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II. LA GESTION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE DES PORTS AUTONOMES

Les observations de la Cour sur la gestion des ports autonomes se fondent sur les contrôles des comptes, qui doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de ces entreprises.

A. L'ORGANISATION FINANCIÈRE DES PORTS AUTONOMES

La Cour observe que la procédure budgétaire des ports autonomes, reste un exercice formel, alors qu'elle devrait constituer un outil de gestion et d'évaluation de l'établissement, pour le port et pour sa tutelle.

Elle juge insuffisants et mal utilisés les outils comptables dont disposent les ports autonomes.

Il en résulte souvent un manque de fiabilité des comptes comme le montre le cas du port autonome de Dunkerque : un contrôle de cohérence a permis de relever des discordances de 1 à 15 millions de francs selon les années entre les soldes de la balance générale des comptes du grand livre et le bilan pour chaque exercice de 1991 à 1995.

La Cour estime par ailleurs que l'existence d'un comptable public dans les ports autonomes pose un problème. Elle fonde ce constat sur les nombreux cas de confusion des fonctions d'ordonnateur et de comptable, notamment à Rouen et à Marseille.

Ses recommandations principales visent à :

- faire des procédures budgétaires et des prévisions pluriannuelles un outil de gestion et d'évaluation de l'établissement, tant pour le port autonome que pour sa tutelle ;

- élaborer au plus tôt une instruction budgétaire et comptable spécifique aux ports autonomes afin qu'ils adoptent des méthodes comptables harmonisées et permanentes en matière d'immobilisations, d'amortissements et de provisions, de stocks et de comptabilité analytique ;

- mettre en place des normes communes d'élaboration de la comptabilité analytique d'exploitation, comme le requiert l'article r.113-12 du code des ports maritimes, afin d'en faire un instrument efficace de gestion.

B. LE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS

Les difficultés de fonctionnement relevées concernent tout d'abord les fonctions de recouvrement des recettes et d'achats.

La Cour constate de « graves problèmes » de recouvrement des recettes au port autonome de Guadeloupe, où la taxe sur les passagers n'est pas payée par ces derniers. De façon générale, l'apurement des comptes des clients douteux serait assuré inégalement selon les ports.

Concernant les achats, la Cour estime que la procédure d'achats sous forme de marchés ne constitue pour certains ports qu'une formalité obligée sans réelle signification. Elle constate par exemple un recours abusif aux marchés négociés sans mise en concurrence préalable, rendu possible lorsque l'exécution ne peut être réalisée que par un entrepreneur déterminé.

Par ailleurs, plusieurs types d'intervention financière des ports autonomes ne relèveraient pas de leur spécialité. La Cour évoque la politique de communication des établissements, qui a donné lieu à des abus. Elle cite en outre les ports autonomes du Havre et de Dunkerque, qui octroient des concours ou subventions respectivement à plus de cent quarante organismes divers, pour des montants annuels de 2,5 et 1,1 millions de francs.

Ses principales recommandations visent à :

- veiller à la légalité des procédures d'apurement des comptes des clients douteux ; améliorer les recouvrements du port autonome de Guadeloupe

- faire aboutir rapidement l'élaboration d'un guide des procédures de la commande publique dans les ports autonomes maritimes, en organiser la mise à jour régulière et prévoir des formations pour les agents concernés par ces procédures ; veiller à la mise en place de procédures suffisamment centralisées et coordonnées de passation des marchés ;

- veiller au respect du principe de spécialité des établissements publics portuaires en matière de communication, concours et subventions, avances à d'autres organismes.

C. LA STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET LA GESTION DES PORTS AUTONOMES

La Cour met en cause la gestion des investissements et de l'équipement.

Les programmes d'investissement des ports découlent des plans de développement pluriannuels dans lesquels ils inscrivent leur stratégie. En outre, pour la préparation des réunions du CIES, une programmation à trois ans des investissements portuaires est généralement demandée. La Cour estime que ces travaux sont caractérisés par des ambitions irréalistes et des études préalables insuffisantes. Les prévisions afficheraient ainsi systématiquement une enveloppe d'investissements maximale.

