CHAPITRE PREMIER
LA FUSION DES CRÉDITS DE L'INDUSTRIE DANS LE
FASCICULE BUDGÉTAIRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE
L'INDUSTRIE
Comme
votre rapporteur l'anticipait l'année dernière, les
crédits consacrés à l'industrie sont cette année
définitivement absorbés par le fascicule budgétaire
- désormais unique - du ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie.
Toutefois, le ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie a pris soin de conserver au sein de ce budget unique, sinon la
nomenclature, du moins des agrégats homogènes relatifs à
l'industrie, ce qui permet de reconstituer un budget de l'industrie pour 2000
et d'analyser l'évolution de ses crédits par rapport aux
années précédentes.
Votre rapporteur analysera l'exécution du budget 1998 et fera le point
sur celle du budget 1999 avant de se pencher sur les dotations des chapitres
industriels du fascicule budgétaire du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie pour 2000.
I. DES MOUVEMENTS BUDGÉTAIRES TRÈS IMPORTANTS EN EXÉCUTION
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET VOTÉ EN 1998
Les
crédits votés dans la loi de finances initiale pour 1998
s'élevaient à
16 298,2 millions de francs
en
dépenses ordinaires et crédits de paiement.
Les tableaux ci-après recensent les mouvements intervenus en gestion au
cours de l'année 1998 en dépenses ordinaires et
crédits de paiement (la colonne " Autres mouvements " recouvre
les transferts, les virements et les crédits ouverts en loi de finances
rectificative) :
1. Des crédits disponibles très supérieurs aux crédits votés
On constate que les crédits finalement disponibles en 1998 se sont élevés à 28 927,6 millions de francs , soit une hausse de 12 629,3 millions de francs (+ 77,5 %) par rapport au budget voté initialement. Cette hausse, est plus faible que celle constatée en exécution 1997 (87 %). Outre le traditionnel transfert de crédit en provenance du budget de la défense imputé sur le chapitre 62-00 correspondant aux crédits de recherche du CEA (7 099 millions de francs), ce différentiel résulte pour l'essentiel des mouvements suivants :
a) Des reports de crédits en baisse
Les
reports de crédits se sont élevés à
1 644 millions de francs
en 1998, ce qui traduit une
baisse
par rapport à ceux intervenus en 1997 (2,7 milliards
de francs).
Ils portent principalement sur les chapitres 64-93 "
équipement
naval
", 64-96 "
restructurations industrielles
" et
62-01 "
reconversion
". S'il est vrai que la consommation des
crédits de ces chapitres est très difficile à anticiper,
le seul fait que les reports se perpétuent d'année en
année prouve qu'ils sont probablement trop dotés.
La Cour des comptes observe ainsi dans son rapport sur l'exécution des
lois de finances pour 1998, que les reports
" portent souvent sur les
mêmes chapitres que les années précédentes, ce qui
rend indispensable leur remise à niveau dans les prochaines lois de
finances "
.
Nous verrons plus loin que le gouvernement en a tenu compte dans le budget pour
2000 puisque les crédits du chapitre 64-96 (qui incluent
désormais les crédits de reconversion) sont contractés de
27 %, ce dont votre rapporteur se félicite.
Il en est de
même pour les crédits du Fonds de soutien aux hydrocarbures qui
sont diminués de 46 % afin de tenir compte des importants reports
qui avaient traditionnellement lieu d'une année sur l'autre sur le
compte d'affectation spéciale n° 902-12
budgétisé l'année dernière.
b) Des rattachements de fonds de concours en hausse
1 587 millions de francs
de fonds de concours
ont
été rattachés au budget de l'industrie en 1998 (contre
1,47 en 1997), essentiellement sur les titres III (1 026,8 MF) et V (559,2
MF).
Il convient de rappeler que de tels rattachements dérogent au principe
de non-affectation des recettes de l'Etat et nuisent à la bonne
information du Parlement dans la mesure où leur montant exact n'est
connu qu'en fin d'exécution. En outre, les dépenses
financées par le biais de cette procédure sont essentiellement
des dépenses de personnel alors que les ressources collectées
sont permanentes.
