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Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 45 : Comptes spéciaux du Trésor

LORIDANT (Paul), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 45 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières






N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 45

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Rapporteur spécial : M. Paul LORIDANT

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.

Sénat : 88 (1999-2000).



Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER :

LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR EN 2000

I. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ATTÉNUENT LE DÉFICIT DU BUDGET GÉNÉRAL

Dans le projet de loi de finances initiale pour 2000, les comptes spéciaux du Trésor sont au nombre de 36, soit 5 de moins que l'an dernier. Ils se soldent par une charge nette négative et dégagent ainsi un excédent, de 2999 millions de francs soit un peu moins que l'excédent de 3,1 milliards prévu pour 1999.

La contribution du solde des comptes spéciaux du Trésor au solde du budget de l'Etat reste ainsi très nettement positive. Les comptes spéciaux du Trésor atténuent le déficit du budget général.

Le projet de loi de finances pour 2000 comporte la suppression de 5 comptes d'affectation spéciale (CAS).

Les comptes dont la clôture est proposée sont :

 le Fonds forestier national (FFN)

 le Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

 le Fonds national du livre

 le Fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF)

 et le Fonds pour le financement de l'accession à la propriété.

La clôture de ces comptes a une incidence importante sur le volume des opérations des CAS et doit être prise en considération pour apprécier le solde des Comptes spéciaux du Trésor en 2000.

Volume d'opérations des comptes d'affectation spéciale
supprimés en 1999

(en millions)


 

Recettes

Crédits

Charge nette

FFN

417

417

0

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

0

0

0

Fonds national du livre

116

116

0

FARIF

2.220

2.220

0

Fonds pour le financement de l'accession à la propriété

6.600

3.130

- 3.470

Total

9.353

5.883

- 3.470

En effet, sans ces suppressions, l'excèdent des comptes spéciaux du Trésor se serait élevé à 6469 millions de francs et aurait enregistré un doublement par rapport à 1999.

Le tableau ci-dessous récapitule les grandes variations des opérations et des soldes des comptes spéciaux du Trésor en 2000 par rapport à l'exercice précédent.

Evolution des opérations des comptes spéciaux du Trésor (1) (2)

(en millions de francs)

 

Loi de finances 1999

Projet de loi de finances 2000

Evolution PLF 2000/LFI 1999

I - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

Comptes d'affectation spéciale

- Charges

- Ressources

Charge nette des opérations définitives

46.660

50.103
- 3.443

42.903

42.904
- 1

- 3.757

- 7.199
+ 3.442

II - Opérations à caractère temporaire

A. Opérations des comptes d'affectation spéciale

- Charges

- Ressources

B. Comptes d'avances

- Charges

- Ressources

C. Comptes de prêts

- Charges

- Ressources

D. Comptes de commerce

E. Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers

F. Comptes d'opérations monétaires

Charge nette des opérations à caractère temporaire

- 27

46

73

39

374.500

374.461

- 87

5.408

5.495

- 56


40

420

329

1

1

0

- 1.683

379.400

381.083

- 1.957

4.350

6.307

46


40

555

- 2.998

+ 28

- 45

- 73

- 1.722

+ 4.900

+ 6.622

- 1.870

- 1.058

+ 812

- 102


0

+ 135

- 3.327

Charge nette totale des comptes spéciaux

- 3.114

- 2.999

+ 115

(1) Lors de la première lecture, L'Assemblée nationale a abondé les crédits du FNDS de 75 millions de francs

(2) aux arrondis près.

Il montre que la modification de l'équilibre des comptes spéciaux du Trésor proviendrait des mouvements suivants :



 détérioration du solde des CAS (opérations définitives) :


3.442 millions de francs

 détérioration du solde des CAS (opérations temporaires) : 


28 millions de francs

Sous-total :

3.470 millions de francs

 amélioration du solde des comptes d'avances :


1.722 millions de francs

dont avances sur le montant des impositions locales : 


1.700 millions de francs

 amélioration du solde des comptes de prêts :

 + 1.870 millions de francs

 variation des découverts autorisés :

- 237 millions de francs

Total : 

115 millions de francs (augmentation de la charge nette)

La dégradation faible du solde des comptes spéciaux du Trésor est donc entièrement due aux changements de périmètre des CAS.

II. UNE FORTE RÉDUCTION DU VOLUME DES OPÉRATIONS DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

Le montant des crédits retracés par les comptes d'affectation spéciale avait été en forte diminution en 1999, les charges passant de 61 à 46,7 milliards de francs. Cela résultait de divers changements de périmètre mais aussi d'un calibrage à la baisse des interventions.

Cette année, le repli se poursuit sur un rythme toutefois un peu atténué. Les crédits des comptes d'affectation spéciale passent de 46,7 à 42,9 milliards de francs.

Ces évolutions témoignent pour partie d'une volonté de diminuer le champ d'intervention de la formule des comptes spéciaux du Trésor et de " rebudgétiser " certaines interventions publiques auparavant distinguées par leur rattachement à un CAS. Ce parti-pris apparaît justifié quand rien ne distingue vraiment l'usage des crédits des comptes spéciaux de ceux du budget général. Il ne faut cependant pas l'accepter sans réserve compte tenu des risques d'une banalisation de politiques publiques qu'il suscite (v.infra).

Variation des crédits des comptes d'affectation spéciale entre 1999 et 2000 (1)

(en millions de francs)

 

1999

2000

Ecarts
en niveau

Ecarts
en %

FNE (2)

985

1.458

+ 473

+ 48

FFN (3)

417

0

- 417

- 100

Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle

2.485,2

2.622,2

+ 137

+ 5,5

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

0

0

0

0

Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision

12.996,4

14.502,2

+ 1.505,8

+ 11,6

Fonds national du livre

116

0

- 116

- 100

FNDS (4)

1.014

1.014

0

0

Fonds national des haras et des activités hippiques

880,5

725,3

- 155,2

- 17,6

FNDVA (5)

24

40

+ 16

+ 66,7

FARIF (6)

2.220

0

- 2.220

- 100

Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer

58

11

- 47

- 81

Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société

17.500

16.945

- 555

- 3,2

Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

148

361

+ 213

+ 144

FITTVN (7)

3.930

4.335

+ 405

+ 10,3

Fonds pour le financement de l'accession à la propriété

3.130

0

- 3.130

- 100

Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie

602

730

+ 128

+ 21,3

Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale

200

160

- 40

- 20

TOTAL

46.706,1

42.903,7

- 3.802,4

- 8,1

1. Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale a abondé les crédits du FNDS de 75 millions de francs

2. Fonds national de l'eau. Ex.Fonds national pour le développement des adductions d'eau

3. Fonds forestier national

4. Fonds national pour le développement du sport

5. Fonds national pour le développement de la vie associative

6. Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France

7. Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

Hors effets de structure, les crédits des CAS augmenteraient de 1.964,6 millions de francs. Cet accroissement proviendrait de mouvements de sens contraires.

