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Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 22 - Equipement, transports et logement : II. - Urbanisme et logement.

PELLETIER (Jacques), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 22 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières






N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 22

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

II
. - URBANISME ET LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Jacques PELLETIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.

Sénat : 88 (1999-2000).



Lois de finances.

INTRODUCTION

Le projet de budget du logement pour 2000 a été élaboré dans un contexte très favorable de reprise du marché immobilier et de croissance du secteur de la construction.

Tous les indicateurs confirment que 1999 sera une année exceptionnelle pour l'immobilier : la production de crédits immobiliers a largement dépassé le niveau observé en 1989, au point haut du cycle précédent ; le rythme de progression des mises en chantier est très soutenu, malgré l'achèvement du dispositif " Périssol " ; les ventes des promoteurs sont parvenues à un très haut niveau et l'activité du marché de l'ancien est excellente.

Pour 2000, la croissance devrait se poursuivre : selon les prévisions du ministère de l'équipement, des transports et du logement, le secteur de la construction devrait croître de 4 % en 2000, avec la création de 20.000 emplois, contre 5,9 % en 1999, avec la création de 30.000 emplois.

Dans ce contexte, le gouvernement a pris certaines mesures d'incitation fiscale (abaissement de la TVA sur les travaux réalisés dans les logements à usage d'habitation, diminution des droits de mutation, suppression progressive du droit de bail) de nature à soutenir encore davantage le marché immobilier.

Cette politique " pro-cyclique " a des vertus, mais aussi quelques inconvénients.

Tout d'abord, il conviendra de rester vigilant, afin de ne pas assister, du fait du cumul d'une bonne croissance économique et d'avantages fiscaux, à un " emballement " du marché immobilier de même nature que la France à connu à la fin des années 80.

Nous sommes encore loin de cette situation, mais compte tenu de la pression exercée par la demande, les prix dans l'ancien sont déjà à la hausse. Les prix augmentent de + 2,8 % pour les appartements entre le premier semestre 1998 et le premier semestre 1999, et surtout de + 9,0 % pour les maisons individuelles, soit au total une progression de 5,9 % tous biens confondus, contre + 3,2 % en 1998 à la même époque. Sur certains segments du marché de l'immobilier, comme les terrains à bâtir, les tensions sur les prix sont fortes.

En second lieu, le ministère du logement doit anticiper des jours moins favorables et préparer l'avenir. L'année 2000 devrait donc être l'occasion de réformer certains aspects de la politique du logement.

A cet égard on peut remarquer que, constatant l'échec de la politique de relance de la construction sociale depuis deux ans, le gouvernement s'est résolu à changer de politique, avec la mise en oeuvre du prêt locatif à usage social (PLUS). Il a également pris des mesures importantes permettant le réaménagement de la dette du secteur HLM.

Par contre, aucune réforme d'envergure n'est encore tentée, s'agissant pourtant de deux sujets essentiels, à savoir la politique en faveur du logement privé et les aides personnelles au logement.

La réduction de la TVA à 5,5 % pour les travaux réalisés dans les logements à usage d'habitation constitue une première réponse au souhait de simplification des mesures fiscales en faveur de la rénovation immobilière.

Toutefois, il existe encore de nombreuses aides dispersées.

Des mesures pourraient intervenir dans le prochain projet de loi " urbanisme, habitat et déplacements " s'agissant d'une gestion de la prime d'amélioration à l'habitat (PAH) par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Concernant les aides personnelles, la mise en place d'un groupe de travail entre l'Etat et la caisse nationale d'allocations familiales n'a pas encore abouti à une réforme d'envergure, pourtant nécessaire.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

I. L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE PERMET D'ALLÉGER LES CHARGES DU BUDGET DU LOGEMENT

Le budget du logement pour 2000 prend en compte, pour la première fois, l'amélioration de la situation économique.

Ainsi, les crédits destinés aux aides personnelles sont réduits de 283,9 millions de francs pour 2000. Cette mesure "d'ajustement aux besoins" était indispensable dans la mesure où le maintien d'une dotation élevée s'était accompagnée en 1998 et 1999, de fortes annulations : l'arrêté du 18 novembre 1998 a ainsi annulé 846 millions de francs, et l'arrêté du 2 septembre 1999 a annulé 600 millions de francs. Cette mesure d'annulation conforte la position du Sénat, qui avait adopté une réduction de crédits "ciblée" de 500 millions de francs lors du vote de la loi de finances pour 1999, contre l'avis du gouvernement.

Même si l'extension en année pleine de la mesure de revalorisation des aides décidée au 1er juillet 1999 doit être prise en compte (pour un coût de 500 millions de francs), la mesure d'ajustement paraît faible, et elle pourrait s'accompagner, si la croissance économique anticipée pour l'année prochaine par le gouvernement se confirme, de nouvelles annulations au cours de l'année 2000.

L'amélioration de la situation économique s'accompagne également, pour un montant plus modeste, de réductions de crédits sur le chapitre de la participation de l'Etat aux fonds de solidarité logement (-2 millions de francs) et au fonds d'aide aux accédants en difficulté (-3 millions de francs). Toutefois, la réduction de la ligne consacrée aux FSL portera sur les aides à la médiation locative et non sur les FSL eux-mêmes.

Le budget de l'urbanisme et du logement bénéficiera également de la diminution du coût du crédit et donc de la diminution du coût du prêt sans intérêt, qui passe de 6,26 milliards de francs en 1999 à 5,8 milliards de francs en 2000, pour financer un nombre de prêts équivalent (environ 110.000).

Votre rapporteur estime que s'agissant de crédits d'investissement, destinés à aider les ménages modestes à accéder à la propriété, il convient désormais de profiter de la réduction du coût moyen du prêt à taux zéro pour 2000 pour en élargir le champ.

L'expérience de 1996, année au cours de laquelle le prêt à taux zéro avait été ouvert aux logements nécessitant au moins 20 % de travaux, au lieu des 35 % habituellement requis, sur l'initiative du Sénat, avait permis de faire bénéficier 30.000 ménages supplémentaires de ce dispositif d'accession à la propriété.

Votre rapporteur demande avec insistance que cette mesure, qui nécessite des dispositions de caractère réglementaire, soit renouvelée pour 2000.

Elle serait d'autant plus utile que le projet de budget du logement pour 2000 enregistre, du fait notamment de la réduction du coût moyen du prêt à taux zéro, une diminution importante des aides à la pierre, qui atteignent 13,4 milliards de francs, soit 1 milliard de francs de moins que l'an dernier (-6,7 %). Il apparaît dès lors nécessaire de rééquilibrer les aides à la pierre par rapport aux aides à la personne, en favorisant davantage l'accession à la propriété.

II. UN BUDGET DE CONTINUITÉ

Le secteur du logement, dans son ensemble, se porte bien.

L'activité liée à la construction neuve et à l'entretien du bâtiment a crû en 1998 de 1,6% en francs constants, après un recul en 1997 (-1,5%), essentiellement sous l'impulsion de la construction neuve (+2,8%). L'augmentation de l'activité de construction de logements a été particulièrement marquée au second semestre (+ 6,6 %), sous l'effet de la fin programmée de l'ancien amortissement fiscal pour les logements locatifs neufs. Pour 1999, les prévisions se situent dans une fourchette de 4,3 % à 5,9 % de croissance de l'activité du bâtiment.

Dans ce contexte, le budget de l'urbanisme et du logement ne présente pas de nouvelles actions significatives.

Les dotations véritablement nouvelles concernent seulement la lutte contre le saturnisme
(75 millions de francs) pour permettre la première mise en oeuvre de la loi contre les exclusions (sous forme d'études et de diagnostics) et la contribution au fonds national de l'aide au logement dans le cadre du financement des aides à la gestion des aires de nomades (40 millions de francs). Le projet de loi modifiant les obligations des communes concernant les aires de nomades a été adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, et doit être discuté prochainement devant le Sénat.

La plupart des autres lignes budgétaires ne font l'objet que de mesures d'ajustement.

Ainsi l'application de la convention entre le 1 % logement et l'Etat, avec la mise en place d'un nouveau fonds de sécurisation pour les accédants à la propriété, conduit à relever la dotation à la société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS) de 1,6 million de francs.

Des "opérations vérité" sont également menées sur les lignes budgétaires qui ont connu ces dernières années d'importantes annulations de crédits, et notamment le chapitre 46-40 pour les aides personnelles (- 284 millions de francs) et le chapitre 65-48 pour la construction sociale et l'amélioration de l'habitat (-310 millions de francs) qui ont enregistré d'importantes annulations en 1999, pour respectivement 600 millions de francs en dépenses ordinaires et 146,5 millions de francs en crédits de paiement.

Ces opérations sont essentielles dans un objectif d'amélioration de la sincérité budgétaire.

Il apparaît cependant que certaines réformes sont retardées, concernant notamment l'accession à la propriété, l'aide à la rénovation du logement privé et les aides au logement.


· En matière de sécurisation de l'accession à la propriété, malgré le faible taux de sinistres des prêts à l'accession sociale, la dotation de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) est revalorisée de 125 millions de francs (+41,6%). Il s'agit d'une augmentation "mécanique" prenant en compte l'augmentation attendue des prêts à l'accession sociale, ce qui ne reflète en rien les risques couverts.

Le FGAS est alimenté en recettes par une cotisation de l'Etat égale à 1,25% des prêts garantis, une cotisation identique de l'établissement prêteur, une commission annuelle sur l'encours des prêts garantis (0,2%) et la rémunération des fonds.

Les discussions entamées entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de l'équipement, des transports et du logement, et les établissements prêteurs, contributeurs avec l'Etat au FGAS, sur une réduction de leurs cotisations, ont échoué. Un succès aurait pourtant permis de réduire les dotations de l'Etat.

· En matière d'aide au logement privé, les lignes budgétaires consacrées à la subvention de fonctionnement à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) ou à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) sont en légère hausse.

La légère augmentation des dotations traduit un certain attentisme
: la baisse de la TVA sur les travaux dans les logements privés devrait contribuer à réduire le coût des travaux et donc la subvention de l'ANAH, mais les propriétaires pourraient être également davantage incités à recourir aux services de l'ANAH du fait de l'allégement fiscal, si bien que le secrétariat d'Etat au logement peine à anticiper l'évolution de l'activité de l'ANAH.

D'autre part, il apparaît que le futur projet de loi "Urbanisme, habitat et déplacement" constituera le cadre de la mise en oeuvre d'une réforme tendant à l'unification des interventions financières sur le parc privé. Le secrétariat au logement relève "les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des comptes". La réforme visera à "regrouper auprès d'un seul organisme public dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé les outils et moyens financiers existants".

· En matière d'aides personnelles au logement, il n'est pas entrepris de réforme d'envergure.

Un groupe de travail avait été mis en place suite à la signature de la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la Caisse nationale d'allocation familiale le 14 mai 1997. Ce groupe a remis un rapport d'étape au gouvernement en avril 1999, avec plusieurs préconisations.

L'année 2000 verra la poursuite des mesures d'harmonisation des aides au logement, afin de mieux les articuler avec les minima sociaux et le report de 20 à 21 ans de l'âge limite pour la prise en compte des enfants dans le calcul des aides.

Malgré la mise en oeuvre de deux préconisations concernant l'évaluation forfaitaire des ressources, de nombreux sujets tels que l'harmonisation des barèmes dans le secteur de l'accession à la propriété, ou le problème de l'insalubrité n'ont pas encore été examinés.

D'une manière générale, il apparaît essentiel que soit tiré profit de l'amélioration de la situation économique pour engager une réforme substantielle des aides au logement, dans un souci de plus grande neutralité des aides.

III. DES MESURES TRÈS IMPORTANTES CONCERNANT LE SECTEUR DU LOGEMENT NE SONT PAS DIRECTEMENT VISIBLES DANS LE BUDGET

La principale raison pour laquelle le budget du logement ne contient pas de réformes majeures est que celles-ci ont été largement décidées en amont de la discussion du budget du logement, ou sous la forme de mesures fiscales.

Concernant le logement social, la principale mesure a été l'allégement de la dette du secteur HLM en vertu de la décision ministérielle du 23 avril 1999, qui porte sur 114 milliards de francs d'encours, et conduira à terme à un allégement de 20 milliards de francs pour le secteur HLM.

L'encours de la dette supporte désormais un taux de 3,8% contre 4,3% initialement. La diminution de 0,75% du taux du livret A, qui s'établit à 2,25% à compter du 1er août 1999 a permis d'abaisser le coût de l'ensemble des opérations des organismes sociaux. Cet abaissement du coût de la ressource, de nature à améliorer la construction de logements sociaux, était préconisé par la commission des finances du Sénat depuis de nombreux mois. Contre l'avis du gouvernement, un amendement au projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière avait été adopté par le Sénat en mai dernier : il visait précisément à rapprocher le taux du livret A des taux d'intérêt du marché.

Toutefois, il faut noter que des efforts restent encore à faire, et il apparaît que des négociations pourraient être engagées par le gouvernement afin de voir si le coût de rémunération de la collecte, qui représente 1,2 % de l'encours pour les Caisses d'épargne et 1,5 % pour la Poste, pourrait être abaissé.