Dans une décision n° 97-395 du 30 décembre 1997 portant
sur la conformité à la Constitution de la loi de finances pour
1998, le Conseil constitutionnel estimait ainsi que les crédits
correspondant à des charges permanentes devaient être ouverts en
loi de finances aux chapitres concernés. Dans sa décision
n° 98-405 du 29 décembre 1998 relative à la loi de
finances pour 1998, il a considéré que
" l'effort
engagé depuis 1996 devra être mené à terme en vue de
régulariser diverses procédures d'affectation non conformes
à l'ordonnance du 2 janvier 1959 ".
La Cour des comptes a également dénoncé dans son rapport
sur l'exécution des lois de finances pour 1998, l'application extensive
de l'article 19 de l'Ordonnance organique du 2 janvier 1959 dont
résultent les fonds de concours pour services rendus. Or, le budget de
l'industrie était jusqu'en 1998 le deuxième plus gros
bénéficiaire de ces fonds de concours par assimilation, avec
1 271,8 millions de francs, soit 14,1 % du total.
Les crédits de fonds de concours ouverts au
titre III
ont
représenté en 1998 plus de 19,4 % des moyens de
fonctionnement des services (contre 17,2 % en 1997). Ils ont les
provenances suivantes :
- versements effectués par l'agence Centre Europe d'exploitations des
oléoducs de l'OTAN pour couvrir les dépenses d'exploitation de la
partie française du réseau d'infrastructure
pétrolière de l'OTAN : ils ont atteint 297,1 millions de
francs en 1998 et ont couvert 79 % des dépenses du chapitre 37-61
" Dépenses et remboursement supportés par la France au titre
de l'infrastructure pétrolière " ;
- redevances encaissées à l'occasion des expertises des
ingénieurs des mines (456 MF) ;
- taxes et redevances perçues par le service des activités de
mesure (94 MF) ;
- produit d'une partie des taxes et redevances auxquelles sont assujetties les
installations classées pour couvrir les dépenses exposées
par les services pour l'inspection des installations classées
(74 MF).
Les fonds de concours du
titre V
ont principalement pour origine les
redevances perçues à l'occasion de la surveillance exercée
par le personnel de la Direction de la sûreté des installations
nucléaires (DSIN) sur les exploitants des installations
nucléaires de base : Elles ont atteint 476,9 millions de
francs en 1998 contre 441,3 millions en 1997. Elles ont abondé le
chapitre 54-93 " Etudes ".
Sur le
titre VI
, les fonds de concours reçus en 1998 ne se sont
élevés qu'à 1 MF.
c) Des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative
La loi
de finances rectificative pour 1998 a ouvert
2 493,2 millions de
francs de crédits nouveaux
au profit du budget de l'industrie, dont
2 476 millions de francs sont venus alimenter le chapitre 64-93
" équipement naval - interventions "
pour financer des
aides à de nouvelles commandes passées aux Chantiers de
l'Atlantique et des aides complémentaires pour couvrir une dérive
sur le coût de contrats des Chantiers du Havre.
Quelle que soit la justification de ces crédits, la pratique de
l'ouverture d'enveloppes importantes de crédits en loi de finances
rectificative est une entorse à l'annualité budgétaire
dès lors qu'elle a pour objet, non pas de compléter une enveloppe
de crédits trop étroite pour l'année en cours, mais
d'anticiper des besoins sur l'exercice suivant.
Ainsi, comme l'observe la Cour des comptes dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour 1998,
" les crédits
ouverts aussi tardivement par la loi de finances rectificative ne pouvaient,
pour une grande partie, être consommés au cours de l'exercice, et
ont engendré d'importants reports "
. La Cour ajoute :
" La loi de finances rectificative pour 1998 paraît avoir
été utilisée non seulement pour ajuster les crédits
de l'exercice en cours, mais aussi pour ouvrir, par report, des crédits
qui n'ont pu être prévus à temps dans la loi de finances
initiale de 1999 "
.