Les principaux comptes concernés par une augmentation des crédits sont d'abord le compte d'emploi de la redevance (+ 11,6 %) le FIATA (+ 144 %) le FITTVN (+ 10,3 %) le compte d'indemnisation des créanciers de la Russie (+ 21,3 %) et le FNE (+ 48 %).

A l'inverse, les crédits du fonds national des haras (- 17,6 %) du compte d'affectation de cessions de titres publics (- 3,2 %) et du fonds de modernisation de la presse quotidienne (- 20 %) subiraient les reculs les plus sensibles.

Cette réduction n'est pas synonyme d'un repli à due proportion des interventions des comptes d'affectation spéciale en 2000

Il importe toutefois d'observer que les données du tableau ci-dessus ne permettent pas d'appréhender la réalité budgétaire des comptes spéciaux du Trésor en raison des particularités de leur régime et des conditions dans lesquelles s'exercent leurs opérations.

Les comptes spéciaux du Trésor bénéficient, en effet, traditionnellement de reports de crédits pour un montant considérable, reports qui n'apparaissent pas dans les documents budgétaires, ce qui nuit singulièrement à leur lisibilité. Il pourrait être envisagé de remédier à cette "infirmité" en prévoyant que le "bleu" consacré aux comptes spéciaux du Trésor comporte, pour information, une évaluation de ces reports.

Les crédits de paiement des comptes d'affectation spéciale qui sont inscrits en loi de finances initiale excédent en effet systématiquement les crédits consommés dans l'année. Ils sont en effet calibrés pour permettre l'engagement des autorisations de programme inscrites, engagement qui entraîne la réservation de l'ensemble des crédits de paiement nécessités par une opération d'investissement.

A ce mécanisme s'ajoutent, pour certains comptes, les effets d'une autre règle, particulière aux comptes d'affectation spéciale, édictée par l'article 25 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959. Selon cette disposition, l'exécution des crédits des comptes d'affectation spéciale est conditionnée par la constatation de recettes suffisantes. Or, certains comptes -le compte de cessions de titres publics, le FNDS, par exemple- connaissent un profil de recettes dans l'année tel qu'une proportion, variable mais significative de leurs crédits ne peut être engagée avant la date-limite fixée pour l'engagement des crédits.

A la pratique des reports de crédits est associée celle des reports de soldes. En effet, sauf dispositions contraires de la loi de finances, les soldes des comptes d'affectation spéciale sont reportés d'un exercice à l'autre et ne sont ainsi donc pas portés au compte des découverts du Trésor contrairement deux soldes des différents autres éléments du budget de l'Etat.

Le tableau ci-après comporte une évaluation des reports de soldes pour les CAS et les comptes de prêts entre 1995 et 1998.

Reports de soldes des comptes d'affectation spéciale et des comptes de prêts

Intitulés des comptes

 

Reports de 1994 sur 1995

Reports de 1995 sur 1996

Reports de 1996 sur 1997

Reports de 1997 sur 1998

Fonds national pour le développement des adductions d'eau

902-00

201.735.763

308.710.775

494.758.399

742.232.723

Fonds forestier national

902-01

58.235.608

47.092.631

27.972.504

53.608.270

Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels

902-10

957.612.276

950.750.904

950.603.112

1.118.921.001

Fonds de soutien aux hydrocarbures

902-12

31.445.395

41.578.897

106.218.842

144.374.786

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

902-13

102.842.292

209.247.660

79.258.823

 

Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision

902-15

21.631.590

3.993.560

81.926.373

124.126.483

Fonds national du livre

902-16

17.888.221

13.769.702

9.269.179

17.765.974

Fonds national pour le développement du sport

902-17

87.218.925

178.656.089

170.657.121

147.878.834

Fonds national des haras et des activités hippiques

902-19

200.249.860

162.503.314

243.590.873

329.652.642

Fonds national pour le développement de la vie associative

902-20

10.748.167

38.433.937

9.824.517

32.743.267

Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France

902-22

1.515.188.085

1.542.961.952

1.512.160.176

1.693.677.074

Actions en faveur du développement d'outre-mer

902-23

210.763.453

130.759.448

124.870.666

131.280.220

Compte d'emploi des produits de cessions de titres du secteur public

902-24

 
 

951.294.962

 

Fonds de péréquation des transports aériens

902-25

 

120.502.396

196.965.292

158.689.321

Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

902-26

 

958.572.796

1.636.835.304

1.849.687.991

Fonds pour l'accession à la propriété

902-28

 

994.000.687

979.564.388

 

Fonds pour le logement des personnes en difficulté

902-29

 
 
 
 

Fonds pour le financement de l'accession à la propriété

902-30

 
 
 

137.250.278

Prêts du FDES

903-05

282.973.647

163.903.647

310.678.647

252.578.647

Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France

903-07

290.898.891

2.519.399.329

966.951.026

1.620.898.294

Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France

903-17

2.065.884.520

3.446.369.519

2.939.410.532

267.235.873

TOTAL

 

6.055.316.693

11.831.207.243

11.792.810.736

8.822.601.678

Au total, les soldes reportés en 1998 se sont élevés à 8,8 milliards de francs soit 14,5 % des crédits ouverts en 1998.

Certains comptes enregistrent des reports de soldes considérables comme le fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (1,7 milliards), le compte de soutien à l'industrie cinématographique et des programmes audiovisuels (1,1 milliard) ou encore le compte de prêts à des Etats étrangers (1,6 milliard).

La signification de ces reports est sans doute variable selon les situations mais il est difficile de l'appréhender entièrement si bien qu'un complément d'explications devrait être fourni à l'appui du projet de loi de finances.

Pour certains comptes, la formation d'importants excédents résulte de l'étalement de leurs dépenses qui s'explique par les modalités techniques de gestion des autorisations de programme rappelées plus haut. Mais, dans d'autres hypothèses les soldes traduisent des difficultés d'exécution des crédits ouverts en lois de finances, soit que les évaluations de départ aient été erronées soit que les opérations finançables se trouvent plus délicates à définir qu'escompté.

Le tableau suivant rappelle la situation de soldes des comptes soumis au Contrôle des dépenses engagées après les opérations de 1998.