Enfin, un prêt locatif unique (le PLUS) est substitué au PLA ordinaire et au PLA à loyer minoré (décret n°99-794 du 14 septembre 1999 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux subventions et prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés).

Il bénéficie d'une subvention de 5% dans le neuf et 10% dans l'ancien et d'un prêt de la Caisse des dépôts à 3,45%. Ce prêt est destiné à financer des opérations finançant la mixité (30% des ménages devront avoir des ressources inférieures à 60% des plafonds de ressources PLA ; 10% pourront avoir des ressources supérieures à 120% des plafonds).

La mise en place du PLUS répond à la fois au souhait de développer la mixité sociale et à la nécessité de faire baisser les loyers des opérations neuves et des opérations d'acquisition amélioration. Ainsi, le loyer maximum des logements PLUS sera réduit à 90 % du plafond des actuels logements PLA, soit généralement au loyer plafond servant de calcul de l'APL.

Parallèlement le taux des PLA d'insertion, réservés aux personnes en grande difficulté, est abaissé de 0,75 % à 3,05 %. L'objectif du gouvernement est de financer 70.000 logements en l'an 2000.

Concernant le logement privé, la réduction de la TVA sur les travaux de d'amélioration et d'entretien dans les logements devrait présenter un coût fiscal de près de 20 milliards de francs pour 2000 (environ 12 milliards de francs en régime de "croisière") et favoriser le développement du secteur de la réhabilitation, tout en luttant contre le travail au noir. Le logement social, qui bénéficiait déjà d'un dispositif de récupération de la TVA s'apparentant à une TVA à taux réduit (mécanisme de la livraison à soi-même) bénéficiera d'une extension aux travaux d'entretien. Enfin, la réduction des droits de mutation sur les logements d'habitation permettra un allégement de la fiscalité de 4,6 milliards de francs.

En définitive, ces mesures auront un impact significatif sur les aides au logement pour 2000. Les aides à la pierre ne représenteront plus que 7 % du total des dépenses en faveur du logement en 2000, contre 8,8 % en 1999 et les aides à la personne diminueront de 21,5 % à 18,2 %. L'essentiel du rééquilibrage se fera au profit des aides fiscales qui devraient représenter 32 % des aides au logement en 2000 contre 24 % auparavant.

*

En conclusion, le budget du logement est globalement un bon budget. Il présente pour 2000 certains aspects positifs au premier rang desquels des opérations "vérité" sur les crédits de chapitres budgétaires traditionnellement "surdotés".

Il apparaît cependant regrettable que les économies soient plus visibles sur la partie "investissement" du budget de l'urbanisme et du logement (les aides à la pierre diminueront de 6,7 % en l'an 2000) que sur le chapitre "fonctionnement" (réduit de 0,5 %). Il faut rappeler que la bonne tenue du marché du logement, notamment en 1998, s'explique pour une large part par les aides à la construction neuve.

La réduction des crédits aux aides aux logements parait encore relativement timide, compte tenu de l'importance des économies liées à l'amélioration de la conjoncture économique. En revanche, la réduction du coût moyen du prêt à taux zéro devrait être l'occasion d'élargir le dispositif, comme cela avait été fait en 1996 sur la proposition du Sénat.

Enfin, la principale mesure concernant la construction sociale, à savoir la mise en place d'un produit unique, le "PLUS" traduit un changement d'orientation par rapport aux réformes introduites en 1997 à l'arrivée du gouvernement, réformes qui consistaient précisément à différencier les produits offerts aux organismes HLM. L'échec de la relance de la construction sociale depuis 2 ans (seuls 44.300 logements sociaux ont été mis en chantier en 1998, contre plus de 70.000 en 1994) semble expliquer ce retour à un produit simple et unique (résultat de la fusion entre le PLA-LM et le PLA ordinaire) censé connaître dans l'avenir plus de succès, mais qui doit encore faire ses preuves.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS POUR 2000

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET URBANISME ET LOGEMENT POUR 2000

Pour 2000, le budget de l'urbanisme et du logement progresse de 6% pour s'établir à 48,196 milliards de francs.

Toutefois, la clôture de deux comptes d'affectation spéciale, le compte n°902-22 "Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France" et le compte n°902-30 "Fonds pour le financement de l'accession à la propriété" entraîne la réintégration d'importantes masses de crédits.

Aussi, à structure constante, le budget de l'urbanisme et du logement est en réalité en baisse de 2,3%.

Evolution du budget du logement 1999/2000 (à structure constante)

 

Budget voté 99

PLF 2000

Evolution

LFI 99/PLF 2000

 

AP

DO/CP

AP

DO/CP

AP

CP

TITRE III

 

34

 

109

 

220,6%

TITRE IV

 

35.498

 

35.252

 

-0,7%

total dépenses ordinaires

0

35.532

0

35.361

0

-0,5%

TITRE V

269

261

267

164

-0,74%

-37,2%

TITRE VI

13.660

13.545

13.209

12.671

-3,30%

-6,5%

total dépenses en capital

13.929

13.806

13.476

12.835

-3,25%

-7,0%

TOTAL

13.929

49.338

13.476

48.196

-3,25%

-2,3%

(en millions de francs)

La présentation du budget de l'urbanisme et du logement à structure constante montre une diminution globale des crédits pour 2000 (- 2,3 % en DO+CP) nettement plus accentuée pour les dépenses en capital (- 7,0 % en crédits de paiement) que pour les dépenses ordinaires (- 0,5 %).

1. Les modifications de structure

Après la refonte des fascicules budgétaires et le regroupement des crédits de l'urbanisme et des crédits du logement en 1999, le budget de l'urbanisme et du logement connaît encore cette année d'importantes modifications de structure.

La suppression du compte d'affectation spéciale n° 902-22 "fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France" (FARIF) s'accompagne de l'intégration d'une grande partie de ses crédits dans le budget du logement. Au total, 635 millions de francs de crédits de 1999, en autorisations de programme et crédits de paiement, sont intégrés au budget du logement en 2000.

Crédits du FARIF en 1999 intégrés au budget du logement en 2000

(en millions de francs)


 

AP

CP

FARIF (ancien)

Chap 55-21 (art 30) Urbanisme, acquisitions et travaux

120

120

chap 02 - art 10

Chap 57-30 (art 60) construction, logement, habitat et urbanisme

25

25

chap 06-art 10

Chap 65-23 (art 60) Urbanisme, aménagements du cadre de vie urbain

30

30

chap 02 - art 20

Chap 65-48 (art 20) Construction et amélioration de l'habitat

460

460

chap 01 - art 10

TOTAL

635

635

 

Des crédits consacrés aux études et expertises du secrétariat général du groupe central des grandes opérations d'urbanisme sont transférés du budget des services communs vers le budget de l'urbanisme et du logement pour 2 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement (chapitre 57-30).

Des crédits consacrés aux villes nouvelles, qui représentaient 108 millions de francs en crédits de paiement et 80 millions de francs en autorisations de programme en 1999, sont transférés du budget des charges communes vers le budget du logement (chapitre 65-23).

Enfin, des crédits autrefois inscrits sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 "Fonds pour le financement de l'accession à la propriété" sont inscrits sur le budget du logement. Il s'agit des crédits destinés aux prêts sans intérêt. Ces crédits représentaient 3,13 milliards de francs en 1999.

Total des crédits de 1999 transférés au budget du logement en 2000


 

AP

CP

FARIF

635

635

Transfert du budget des charges communes (villes nouvelles)

Transfert du budget des services communs (crédits d'études et expertises)

80

2

108

2

Transfert du financement des prêts sans intérêt

0

3.130

TOTAL (en millions de francs)

717

3.875

2. Les crédits du budget "logement et urbanisme"

a) Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 35,3 milliards de francs, en diminution de 0,5% pour 2000.

Cette diminution s'explique par les économies réalisées sur les aides personnelles au logement
. Le titre III connaît une évolution singulière (+220%) en raison de l'inscription sur ce titre, traditionnellement très peu doté (les crédits de fonctionnement du secrétariat d'Etat au logement sont inscrits au budget des services communs), de nouveaux crédits destinés à la lutte contre le saturnisme au nouveau chapitre 37-40 (+75 millions de francs).

b) Les dépenses en capital

Les dépenses en capital, s'élèvent à 12,8 milliards de francs en crédits de paiement, en baisse de 7,0% par rapport à 1999.

Cette forte diminution s'explique essentiellement par la baisse des crédits du titre VI, à structure constante, et plus particulièrement, par l'inscription sur le budget du logement de nouveaux crédits destinés au prêt à taux zéro, crédits autrefois inscrits sur un compte d'affectation spéciale. Ces crédits seront réduits de 375 millions de francs en crédits de paiement et 450 millions de francs en autorisations de programme.

Les crédits consacrés à la construction sociale (ligne dite "fongible" finançant les prêts locatifs aidés et les primes à la réhabilitation PALULOS) sont également en baisse de 312,5 millions de francs en crédits de paiement, afin de tenir compte de la sous-consommation des crédits. Il faut rappeler que l'arrêté du 2 septembre 1999 a annulé 334,6 millions de francs en autorisations de programme et 169,6 millions de francs en crédits de paiement sur le chapitre 65-48.

Le titre V, consacré aux investissements exécutés par l'Etat, diminue fortement (-37,2%) surtout en raison de l'inscription réduite des crédits de paiement pour les acquisitions d'immeubles et les opérations en Ile de France, figurant anciennement au FARIF.

Il apparaît toutefois que les crédits non dépensés sur le FARIF en 1999 seront rattachés en cours d'année 2000 au budget du logement, ce qui mettra à niveau des dotations qui apparaissent réduites dans le projet de loi de finances. Il n'est toutefois pas encore possible de connaître le montant exact de ces crédits.

B. LES AGRÉGATS

Le budget du ministère de l'urbanisme et du logement se divise en cinq agrégats: "aides à la personne", "logement", "études, expérimentation, information", "recherche", "aménagement foncier et urbanisme".









Agrégats

Crédits demandés en 2000

(millions de francs)

 

DO + CP

AP

Aides à la personne


35.065

-

Logement


12.522,3

12.953,6

Études, expérimentation, information


136,2

104,3


Recherche


174,5

38,5

Aménagement foncier et urbanisme


297,6

379,7

TOTAL

48.195,7

13.476

1. Les aides à la personne

·  La contribution de l'Etat au financement des aides à la personne, aide personnalisée au logement (APL) et allocation de logement sociale (ALS), est réduite de 283,9 millions de francs pour 2000 (- 0,8 %), à 34,3 milliards de francs. Cette diminution résulte entièrement d'un ajustement aux besoins des bénéficiaires.

La contribution de l'Etat aux aides à la personne évolue comme suit :


· 
la contribution au FNH, qui verse l'APL, diminue de 753,9 millions de francs (chapitre 46-40/10), pour atteindre 15,8 milliards de francs;


· 
la contribution au FNAL, qui verse l'ALS, progresse de 470 millions de francs, pour atteindre 18,5 milliards de francs (chapitre 46-40/30) ;

Cette évolution n'a toutefois pas de grande signification. En effet, il apparaît que les dotations des deux fonds étaient mal évaluées pour 1999, ce qui explique des réajustements en 2000.

La difficulté d'évaluer les dotations nécessaires aux deux fonds renforce la pertinence du jugement exprimé par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998
"la complexité d'un système dans lequel deux fonds différents, mais de même composition, gèrent deux aides parallèles pendant que l'un d'eux verse une participation à l'autre, ne semble pas justifié. On peut regretter que le ministère n'ait pas réfléchi à l'hypothèse d'un regroupement de ces deux fonds, qui donnerait plus de clarté à la répartition des dépenses de l'Etat entre allocation de logement social et aide personnalisée au logement".

·  L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se complète de trois contributions aux actions des départements et des associations:

- 0,548 milliard de francs pour les fonds de solidarité pour le logement (FSL), soit une diminution de 0,4 % après la forte hausse de 1999 (+61,7 %). La dotation pour les FSL eux-mêmes est stable à 490 millions de francs, alors que celle pour les associations qui louent à des personnes défavorisées sera légèrement réduite.

- 0,170 milliard de francs pour l'aide au logement temporaire, soit une progression de 40 millions de francs (+30,7 %). Cette progression résulte uniquement des moyens nouveaux destinés à financer les aides à la gestion des aires de nomades.

- 2 millions de francs pour les fonds d'aide aux accédants en difficulté (ceux qui avaient souscrit des prêts à l'accession à la propriété à taux élevé de 1980 à 1985), en diminution de 3 millions de francs (- 60 %) du fait d'un ajustement aux besoins.

La progression des dotations pour les personnes défavorisées (+ 35 millions de francs) résulte ainsi des moyens nouveaux pour les aires de nomades et d'un ajustement des crédits à la baisse pour 5 millions de francs, qui tient compte de l'évolution des besoins. On peut observer que la poursuite de la mise en oeuvre des mesures de la loi sur les exclusions n'a donc pas de nouvel impact budgétaire sur les aides à la personne pour 2000.