On peut se féliciter à cet égard que le gouvernement
ait décidé d'accroître sensiblement dans le budget
pour 2000 les dotations du chapitre 64-93 afin de mieux les faire correspondre
avec les besoins réels de l'industrie navale.
2. Des annulations de crédits en nette diminution
En 1998,
les annulations de crédits
se sont élevées
à
226,8 millions de francs
en crédits de paiement et
à 514 millions de francs en autorisations de programme.
Ce montant en CP traduit une nette diminution par rapport aux années
précédentes au cours desquelles les annulations avaient
porté sur des montants de 629,9 millions de francs en 1995, 498 millions
de francs en 1996 et 448,4 millions de francs en 1997.
Les annulations les plus importantes ont concerné :
- le chapitre 64-96 " Actions de restructuration suivies par le CIRI"
(61 MF) soit 122 % de la dotation initiale ;
- le chapitre 66-01 " Recherche industrielle et
innovation" (50 MF), soit 3,5 % de la dotation initiale ;
- le chapitre 62-01 " Reconversion des zones
minières " (29 MF), soit 22 % de la dotation
initiale ;
- le chapitre 64-96 " Actions de restructuration hors
CIRI" (22 MF), soit 33 % de la dotation initiale.
3. La sous-consommation des crédits de certains chapitres
Les
crédits ont été finalement dépensés à
hauteur de
25 241 millions de francs,
ce qui représente un
taux de consommation de
87,26 %
(en baisse par rapport à
1997 où il avait atteint 93,8 %).
Les crédits des titres III et IV ont été consommés
pour près de 98 % de leur montant. S'agissant des crédits du
titre V, on observe une différence assez sensible entre le taux de
consommation des CP (59,24 %) et celui des AP (77,43 %). La faiblesse
des taux de consommation sur le chapitre 57-02
" Equipements
administratifs et techniques "
est principalement le fait de la quasi
absence d'engagement de travaux en administration centrale dont le programme
initial a été revu dans le cadre de la réorganisation des
structures administratives du secrétariat d'Etat à l'industrie.
Au titre VI, il faut noter la
faible consommation des crédits des
chapitres
:
•
62-01
" Reconversion "
: les
crédits de paiement destinés à la reconversion des zones
minières n'ont été consommés que pour 32 % de
leur montant disponible et ceux du Fonds d'industrialisation de la Lorraine
(FIL) ne l'ont été que pour 49 % de leur montant. La
consommation des AP s'est quant à elle élevée à
43 % sur ce chapitre.
La consommation négative des crédits de l'article 30 (conversion
des chantiers navals) s'explique par la dissolution de la société
de reconversion Provence Industrialisation créée à
l'occasion de la fermeture des chantiers de la Normed, qui a conduit à
récupérer les crédits versés à cette
société et restés inutilisés.
•
64-93 " Aide à la construction navale "
:
doté initialement de 850 millions de francs en AP et de
800 millions en CP, ce chapitre a bénéficié, en cours
de gestion, d'une part de reports de 973,7 millions de francs d'AP et de 852,2
millions de francs de CP, mais surtout, d'une ouverture de crédits en
LFR de 2 562 millions de francs en AP et de 2 479 millions en
CP, ce qui a porté le total des dotations à 4 223,7 et
4 052 millions de francs respectivement.
Compte tenu de ces ouvertures de crédits en toute fin d'année,
la consommation finale ne s'est élevée qu'à
1 594 millions de francs en CP et à 1 821 millions de
francs en AP, traduisant des taux de consommation de 39,3 % et 43 %
respectivement.
•
64-96 " Restructurations industrielles "
: ce
chapitre se distingue traditionnellement par l'importance des crédits
reportés d'une année sur l'autre. En 1998, 284,8 et 211 millions
de francs ont ainsi été reportés en AP et CP pour des
montants de crédits initiaux de 135 et 116 millions de francs
respectivement. Les crédits n'ont finalement été
consommés que pour 34,7 % (89 MF) et 40 % de leur montant
(97,8 MF). Les soldes de 167 et 146MF ont été
reportés sur l'exercice 1999.