Soldes des comptes spéciaux du Trésor soumis au contrôle des dépenses engagées



N° de comptes


Libellés des comptes

Soldes des comptes
au 01/01/98


Charges nettes effectives

Soldes des comptes

au 31/12/98

 

Comptes d'affectation spéciale

 
 
 

902-13

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

68.454.493

- 9.050.560

77.505.053

902-15

Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision

42.200.110

- 184.263.310

226.463.420

902-23

Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités d'outre-mer

89.722.150

2.083.097

87.639.413

902-24

Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public

882.168.922

- 11.459.707.897

12.341.876.819

 

Total pour les comptes d'affectation spéciale

1.082.546.035

- 11.650.938.670

12.733.484.706

904-15

Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d'armement complexes

- 8.146.221

- 19.054.009.

10.907.788

 

Total pour les comptes de commerce

- 8.146.221

- 19.054.009.

10.907.788

 

Comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers

 
 
 

905-10

Exécution des accords internationaux relatifs à des produits de base

- 178.665.578

 

- 178.665.578

 

Total pour les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers

- 178.665.578

 

- 178.665.578

 

Comptes d'avances du Trésor et comptes de prêts

 
 
 

903-53

Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et Etats d'outre mer

- 1.916.233.522

1.100.000

- 1.917.333.522

903-58

Aides à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics

0

 
 

903-59

Avances à des particuliers et associations

- 144.985.912

35.669.352

- 180.655.264

903-05

Prêts du fonds de développement économique et social (FDES)

- 2.876.051.105

- 270.380.553

- 2.605.670.552

903-07

Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement

- 72.743.918.996

1.134.930.299

- 73.878.849.295

903-15

Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor

- 100.543.379

26.796

- 100.570.175

903-17

Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France

- 53.720.815.623

- 736.588.373

- 52.984.227.251

 

Total pour les comptes d'avances du Trésor et comptes de prêts

-131.502.548.537

164.757.521.

- 131.667.306.059

 

Comptes d'opérations monétaires

 
 
 

906-04

Compte d'émission des monnaies métalliques

15.320.264.355

341.116.049

14.979.148.306

 

Total pour les comptes d'opérations monétaires

15.320.264.355

341.116.049

14.979.148.306

Total des comptes spéciaux du Trésor controlés par le service du contrôle des dépenses engagées

- 115.286.549.946

- 11.164.119.109

-104.122.430.837

La trésorerie des comptes d'affectation spéciale concernés, déjà excédentaire, s'est considérablement accru principalement du fait d'un décalage important entre les opérations de dépenses et de recettes du compte d'affectation des produits de cessions de titres publics. Elle passe de 1,1  à 12,7 milliards de francs.

A l'inverse, les comptes d'avance et de prêts connaissent un important découvert, stabilisé toutefois en 1998 qui correspond pour l'essentiel aux opérations de comptes de prêts à des Etats étrangers. Leurs encours s'élèvent à 126,8 milliards de francs en cumulé.

L'on observe aussi que l'Etat supporte un découvert cumulé de 1,9 milliard au titre de ses avances sur le produit les impositions locales.

III. LES RECETTES DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE S'INFLÉCHIRAIENT NETTEMENT

En 1998, les recettes des comptes d'affectation spéciale, étaient constituées à hauteur de 51,6 % du produit de prélèvements obligatoires pour un montant de 31,5 milliards de francs.

Montants des taxes, prélèvements et impositions dont le produit est affecté
aux comptes spéciaux du Trésor

(en millions de francs)





Compte

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

spécial bénéficiaire

Désignation

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Fonds national pour le développement

Redevance sur les consommations d'eau

390,00

413,02

392,00

375,47

485,00

415,91

444,00

445,52

463,00

474,64

532,00

542,44

540,00

des adductions d'eau

Prélèvement sur le produit du Pari mutuel

475,00

484,10

478,00

467,04

475,00

456,39

475,00

449,57

458,00

456,83

458,00

454,28

441,00

 

Produit de la taxe forestière

424,90

250,04

385,00

207,17

312,00

276,45

330,50

451,41

390,00

288,82

317,00

305,29

300,00

Fonds forestier national

Produit de la taxe papetière

0,00

 

0,00

 

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

 

Taxe de défriche-ment des surfaces en nature de bois ou de forêts

 
 

0,00

 

50,00

26,89

58,00

30,64

32,00

33,07

34,00

31,86

31,50

 

Produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinéma-tographiques

434,70

409,90

475,00

483,24

467,00

438,96

498,50

474,65

502,00

504,38

502,00

532,36

517,00


Soutien financier de l'industrie ciné-matographique

Prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représen-tation de films pornographiques ou d'incitation à la violence

0,20

1,28

0,20

1,51

0,20

0,66

0,20

0,28

0,20

0,48

0,20

0,16

0,20

 

Taxe sur les encaissements au titre de la redevan-ce, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements

991,80

1138,10

1146,00

1199,93

1343,00

1339,32

1404,00

1437,88

1545,53

1544,16

1695,00

1533,03

1810,00

 

Taxe sur les encais-sements au titre de la commercialisa-tion des vidéogrammes

 
 

25,00

14,71

60,00

64,54

70,00

63,95

80,00

79,65

90,00

78,11

93,00

Fonds de soutien aux hydrocarbures

Produit des redevances incluses dans le prix de certains carburants et combustibles liquides

300,00

201,01

220,00

197,64

300,00

194,07

220,00

181,03

188,00

179,65

188,00

180,82

188,00

Compte d'emploi des taxes parafis-cales affectes au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision

Redevance de la TV

8232,70

9448,03

9328,60

9617,86

10070,0

10091,57

10914,6

10918,47

11449,22

11527,19

11638,37

11762,41

12415,21




Fonds national du livre

Redevance sur l'édition des ouvrages de librairie

20,00

23,87

22,00

24,54

22,00

25,78

24,00

29,75

 
 
 
 
 
 

Redevance sur l'emploi de la reprographie

98,00

96,35

88,00

71,79

88,00

83,61

76,00

84,59

81,00

77,25

78,00

84,70

78,00

 
 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Compte spécial bénéficiaire

Désignation

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

 

Partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au Pari mutuel sur les hippodromes et hors hippodromes

25,00

32,56

38,00

33,14

36,00

33,34

36,00

32,72

32,00

33,05

32,00

32,45

32,00


Fonds national pour le développement du sport

Produit de la taxe spéciale sur les débits de boisson et sur les dépenses d'indemnisation

32,00

32,98

32,00

33,14

33,00

34,25

33,00

35,13

33,00

36,38

33,00

36,14

33,00

 

Prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropo-litaine par la Française des jeux

 
 
 
 