2. Le logement

Cet agrégat regroupe les aides à la pierre, plus particulièrement concentrées sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat). L'agrégat progresse de 29,7 % en crédits de paiement (à 12,5 milliards de francs), et reste stable en autorisations de programmes (à 12,9 milliards de francs). Toutefois, il faut tenir compte de la rebudgétisation totale du prêt à taux zéro pour 1999 : à structure constante, les crédits reculent de 2,7%.

Au total, l'accession à la propriété bénéficiera de 5,88 milliards de francs de crédits de paiement en 1999 contre 6,26 milliards de francs en 1999 et 6,63 milliards de francs en 1998. En deux ans, sans modification de droits, la diminution des taux d'intérêt devrait donc permettre de réaliser 750 millions de francs d'économies.

Cette dotation devrait servir au financement de 110.000 prêts à taux zéro, comme en 1999. En raison de la diminution des taux d'intérêt, le coût budgétaire moyen du prêt est tombé de 59.943 francs en 1997 à 56.300 francs en 1998 (soit, pour 110.000 prêts, un total de 6,19 milliards de francs). Il convient toutefois que le mouvement de diminution du coût moyen du prêt se poursuive pour que la dotation prévue pour 2000 soit suffisante pour répondre à la demande.


· 
La ligne fongible prêts locatifs aidés - primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PLA-PALULOS), destinée à la construction et à la réhabilitation des HLM (chapitre 65-48/10) est stable en autorisations de programme, mais significativement réduite en crédits de paiement (-10,8%), pour atteindre 2,57 milliards de francs.

Le gouvernement prévoit ainsi de financer 70.000 logements, soit un programme légèrement moins ambitieux que ceux de 1998 et 1999 (80.000 logements), mais en tout cas plus réaliste, puisque seulement 51.000 logements ont finalement été réalisés en 1998. Ce programme de construction doit être complété par la distribution de 120.000 PALULOS.

Rappelons que, d'autre part, pour 2000, des crédits anciennement au compte du fonds pour l'aménagement de l'Ile de France (chapitre 01-art 10 "subventions au titre d'acquisitions foncières pour l'implantation de logements locatifs") sont réintégrés au chapitre 65-48/20 pour 385 millions de francs en autorisations de programme et 146,5 millions de francs en crédits de paiement. Ce chapitre du FARIF ayant connu d'importants reports de crédits les années précédentes (745 millions de francs reportés en 1997, 891 millions de francs en 1998), il est vraisemblable que d'importants crédits complémentaires pourront être rattachés au cours de l'année 2000.


·
La ligne destinée au financement des opérations les plus sociales (notamment les logements d'urgence) est dotée de 290 millions de francs de crédits de paiement, soit une légère progression par rapport à 1998 (+2,6 %).


·
Les dotations pour la résorption de l'habitat insalubre sont, en revanche, de nouveau en forte baisse (-23 %). A l'origine, les actions de résorption du saturnisme prévues dans la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions devaient être financées sur le chapitre 65-48/70. Les premières dépenses étant pour l'essentiel des dépenses de diagnostics, de travaux d'entretien et de contrôles, il a finalement été décidé d'individualiser les aides à la lutte contre le saturnisme sous un chapitre spécifique au titre III (chapitre 37-40).


· 
Les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) sont maintenus à 800 millions de francs en autorisations de programme, mais progressent sensiblement en crédits de paiement à 800 millions de francs (+4,5%).


· 
La subvention d'investissement (AP) à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) est stable à 2,2 milliards de francs et progresse légèrement à 2,2 milliards de francs en crédits de paiement (+2,8%).

3. Les études, expérimentation, information

Ce poste progresse de 7,9% en crédits de paiement pour atteindre 136,2 millions de francs.

Il concerne principalement la subvention aux agences d'information sur le logement (stable à 33,5 millions de francs), mais également l'ensemble des études menées par la nouvelle direction générale et le Plan Urbanisme, Construction, Architecture dans les secteurs de l'urbanisme et du logement.

4. La recherche

Cet agrégat concerne essentiellement les subventions au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) et les moyens de fonctionnement et d'investissement mis en oeuvre par le Plan urbanisme construction et architecture (PUCA), soit au total 174,5 millions de francs (+1,1%).

5. L'aménagement foncier et l'urbanisme

Cet agrégat progresse de 101 millions de francs en 2000, pour atteindre 297,6 millions de francs (+51,6%).

Cette progression résulte entièrement de l'inscription des crédits consacrés au différé d'amortissement et à la subvention d'équilibre versés par l'Etat aux collectivités support des villes nouvelles, auparavant inscrits sur le budget des charges communes et transférés en gestion sur le budget de l'urbanisme.

II. UN EFFORT GLOBAL TRÈS IMPORTANT

L'examen du seul budget de l'urbanisme et du logement ne permet pas d'avoir une idée précise de l'effort collectif en faveur du logement.

En effet, des mesures très importantes concernant le secteur du logement ont été décidées en amont de la discussion du budget du logement, ou sous la forme de mesures fiscales.

Concernant le logement social, la principale mesure a été l'allégement de la dette du secteur HLM en vertu de la décision ministérielle du 23 avril 1999, qui porte sur 114 milliards de francs d'encours, et conduira à terme à un allégement de 20 milliards de francs pour le secteur HLM.

Concernant le logement privé, la réduction de la TVA sur les travaux de d'amélioration et d'entretien dans les logements devrait présenter un coût fiscal de près de 20 milliards de francs pour 2000 (environ 12 milliards de francs en régime de "croisière") et favoriser le développement du secteur de la réhabilitation, tout en luttant contre le travail au noir. Par ailleurs, la réduction des droits de mutation sur les logements d'habitation permettra un allégement de la fiscalité de 4,6 milliards de francs.

En définitive, ces mesures auront un impact significatif sur les aides au logement pour 2000.

Le tableau ci-joint montre que l'effort global en faveur du logement s'est accentué en 1999 et en 20001(*).


Ce tableau fait apparaître des évolutions majeures, et notamment l'accroissement des dépenses fiscales dans l'ensemble des dépenses en faveur du logement. La montée en charge du régime de TVA à taux réduit pour les logements sociaux, sous forme de livraison à soi-même, depuis 1997 est un premier élément. La mise en oeuvre d'une baisse généralisée de la TVA sur les travaux réalisés dans les logements à usage d'habitation, pour un coût estimé à 20,6 milliards de francs, est le second élément qui permet d'expliquer l'importance grandissante des mesures fiscales dans la politique du logement.

LES AIDES PUBLIQUES BENEFICIANT AU LOGEMENT

Source: DGUHC

 
 

( en millions de francs)

 
 
 

1996

1997

1998

1999

2000

AIDES BUDGETAIRES (DO + CP en LFI)

 
 
 
 
 

1- Dépenses d'aides à la pierre

 
 
 
 
 

Logements locatifs (1)

5 330,13

3 574,86

3 204,75

2 887,52

2 721,50

Logements accession (2)

2 661,34

819,00

263,00

295,00

63,00

Prêts 0% (y.c.Fonds pour l'accession à la propriété)

4 100,00

7 000,00

6 640,00

6 270,00

5 896,60

Qualité de l'habitat (réalisations expérimentales)

21,00

20,00

18,60

15,18

15,33

D.O.M. (65.44/90) (3)

619,20

463,00

569,00

897,00

918,00

Amélioration de l'habitat (RHI,PAH,ANAH )

2 729,60

2 682,35

2 902,03

3 009,14

3 079,40

Opérations les plus sociales dont saturnisme (4)

 

178,66

349,00

282,50

365,00

FGAS

220,00

400,00

260,00

300,00

425,00

FARIF (CAS n° 902-22) (5)

565,00

565,00

510,00

490,00

0,00

TOTAL 1

16 246,27

15 702,87

14 716,38

14 446,34

13 483,83

2- Dépenses d'aides à la personne

 
 
 
 
 

Contribution au FNH (APL)

13 086,00

13 370,00

14 580,00

16 553,92

15 800,00

Contribution au FNAL (AL)

14 319,00

16 360,00

18 575,00

18 075,00

18 545,00

Fonds de solidarité, ALT, FAAD, (y.c CAS 902-29)

315,00

450,00

456,50

685,00

720,00

TOTAL 2

27 720,00

30 180,00

33 611,50

35 313,92

35 065,00

3- Autres dépenses sur budget autres que logement

 
 
 
 
 

Bonifications et subventions à la CPHLM

430,00

516,00

500,00

350,00

271,00

Primes d'épargne logement.

7 000,00

6 000,00

8 100,00

8 100,00

7 500,00

Reversement aux coll loc au titre exonération TFPB

833,00

620,00

450,00

295,00

200,00

Compensation baisse DMTO

 
 
 

3 700,00

8 334,00

TOTAL 3

8 263,00

7 136,00

9 050,00

12 445,00

16 305,00

TOTAL DEPENSES BUDGETAIRES CONSACREES AU LOGEMENT

52 229,27

53 018,87

57 377,88

62 205,26

64 853,83

Contribution des régimes sociaux et du BAPSA au financement de l'AL familiale et de l'APL

35 259,00

36 530,00

37 587,00

39 362,00

41 246,00

Contribution des employeurs au FNAL

8 506,00

8 557,00

9 059,00

9 800,00

10 200,00

Participation employeurs à l'effort de construction

(" 1%")(6)

15 427,00

11 680,00

11 120,00

13 400,00

14 800,00

TOTAL DEPENSES PUBLIQUE NON BUDGETAIRES

59 192,00

56 767,00

57 766,00

62 562,00

66 246,00

DEPENSES FISCALES

 
 
 
 
 

Déduction d'impôts en faveur des propriétaires occupants

10 610,00

10 100,00

10 960,00

10 400,00

10 100,00

Déduction du revenu imposable pour propriétaires bailleurs.

8 050,00

8 000,00

9 360,00

10 510,00

11 760,00

Exonérations intérêts et primes des CEL et des PEL d'épargne logement

6 500,00

7 800,00

8 800,00

9 200,00

9 500,00

Exonération des organismes HLM de l'IS

1410

1400

1300

1300

1 250,00

Régime TVA des travaux dans les locaux à usage d'habitation

 
 
 
 

20 600,00

Régime TVA des terrains à bâtir pour la construction de logements sociaux

710,00

670,00

400,00

400,00

400,00

Régime TVA sur la construction, l'aménagement ou la vente de logements sociaux

30,00

1 200,00

2 100,00

3 900,00

4 800,00

Exonérations intérêts livret A part Logement

4 600,00

4 000,00

3 900,00

3 800,00

3 200,00

TOTAL DEPENSES FISCALES

31 910,00

33 170,00

36 820,00

39 510,00

61 610,00

TOTAL DEPENSES LOGEMENT

143 331,27

142 955,87

151 963,88

164 277,26

192 709,83

Budget général et CAS (opérations définitives)

1 602 754,00

1 635 289,00

1 661 506,00

1 670 559

1 685 533

Dépenses budgétaires consacrées au logement.

52 229,27

53 018,87

57 377,88

62 205,26

64 853,83

Part budget logement dans budget de l'ETAT

3,26%

3,24%

3,45%

3,72%

3,85%

(1)article d'accueil en PLF 2000 du chapitre 01,article 10 du FARIF

(2) Crédits inscrits sur la section des charges communes à compter de 1997.

(3) Crédits transférés sur le budget du Ministre de l'Outre-mer à compter de la LFI 1996.

(4) Ligne budgétaire créée en LFI 1997.

(5) Crédits budgétisés à compter du 1er janvier 2000.

(6) Emplois immobiliers hors versement au CAS

Les aides à la pierre ne représenteront plus que 7 % du total des dépenses en faveur du logement en 2000, contre 8,8 % en 1999 et les aides à la personne diminueront de 21,5 % à 18,2 %. L'essentiel du rééquilibrage se fera au profit des aides fiscales qui devraient représenter 32 % des aides au logement en 2000 contre 24 % auparavant.

III. L'EXECUTION DU BUDGET DU LOGEMENT EN 1998 ET 1999

A. L'EXÉCUTION DU BUDGET POUR 1998

Les modifications de crédits, au cours de l'année 1998, n'ont pas changé l'ordre de grandeur du budget du logement : les crédits ouverts sont passés de 39,8 milliards de francs à 39,2 milliards de francs.

Cependant, l'arrêté du 18 novembre 1998 (JO du 19/11/1998) intervenu dans le cadre de la préparation de la loi de finances rectificative a procédé sur le budget du logement à l'annulation de 407,5 millions de francs en autorisations de programme sur le chapitre 65-48 et à celle de 1.153 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement (846 millions de francs en dépenses ordinaires sur le chapitre 46-40, 307,55 millions de francs en crédits de paiement sur le chapitre 65-48)

Un arrêté du 31 décembre 1998 (JO du 5 janvier 1999) a enfin procédé à l'annulation de 400 MF en autorisations de programme sur le chapitre 65-48, article 03 "logements locatifs très sociaux". Cette annulation est intervenue dans le cadre du règlement des arriérés de subventions dues au Crédit foncier au titre des prêts locatifs aidés distribués par cet organisme.

