquel siègent quatre parlementaires (3 députés et un sénateur) ;

· d'autre part change la dénomination du Fonds d'aide et de coopération (FAC) en Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et scinde le comité directeur, organe de décision, en un comité d'orientation auquel siégeront les parlementaires, et un comité de décision duquel ils seront exclus.

Ces changements de nomenclature portent gravement atteinte à l'exercice du contrôle parlementaire, puisqu'il n'y aura plus de contrôle a priori, ni des sommes transférées à l'AFD, ni des sommes mises en oeuvre par l'ancien FAC devenu FSP. Certes, trois parlementaires (deux députés et un sénateur) siègent au comité de surveillance de l'AFD, mais ce dernier n'examine que les projets supérieurs à 9 millions d'euros.

Cet amendement vise donc à assurer le plein exercice du contrôle parlementaire, en prévoyant que toute somme mise en oeuvre dans la ZSP, par le ministère ou par l'agence française de développement, pour le financement de projets, exigera une décision préalable de l'organe de décision du FSP, au sein duquel siégeront les parlementaires.

EXAMENS EN COMMISSION

I. EXAMEN DES COMPTES-RENDUS DE MISSION DE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

A. MISSION DU 14 FÉVRIER AU 1ER MARS 1999 : LA BARBADE, LA GRENADE, SAINT-VINCENT, SAINTE-LUCIE, LA DOMINIQUE, LA RÉPUBLIQUE DOMINICAINE, HAÏTI ET CUBA

Le 2 juin 1999, la commission a entendu, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, une communication de M. Michel Charasse, rapporteur spécial des crédits de la coopération, sur la mission de contrôle sur pièces et sur place des services du ministère délégué à la coopération et à la francophonie, et de l'Agence française de développement, qu'il a effectuée, du 14 février au 1er mars dernier, dans les neuf pays suivants : La Barbade, la Grenade, Saint-Vincent, Sainte-Lucie, La Dominique, la Républicaine Dominicaine, Haïti et Cuba.

Dans un propos liminaire, M. Michel Charasse a précisé que cette mission de contrôle l'avait conduit dans l'ensemble des pays relevant de notre coopération pour 1999 dans la zone Caraïbe, tels qu'ils ont été définis par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement réuni le 28 janvier 1999, à l'exception du Surinam, que son éloignement géographique n'avait pas permis d'inclure dans un périple déjà long, et de deux des pays des Petites Antilles : Saint-Kitts et Nevis, et Antigua et Barbuda, où notre coopération, bien que présente, n'est que faiblement développée.

Il a rappelé que les pays dans lesquels il s'était rendu étaient, hormis Cuba, déjà inclus dans le champ de notre coopération avant 1999, mais que notre aide n'y était effective que dans les Petites Antilles et à Haïti.

Il a décrit les motifs spécifiques de notre coopération envers les six pays de la Caraïbe orientale qui se sont regroupés, en 1981, dans l'OECS -Organisation of Eastern Caribbean States- et qui sont, du nord au sud, Saint-Kitts et Nevis, Antigua et Barbuda, la Dominique, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines, et la Grenade.

Il a souligné que ces six pays ont une monnaie commune, le dollar de la Caraïbe Est, et des difficultés similaires : la chute des revenus tirés de la production bananière et l'emprise croissante du trafic de la drogue sur leur économie.

La coopération française qui s'y est développée depuis 1984 répond donc à deux objectifs principaux : améliorer l'insertion de nos départements français d'Amérique (DFA) dans leur environnement géopolitique, et promouvoir la culture et la langue françaises, non comme une alternative à l'univers anglo-saxon, ce qui serait irréaliste, mais comme le témoignage d'une autre réalité culturelle.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé que le caractère atypique de ces objectifs, comme l'inégale aptitude de nos DFA à appuyer ces orientations, conduisent à un bilan contrasté de notre action dans cette zone, et s'est interrogé sur les résultats de notre coopération. En effet, les pays de l'OECS sont bien conscients que l'aide française qui leur est destinée ne constitue qu'une part infime de notre action extérieure (en 1998, les 7 MF affectés à notre action dans cette zone ne représentaient que 0,67 % des 52 % des crédits du fonds d'aide et de coopération -FAC- attribués aux Etats) et, à plus forte raison, de l'appui financier que nous apportons à nos départements des Antilles.

Or, ces derniers ne semblent avoir ni la volonté, ni les moyens en projets et en hommes, pour relayer l'action de la métropole.