781,00

700,53

817,00

749,24

755,00

774,84

851,00

848,60

949,00

Fonds national pour le développement de la vie associative

Partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au Pari mutuel sur les hippodromes et hors hippodromes

24,00

29,39

25,00

25,04

26,00

24,67

26,00

24,11

24,00

25,66

24,00

25,25

24,00

 

Produit du prélè-vement élevage sur les sommes engagées au Pari mutuel urbain

498,40

669,91

511,20

768,72

721,40

694,45

613,00

721,94

728,60

866,47

832,30

854,35

775,00

Fonds national des haras et des activités hippiques

Produit du prélè-vement élevage sur les sommes engagées au Pari mutuel sur les hippodromes

48,60

39,20

44,00

35,77

40,60

31,64

35,00

51,00

56,00

36,03

37,30

32,71

27,60

Fonds pour l'amé-nagement de l'Ile-de-France

Produit de la taxe sur les bureaux

1296,00

1349,57

1360,00

1419,77

1420,00

1532,68

1458,00

1606,42

1500,00

1639,60

1615,00

1672,18

1640,00

Fonds de péré-quation des trans-ports aériens

Produit de la taxe de péréquation des transports aériens

 
 
 
 
 
 

150,00

120,50

115,00

142,00

42,00

67,95

48,50



Fonds d'investis-sement des trans-

Produit de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés

 
 
 
 
 
 

1000,00

890,28

920,00

772,48

890,00

825,78

1690,00

ports terrestres et des voies navigables

Produit de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes

 
 
 
 
 
 

1000,00

906,59

2130,00

1936,72

2210,00

2135,88

2210,00

Fonds pour l'acces-sion à la propriété

Produit de la contribution annuelle des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de la construction

 
 
 
 
 
 
 

994,00

900,00

952,56

 
 
 

Fonds pour le loge-ment des personnes en difficulté

Produit de la contribution prévue à l'article 302 bis code général des impôts

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

440,00

281,00

 


Fonds pour le finan-cement de l'acces-sion à la propriété

Produit de la contribution annuelle des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de la construction

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

7000,00

7274,00

7400,00

Fonds de modernis-ation de la presse quotidienne et as-similée d'informa-tion de la presse quotidienne

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

300,00

En dehors des prélèvements obligatoires affectés, le reliquat des recettes des comptes était composé, pour l'essentiel (17,5 milliards de francs) des recettes de cessions de titres publics, le solde (1,6 milliard) venant de contributions diverses.

Pour 2000 où cette proportion est " grosso modo " maintenue les recettes des CAS diminueraient sensiblement, de 14,5 % (- 7,3 milliards de francs).

Variation des recettes des comptes d'affectation spéciale entre 1999 et 2000 (1)

(en millions de francs)

 

1999

2000

Ecarts
en niveau

Ecarts
en %

FNE (2)

985

1.458

+ 473

+ 48

FFN

417

0

- 417

- 100

Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle

2.485,2

2.622,2

+ 137

+ 5,5

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

0

0

0

0

Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision

12.996,4

14.502,2

+ 1.505,8

+ 11,6

Fonds national du livre

116

0

- 116

- 100

FNDS (3)

1.014

1.014

0

0

Fonds national des haras et des activités hippiques

880,5

725,3

- 155,2

- 17,6

FNDVA

24

40

+ 16

+ 66,7

FARIF

2.220

0

- 2.220

- 100

Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer

58

11

- 47

- 81

Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société

17.500

16.945

- 555

- 3,2

Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien

148

361

+ 213

+ 114

FITTVN

3.930

4.335

+ 405

+ 10,3

Fonds pour le financement de l'accession à la propriété

6.600

0

- 6.600

- 100

Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie

602

730

+ 128

+ 21,3

Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale

200

160

- 40

- 20

TOTAL

50.176,1

42.903,7

- 7.272,4

- 14,5

(1) Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale a institué une nouvelle contribution au profit du FNDS d'un montant de 75 millions de francs.

(2) Fonds national de l'eau. Ex. Fonds national de développement des adductions d'eau.


Cette diminution proviendrait là aussi pour l'essentiel de la disparition de certains comptes qui conduit à réduire les recettes des CAS de 9.353 millions de francs.

Les ressources affectées aux comptes subsistants s'accroissent donc globalement 2.080,6 millions de francs.

Cette augmentation résulte elle-même de mouvements de sens différents.

Le premier d'entre eux, qui va dans le sens d'une hause de la fiscalité affectée au CAS, proviendrait directement de différentes dispositions du projet de loi de finances.

Ainsi :

l'instauration par l'article 31 du projet de loi de finances d'un prélèvement de solidarité pour l'eau se traduirait par un supplément de recettes de 500 millions de francs au bénéfice du nouveau Fonds de l'eau ;

l'institution à compter du 1er juillet 2000 d'une contribution sur les cessions aux services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives au profit du fonds national de développement du sport engendrerait 75 millions de francs de produits en 2000 ;

la modification de la clef de répartition du produit de la taxe d'aviation civile au terme de laquelle la part du FIATA passerait de 10 à 22,3 % (celle du budget annexe de l'aviation civile étant réduite de 90 à 77,7 %) provoquerait pour le CAS un supplément de ressources de l'ordre de 200 millions de francs ;

la hausse du taux de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes de 12,5 % -le tarif de la taxe passerait de 4 à 4,5 centimes par kilomètre- augmenterait les recettes du FITTVN de 295 millions de francs.

Au total, ces dispositions auraient pour effet d'augmenter les ressources des CAS de 1.134 millions de francs par rapport à la législation en vigueur.

L'augmentation des recettes des CAS ne provient donc d'évolutions spontanées que pour, environ, 1 milliard de francs, surplus correspondant à des évolutions de sens opposés. " Grosso modo ", la hausse des recouvrements au titre de la " redevance " (+ 1,5 milliard) serait partiellement compensée par la réduction des recettes d'autres CAS, et en particulier, par la diminution des produits de cessions de titres publics qui atteindrait 555 millions (- 3,2 %) par rapport à 1999.

Globalement, l'on peut souligner l'atonie des évaluations des produits de la fiscalité affectée aux comptes d'affectation spéciale qui, tranchant avec le dynamisme d'ensemble des recettes fiscales du budget général, pose, une fois de plus, le problème de l'exactitude des prévisions de recettes des CAS.