Compte tenu des crédits ouverts en loi de finances rectificative, l'écart le plus significatif entre la loi de finances et son exécution peut donc être relevé au titre IV, qui représentait 84% des crédits du logement en loi de finances initiale. Les dotations du titre IV ont au total subi une annulation de 602,3 millions de francs, essentiellement en raison de la sous-consommation des dépenses d'aides personnelles au logement.

De la loi de finances pour 1998 à son exécution

(en francs)

1998

Titres

budget voté

crédits ouverts

Ecart

III

30.217.251

30.147.343

- 69.908

IV

33.280.270.000

32.677.984.200

- 602.285.800

Total DO

33.310.487.251

32.708.131.543

- 602.355.708

V

47.100.000

64.667.118

+ 17.567.118

VI

6.485.385.000

6.457.866.674

- 27.518.326

Total CP

6.532.385.000

6.522.533.792

- 9.851.208

TOTAL

39.842.872.251

39.230.665.335

- 612.206.916

Source : contrôle financier près le ministère de l'équipement, rapport sur l'exécution du budget de 1998 III. Logement.

B. L'EXÉCUTION DU BUDGET POUR 1999

L'exercice 1999 n'est pas terminé. Pourtant, un certain nombre d'opérations d'annulation de crédits sont intervenues.

L'arrêté du 2 septembre 1999 a procédé à l'annulation de 600 millions de francs en dépenses ordinaires sur le chapitre 46-40 " contribution de l'Etat au financement des aides à la personne ". Selon le ministère, cette mesure " est justifiée par le ralentissement des dépenses, en raison de l'amélioration des revenus dont bénéficient, par ailleurs, les allocataires ".

Par ailleurs, 334,6 millions de francs en autorisations de programme et 169,6 millions de francs en crédits de paiement ont été annulés sur le chapitre 65-48 " construction et amélioration de l'habitat " afin de " gager " partiellement les ouvertures de crédits par le décret d'avances n°99-753 du 2 septembre 1999. Ce décret a prévu un abondement de 15 millions de francs au bénéfice du nouvel article 34-50/50 " lutte contre le saturnisme " et 150 millions de francs en AP/CP au bénéfice de l'article 65-50/10 " contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale ".

Par ailleurs, le projet de loi de finances rectificative pour 1999 prévoit de nouvelles annulations sur le budget de l'urbanisme et du logement, pour 351,5 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et 830 millions de francs en autorisations de programme.

Les annulations porteront essentiellement sur le chapitre 46-50 (participation de l'Etat aux fonds de solidarité logement et à l'aide au logement temporaire) pour 154 millions de francs et 190 millions de francs en crédits de paiement et 840 millions de francs en autorisations de programme sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat).

Il faut donc remarquer qu'au total, le chapitre 65-48, qui représente les aides à la pierre, aura subi 359,6 millions de francs d'annulations en crédits de paiement et surtout 1,15 milliard de francs d'annulations en autorisations de programme. Ces annulations tirent les conséquences de la faible utilisation des crédits inscrits pour la construction sociale.

CHAPITRE II

LE LOGEMENT SOCIAL : VERS UN REDÉMARRAGE ?

I. L'ÉCHEC DE LA POLITIQUE DE RELANCE DU LOGEMENT SOCIAL

A. LE GOUVERNEMENT A MIS EN PLACE DE NOUVEAUX PRODUITS AFIN DE RELANCER LA CONSTRUCTION SOCIALE

Le financement des logements sociaux a fait l'objet, depuis 1996, de réformes successives.

Une réforme significative est intervenue avec la mise en place du régime de la livraison à soi-même (LASM) équivalent à un taux réduit de TVA pour la construction de logements sociaux, avec un élargissement à la rénovation et à l'amélioration à compter de 1998.

Cette réforme s'est accompagnée de la suppression de la subvention accordée au prêt locatif aidé (PLA) pour le neuf, à compter du 1er octobre 1996, et de la réduction du taux de subvention de 12 % à 5 % pour l'ancien à partir du 1er janvier 1998.

Lors de son arrivée, en juin 1997, le nouveau gouvernement a souhaité relancer la construction sociale.

Les PLA à loyer minoré, les PLA d'intégration et les PLA construction-démolition ont donc été mis en place à compter du 1er janvier 1998.

Les PLA-LM et PLA-I ont remplacé les anciens PLA très sociaux (PLA-TS). Les PLA-LM sont attribués aux ménages qui rencontrent des difficultés économiques mais pas de difficulté d'accompagnement social. Les PLA-I sont destinés aux ménages cumulant difficultés économiques et sociales.

L'objectif du gouvernement était de réaliser 20.000 PLA-LM et 10.000 PLA-I en 1998 et en 1999.

Les PLA construction-démolition sont destinés à accompagner les opérations de démolition. Ils doivent permettre le relogement dans la même commune ou agglomération des ménages occupant les immeubles à démolir à des conditions de loyer aussi proches que possibles de celles du logement initial. Une enveloppe de 5.000 PLA-CD était prévue en 1998 et 1999.

Les taux de subvention se différencient selon la nature de l'exonération :

Régime applicable aux opérations de construction sociale


Opérations de construction neuve

Taux applicables jusqu'au 31/12/97

Taux applicables à compter du 1/1/98

PLA " normal "

pas de subvention

pas de subvention

PLA " à loyer minoré " (ex-PLATS)

8 % (dérogation préfet : 13 %)

8 % (dérogation préfet : 13 %)

PLA " d'intégration "

sans objet (produit n'existant pas)

20 % (pas de dérogation)

PLA " expérimental "

3 %

3 %

PLA " construction-démolition "

sans objet (produit n'existant pas)

12 %

B. LA CHUTE DE LA CONSTRUCTION SOCIALE S'EST MALGRÉ TOUT POURSUIVIE

Malgré des dotations budgétaires élevées, la construction sociale n'a pas redémarré, en raison d'une sous-consommation importante des crédits, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Consommation des PLA-I et PLA-TS


 

1995

1996

1997

1998

crédits disponibles (en millions de francs)

1.297,63

844,1

941,9

1.198,2

objectif annoncé (en nombre de logements)

28.000

20.000

30.000

30.0000

Nombre de logements PLAI ou PLATS financés

15.481

11.419

11.783

15.568

Montants de subvention consommés (MF)

1.160,5

735,7

719,4

816,8

taux de consommation

89,4 %

87,2 %

76%

68%

Ainsi, seuls 15.568 PLA-LM et PLA-I ont été réalisés en 1998 et 18.000 devraient l'être en 1999, soit une nette sous-consommation des dotations.

Le montant annuel des prêts nouveaux versés au logement social s'est considérablement réduit depuis 1997. On observe une très forte distorsion en 1997 et 1998 entre les crédits disponibles pour les opérations, l'objectif annoncé, et les faibles réalisations.

Le premier semestre 1999 a enregistré une légère amélioration, qui ne devrait toutefois pas permettre d'anticiper un niveau en fin d'année comparable aux années précédentes.

Nombre de PLA consommés au cours des huit premiers mois

 

1996

1997

1998

1999

PLA

28.736

21.632

12.186

14.224

Source : perspective du secteur et du financement du logement à l'horizon 2002. M. Michel Mouillart.

Au total, la chute du nombre de logements sociaux amorcée en 1995 s'est accentuée de 1997 à 1998.

NOMBRE DE LOGEMENTS SOCIAUX AU 1ER JANVIER 1998 PAR ANNÉE DE FIN DE CONSTRUCTION

Source : MELT-DAEI-SES. Enquête sur le parc locatif social, situation au 1/1/98

C. UN PROBLEME DE DEMANDE

L'an dernier, votre rapporteur soulignait que " le problème de la sous-utilisation des produits PLA réside moins dans une insuffisance des dotations, que dans la faiblesse de leur utilisation par les bailleurs sociaux, qui souhaitent construire moins ".

Cette remarque est toujours valable aujourd'hui : il est à craindre que, même avec l'introduction d'un nouveau produit aidé, plus simple, les bailleurs sociaux n'inversent pas entièrement la tendance.

De surcroît, le parc social est toujours confronté à des déséquilibres entre des demandes importantes et des quartiers délaissés.

Le taux de vacance dans le parc social

Un des indicateurs de la demande réside dans le taux de vacance du parc social. Celui-ci a augmenté sensiblement ces dernières années.

Source : METL-DAEI-SES. Série des enquêtes sur le parc locatif social.

Le nombre de logements vacants augmente sensiblement chaque année. Au 1er janvier 1998 , on dénombrait pas moins de 120.000 logements vacants dans le parc locatif social, soit 17 % de plus que l'année précédente. Le taux de vacance s'établit donc à 3 %. La vacance est particulièrement marquée dans les zones sensibles et les quartiers peu attractifs.

En revanche, l'action sur le facteur d'offre est particulièrement forte en 2000.

Quelques mesures avaient été prises en 1998, notamment l'abaissement d'un demi-point du taux du livret A et la revalorisation des plafonds de ressources intervenue par l'arrêté du 26 juin 1998, qui a porté à 61 % la part des ménages ayant accès au parc HLM contre 55 % précédemment.

Votre rapporteur estimait que les mesures mises en place " seraient insuffisantes pour résoudre la crise du logement social en l'absence d'une simplification de la gestion des PLA et d'une amélioration de leur financement. "

La mise en place du PLUS relève précisément de ce souci de simplification de gestion (avec un produit unique) et d'amélioration du financement (une subvention budgétaire s'ajoute aux avantages fiscaux et à des taux d'emprunt réduits).

II. UN NOUVEAU PRODUIT : LE PRÊT LOCATIF A USAGE SOCIAL

A. LE RETOUR A UN PRODUIT UNIQUE

Face à la crise de la construction sociale, le gouvernement a souhaité mettre en place un nouveau produit.

Le prêt locatif à usage social (PLUS) regroupe les PLA et les PLA-LM, dans un double objectif :

- donner aux bailleurs sociaux les moyens d'appliquer la mixité sociale ;

- faire baisser les loyers des opérations neuves et des opérations d'acquisition-amélioration.

Les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte ayant pour objet statutaire la réalisation de logements sont les seuls bénéficiaires du nouveau produit.

Le " PLUS " vise les mêmes maîtres d'ouvrage que ceux ayant accès au PLA ordinaires et les mêmes opérations que celles entrant dans le champ des PLA ordinaires, y compris les PLA expérimentaux et de construction-démolition.

Il faut donc remarquer que les collectivités territoriales et leurs groupements, qui étaient bénéficiaires des subventions pour les PLA-LM et les PLA-I ne bénéficieront pas du nouveau dispositif " PLUS ".

Votre rapporteur regrette cette conception restrictive et souhaite que le gouvernement apporte des explications sur ce sujet.

B. LE FINANCEMENT DU PRÊT LOCATIF A USAGE SOCIAL

Le " PLUS " bénéficiera d'un taux de subvention de 5 % pour la construction neuve et 10 % pour les opérations d'acquisition-amélioration dans l'ancien, avec un prêt de la caisse des dépôts et consignations de 3,45 %.

Par ailleurs le nouveau régime prévoit que  :

- au moins 30 % des logements doivent être occupés par des ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % des plafonds des ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux (ménages éligibles aux anciens PLA à loyer minoré),

- parallèlement, 10 % des logements de chaque opération peuvent être loués à des locataires dont les ressources excèdent, dans la limite de 120 %, les plafonds de ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux.

Alors que six types de prêts existaient auparavant, la réforme du financement du logement social procède par réunification des produits en ne laissant plus subsister que trois formules :

- le PLA intégration destiné aux ménages aux revenus très modestes. Il bénéficie d'une subvention à 20 et d'un taux ramené de 3,8 à 3,05 % ;

- le PLA construction-démolition, avec une substitution à 12 % et un taux ramené de 3,8 à 3,05 % ;

- le " PLUS ", prêt locatif à usage social, avec un taux de 3,45 % contre 4,3 % pour l'ancien PLA. Le taux de la subvention associée est de 5 % dans le neuf et 10 % en acquisition-amélioration, le taux de TVA à 5,5 % étant maintenu pour toutes les opérations. La durée des prêts est en outre allongée à 50 ans pour l'acquisition du foncier et les opérations d'acquisition-amélioration.

Les taux de subventions seront donc les suivants :



Catégories d'opérations

Opérations de construction neuve

(2° du R.331-15 a) du CCH

Opérations d'acquisition- amélioration

(3° du R.331-15 a) du CCH

PLUS

opérations expérimentales

opérations de construction-démolition 

résidences sociales

(avec gestion parahôtelière antérieure au 1er janvier 1998)

5 %

(dérogation préfet : 6,5%)

8 %

12 %

12 %


10 %

(dérogation préfet : 11,5 %)

13 %

12 %

12 %


C. UN RETOUR A LA FONGIBILITE DES LIGNES BUDGÉTAIRES

La suppression de la subvention PLA pour le neuf à compter du 1er octobre 1996, et la réduction du taux de 12 % à 5 % pour l'ancien à partir du 1er janvier 1998 explique que la ligne " fongible " (article 65-48/10) dévolue pour près des deux tiers aux PLA et à la surcharge foncière en 1995, contre un tiers pour les opérations PALULOS, soit consacrée à 90 % aux opérations PALULOS en 1998.