La Cour incrimine également l'insuffisante coordination des politiques informatiques des ports. Elle cite l'exemple du port du Havre, qui s'est doté d'une informatique portuaire adaptée aux besoins de ses usagers (système douanier SOFI). La Cour a constaté que l'établissement public a supporté avant 1992 l'essentiel du coût direct et l'essentiel des risques d'un système qui profite à l'ensemble de la communauté portuaire sans que les responsabilités aient été définies avec assez de précision. Le développement du projet informatique aurait dû faire l'objet d'une coordination entre place portuaires, ce qui n'a pas été le cas, affirme la Cour.

Ses principales recommandations visent à :

- fonder les prévisions d'investissement à moyen terme des ports sur des estimations de trafic réalistes et sur des hypothèses et analyses économiques et financières solides : établir différents scénarios en fonction des hypothèses retenues ; entretenir et rentabiliser davantage les équipements portuaires, avant de lancer d'éventuelles opérations nouvelles ; en cas d'opérations nouvelles, mieux prendre en compte les équipements existants ou les projets risquant de concurrencer les investissements sans susciter de nouveaux trafics ;

- améliorer le suivi des opérations d'investissement et en rendre compte de façon détaillée et régulière au conseil d'administration ;

- accélérer le rapprochement des systèmes informatiques portuaires des ports du Havre et de Marseille ; engager une expertise externe sur les hypothèses de développement du projet.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 20 octobre, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement : IV. - Mer, Ports maritimes, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial, dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a rappelé que le budget des ports maritimes correspondait à l'essentiel de l'agrégat 05 « Ports maritimes et littoral » du fascicule IV - Mer du budget de l'équipement, des transports et du logement.

Il a indiqué que les crédits inscrits au budget des ports maritimes pour 2000 s'élevaient à 670,23 millions de francs, en hausse de 11 % par rapport au budget voté de 1999, et que cette hausse sensible faisait suite à l'augmentation de 1,8 % enregistrée l'an dernier.

Il a déclaré que les dépenses de fonctionnement du budget des ports maritimes, qui correspondent à l'entretien et l'exploitation des ports non autonomes directement gérés par l'Etat, étaient dotées de 43 millions de francs, comme l'an dernier.

Il a précisé que les dépenses d'intervention du budget des ports maritimes recouvrent l'entretien courant des six ports autonomes de métropole.

Ce chapitre, a-t-il indiqué, représente à lui seul près de 60 % du budget des ports maritimes. Il a annoncé qu'il était reconduit en 2000 à son niveau des trois dernières années, soit 394 millions de francs.

Au total, il a constaté que les dépenses ordinaires du budget des ports maritimes étaient stables, s'élevant à 437,5 millions de francs pour 2000, contre 437 millions l'an dernier.

En revanche, il a fait remarquer que les dépenses en capital augmentaient fortement en moyens de paiement (+ 39 %), et doublaient presque en moyens d'engagement (+ 96 %).

Il a déclaré que la croissance du budget des ports maritimes pour 2000 résultait principalement de la mise en place de l'opération « Port 2000 », précisant que les travaux d'extension des infrastructures du port du Havre pour l'accueil et le développement des trafics de conteneurs dans le cadre de l'opération « Port 2000 » mobiliseraient 220 millions de francs en autorisations de programme et 66 millions de francs en crédits de paiement.

Le rapporteur spécial a ensuite fait part de quelques observations en évoquant la situation des ports français.

L'activité des ports de commerce métropolitains reste à un niveau élevé par rapport aux trafics marchandises de la décennie, a-t-il indiqué : 336,5 millions de tonnes de marchandises, soit une progression de 3,9 % par rapport à l'année 1997 qui a profité exceptionnellement de la fermeture partielle du tunnel sous la Manche. En excluant le trafic maritime de Calais, cette progression est de 5,3 % a-t-il précisé. Par ailleurs, il a indiqué que le trafic des ports autonomes augmentait de 6,4 %, tandis que celui des ports d'intérêt national baissait de 3,9 %.

Le rapporteur a souligné que pour une façade donnée, les ports français se sont en moyenne mieux comportés que leurs concurrents européens, à l'exception de Marseille qui se situe un peu en dessous de l'évolution moyenne de la façade méditerranéenne.

A titre de comparaison, il a cité la croissance des tonnages cumulés des grands ports européens, qui s'est élevée à 3,4 % (ports français inclus).