CHAPITRE II :

DE QUELQUES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

Il existe, semble-t-il, une volonté de réduire le domaine d'intervention des comptes spéciaux du Trésor et, en particulier celui des comptes d'affectation spéciale. Elle se traduit par la disparition de cinq comptes d'affectation spéciale dans le projet de loi de finances. Ce souci de rationalisation n'est pas condamnable en soi. Mais il convient de veiller, cas par cas, à la cohérence des projets. La disparition des CAS peut ainsi avoir pour traduction l'atténuation des priorités d'action publique que leur instauration avait pour objet de manifester. Elle peut aussi traduire la disparition d'un lien entre une ressource et des crédits qui peut être dès lors à l'origine de doutes sur le bien-fondé du maintien d'un prélèvement. Il est notable que la tendance à la réduction du champ d'intervention des CAS s'accompagne dans le projet de loi de finances pour 2000 d'exceptions. Ainsi en va-t-il avec les opérations portant sur le Fonds de développement des adductions d'eau1(*) ou avec la diversification des ressources du Fonds national de développement du sport2(*). Toutes ces opérations méritent attention.

I. DEUX SUPPRESSIONS CRITIQUABLES

Plusieurs articles du projet de loi de finances 2000, l'article 30 de sa première partie et l'article 44 rattaché aux comptes spéciaux du Trésor comportent des aménagements critiquables : la suppression du fonds d'aménagement de la région Ile de France (FARIF) et celle du fonds national du livre.

A. LA SUPPRESSION DU FARIF

1. Rappel du contexte

Le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) a été créé en 1990 afin de "dégager des moyens complémentaires à ceux du budget général pour résoudre les problèmes liés à la concentration urbaine de cette région". Lors de sa création, il a été, pour l'essentiel, alimenté par le produit d'une taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France, que la loi de finances pour 1999 a modifiée (voir infra).

Le fonds finance en Ile-de-France des investissements à partir d'une ressource prélevée en Ile-de-France. Il constitue un instrument de péréquation entre collectivités locales puisque, à travers lui, l'Etat fait payer, par l'intermédiaire d'une taxe prélevée en Ile-de-France, les investissements qui, normalement, devraient faire l'objet d'un prélèvement sur son propre budget. Il est également un instrument de péréquation au sein même de la région Ile-de-France puisque la localisation de l'assiette taxable diffère de la distribution géographique des crédits.

L'article 73 de la loi d'orientation sur l'aménagement du territoire a accentué la vocation péréquatrice du FARIF en prévoyant que transiteraient par lui les crédits versés à la région Ile-de-France en compensation de la perte de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la région. Selon ce texte, "le produit du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France est affecté (...) à la région Ile-de-France à due concurrence du montant du prélèvement effectué sur la dotation globale de fonctionnement versée à cette région".

Tel était le moyen trouvé pour compenser l'extinction progressive de la dotation globale de fonctionnement attribuée à la région. En effet, le même article avait prévu que " à compter de 1995, le montant de la dotation globale de fonctionnement versée à la région d'Ile-de-France (...) est diminué chaque année d'un montant de 120 millions de francs ". A partir de 2005, la région Ile-de-France ne devait donc plus percevoir de DGF.

Le montant des versements à la région a été conforme au texte de l'article 73 : 120 millions de francs en 1995, 240 en 1996, 360 en 1997 et 480 en 1998. Pour 1999, le versement serait de 600 millions de francs.

Transferts du FARIF à la région Ile-de-France
en application de l'article 73 de la LOADT


 

Subventions
d'investissement
en matière de
transports collectifs
(ch.4)


Investissements
sur le réseau routier
national (ch.5)



Total versement
Ile de France

1995

120

0

120

1996

150

90

240

1997

240

120

360

1998

310

170

480

Conformément à la disposition selon laquelle "jusqu'en 1998, la région prendra en charge, à due concurrence des sommes transférées, les engagements de l'Etat financés par le fonds", les crédits transférés à la région étaient "affectés" et finançaient les investissements dans le réseau routier et les transports collectifs que l'Etat aurait du financer.

A partir de 1999, la région devait retrouver une totale liberté d'utilisation des crédits versés par le FARIF. Dès lors, une diminution des dépenses d'investissement financées par le FARIF a été redoutée, d'autant qu'en l'absence de réforme du mode d'alimentation du FARIF, l'augmentation de la part du versement à la région Ile-de-France dans les crédits du FARIF était programmée.

Part du versement à la région Ile-de-France dans les recettes du FARIF
(prévisions ministère de l'équipement)


1999

2000

2001

2002

2003

2004

27

30

33,7

36,5

39

41,4

L'article 26 du projet de loi de finances pour 1999 visait donc à élargir l'assiette de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France afin d'accroître les recettes du FARIF de manière à préserver la capacité de l'Etat à financer les investissements d'infrastructure en Ile-de-France.

Le gouvernement ayant souhaité que le transfert à la région Ile-de-France n'entraîne pas de réduction des moyens d'intervention disponibles pour l'Etat dans le cadre du FARIF, il lui fallait calibrer un dispositif susceptible de rapporter 1.200 millions de francs en 2004, pour financer la compensation due à la région Ile-de-France à la suite de l'extinction progressive de sa dotation globale de fonctionnement.

L'accroissement attendu a été recherché à travers une extension de l'assiette de la taxe, qui a pris le nom de "taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage", aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage et au moyen d'une augmentation programmée de son tarif. Votre commission avait rejeté cette disposition dont finalement le principe avait été maintenu par l'Assemblée nationale.

Au terme de cette réforme, les prévisions de recettes du FARIF pouvaient être articulées ainsi.

Evolution des recettes de la taxe sur les bureaux,
les locaux commerciaux et les locaux de stockage

(en millions de francs)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Bureaux

1676

1844

1886

1941

1997

2052

2108

Locaux commerciaux

0

198

240

282

324

366

408

Locaux de stockage

0

178

220

263

305

348

382

Total

1676

2220

2346

2486

2626

2766

2898

Restitution région

0*

600

720

840

960

1080

1200

Disponible Etat

1676

1620

1626

1646

1666

1686

1698

* En 1998, la région perçoit un versement mais n'est pas encore libre de disposer à sa guise des sommes en provenance du FARIF

Elles démontraient que l'extension de la taxe, inspirée d'une erreur de conception, autorisait néanmoins le maintien des moyens d'intervention de l'Etat et leur revalorisation de l'ordre de 1 % par an entre 1999 et 2004.

2. Une suppression précipitée

La suppression du FARIF qui contraste singulièrement avec l'abondement de ses ressources réclamé avec obstination l'an dernier manifeste la volonté de revenir au budget général comme principal support d'intervention de l'Etat dans la région Ile-de-France.

Cette réintégration n'est toutefois que partielle puisque l'article 30 du projet de loi de finances maintient le principe de l'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage à la région Ile-de-France au titre de la compensation accordée à cette région du fait de l'extinction de sa DGF. La suppression du FARIF a pour effet de conférer à cette affectation un caractère direct puisque, par hypothèse, elle ne transiterait plus par le fonds.