En effet, les possibilités de fongibilité entre subventions PLA et PALULOS avaient été considérablement réduites par l'introduction d'un taux de TVA réduit sur les opérations de construction neuve PLA et la suppression de la subvention à partir du 1er octobre 1996.

Cependant, le PLUS bénéficiant d'une subvention de 5% pour la construction neuve et de 10% pour l'acquisition-amélioration, ces mesures devraient conduire à un retour à la fongibilité des lignes 65-48/10 (PALULOS, PLA d'acquisition-amélioration) et 65-48/03 (PLA-LM et PLA-I).

D. LES EFFETS ATTENDUS POUR 2000

Les programmes physiques inscrits dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1999 et les perspectives pour 2000 se répartissent de la façon suivante :



 

LFI 1999

PLF 2000

PLA/PLUS

dont ancien

dont construction-démolition

PLA-LM

dont ancien

PLA I

dont ancien

PLA -CFF

Total PLA

PALULOS

43 000

5 000

5 000

20 000

8 000

10 000

8 000

7 000

80 000

120 000

57 000

10 000

2 000

5 000

8 000

8 000

70 000

120 000

On remarquera que le programme de PLA construction-démolition pour 2000 est nettement moins ambitieux que celui annoncé pour 1999 (2.000 opérations contre 5.000). De même, le programme de PLA-insertion est réduit. Globalement le programme de PLA ordinaires et PLA à loyer minoré diminue (de 63.000 à 57.000 opérations). Au total, 70.000 PLA devraient être financés en 2000.

Il s'agit cependant d'une opération vérité. En effet, les années précédentes, les crédits ouverts n'étaient pas consommés.

III. D'AUTRES MESURES EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL

Le gouvernement a décidé, en avril 1999, de réaménager à 4,3 % les prêts locatifs aidés, souscrits à des taux élevés auprès de la caisse des dépôts et consignations. Cette mesure s'applique sur un encours total de 120 milliards de francs et permet une économie globale de 15 milliards de francs pour le secteur social.

En juillet 1999, le gouvernement a décidé de répercuter les effets de la baisse du livret A de 3 % à 2,25% sur les comptes des organismes HLM, avec :

- une amplification de la baisse du réaménagement d'avril, le taux passant de 4,3% à 3,8% ;

- pour le reste de l'encours, la baisse du livret A est répercutée sur les annuités à compter du 1er janvier 2000.

Il faut toutefois noter que le réaménagement ne concernera pas les prêts PLA du Crédit foncier de France, qui bénéficient de l'aide de l'Etat.

CHAPITRE III

LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT : UNE RÉFORME INDISPENSABLE

I. L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE

A. LA FIN DU BOUCLAGE

Entre 1991 et 1998, le nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement s'est accru de 34 %, passant de 4,7 millions de bénéficiaires à 6,3 millions.

Aujourd'hui, le bouclage est terminé : le nombre de bénéficiaires n'a augmenté que de 2,2 % entre 1997 et 1998. L'évolution d'une année sur l'autre n'est plus liée qu'à l'augmentation générale du nombre des ménages, aux comportements de " décohabitation ", aux modifications de la réglementation (par exemple l'augmentation des loyers plafonds supérieure à celle des loyers réels conduit à élargir le champ des bénéficiaires) et à la situation économique générale qui conduit les ménages à " rentrer ou sortir " du système des aides personnelles.

Nombre de bénéficiaires d'aides personnelles au logement depuis 1992

Nombre en milliers au 31/12 de chaque année

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

total

5119

5537

5795

6010

6158

6169

6303

dont location

4099

4528

4826

5057

5176

5186

5360

dont accession

1021

1010

1000

992

973

994

943

Source : Statistiques de la Caisse Nationale d'Allocations Familiales comprenant l'ensemble des régimes sociaux.

Le nombre de bénéficiaires s'établit ainsi à 6,3 millions de personnes en 1998 (+ 2,1%).

Montant des prestations versées depuis 1992

(en milliards de francs)

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Location

43,745

50,114

54,803

58,144

60,529

62,462

65,426

Accession

13,454

13,176

13,167

13,029

12,486

12,499

11,839

Total

57,199

63,289

67,970

71,173

73,015

74,960

77,264

Source : Eléments statistiques et comptables émanant des Caisses des régimes général, agricole et spéciaux. 1998 : chiffre des décaissements effectués en 1998.

B. DES DOTATIONS BUDGETAIRES

Pour 2000, en raison de l'amélioration de la conjoncture économique, les crédits budgétaires dévolus aux aides à la personne enregistreront une diminution de 284 millions de francs (- 0,8 %), pour s'établir à 35 milliards de francs.

II. UN FINANCEMENT COMPLEXE

A. TROIS FONDS ALIMENTES PAR DIVERSES CONTRIBUTIONS, GÈRENT LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Trois fonds gèrent les aides à la personne.

1) Le fonds national des prestations familiales (FNPF) finance l'allocation de logement familiale (ALF) et est alimenté exclusivement par des cotisations employeurs

2) Le fonds national d'aide au logement (FNAL) créé par la loi du 16 juillet 1971 finance l'allocation de logement sociale (ALS) et l'aide aux organismes qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées. Il est alimenté par :

- une contribution de l'Etat,

- le produit d'une cotisation à la charge des employeurs assise sur les salaires plafonnés (0,10%)

- le produit d'une contribution à la charge des employeurs occupant plus de neuf salariés (0,40%)

3) Le fonds national de l'habitation (FNH) institué par la loi du 3 janvier 1977 finance l'aide personnalisée au logement (APL). Il est alimenté par :

- des contributions provenant des régimes de prestations familiales ;

- une subvention d'équilibre inscrite au budget du ministère du logement.

Les dotations budgétaires ne concernent donc que le FNAL et le FNH. Cependant les liens existant entre les deux fonds ne permettent pas d'apprécier l'effort en faveur de chaque aide.

B. UN DISPOSITIF CRITIQUE PAR LA COUR DES COMPTES

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes a critiqué la coexistence de plusieurs fonds, ainsi que le taux de rémunération versé aux caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole.

Le système de financement de ces aides appelle deux observations :

- les frais de gestion versés aux caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole ont été fixés forfaitairement à 4 % pour liquider et payer l'APL et 2 % pour liquider et payer l'ALS. Cette différence ne semble justifiée ni par la complexité des régimes ni par le nombre de bénéficiaires. Vu l'importance des sommes en cause (...), on peut regretter que le ministère se satisfasse de cette rémunération forfaitaire et ne cherche pas à obtenir des caisses un effort d'économies de gestion.

- la complexité d'un système dans lequel deux fonds différents, mais de même composition, gèrent deux aides parallèles pendant que l'un d'eux verse une participation à l'autre, ne semble pas justifiée. On peut regretter que le ministère n'ait pas réfléchi à l'hypothèse d'un regroupement de ces deux fonds, ce qui donnerait plus de clarté à la répartition des dépenses de l'Etat entre allocation de logement social et aide personnalisée au logement.
 "2(*)

En tout état de cause, il apparaît que la répartition des subventions budgétaires entre les deux fonds ne traduit pas réellement la contribution à chaque fonds.

Votre rapporteur souhaite donc que le secrétariat d'Etat au logement, en lien avec le ministère de l'emploi et de la solidarité, recherche une simplification du dispositif. La question des frais de gestion, comme en matière de collecte de l'épargne populaire, ne doit pas être négligée.

On peut d'ailleurs remarquer le contraste entre les efforts exigés des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement) pour réduire leur frais de gestion à un ratio de 1,35 % pour 1999 (coût de fonctionnement /immobilisation financières nettes) et le peu d'efficacité lorsqu'il s'agit des frais de collecte des administrations de sécurité sociale.

III. DES ADAPTATIONS MARGINALES

A. LA REVALORISATION DES BARÈMES

Au 1er juillet 1998, le barème des aides personnelles au logement a été actualisé pour un montant de 1,55 milliards de francs en année pleine. Ce montant a permis à la fois de revaloriser les paramètres de calcul concernant l'APL et d'augmenter, d'une part, les loyers plafonds d'un taux égal à l'évolution de l'indice du coût de la construction (2 ,4 %) et, d'autre part, le forfait de charges d'un montant supérieur à celui de l'indice des prix à la consommation hors tabac (1,5 %).

Au 1er juillet 1999, une actualisation à hauteur de 1.100 millions de francs en année pleine du barème des aides personnelles au logement a été décidée. Elle permet d'augmenter les loyers plafonds des " petits ménages " (isolés et couples sans enfant) en APL et en AL. Elle permet également de commencer l'alignement progressif en 3 ans des loyers plafonds des familles du parc privé sur ceux de l'APL comme cela a été décidé lors de la Conférence famille du 12 juin 1998.

B. DE LÉGERS AMÉNAGEMENTS

Outre l'actualisation proprement dite, diverses mesures ont été décidées en 1999 :

· concernant les accédants à la propriété : la progression annuelle automatique des mensualités plafonds des bénéficiaires de prêts conventionnés à taux fixes et à mensualités progressives, souscrits entre le 1er juillet 1981 et le 31 décembre 1991, a été supprimée et les mensualités plafonds ont été maintenues au niveau atteint au 1er juillet 1998. Par ailleurs, le taux d'effort minimal des nouveaux accédants en APL et en AL, calculé avec le forfait de charge du barème, a été fixé à 25 % ;

· concernant les étudiants : ceux-ci se voient appliquer un revenu minimum différent selon leur statut de boursier ou non boursier , soit respectivement 24 000 F ou 25 500 F. Le nouveau revenu minimum des non-boursiers est applicable à compter du 1er juillet 1999 pour les nouveaux demandeurs et le sera au 1er juillet 2000 pour l'ensemble des non boursiers.

· concernant l'évaluation forfaitaire des ressources : au premier renouvellement du droit d'un ménage dont les ressources ont été évaluées forfaitairement en ouverture de droit, il sera procédé à une nouvelle évaluation forfaitaire sur la base des revenus du mois de mai précédant le renouvellement, et non sur la base des revenus retenus pour l'ouverture de droit. Par ailleurs, le montant de ressources forfaitaires appliqué aux employeurs et travailleurs indépendants, fixé à 2.028 fois le SMIC horaire (soit 82.000 F), a été ramené à 1.500 fois le SMIC horaire (soit 60.500 F) au 1er juillet 1999 et le sera à 1.200 fois le SMIC horaire (soit 48.500 F, correspondant à la base ressources d'une personne percevant le SMIC) au 1er juillet 2000.

Ces mesures d'adaptation vont dans le bon sens. Toutefois, il conviendrait d'aller plus loin.

IV. UNE PÉRIODE TRÈS FAVORABLE POUR UNE RÉFORME D'ENVERGURE

A. UN GROUPE DE TRAVAIL A ÉTÉ MIS EN PLACE IL Y A UN AN ET DEMI

La baisse du chômage réduit les besoins d'aide des ménages modestes et les ressources affectées par les employeurs au financement des aides personnelles au logement sont accrues, ce qui explique la diminution des crédits budgétaires inscrits en loi de finances.

Cette période de léger assouplissement des contraintes doit être mise à profit.

Le groupe de travail prévu par la convention d'objectifs et de gestion signée par l'Etat et la CNAF le 14 mai 1997 a commencé ses travaux en mars 1998. Il a remis un premier rapport d'étape au gouvernement en avril 1999. A l'occasion de l'actualisation des barèmes au 1er juillet 1999, deux mesures proposées par le groupe concernant l'évaluation forfaitaire des ressources ont été mises en oeuvre.

Cependant de nombreux autres sujets tels que l'harmonisation des barèmes dans le secteur de l'accession à la propriété ou le problème de l'insalubrité n'ont pas encore été examinés, et devraient l'être au cours des 4 derniers mois de 1999. Il est prévu que le rapport définitif comprenant l'ensemble des points examinés par le groupe sera remis au premier semestre de l'année 2000.

B. DES MESURES DOIVENT ÊTRE PRISES RAPIDEMENT

Il convient d'attendre les conclusions du groupe de travail Etat/CNAF.

Cependant, le secrétariat d'Etat au logement reconnaît lui-même la nécessité de réformer rapidement les aides personnelles au logement, pour plusieurs raisons :

- le système souffre d'une trop grande complexité, " résultat d'une stratification progressive au cours des 40 dernières années de différentes mesures ". C'est ainsi que coexistent plusieurs barèmes et qu'à charges de logement, ressources et situations familiales égales, les ménages ne perçoivent pas le même montant d'aide.

- il souffre également d'un dysfonctionnement majeur " dû au fait que les ressources prises en compte pour le calcul des aides sont les ressources imposables. En conséquence les titulaires de minima sociaux, non soumis à l'impôt, bénéficient d'aides de montant plus élevé que les personnes qui perçoivent de petits revenus d'activité. Le ministère reconnaît lui-même " que cette situation est injuste, et qu'elle n'incite pas à la reprise d'une activité déclarée ".