Il a indiqué que les résultats du premier semestre 1999 montraient que le trafic total augmentait de 0,3 %, sous l'effet conjugué d'une baisse des entrées et d'une hausse des sorties.

Il a expliqué ces résultats principalement par le redressement des vracs solides dû à un meilleur niveau de sortie de céréales, par la poursuite de la progression des trafics conteneurisés, contrebalancée par une baisse des trafics de vracs liquides qui touche aussi bien les entrées que les sorties.

D'autre part, il a souligné que l'amélioration de la situation financière des ports français constatée depuis 1997 se poursuivait. Il a précisé que la marge brute d'autofinancement continuait de progresser, et que, globalement, l'endettement diminuait sensiblement grâce aux efforts d'une politique volontariste de désendettement, notamment à Dunkerque, Le Havre, Rouen et Marseille.

Il a ensuite évoqué les grandes lignes du projet de budget pour 2000 pour les ports maritimes.

Il a annoncé que le projet de loi de finances pour 2000 proposait, d'une part, de maintenir les dotations inscrites en loi de finances initiale 1999 pour les crédits d'entretien destinés, en particulier, aux accès maritimes, et, d'autre part, d'augmenter les autorisations de programme de 96,8 % et les crédits de paiement de 39,8 % pour pouvoir engager la première tranche d'extension des infrastructures portuaires du Havre, dans le cadre de l'opération Port 2000.

Il a par ailleurs fait remarquer que 135 millions de francs en autorisations de programme seraient nécessaires pour engager les premières opérations inscrites aux nouveaux contrats de plan « Etat-Région » 2000-2006 et pour assurer un programme incontournable de restauration et de réhabilitation des infrastructures de base (quais, digues, jetées).

En outre, il a cité d'autres investissements de capacité ou de modernisation, de dimension plus modeste, qui devraient être engagés dans d'autres ports : la modernisation du terminal agro-alimentaire de Montoir à Nantes-Saint-Nazaire, des requalifications et aménagements de quai à Marseille-Fos et Dunkerque, ainsi que l'achèvement des travaux d'infrastructure du terminal à conteneurs de la Pointe-des-Grives, à la Martinique.

Enfin, il a estimé que l'amélioration de la desserte des ports était une composante essentielle de leur compétitivité, et s'est réjoui de constater qu'elle faisait partie intégrante de la politique portuaire. Il a cité comme exemple le port de Rouen, premier exportateur de céréales qui verra sa liaison avec les plaines céréalières du centre renforcée par la poursuite de l'aménagement de la RN 154 dans le cadre des prochains contrats de plan Etat-régions. Il a cependant regretté qu'il ait fallu attendre le XIIe contrat de plan pour que cet aménagement soit réalisé.

Puis il a exposé les grandes lignes de l'opération Port 2000, estimant qu'elle constituait la mesure phare du projet de budget pour 2000 relatif aux ports maritimes.

Il a déclaré que le projet « Port 2000 » avait pour ambition de développer l'escale du Havre sur les lignes transocéaniques empruntées par les porte-conteneurs « géants » de la nouvelle génération, afin de maintenir et de renforcer la position de ce port dans le club très restreint des grands ports européens pour les marchandises conteneurisées.

Remarquant que les plus grands armements mondiaux étaient aujourd'hui présents au Havre, il a estimé que ce dernier bénéficiait des atouts géographiques pour accueillir ces grandes lignes régulières internationales de navires porte-conteneurs rapides.

Il a indiqué que le trafic du port du Havre s'était élevé à 66,9 millions de tonnes en 1998, et qu'il avait augmenté de 47 % depuis 1992, progression qu'il a expliquée par l'accroissement du trafic de conteneurs.

Estimant que le port du Havre n'était pas adapté dans sa configuration actuelle pour répondre à la croissance du trafic, il a jugé indispensable une extension du port avec de nouveaux quais dédiés au trafic conteneurs, qui permettra les économies d'échelle nécessaires pour accroître la compétitivité du Port du Havre face à ses concurrents Nord européens et améliorera la productivité des terminaux et globalement la qualité de service.

Il a noté que cette opération nécessitait à elle seule la mise en place d'une autorisation de programme de 220 millions de francs en l'an 2000.