La réintégration entreprise se traduit, du côté recettes, par l'affectation au budget général de la portion du produit de la taxe qui ne serait pas versée directement à la région Ile-de-France. La quote-part versée au budget général serait au minimum de 50 % du produit de la taxe et pourrait dépasser cette proportion dès lors que la taxe rapporterait davantage que 1.400, 1.680, 1.920, 2.160 et 2.400 millions de francs en 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 et au-delà respectivement.

On doit souligner que si les conditions de l'affectation directe à la région Ile-de-France du produit de la taxe s'inspirent du système de compension organisé par le II de l'article 73 de loi n° 95-119 du 4 février 1995 et par la loi de finances pour 1995, -en particulier, au delà de 2004 la compensation est gelée et à l'inverse de la DGF ne bénéficie d'aucune indexation-, le mécanisme proposé comporte une différence importante par rapport à celui de la loi précitée.

La garantie d'un versement supplémentaire à la région Ile de France de 120 millions de francs année jusqu'à 2004 disparaît en droit au profit d'un dispositif qui, pour avoir la même portée suppose que la taxe qui en est le support atteigne un rendement suffisant. L'affectation à la région Ile de France est en effet organisée par référence à une fraction - 50 % - du produit de ladite taxe dans la limite de plafonds annuels qui correspondent au programme de compensation prévu par la loi de 1995.

Cette disposition d'apparence anodine introduit une modification du système de compensation adopté en 1995 qui, compte tenu des incertitudes sur l'avenir d'une taxe dont la conception est pour le moins imparfaite, comporte le risque d'une réduction de sa portée.

Ce risque pour la région Ile de France s'ajoute aux risques associés à la suppression du FARIF proposée dans le précédent projet de loi.
Celle-ci aboutirait à l'extinction de la procédure d'affectation du produit d'une taxe spécifique à l'Ile de France à des dépenses réalisées sur le territoire de celle-ci et destinées à résoudre des problèmes spécifiques à l'Ile de France. La suppression de l'affectation ne s'accompagne pas de celle de la taxe spécifique et ouvre ainsi la liberté d'utiliser son produit, plus précisément, la partie de ce produit qui ne serait pas directement versée à la région, à des fins étrangères à sa cause première.

Du reste, les conditions dans lesquelles sont réintégrées au budget général les crédits auparavant pris en charge par le FARIF dans le présent projet de loi n'assurent pas le maintien du niveau d'intervention qui était celui du FARIF.

Du côté dépenses, cette réintégration a pour contrepartie un abondement des crédits de divers budgets qui prennent en charge les dépenses, variables dans leur nature, jusqu'alors réalisées à partir du FARIF.

Le basculement des crédits du FARIF vers le budget général de l'Etat est présenté dans le tableau ci-après.

Tableau récapitulatif des transferts de crédits du cas n° 902-22 vers le budget général

(En millions de francs)


Cas n° 902-22 (crédits à transférer)

Budget général (crédits transférés)

Chapitre/article

AP

CP

Chapitre/article

AP

CP

Chap.01 Aides destinées au financement des logements à usage locatif social en région Ile de France

- article 10. Subventions au titre d'acquisitions foncières pour l'implantation de logements locatfs.

- article 20. Contribution de l'Etat au logement social des fonctionnaires

490,0

490,0

Chap. 65-48, article 20 (budget du logement)

Chap. 57-06, article 20 (budget des Services généraux du Premier ministre


385,0 (a)

30,0

146,5

30,0

Chap. 02. Acquisition d'immeubles ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val d'Oise, des Yvelines, de l'Essonne, de Saine-et-Marne, du Val de Marne et de Seine-Saint Denis

- article 10. Acquisition d'immeubles par l'Etat ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val d'Oise, des Yvelines, de de l'Essonne, de Saine-et-Marne, du Val de Marne et de Seine-Saint Denis.

- article 20. Subventions pour aquisition d'immeubles dans les départements du Val d'Oise, des Yvelines, de de l'Essonne, de Saine-et-Marne, du Val de Marne et de Seine-Saint Denis.


150,0

150,0

Chapitre 55-21, article 30 (budget du Logement)

Chaptire 65-23, article 60 (budget du Logement)

120,0

30,0

36,0

9,0

Chap 03. Acquisition ouconstruction d'immeubles destinés aux services de l'Etat libérant des immeubles en région Ile de France ou qui sont transférés hors de cette région

30,0

30,0

Chapitre 57-91, article 81 (budget de l'équipement, services communs)

Moyens de fonctionnement nécessaires à la mission de préfiguration " Plaine de France " (budget de l'Equipement, services communs)

- Chapitre 31-92

- Chapitre 34-97

5,0

-

-

1,5

1,6

2,4


Chapitre 04. Subventions d'investissement en matière de transports collectifs en Ile de France

130,0

130,0

Chapitre 63-41, article 18 (budget des Transports terrestres)

220,0

66,0

Chapitre 05. Investissements sur le réseau routier national en Ile de France

580,0

580,0

Chapitre 53-43, article 90 (budget des Routes)

580,0

177,0 (b)

Chapitre 06, article 10. Etudes

25,0

25,0

Chapitre 57-30, article 60 (budget du Logement)

30,0

15,0

Chapitre 09. Opérations de développement social urbain

120,0

120,0

Chapitre 46-60n article 20 (budget de la Ville)

125,0

37,5

Chapitre 10. Dépenses en faveur du développement social urbain


-

95,0

Chapitre 46-60, article 20 (budget de la Ville)

-

100,0

Pour mémoire :

Chapitre 11. Transfert à la région Ile de France au titre de l'article 73 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire

-

 

Affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux ou de stockage (cf. article 30 du projet de loi de finances pour 2000)

-

-

Total des crédits à transférer

1.525,0

2.220,0

Total des crédits transférés

1.525,0

622,5

a) Sur le montant de 418,6 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire du Logement (p.24) seuls 385 millions de francs proviennent effectivement d'un transfert du FARIF

b) Sur le montant de 230,7 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire des Routes (p.79), seuls 177 millions de francs proviennent effectivement d'un transfert du FARIF.

Le tableau ci-dessus démontre que les conditions dans lesquelles sont inscrits au budget général les crédits du FARIF conduisent en l'état à une économie budgétaire reflet d'une réduction de l'intensité de l'effort de l'Etat dans la région Ile de France et contribuent à l'amélioration du déficit public.