- la précarité du travail n'est pas correctement prise en compte. La réglementation des aides prévoit qu'elles puissent être révisées en cours de période de paiement lorsqu'un événement grave vient bouleverser la situation familiale (décès, divorce, séparation), personnelle (admission au bénéfice d'une pension d'invalidité ou à l'allocation aux adultes handicapés, longue maladie...) ou professionnelle (chômage, admission à une pension de retraite...) entraînant l'arrêt total de l'activité professionnelle, mais pas en cas de diminution de l'activité professionnelle (travail moins rémunéré, temps partiel).

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur insiste sur la nécessité de mener, dans un contexte économique aujourd'hui favorable, une politique de réforme des aides personnelles au logement, de nature notamment à inciter à la reprise d'une activité professionnelle.

Voici un extrait des réponses fournies à votre rapporteur au sujet des aides au logement dont bénéficient les étudiants.

Les aides au logement pour les étudiants :

un début de réforme encore timide

" Les étudiants perçoivent, comme tous les autres bénéficiaires, des aides sous seule condition de ressources. Or les ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles sont les revenus soumis à l'impôt sur le revenu. Comme la plupart des jeunes, les étudiants vivent en grande partie de transferts familiaux en provenance de leurs parents et grands parents, transferts considérés comme des libéralités qui ne sont donc pas imposables. La plupart d'entre eux déclarent en conséquence des ressources imposables nulles. Il a donc été décidé depuis 1986 de leur appliquer un plancher de revenu forfaitaire qui tient implicitement compte de ces transferts familiaux. Les aides personnelles sont ainsi versées indépendamment du fait que les parents bénéficient ou non d'un avantage fiscal au titre d'une ½ part supplémentaire ou d'une pension alimentaire.

Dans le cadre du plan social étudiant, le Gouvernement a décidé de maintenir le droit des étudiants aux aides personnelles, mais d'en améliorer le ciblage social.
En effet, il a été décidé que le revenu plancher appliqué aux étudiants depuis le 1er juillet 1998 et qui s'élève à 24.000 F annuels, soit l'équivalent de 2.777 F par mois, serait maintenu pour les étudiants bénéficiant d'une bourse à caractère social donc non imposable, tandis qu'il serait porté à 25.500 F pour les étudiants non boursiers, soit l'équivalent de 2.951 F par mois.

Cette mesure, qui permet de tenir indirectement compte des revenus des parents dans l'attribution des aides au logement pour les étudiants, s'applique dès le 1er juillet 1999 pour le flux des nouveaux étudiants et s'appliquera à la totalité des bénéficiaires au 1er juillet 2000. "

CHAPITRE IV

LES AIDES A LA PIERRE

I. UNE SIMPLIFICATION ENCORE INSUFFISANTE

A. DES AIDES ENCORE DISPERSÉES

L'an dernier, votre rapporteur stigmatisait un dispositif d'aides au logement privé très cloisonné, et une dispersion des aides, nuisant à leur efficacité.

L'introduction d'une TVA à taux réduit sur les travaux d'amélioration et de rénovation dans le parc privé, qu'il appelait de ses voeux, est désormais réalisée, avec l'application de la directive européenne du 22 octobre 19993(*).

Toutefois, l'ensemble des mesures en faveur du parc privé ne sont pas encore coordonnées. Il s'agit notamment de l'usage des subventions de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et de la prime d'amélioration de l'habitat (PAH).

Le tableau ci-joint, bien qu'il est vrai moins complexe que l'an dernier, fait tout de même ressortir les difficultés d'articulation entre les différents dispositifs fiscaux et budgétaires en faveur de la rénovation des logements.

Les aides à l'amélioration des logements privés


Dispositif

bénéficiaire

Condition de ressources

Opérations

Taux de subvention

Plafond

PAH

Propriétaires occupants

dans ZRR et OPAH propriétés dégradées

moins de 70% plafonds PAP

moins de 50% des plafonds PAP

moins de 100% plafonds PAP

moins de 60% plafonds PAP

Amélioration des logements

20%

50%

25%

35%

(+5 % en cas participation des collectivités locales)

70.000 F

70.000 F

85.000 F

SSI

propriétaires occupants leur logement depuis au moins 2 ans

pas plus de 100% plafonds PAP

logement insalubre

possibilité de cumul avec une PAH

50%

35.000 F

ANAH

bailleurs privés

pas de condition de ressources

 

25%

 
 

logement dans une OPAH avec convention loyer


 
 

35%

(+5% en cas participation collectivités locales)

de 40% à 70%


 
 

PST

Ile-de-France logements intermédiaires et conventionnés APL

 
 

40 % à 50 %

 

TVA à taux réduit

(art 279-0 du CGI)

tous

(logements à usage d'habitation construits depuis plus de deux ans)

pas de condition de ressources

dépenses d'amélioration, de rénovation et d'entretien

taux équivalent à 15,1 %

-

Crédit d'impôt (art 200 ter du CGI)

propriétaires résidents

pas de condition de ressources

dépenses d'entretien sur la résidence principale

5 %


10.000 F pour une personne seule/20.000 F pour un couple

L'application d'un taux réduit de TVA pour les travaux réalisés dans les logements d'habitation a considérablement simplifié le dispositif.

Pour autant, il existe encore un nombre de dispositions spéciales dont il y a lieu de se demander si elles sont toujours correctement mises en oeuvre.

Plusieurs dispositifs s'adressent aux propriétaires occupants de condition modeste.

La prime à l'amélioration de l'habitat
est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens PAP. Pour un couple comprenant deux actifs, les revenus mensuels nets ne doivent pas dépasser 11.241 F à Paris, 8.948 F en Ile-de-France et 8.202 F en Province.

La subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI) s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre. Les revenus des bénéficiaires ne doivent pas excéder un plafond de ressources actuellement égal à celui qui est pris en compte pour l'octroi des anciens prêts aidés par l'Etat (PAP). Il est possible de cumuler cette aide avec une prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

D'autres dispositions sont prises pour la réhabilitation des logements locatifs privés.

Créée en 1971, l'ANAH, établissement public à caractère administratif dont le conseil d'administration comprend notamment des représentants de l'Etat et des organisations représentatives des bailleurs privés et des locataires, a ainsi pour objectif d'aider l'amélioration de logements loués par des propriétaires privés.

Les conditions et les modalités d'octroi des aides sont fixées dans les délibérations du conseil d'administration.

L'ensemble de ces mesures traduit un dispositif relativement cloisonné, même s'il est efficace pour certaines catégories de logements particulièrement dégradés. C'est la raison pour laquelle des appels se sont fait entendre pour qu'un dispositif plus général d'aide à la réhabilitation des logements privés soit mis en oeuvre.

Il apparaît que le futur projet de loi "Urbanisme, habitat et déplacement" pourrait constituer le cadre de la mise en oeuvre d'une réforme tendant à l'unification des interventions financières sur le parc privé. Le secrétariat au logement relève "les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des comptes". La réforme visera à "regrouper auprès d'un seul organisme public dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé les outils et moyens financiers existants".

B. DES MOYENS FINANCIERS STABLES

Les moyens consacrés à la PAH sont en légère hausse.

Les crédits de la PAH et de la SSI


chapitre 65.48/80

Consommation y compris reports (en millions de francs)

Nombre de logements

dont OPAH

1992

535,50

52 276

18 167

1993

614,05

60 802

20 921

1994

661,40

68 771

24 486

1995

1996

1997

1998

526,10

805,00

800,00

725,04

55 909

72 256

66 623

69 419

23 268

30 356

28 161

30 953

La dotation de l'ANAH devrait permettre un programme de subventions sensiblement identique à celui des années précédentes.

Subventions de l'ANAH


 

1994

1995

1996

1997

1998

subventions engagées dans l'ensemble du parc (en MF)

2 724

2 731

2 595

2 338

2 308

subventions engagées dans le parc ancien (construit avant 1948) (en MF)

2 461

2 440

2 311

2 030

1988

nombre de logements subventionnés

dans l'ensemble du parc

- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives uniquement

143 600

81 800

126 500

76 300

111 800

67 000

107 600

65 300

111 200

67 300

nombre de logements subventionnés dans le parc ancien (avant 1948)

- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives

116 000

67 700

102 500

62 800

88 400

55 400

83 400

51 900

85 155

52 270

Par ailleurs, afin d'accompagner les dispositions de la loi d'orientation du 28 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, instituant une taxe sur les logements vacants, l'agence a prévu, dans les huit agglomérations concernées par cette taxe, une majoration forfaitaire de 20.000 francs des subventions attribuées pour la réhabilitation des logements vacants antérieurement au 1er avril 1998 et faisant l'objet d'une convention avec l'Etat.4(*)

L'élargissement du champ d'intervention de l'ANAH dans les secteurs agglomérés des zones de revitalisation rurale, découlant de l'article 54 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 et du décret n° 98-1149 du 16 décembre 1998, permet désormais à l'agence de subventionner la transformation en logements de tous locaux, quelle que soit leur affectation initiale. La mis en oeuvre de cette mesure devrait permettre de renforcer l'action de l'agence en faveur des centres-bourgs en zone de revitalisation rurale.

La loi de finances pour 1999 (article 32) a ouvert le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % pour l'ensemble des travaux subventionnables effectués sur des logements améliorés avec une subvention de l'ANAH et faisant l'objet d'un conventionnement au titre de l'article L 3517-2 4° (conventionnement à l'Aide Personnalisée au Logement -APL-). Cette mesure était applicable aux décisions d'attribution de l'aide intervenues à compter du 1er janvier 1999. Toutefois, elle s'est éteinte le 15 septembre 1999 avec la mise en place de la TVA à taux réduit pour tous les travaux réalisés dans les logements à usage d'habitation.

C. DES RÉFORMES A VENIR

Dans ses réponses aux questions budgétaires, le secrétariat d'Etat au logement annonce une prochaine réforme des aides au secteur privé.

" Le projet de loi " Urbanisme Habitat et Déplacement " constituera le cadre pour la mise en oeuvre d'une réforme tendant à l'unification des interventions financières sur le parc privé.

Cette réforme d'ensemble est justifiée, non seulement par les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des Comptes, mais aussi par la nécessité de promouvoir une politique de réhabilitation globale et cordonnée sur l'ensemble du parc privé, nécessité qui se fait d'autant plus sentir que le nombre d'immeubles d'habitations en copropriété, déjà important, a tendance à se développer.

Cette réforme devrait permettre de regrouper auprès d'un seul organisme public dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé, les outils et moyens financiers existants : l'agence nationale d'amélioration de l'Habitat deviendrait ainsi compétente pour délivrer la PAH, aux lieu et place du préfet de département.

Un nouvel équilibre institutionnel devrait permettre à l'agence de fonctionner avec toute la souplesse requise tout en donnant à l'Etat les moyens juridiques d'impulser ses propres orientations. "


Votre rapporteur souhaite en effet qu'une réflexion s'engage sur le dispositif d'aide au secteur privé.

La baisse généralisée de la TVA sur les logements d'habitation doit être suivie d'une simplification des aides budgétaires, comme cela a été le cas en matière d'aide au logement social.

II. DES EFFORTS A RÉALISER POUR RÉSORBER L'HABITAT INSALUBRE

A. LA LOI D'ORIENTATION CONTRE LES EXCLUSIONS IMPOSE DE TRAITER LES LOGEMENTS AFFECTÉS PAR LE PLOMB

La loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a comporté un volet logement important, modifiant les dispositifs existants, notamment ceux mis en place par la loi du 31 mai 1990, et visant à mettre en oeuvre le droit au logement.

Un certain nombre de dispositions ont eu un impact budgétaire en 1999, puisque les dotations accordées aux FSL ont été relevées à 490 millions de francs (+ 44 %).

Pour 2000, les dotations aux FSL sont reconduites.

Les seules dotations nouvelles, visant à la lutte contre les exclusions, seront les crédits accordés à la lutte contre le saturnisme.

En gestion 1999, a été créé un nouvel article 34-30/50 " Lutte contre le saturnisme " sur la section urbanisme et logement.

Il doit être noté, qu'à l'origine, les actions de résorption du saturnisme prévues dans la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et ses décrets d'application devaient être financées sur le titre VI du budget du Logement (article 65-48/60).

En 1999, il a été décidé d'imputer ces crédits, sur un chapitre de dépenses ordinaires (nouvel article 34-30/50 du budget du logement), s'agissant pour l'essentiel, de diagnostics, de travaux d'entretien et de contrôles.

Votre rapporteur s'interroge toutefois sur l'imputation budgétaire des crédits liés à la lutte contre le saturnisme. En effet, si des travaux doivent être réalisés, ceux-ci ne pourront être financés sur des crédits du titre III (moyens des services) et devront être repris sur des crédits d'équipement.

Il semble que le souci d'afficher une dotation conséquente en 2000 ait primé sur la rigueur de la nomenclature budgétaire.


Ce nouvel article a été doté de 15 MF par voie de décret pour dépenses accidentelles en 1999 (décret n° 99-722 du 3 août 1999 /J. O du 12 août 1999).