Il a précisé que le schéma adopté, par décision ministérielle du 5 décembre 1998, sur la base des propositions formulées par le conseil d'administration du port autonome du Havre, comportait, en première phase, la réalisation de 4 postes à l'extérieur de l'enceinte portuaire actuelle et 2 à l'intérieur avec un chenal d'accès, une digue de protection, une organisation des accès terrestres proches ferroviaires, routiers et fluviaux.

Il a indiqué que le projet était évalué pour la première phase à 2,585 milliards de francs, comportant 300 millions de francs destinés à des mesures de protection de l'environnement associées à « Port 2000 ».

Il a précisé que la décision ministérielle autorisant l'engagement des travaux de la première tranche devrait intervenir courant 2000, et que la réalisation des travaux d'infrastructure lourde s'étalera, avec un calendrier très serré, sur la période 2000 début 2003.

Enfin, il a entièrement souscrit à la mise en oeuvre d'un projet dont chacun mesure l'importance pour la compétitivité de notre pays en matière de transport maritime, et il a rappelé le soutien manifesté au projet Port 2000 par le Président de la République lors de sa visite au Havre en 1995.

Le président a alors donné la parole à Mme Anne Heinis, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.

Mme Anne Heinis, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, s'est réjouie devant l'essor de l'opération Port 2000 au Havre, rappelant l'importante concurrence livrée au port du Havre par ceux d'Anvers et de Rotterdam. Elle a partagé l'avis du rapporteur spécial concernant la desserte terrestre des ports, jugeant qu'il s'agissait là d'un problème important, et qu'il ne servait à rien de développer les ports sans améliorer les réseaux de transports annexes.

M. Thierry Foucaud a observé que le budget de la mer était limité par rapport aux enjeux du secteur maritime. Il s'est interrogé sur l'impact des décisions communautaires et sur les moyens développés en faveur des ports par l'Union européenne, faisant notamment remarquer qu'une modification de la répartition des aides structurelles était en cours, et sur lesquelles il a souhaité obtenir des éclaircissements. Enfin, il a souhaité connaître les effets de la suppression du duty-free sur l'économie de la mer.

M. Michel Sergent s'est lui aussi interrogé sur la participation de l'Union européenne dans le projet de budget pour 2000. Il a souhaité connaître les sommes engagées au profit des ports dans les contrats de plan Etat-Régions.

M. Alain Lambert, président, a souhaité avoir des informations sur les infrastructures routières les plus importantes à proximité du Havre.

Concernant les aides européennes et, en particulier, la participation de l'Union européenne au projet Port 2000, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que le conseil général des ponts et chaussées était en train d'élaborer un rapport en concertation avec les collectivités locales et l'Union européenne, qui serait probablement disponible avant l'intervention au Sénat, du ministre de l'équipement, des transports et du logement. Ce rapport conclurait à la nécessité de demander à la Commission européenne une participation de 250 millions de francs, mais il a insisté sur le fait qu'il s'agissait d'une information non confirmée à l'heure actuelle.

En ce qui concerne la modification de la répartition des aides structurelles, il a indiqué qu'il était encore tôt pour avoir des données fiables à ce sujet.

En revanche, il a observé que dans la plupart des cas, l'Union européenne participait à hauteur de 10 % aux investissements réalisés dans les ports français. D'ailleurs, a-t-il fait remarquer, ce taux de participation correspond à l'évaluation de 250 millions de francs pour l'opération Port 2000, le projet étant globalement évalué à 2,5 milliards de francs.

Concernant les sommes engagées en faveur des ports dans les contrats de plan Etat-Régions, le rapporteur a indiqué que la phase décisive se situerait au moment de la discussion de la deuxième enveloppe, car c'est alors que sera appréciée la qualité des projets.

Enfin, en réponse au président, il a évoqué la réalisation de l'autoroute A 28 et la desserte Rouen-Alençon, précisant que l'appel d'offres relatif à ce projet était désormais lancé et que la décision définitive devait intervenir dans les prochains mois. Il a par ailleurs jugé satisfaisante l'amélioration de la desserte du port du Havre, mentionnant la réalisation de l'autoroute A 29.

Au cours de sa réunion du jeudi 18 novembre 1999, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

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