Du premier point de vue, il faut relever que si, pour les autorisations de programme, le transfert respecte l'enveloppe qui aurait été disponible dans les écritures du FARIF, tout en apportant quelques aménagements au regard de la répartition de l'objet des crédits 3(*), il n'en va pas de même en matière de crédits de paiement. Pour ces derniers, seuls 622,5 millions de francs de crédits sont inscrits au budget général, soit près de 900 millions de moins que la dotation théorique du FARIF4(*).

On doit souligner incidemment que fixer la dotation des crédits de paiement à cette somme a pour effet, compte tenu de la recette inscrite au titre de la taxe, d'améliorer le solde budgétaire de 900 millions de francs.

La suppression du FARIF ne peut ainsi s'analyser que comme la suppression d'une procédure d'affectation d'une ressource spéciale -la taxe prélevée sur les bureaux, les locaux commerciaux et de stockage dans la région Ile-de-France- à des interventions elles-mêmes spéciales puisque destinées à résoudre les problèmes d'infrastructure particuliers à l'Ile-de-France.

En effet, la taxe spécifique qui alimentait le fonds est quant à elle maintenue. La suppression de la procédure d'affectation apporte ipso facto un certain doute quant à la destination future du produit d'une taxe, qui, elle, reste spécifique à l'Ile-de-France. La suppression du FARIF laisse en effet à l'Etat une totale liberté d'utilisation de la fraction de la taxe qui ne sera pas directement versée à la région et qui, décroissante dans un premier temps, devrait augmenter après 2004.

Il est évidemment à craindre que cette liberté ne soit mise à profit pour modifier l'affectation de la taxe dans un sens qui l'éloignerait de sa logique initiale.

Le maintien de la taxe appelle le maintien de son affectation et donc du FARIF.

B. LA SUPPRESSION DU FONDS NATIONAL DU LIVRE

Le Fonds national du livre -appellation donnée au compte d'affectation spéciale n° 902-16- a été créé par la loi de finances pour 1976 afin de recueillir les produits de la redevance sur l'édition des ouvrages de librairie et de la redevance sur l'emploi de la reprographie créés par cette même loi.

Les crédits ouverts dans le cadre de ce compte d'affectation spéciale ont pour objet le versement de subventions au Centre national du livre (CNL).

Cet établissement public à caractère administratif est l'héritier de la Caisse nationale des lettres destinée à attribuer des secours aux écrivains et à leur famille qui, créée en 1930, devait être supprimée par la Commission des économies cinq ans plus tard mais réapparaître en 1946 avec pour objet élargi " de soutenir et d'encourager l'activité littéraire des écrivains français..., de favoriser par des subventions, avances de fonds ou tous autres moyens, l'édition ou la réédition par les entreprises françaises d'oeuvres littéraires dont il importe d'assurer la publication ".

En 1973, la Caisse devint le Centre national des lettres -il s'intitule Centre national du livre depuis 1993- et ses compétences furent étendues en 1976 au soutien des acquisitions par les bibliothèques, aux actions de promotion de la lecture, à la traduction des oeuvres dans les deux sens en même temps que furent créées des recettes nouvelles et leur affectation au Fonds national du livre.

Les ressources du fonds ont été estimées à 116 millions de francs pour 1999.

Régie par l'article 1609 duodecies du code général des impôts, la " redevance " sur l'édition des ouvrages de librairie est due par les éditeurs à raison des ventes, autres que les exportations et les livraisons dans un lieu situé dans un autre Etat membre de la Communauté européenne, des ouvrages de librairie de toute nature qu'ils éditent.

En sont exonérés toutefois les petits éditeurs dont le chiffre d'affaires de l'année précédente pour cette branche d'activité n'a pas excédé, tous droits et taxes compris, 500.000 francs.

Le taux de la redevance est de 0,2 %. Son produit a été estimé à 29 millions de francs en 1999.

Quant à la " redevance " sur l'emploi de la reprographie (article 1609 terdecies du code général des impôts), son taux est fixé à 3 %. Elle porte sur les ventes et livraisons à soi-même, à l'exception des exportations et des livraisons dans un autre Etat membre de la Communauté européenne, d'appareils de reprographie réalisées par les entreprises qui les ont fabriqués ou fait fabriquer en France, ainsi que sur les importations et acquisitions intracommunautaires des mêmes appareils.

La liste des appareils taxables est fixée par un arrêté conjoint du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'industrie et de la recherche. L'article 159 AD de l'annexe IV au code général des impôts vise ainsi les machines à imprimer offset de 500 kg ou moins, les duplicateurs, les appareils de photocopie à système optique ou par contact et appareils de thermocopie, ainsi que les appareils de reprographie de bureautique utilisant la technique du scanner.

Son produit a été estimé à 87 millions de francs en 1999.

Les deux redevances qui appartiennent à la catégorie des impositions de toute nature sont assises, liquidées et recouvrées comme en matière de taxe sur la valeur ajoutée, c'est-à-dire qu'elles sont autoliquidées par les redevables et que leur produit est recouvré par le réseau de la DGI.

Le tableau ci-après récapitule l'évolution du produit des deux redevances depuis 1993.

Evolution du produit des deux redevances

(en millions de francs)


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

LFI 1999

Reprographie

71,79

83,612

84,587

77,248

84,703

88,216

87

Edition

24,54

25,783

29,747

28,557

28,980

28,406

29

Total

96,33

103,395

114,334

105,805

113,683

116,622

116

La totalité des crédits inscrits au compte d'affectation spéciale consiste à prévoir le versement de subventions au Centre national du livre (CNL). Le CNL les utilise pour couvrir ses propres besoins, et après l'avis de commissions de spécialistes pour distribuer des aides. Au fil des années le nombre de commissions s'est accru par spécialisation ou élargissement des domaines d'intervention.

Récemment ont été décidées :

- la création d'une commission et d'un service des bibliothèques pour accompagner la nouvelle politique d'aide à la diffusion (1990) ;

- l'instruction des demandes d'aide aux revues est désormais unifiée au sein d'un même service et d'une seule commission (1991) ;

- la création de la commission Librairie européenne des idées (1990) ;

- la création de la commission Librairie du 1er siècle du cinéma (1993-1995) ;

- la création d'une commission Librairie de la danse au sein d ela commission Arts (1994-1998) ;

- et la création d'une commission Temps des livres au sein de la commission Vie littéraire (1997).

Cette énumération illustre le foisonnement des interventions du CNL.

La suppression du Fonds national du livre pourrait être admise s'il était entré dans les intentions du gouvernement de retracer au budget de l'Etat les crédits de subventions au CNL versées à partir du compte d'affectation spéciale, et sous réserve d'une vérification de la proportionnalité de ces crédits aux ressources dégagées par les redevances dont le maintien ne saurait se justifier autrement.