En 2000, les dotations s'élèveront à 75 millions de francs.

Votre rapporteur note que les crédits liés au saturnisme sont très faibles. Le saturnisme touche 50.000 logements. La dotation est très éloignée de certaines évaluations faites par des instituts de recherche.

Ainsi, dans un rapport rendu public le 14 janvier 1999, l'INSERM chiffrait à 2,5 milliards de francs le coût des travaux nécessaires pour réhabiliter les logements affectés par le plomb. Le seul diagnostic des 1,7 millions d'immeubles construits avant 1948 devrait coûter 4 milliards de francs.

Les dispositions de la loi de lutte contre les exclusions

concernant la lutte contre le saturnisme

L'article 123 de la loi du 29 juillet 1998 inscrit dans le code de la santé publique, vise à imposer aux propriétaires la réalisation de travaux palliatifs dès lors qu'un cas de saturnisme infantile est signalé, ou qu'un risque d'accessibilité au plomb d'un immeuble est porté à la connaissance des Préfets.

En outre, la loi crée l'obligation d'annexer un état des risques d'accessibilité au plomb à tout contrôle ou promesse de vente d'un immeuble construit avant 1948 et situé dans une zone à risque d'exposition au plomb.

Quatre décrets relatifs à l'application de la loi ont été pris ainsi que les arrêtés :

- deux décrets définissant les modalités de transmission des données médicales,

- un décret définissant les conditions d'application des mesures d'urgence accompagné de 2 arrêtés relatifs à la méthodologie du diagnostic et du contrôle ainsi qu'au seuil de positivité.

Une circulaire d'application a été signée le 30 août 1999.

Les Préfets sont en mesure de demander aux propriétaires de réaliser les travaux palliatifs nécessaires.

En cas de carence des propriétaires, le Préfet devra se substituer à eux.

Le financement de mesures d'urgence contre le saturnisme est imputé en 1999 sur le chapitre 34.30 article 50 du budget du logement, et à partir de 2000, sur le chapitre 37-40 article 10 du même budget.

B. UNE POLITIQUE PLUS COHÉRENTE DE LUTTE CONTRE L'HABITAT INSALUBRE DOIT ETRE MENÉE

Le comité interministériel pour la ville du 16 octobre 1997, a souhaité la mise en oeuvre de nouvelles modalités dans l'instruction du processus de résorption de l'habitat insalubre.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement a décidé courant 1998 de confier une mission d'expertise à Mme Bouché, inspecteur général de l'Equipement. Cette mission portait sur l'évaluation et les évolutions souhaitables à apporter aux dispositifs relatifs aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles et îlots déclarés insalubres, en France métropolitaine.

Le rapport de Mme Bouché, remis en octobre 1998 fait apparaître l'urgente nécessité d'agir en ce domaine.

Il ressort de ce rapport que malgré un processus continu d'amélioration des conditions de confort des logements anciens, un stock de logements inconfortables ou insalubres joue encore un rôle d'habitat social de fait pour des populations défavorisées, souvent rejetées du parc social.

Mme Bouché propose des mesures sur le plan législatif, réglementaire et financier :

- mieux repérer et organiser le traitement des situations d'insalubrité,

- améliorer le fonctionnement des procédures, avec le renforcement de la sécurité juridique des procédures (notification des arrêtés aux CAF, FSL,...), l'inscription des arrêtés au fichier des hypothèques, la lutte contre les marchands de sommeil (non solvabilisation par l'APL),

- organiser le traitement de ces situations : faciliter les travaux de sortie d'insalubrité (facilitation d'un recouvrement par les collectivités locales à l'issu de l'engagement de travaux d'office, utilisation du bail à réhabilitation, recyclage des immeubles en parc social ...)

- rendre effectif le droit des occupants au relogement.

Selon le secrétariat d'Etat au logement, " ces orientations devraient constituer pour l'essentiel, (...) les mesures de lutte contre l'insalubrité proposées dans le cadre du projet de loi habitat urbanisme et déplacement ".

En 2000, l'enveloppe prévue sur la ligne budgétaire 65-48.70 du budget du Logement est de 65 MF.

III. SOUTENIR L'ACCESSION A LA PROPRIÉTÉ

A. LES PRÊTS A TAUX ZÉRO

En 1996 et 1997, 145.000 et 123.000 offres de prêts ont respectivement été émises. Pendant cette même période, 117.900 et 129.150 prêts ont été mis en force, c'est-à-dire ont fait l`objet d'un versement de subvention de l'Etat. En 1998, 111.200 offres de prêts ont été déclarées et 109.200 prêts ont été mis en force.

On constate donc une relative diminution du nombre de prêts à taux zéro distribués.

Pourtant, l'encours des crédits immobiliers aux ménages progresse.

Pour les offres émises en 1998, l'habitat individuel représentait 91% des opérations financées avec un prêt à taux zéro et l'habitat collectif seulement 9%. 84% des opérations concernaient l'achat de logements neufs et 16% des opérations d'acquisition-amélioration.

La faiblesse des opérations dans l'ancien (acquisition-amélioration) plaide pour un rééquilibrage avec l'ouverture du prêt à taux zéro au logement ancien et l'abaissement de la quotité de travaux exigée pour bénéficier du prêt à taux zéro.

Pour 2000, les hypothèses de la dotation budgétaires sont les suivantes :

- 5.810 millions de francs en autorisations de programme

- 5.885 millions de francs en crédits de paiement, correspondant à 2.905 millions de francs pour le versement de la première moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans l'année budgétaire et 2.980 millions de francs pour le versement de la seconde moitié de la subvention pour les prêts mis en force l'année précédente. L'estimation de consommation pour 1999 s'élève en effet à 5.960 millions de francs, répartis en deux versements de 2.980 millions de francs chacun.

Le secrétariat d'Etat au logement note que la réduction de la dotation est due à la baisse du coût unitaire des prêts, conséquence automatique de la baisse des taux de marché.

B. LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO EN 2000 EST-IL ASSURÉ ?

En raison des difficultés de la construction locative sociale et de l'atterrissage prévu pour la construction locative privée (le passage du dispositif de l'amortissement Périssol au dispositif Besson), ce sont les flux d'accession à la propriété qui, tant dans le neuf que dans l'ancien, devraient à l'avenir porter la conjoncture.

Selon les estimations du professeur Michel Mouillart, le niveau des taux d'intérêt en 1999 permet de financer un programme de 110.000 prêts à taux zéro pour 5.335 millions de francs en autorisations de programme contre 6.260 millions de francs prévus dans la loi de finances initiale pour 1999, soit une économie de 925 millions de francs. Dans l'hypothèse où la non revalorisation des plafonds de ressources permettrait quand même un niveau de production élevé (environ 113.000 prêts), le coût global serait de 5.481 millions de francs, soit une économie budgétaire de 779 millions de francs.

Dans ces conditions, il apparaît que le gouvernement bénéficie de la diminution des subventions du prêt à taux zéro.

Toutefois, la convention conclue entre le 1% logement et l'Etat, qui ramène la contribution du 1 % logement de 6,4 milliards de francs en 1999 à 1,8 milliard de francs en 2002, pour s'arrêter au delà, laisse planer des doutes sur les moyens budgétaires qui seront accordés au prêt à taux zéro.

Le secrétariat d'Etat au logement estime n effet que les enveloppes budgétaires dévolues aux prêts à taux zéro devraient se stabiliser autour de 100.000 à 110.000 prêts pour plusieurs années, en raison de l'évolution des taux d'intérêt mais également " des modifications de barème que l'Etat déciderait ".

Depuis sa mise en place, en octobre 1995, le prêt à taux zéro a connu diverses restrictions, avec une réduction de sa durée en octobre 1996 et en octobre 1997 et une restriction aux primo-accédants en novembre 1997. Pour 1998, il apparaît que la non-revalorisation des plafonds de ressources a conduit à réduire sensiblement le nombre de bénéficiaires.

Si le gouvernement ne veut pas accorder les moyens budgétaires nécessaires, un nouvel aménagement du profit du prêt à taux zéro pourrait être enregistré, avec un "recentrage social" sur les seuls accédants sociaux (par exemple en dessous de 3.5 smic).

Votre rapporteur pense, au contraire, qu'une extension du prêt à taux zéro à l'ancien est souhaitable avec une quotité de travaux minorée à 20 % au lieu des 35% actuels, ce qui se traduirait par une augmentation du nombre de PTZ accordés de l'ordre de 25.000 unités par an, pour un coût d'environ 1 milliard de francs.

En tout état de cause, une vigilance devrait s'imposer sur les crédits du prêt à taux zéro. En effet, la baisse des taux d'intérêt risque d'atteindre une limite rapidement, puisque la décision de la banque centrale européenne de relever ses taux à conduit les banques françaises à faire de même.

Dans le même temps, l'accroissement de l'accession à la propriété en 1999 devrait se confirmer en 2000 et peser sur la demande de prêts. Dans ces conditions, l'hypothèse de délivrance de 110.000 prêts paraît en dessous de la réalité de la demande.

Ainsi, plusieurs éléments devraient jouer en sens contraire pour le prêt à taux zéro en 2000 :

- l'accroissement de l'accession à la propriété devrait conduire à l'augmentation du nombre de demandes de prêts à taux zéro ;

- un éventuel relèvement des taux d'intérêt augmenterait le coût moyen du prêt ;

- en sens inverse, l'absence de revalorisation du barème conjuguée à l'amélioration de la situation économique devrait conduire à diminuer le nombre de personnes éligibles au dispositif.

En définitive, il apparaît que pour 2000, le gouvernement pourrait être fortement tenté de revoir certaines conditions réglementaires du prêt à taux zéro afin d'en limiter le coût.

A cet égard, votre rapporteur rappelle les propos qu'il tenait lors dans son rapport sur le budget du logement pour 1999 :
" la convention du 3 août 1998 n'aura d'effet que si l'Etat parvient à dégager 15 milliards de francs sur la période quinquennale de la convention. Il s'agit d'un effort très important : il conviendra donc d'être très vigilant à ce que l'Etat respecte son engagement de ne plus recourir au financement du prêt à taux zéro par le 1% logement. "

Votre rapporteur estime essentiel de poursuivre le financement de l'accession sociale à la propriété par le prêt à taux zéro. Un élargissement de celui-ci à l'acquisition de logements sous quotité de travaux réduite serait justifié, si le coût moyen du prêt continue de diminuer.

C. LA SÉCURISATION DES PRÊTS À L'ACCESSION SOCIALE 

La sécurisation des prêts à l'accession sociale se caractérise par un nouveau dispositif, une faible sinistralité et paradoxalement l'accroissement de l'effort budgétaire.

1. Le fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS)

L'article L. 312-1 du code de la construction et de l'habitation charge le FGAS de gérer pour le compte de l'Etat la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et aux prêts à taux zéro. Le FGAS est alimenté en recettes par :

- une cotisation de l'Etat égale à 1,25% des prêts garantis ; cette cotisation est prélevée sur le compte d'avance de l'Etat à la société de gestion du FGAS lors de la déclaration du prêt par l'établissement prêteur ;

- une cotisation de l'établissement prêteur égale à la cotisation de l'Etat et prélevée simultanément ;

- une commission annuelle sur l'encours des prêts garantis (0,2% de l'encours) ;

- la rémunération des fonds.

En 1999, 300 millions de francs étaient prévus sur le chapitre 65-50/10. Cependant, l'augmentation du montant moyen des PAS (347.000 francs en 1998, 377.000 francs au premier semestre 1999) et de leur nombre (66.400 en 1998, vraisemblablement de 80.000 à 85.000 en 1999), devraient nécessiter une dotation complémentaire de 140 millions de francs.

Au total, la trésorerie du FGAS s'élevait à 3,6 milliards de francs à la clôture de l'exercice 98/99.

Dans le même temps, le nombre de sinistres est extrêmement faible
. Début juillet 1999, 59 sinistres étaient déclarés depuis la mise en place du FGAS, 28 avaient été pris en charge pour une indemnisation totale de 2,64 millions de francs.

Dans ces conditions, l'accroissement des dotations aux FGAS pour 2000 paraît aller à contre-courant de l'évolution de ce fonds.

La dotation de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) est revalorisée de 125 millions de francs (+ 41,6%). Il s'agit d'une augmentation "mécanique" prenant en compte l'augmentation attendue des prêts à l'accession sociale, ce qui ne reflète en rien les risques couverts.

Les discussions entamées entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de l'équipement, des transports et du logement, et les établissements prêteurs, contributeurs avec l'Etat au FGAS, sur une réduction de leurs cotisations, ont échoué. Un succès aurait pourtant permis de réduire les dotations de l'Etat.

La faible sinistralité observée, ainsi qu'une probable baisse supplémentaire résultant de la mise en place de la sécurisation depuis le 1er avril 1999, a d'ailleurs conduit le gouvernement à engager le réexamen du calcul de la contribution du FGAS de chacun des partenaires.

Le gouvernement annonce donc une réduction du taux de cotisation au FGAS, dès la prochaine génération de prêts.