Il a souligné que, de surcroît, l'essentiel de l'aide française apportée aux pays de l'OECS passe par les canaux européens et a rappelé que la France finance le 7e fonds européen de développement (FED) à hauteur de 25 %. Or, notre pays -pas plus qu'un autre d'ailleurs- ne semble avoir de maîtrise sur les projets conçus dans l'obscurité des bureaux de la Commission de Bruxelles. De plus, l'aide européenne est reçue comme une entité anonyme, jamais reliée aux pays qui la composent.

Evoquant ensuite notre coopération avec Haïti, il a rappelé que ce pays est le principal destinataire de notre coopération dans la zone Caraïbe. Cette coopération a repris après la levée de l'embargo décidé par la communauté internationale pour isoler le régime militaire du général Cédras, d'octobre 1991 à septembre 1994. Le pays a été naturellement intégré dans la zone de solidarité prioritaire, définie en janvier 1999.

La France est le troisième bailleur de fonds en termes bilatéraux, après les Etats-Unis et le Canada, avec une aide annuelle totale de 15 millions de dollars.

Les motifs de l'aide française sont multiples : ils tiennent d'abord à une solidarité culturelle avec un pays dont l'inventivité artistique, dans les domaines littéraires et picturaux, notamment, est inégalée dans la région, et passe par notre langue en matière littéraire.

Souhaitée par les Haïtiens en dépit des besoins criants de leur économie, cette solidarité francophone est, a-t-il rappelé, naturellement menacée par la proximité des Etats-Unis, et leur implication continue dans la vie politique d'Haïti. Le rapporteur spécial a souligné que cette implication, à la différence d'autres endroits du monde, s'accompagne à Haïti d'une aide massive.

L'extrême pauvreté de la population et les difficultés à édifier un Etat fondé sur les principes de la démocratie, constituent le deuxième motif de notre aide.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a précisé qu'en 1998, le total de l'aide française à Haïti était de 79,6 millions de francs dont 38,6 millions de francs transitaient par l'Agence française de développement, 36 millions de francs par le FAC, les 5 millions de francs restants relevant de l'appui aux Alliances françaises.

A ces chiffres, s'ajoutent 14 millions de francs d'aide alimentaire.

Il a rappelé que la construction de l'Etat de droit était la priorité de notre coopération, au contraire de l'aide américaine visant à mobiliser une " société civile " aux contours mal définis. Dans cette perspective, quatre actions principales ont été définies : l'appui à la justice, l'appui à la police judiciaire, l'appui à la formation des cadres de l'administration, et, enfin, le soutien aux administrations financières de Haïti.

La lutte contre la pauvreté, outre l'aide alimentaire, comporte également un soutien au réseau de santé publique.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé que l'ensemble de ces actions se déroulait de façon aussi satisfaisante que possible, car la paralysie des décisions qu'entraînait l'interminable crise politique où se débat le pays ne facilite pas la tâche de notre coopération.

Il a conclu en évoquant le projet, surdimensionné à ses yeux, de reconstruction totale de l'Institut français d'Haïti, lui préférant une modernisation des locaux, d'un coût bien inférieur.

Il a considéré que notre coopération avec Haïti était considérée comme une référence dans la zone des Caraïbes.

Puis il a évoqué la Républicaine dominicaine, où la France dispose de deux atouts capitaux pour occuper une place plus conforme à son importance internationale : tout d'abord, sa forte implication dans l'aide à Haïti constitue une vitrine pour notre coopération, à laquelle les Dominicains sont attentifs. Le second atout tient à l'excellente réputation du secteur public français et des entreprises qui y concourent, alors que ce sont précisément les carences de ce secteur public qui entravent la poursuite de l'expansion économique dominicaine.

Le dynamisme économique de la République dominicaine est, en effet, extrêmement prometteur, avec une croissance continue depuis 1992.

Cependant, la perspective des prochaines échéances à la tête de l'Etat (les élections présidentielles auront lieu en août 2000) contribue à radicaliser les affrontements politiques internes et à paralyser d'importantes décisions internationales, notamment en matière de prêts.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits bilatéraux français se résumaient à 2,08 MF en 1999, les précédentes actions françaises ayant été financées par des protocoles du Trésor.

Il a conclu en regrettant que la France laisse passer de nombreux marchés potentiels, par manque d'attention et de dynamisme, citant l'exemple du marché du tramway de Saint-Domingue, qui vient d'être élargi à Siemens et Bombardier, en sus d'Alsthom.

Evoquant Cuba, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a décrit la dégradation de la situation économique de l'île qui a résulté de sa rupture avec l'Union soviétique.

Il a rappelé que cette situation était devenue si critique que le gouvernement cubain a décrété en 1990 une " Période spéciale d'état de guerre en temps de paix ", qui s'est traduite par de sévères privations pour la population.