Pour le moment, le versement de la cotisation périodique des établissements de crédit a été interrompue en 1999 pour la première génération de prêts (prêts distribués en 1993) et il a été décidé le reversement aux établissements de crédit qui en feraient la demande de la totalité de l'encours des cotisation périodiques pour cette première génération de prêts, les cotisations initiales étant suffisantes pour couvrir la sinistralité prévisible de cette génération.

Votre rapporteur estime nécessaire que la réflexion sur les moyens budgétaires accordés au FGAS aboutisse, alors même qu'un nouveau dispositif de sécurisation des prêts devrait permettre de limiter son champ d'intervention.

2. Un nouveau dispositif de sécurisation

Rappelons que depuis le 1er avril 1999 a été mis en place un dispositif de sécurisation qui s'adresse à tous les accédants sociaux à la propriété dans le neuf et dans l'ancien. Il se fonde sur la signature de deux conventions entre l'Etat et l'UESL conclues en application de l'article premier de la convention quinquennale du 3 août 1998 relative à la modernisation du 1% logement.

La première convention concerne tous les accédants ayant souscrit un prêt en accession sociale. Après un an de chômage, l'accédant bénéficie d'un allégement de moitié de ses annuités d'emprunt pendant douze mois. Le remboursement de l'avance n'intervient qu'en fin de période d'emprunt, sans intérêt.

La seconde convention ne concerne que les salariés des entreprises assujetties au 1% logement. Les ménages doivent remplir une des conditions suivantes :

- avoir des revenus inférieurs au plafond du prêt à taux zéro

- avoir subi une diminution imprévue de ressources (d'au minimum 30%)

- avoir un endettement d'au moins 40%.

L'aide est proposée sous la forme d'une avance sans intérêt, prenant en charge 50 % de la mensualité des prêts immobiliers en cours dans la limite de 2.500 francs par mois, pour une durée maximale de 12 mois. L'avance est remboursable sur une durée maximale de 10 ans.

De plus, l'article premier de la loi du 18 décembre 1998 relative à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction, entérine les interventions du 1 % logement issues de la convention du 14 mai 1997 relative aux emplois très sociaux. Cette convention a mis en place des aides pour certaines catégories de personnes (notamment les jeunes) confrontés à des difficultés particulières de logement. Aussi, les emplois du 1 % logement ont été étendus aux aides directes aux personnes physiques pour le changement de logement, le maintien dans celui-ci ou l'accès au logement locatif. Ces aides peuvent prendre la forme de financement du dépôt de garantie ou l'octroi d'une caution, d'aides particulières (octroi de prêts relais ou prise en charge de supplément de loyer pendant une période déterminée) en cas de mobilité professionnelle ou de perte d'emploi.

Enfin, cet article permet de rendre plus lisible la participation des organismes 1 % logement à des emplois très sociaux dans le domaine du logement (recherche et prospection de logements pour des défavorisés par exemple) ainsi que leur soutien aux associations d'information du public sur le logement dès lors que ces dernières font l'objet d'un agrément (comme le réseau des ADIL).

IV. UNE NOUVELLE AIDE A L'INVESTISSEMENT LOCATIF

A. LE NOUVEAU RÉGIME SE MET EN PLACE EN 1999

La fin du dispositif dit " Périssol " a mis logiquement un terme à la forte envolée des permis de construire et mises en chantier entre la fin de 1998 et le premier semestre 1999. Plusieurs mois de transition seront nécessaires entre les deux régimes en faveur de l'investissement locatif.

Un décret est intervenu en août 1999 afin de préciser les modalités d'application du nouveau régime.

B. UN DISPOSITIF QUI NÉCESSITE QUELQUES AMÉLIORATIONS

Il apparaît que, suite aux améliorations du dispositif " Besson " lors de l'examen de la loi de finances (le taux maximal d'amortissement est passé de 50% à 65% suite à un amendement du Sénat repris par l'Assemblée nationale) et aux dispositions réglementaires qui ont permis d'inclure les surfaces annexes dans le total des surfaces prises en compte pour la détermination du loyer, le rendement du dispositif " Besson " dans le neuf devient, dans certains cas, comparable au dispositif Périssol.

Ainsi, au bout de quinze ans, pour un investissement d'un million de francs, un contribuable imposé dans la tranche de 54% peut économiser jusqu'à 398.000 francs dans le dispositif Besson, contre seulement 379.000 francs dans le dispositif Périssol.

La seule véritable contrainte pour le logement neuf est l'interdiction de louer à des ascendants ou descendants, contrairement à ce qui existait dans le dispositif Périssol.

Cette interdiction est difficile à comprendre dans la mesure où le mécanisme du conventionnement impose des contraintes en termes de ressources et de logements.

Il apparaît, par ailleurs, que le dispositif " Besson " dans l'ancien est largement moins favorable, la majoration de la déduction forfaitaire à 25 % étant loin d'apporter un avantage fiscal significatif. Pourtant, l'idée d'étendre l'avantage fiscal au logement ancien est intéressante.

Pour rendre le dispositif vraiment attractif, il conviendrait d'élargir l'incitation fiscale, avec soit une déduction forfaitaire plus importante, soit un autre mécanisme. A cet égard, on peut rappeler que la commission des finances du Sénat a adopté un amendement portant article additionnel à la première partie de la loi de finances pour 2000, ayant pour objet d'exonérer de mutation à titre gratuit, pour les trois quarts de leur valeur, les logements anciens donnés en location dans les conditions du dispositif dit " Besson ", dans la limite d'un plafond de 300.000 francs.

MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération deux amendement consistant à majorer à titre non reconductible :

- de 35.000 francs en dépenses ordinaires le chapitre 44-30, article 20, du titre IV (actions de concertation, de formation et d'animation dans le secteur du logement et de l'urbanisme)

- de 2,263 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement le chapitre 65-48 article 10 du Titre VI (construction et amélioration de l'habitat locatif social).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 3 novembre 1999, sous la présidence de M. Alain, Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement consacrés à l'urbanisme et au logement dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis des crédits du logement de la commission des affaires économiques, a félicité le rapporteur spécial pour sa présentation. Il a estimé que le budget du logement était un bon budget. Il s'est toutefois interrogé sur la mise en place du prêt locatif à usage social (PLUS), et notamment sur le fait qu'il pourrait être réservé aux seuls organismes HLM, à l'exclusion des collectivités locales. Il s'est également inquiété de la complexité des dispositions fiscales, contenues dans le projet de loi de finances, et relatives au droit de bail. Il a partagé le souhait du rapporteur spécial d'élargir le dispositif du prêt à taux zéro.

M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis des crédits de l'urbanisme de la commission des affaires économiques, a considéré que les crédits de l'urbanisme pour 2000 étaient acceptables, tout en notant la diminution des crédits de fonctionnement du budget. Il a déploré que la modification incessante du périmètre du budget de l'urbanisme rende la lecture de l'évolution des crédits presque impossible, même si les modifications étaient présentées comme des opérations de clarification budgétaire.

M. Jean-Pierre Demerliat a félicité le rapporteur spécial pour la clarté de son exposé. Il a demandé si les crédits affectés au prêt locatif à usage social pourraient servir à des opérations de rénovation, très demandées par les organismes HLM dont le parc est vieillissant et inoccupé.

M. René Ballayer a souhaité avoir des explications sur les crédits accordés en faveur de la lutte contre le saturnisme.

M. Jacques Oudin a fait observer la remarquable amélioration de l'économie du logement et la progression sans précédent des permis de construire. S'agissant des travaux réalisés dans les logements, il s'est toutefois demandé si le Gouvernement présenterait une comparaison entre l'ancien système des crédits et réductions d'impôts et le nouveau mécanisme de taux réduit de TVA. Il a indiqué que la Commission européenne avait adopté une directive sur le taux de plomb dans l'eau, et s'est demandé si la dotation en faveur de la lutte contre le saturnisme en tenait compte. Il a cité le cas des zones de patrimoine architectural et urbain en se demandant si les crédits de l'ANAH ne pourraient pas être redéployés en faveur de ces zones. Il a enfin évoqué la difficulté de construire des logements sociaux dans les zones à forte pression foncière spéculative, notamment les zones littorales.

Mme Marie-Claude Beaudeau a demandé si l'amélioration de la situation économique avait permis de diminuer le nombre de bénéficiaires des aides au logement, et quel en était le nombre. Elle a également demandé quel montant de crédits serait affecté à la réalisation des aires de nomades. Elle a enfin interrogé le rapporteur spécial sur l'ampleur des opérations de démolition-reconstruction.

M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial, a répondu à M. Jean-Pierre Plancade qu'il pensait également que le budget du logement était satisfaisant, dans un contexte très favorable pour l'économie de l'immobilier. S'agissant de la réglementation du PLUS, il a indiqué que ce serait une erreur de réserver le nouveau produit aux seuls organismes HLM, et qu'il convenait d'avoir des réponses précises du Gouvernement sur cette question. Concernant le droit de bail, il a confirmé la nécessité de réformer le dispositif, afin de proposer une réforme simple et compréhensible pour les contribuables.

En réponse à M. Jacques Bellanger, il a expliqué que la diminution des crédits de fonctionnement du budget de l'urbanisme et du logement était permise par l'amélioration de la situation économique, et qu'il se félicitait des opérations de vérité permettant de mettre à niveau les crédits budgétaires.

En réponse à M. Jean-Pierre Demerliat, il a rappelé l'existence d'une ligne fongible, qui permettait d'accroître les crédits de la rénovation lorsque ceux destinés à la construction n'étaient pas utilisés. Il a rappelé l'extension du dispositif de la livraison à soi-même, assimilable à un taux réduit de TVA pour les travaux d'entretien réalisés dans les logements sociaux.

En réponse à MM. René Ballayer et Jacques Oudin, il a indiqué que les crédits nouveaux accordés au titre de la lutte contre le saturnisme, à savoir 75 millions de francs, ne permettraient que les premiers diagnostics et non la réalisation des travaux. Il en a conclu que les sommes consacrées à la lutte contre le saturnisme devraient être beaucoup plus importantes dans les années à venir. Il a ajouté qu'il était évidemment nécessaire de préciser aux contribuables les avantages relatifs du nouveau mécanisme de TVA à taux réduit pour les travaux dans les logements, par rapport à l'ancien système des réductions et crédits d'impôts. Il a reconnu que le prix élevé des terrains créait, dans certaines zones particulières, des tensions, qui rendaient difficiles des programmes de construction de logements sociaux.

En réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jacques Pelletier a répondu que les chiffres concernant les bénéficiaires d'aides personnelles au logement pour 1999 n'étaient pas encore connus, mais que la révision des dotations budgétaires résultait simplement d'une adaptation des crédits à la réalité des prestations. Il a rappelé que 40 millions de francs de crédits seraient consacrés aux aires de nomades, le projet de loi sur ce thème, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, devant d'ailleurs être discuté prochainement au Sénat. En matière d'opérations de démolition-reconstruction, il a indiqué que les crédits budgétaires étaient satisfaisants, mais que les opérations n'étaient pas réalisées, faute de volonté des acteurs concernés.

A la suite de ce débat, et sur proposition de M. Jacques Pelletier , la commission a décidé de réserver la position de la commission sur le fascicule II. Urbanisme et logement du budget de l'équipement, des transports et du logement, jusqu'à l'audition du ministre de l'Équipement, des transports et du logement.

Dans une séance tenue le jeudi 18 novembre 1999, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'équipement, des transports et du logement.




1 Toutefois, il faut le prendre avec certaines précautions, dans la mesure où il compare les aides publiques de loi de finances à loi de finances. S'agissant des aides à la personne notamment, cette comparaison n'est pas pertinente, puisque des modifications importants interviennent en cours d'exercice (600 millions de francs ont ainsi été annulés en 1998). De même, s'agissant des mesures fiscales, seules les dépenses fiscales (déductions et exonérations) sont prises en compte, et non les alourdissements de fiscalité sur l'immobilier (ex : pour " gager " la diminution des droits de mutation, les droits sur la cession de parts de sociétés à prépondérance immobilière ont été augmentés).

2 In rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de lois de finances pour 1998 (p. 160).

3 Cf. le rapport de M. Jacques Pelletier sur le budget du logement pour 1999 : " Votre rapporteur estime en effet essentiel qu'une réflexion s'engage sur les moyens accordés à la rénovation des logements privés, dans la mesure où l'économie du logement est globalement passée d'une phase de construction à une phase de réhabilitation. Une réflexion sur l'application plus large du taux réduit de TVA au secteur du logement serait bienvenue, d'autant qu'elle a été évoquée par la Commission européenne elle-même à l'occasion du sommet sur l'emploi de Luxembourg (20 et 21 novembre 1997). "

4 On peut rappeler que la taxe sur les logements vacants devrait rapporter 1 million de francs en 2000. Dans son XVIIème rapport au Président de la République sur la fiscalité des revenus de l'épargne, le Conseil des impôts a estimé que " le champ d'application et les difficultés d'application de cette nouvelle mesure rendent les dispositifs de contentieux importants et posent la question de l'intérêt même de ce dispositif " (p. 66).






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