Parallèlement, le régime castriste a mis un terme à son prosélytisme révolutionnaire, et a, de ce fait, renoué des relations plus cordiales avec les pays de la région.

Cette ouverture diplomatique s'est accompagnée, en 1993, d'une ouverture économique avec la reconnaissance de l'initiative privée, la légalisation du dollar et l'accueil d'investisseurs étrangers. Le Canada, le Mexique et l'Espagne sont ainsi devenus les principaux pays fournisseurs de Cuba, la France occupant en 1997 la sixième place en ce domaine.

Selon M. Michel Charasse, rapporteur spécial, l'appui apporté par la France vise, dans ce contexte de blocage, à conforter la place de notre pays dans la zone Caraïbe, et à soutenir l'émergence d'un Etat de droit et d'une économie plus performante.

Il a précisé que notre coopération avec Cuba était régie jusqu'en 1993 par l'accord de coopération culturelle, scientifique et technique du 16 janvier 1975, auquel se sont substituées les règles de la zone de solidarité prioritaire.

Il a rappelé que les crédits consacrés à Cuba en 1998 se montaient à 2.320.000 francs en crédits d'intervention auxquels s'est ajouté le coût de fonctionnement de l'Ecole Française de la Havane (0,570 million de francs), pris en charge par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Il s'est félicité que, pour 1999, l'enveloppe de crédits d'intervention ait été réévaluée et portée à 3 millions de francs et qu'en outre, le ministre délégué à la coopération et à la francophonie ait annoncé, lors de la visite à Paris en octobre 1998 du Premier ministre cubain, M. Carlos Lage, que l'enveloppe de coopération bilatérale serait fixée, dans le cadre de la réforme en cours de la coopération française, à 15 millions de francs pour 1999.

Il a jugé souhaitable que cette somme soit effectivement disponible dès 1999, et que soit précisé si elle s'ajoute ou non aux 3 millions de francs déjà mis en oeuvre.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a précisé qu'à ces crédits du ministère des affaires étrangères s'était ajouté un protocole du Trésor de 30 millions de francs, dégagé à sa demande en 1992, et affecté, en 3 tranches annuelles, à la réhabilitation du secteur énergétique.

Ces travaux ont largement fait appel aux entreprises françaises (Babcock, Spie-Batignolles), leur offrant des marchés d'un montant global de 300 millions de francs environ.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a conclu sa communication en indiquant que le niveau économique de Cuba justifierait pleinement son intégration dans la convention de Lomé, alors que ce pays n'est actuellement qu'observateur dans cette enceinte.

Au terme de cet exposé, M. Alain Lambert, président, a rappelé que les contrôles sur pièces et sur place constituaient l'une des principales missions de la commission, et a remercié M. Michel Charasse de la qualité et de la continuité de son action en ce domaine.

Puis, un débat s'est ouvert sur les éléments d'information apportés par le rapporteur spécial.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a regretté la faible présence économique française à Cuba, alors que le Canada et l'Espagne y sont très actifs.

M. François Trucy s'est félicité de la sympathie que valait à la France dans la région Caraïbe son attitude ferme dans les discussions sur l'ouverture de l'Union européenne aux exportations de " bananes dollars ".

M. Henri Torre a souligné les effets contrastés de la " dollarisation " de l'économie cubaine, et a déploré que les niveaux de salaires dans l'île soient bien supérieurs à ceux prévalant dans la région, privant ainsi Cuba des avantages comparatifs qui découleraient de salaires plus réduits.

Il a également interrogé le rapporteur spécial sur sa vision de l'avenir de Cuba, et sur l'apport aux habitants de l'île des transferts financiers en provenance de la diaspora cubaine.

En réponse, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a regretté que nos postes diplomatiques ne s'impliquent pas davantage dans la promotion des entreprises françaises. Il a rappelé que certaines entreprises françaises étaient bien implantées à Cuba, et que le Président Castro avait déjà investi la moitié des avoirs financiers cubains en euro, monnaie dans laquelle il voit une alternative au dollar. Il a estimé que les transferts financiers en provenance de cubains exilés, tout comme l'économie souterraine, permettaient à la population de l'île de disposer d'un niveau de vie supérieur à celui évoqué par les statistiques officielles.

En conclusion, il a rappelé que la classe politique cubaine était assez intègre, ce qui permettrait peut-être au pays d'échapper à l'emprise des mafias qui marque l'évolution de la Russie post-communiste.

Le président Alain Lambert a alors évoqué une lettre reçue de M. le Président du Sénat lui demandant d'étudier les modalités d'une plus grande publicité donnée aux contrôles budgétaires de la commission, afin d'accroître leur efficacité. Un échange de vues s'est instauré sur ce point, et la commission a chargé son président de lui présenter des suggestions.

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