Mais le dispositif proposé par le gouvernement ne répond à aucune de ces conditions et se traduit par une débudgétisation pure et simple puisque le produit des redevances serait directement versé au CNL. Au démembrement de l'Etat, succéderait ainsi un démembrement budgétaire de plus qui réduirait encore le contrôle et la lisibilité d'une intervention publique déjà opaque puisque les deniers publics confiés au CNL sont gérés dan le cadre des procédures budgétaires particulières à l'établissement public.

La suppression du compte n° 902-16 n'est donc pas opportune en l'état.

II. TROIS AMÉNAGEMENTS A SURVEILLER

Au terme de l'article 44 du présent projet de loi, le Fonds forestier national (FFN) serait supprimé, conséquence logique de l'article 30 de première partie supprimant les deux taxes qui en constituent l'essentiel des recettes. Cette disposition qui peut se recommander d'une certaine logique appelle un effort du gouvernement pour informer le Parlement et la communauté forestière de la politique conduite en ce domaine.

Avec la modification du Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE), une réforme est apportée au fonctionnement de ce compte d'affectation spéciale dont tous les tenants et aboutissants sont quelque peu obscurs.

Enfin, l'instauration d'un prélèvement sur les droits de retransmission télévisée des manifestations sportives induit des modifications du fonds national de développement du sport (FNDS).

A. LA SUPPRESSION DU FFN

1. Le FFN

Le I de l'article 30 du projet de loi de finances entraîne la suppression de la taxe forestière et de la taxe se défrichement dont les produits affectés au compte spécial du Trésor n° 902-01 " Fonds forestier national ", constituaient la quasi-totalité des ressources du fonds (82 % du total en 1999). Ces suppressions trouvent leur conséquence dans le I de l'article 44 du projet de loi de finances qui propose le clôture du compte n° 902-01. Le fonds forestier national (FFN) serait ainsi supprimé.

Cette suppression a pour conséquence de faire du budget de l'agriculture le seul support du soutien public à la forêt française.

Toute appréciation sur le bien fondé de la suppression du FFN est dépendante d'un préalable déterminant portant sur l'opportunité d'en supprimer les deux principales ressources. Mais, il est également utile d'examiner la contribution du FFN à la politique forestière et l'impact de son éventuelle suppression.

Doté de 417 millions de francs de crédits en 1999, ses moyens avaient certes beaucoup diminué après la réforme de la taxe forestière intervenue en 1991, étant divisés à peu près par deux, mais ils représentaient une part significative des crédits consacrés à la forêt par le ministère de l'agriculture avec environ un quart du total.

Le tableau ci-après expose la nature des interventions du FFN programmées pour l'année en cours.

Les dotations du FFN en 1999
(crédits de paiement)

(en millions de francs)



Crédits d'investissement

26,6

Financement d'activités forestières d'intérêt général

186

Subventions dont :

 

Boisements, reboisements, conversion et gestion des forêts de production

119,7

Prêts

44,4

Sous-total

257

Crédits de fonctionnement :

 

Matériels et frais de fonctionnement

17,5

Subventions à divers organismes dont :

141

Centre technique du bois et de l'ameublement

50

Centre national de développement du bois

25

Centres régionaux de la propriété forestière

37,5

Prêts

1,5

Sous-total

160

Total

417

Les subventions du FFN en 1999 se partageaient entre des crédits d'investissement pour 61,6 % destinés pour à peu près la moitié d'entre eux à l'effort de boisement et des crédits de fonctionnement pour 38,4 % du total principalement voués à assurer la promotion de la filière-bois.

Au fil du temps, les contraintes financières rencontrées par le FFN ont conduit à une érosion des moyens consacrés aux investissements, en niveau absolu après la réforme de la taxe foncière, mais aussi en pourcentage.

2. La suppression de ses ressources

Votre commission a accepté la suppression de la taxe forestière et de la taxe de défrichement.

La logique de la taxe forestière était celle d'un autofinancement partiel des interventions publiques dans le domaine de la forêt.

La taxe forestière, régie par l'article 1609 sexdecies du code général des impôts, constituait un impôt particulièrement complexe.

Une importante réforme était intervenue à l'occasion de la loi de finances pour 1991, la taxe unique sur les produits forestiers alors perçue au taux de 3,5 % ayant été réaménagée tout à la fois pour mettre notre législation en conformité avec la réglementation européenne et pour alléger les prélèvements fiscaux pesant sur les professionnels.

De fait, le produit de la taxe forestière avait considérablement diminué depuis cette réforme.

Evolution du produit de la taxe forestière

(en millions de francs)

Années

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Montant de la taxe

664

255

250

207

276

313

288

310

320,3

310 (a)

(a) Montant prévu pour la loi de finances initiale 1999

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.


Cette taxe a connu des difficultés d'acclimatation et la qualité de sa gestion a pu être mise en cause sans démentis à plusieurs occasions. Sa complexité, la réticence de plusieurs professionnels, la multiplicité des redevables ont, semble-t-il, découragé les services fiscaux d'accomplir toutes diligences pour en recouvrer le produit.

La suppression de la taxe forestière est ainsi d'abord une mesure de simplification.

Elle n'est en outre pas dénuée d'une certaine logique économique
en ce sens que le financement d'actions forestières à partir d'un prélèvement sur des activités économiques liées à la forêt, singularité française relevée par le récent rapport de M. Jean-Louis Bianco5(*), constitue un paradoxe difficilement justifiable.

Assise sur les produits d'aval, l'imputation finale de la taxe était d'ailleurs l'objet de débats, les contribuables faisant valoir ses effets négatifs sur des marges déjà tendues tandis que les propriétaires forestiers regrettaient d'en supporter l'impact à travers l'effet de la taxe sur leurs prix de vente.

En toute hypothèse, la suppression de la taxe constitue toutes choses égales par ailleurs, un gain net pour la filière qu'il ne faut ni exagérer ni négliger. Il en va de même de la suppression de la taxe de défrichement, dont le caractère d'éco-taxe assurait la légitimité mais que sa complexité rendait difficilement gérable.

3. Une vigilance nécessaire quant à l'effort public forestier

Il faut néanmoins veiller à ce que l'effort public à destination de la forêt ne se relâche pas après la suppression envisagée du FFN.

En l'état, les concours publics à la forêt ne ressortent pas compromis de la suppression du FFN.

Outre l'allégement des charges imposées à la filière pour un montant de 350 millions de francs dû à la suppression proposée des taxes forestière et de défrichement, les crédits budgétaires s'accroissent passant de 1.736,6 à 1.927,2 millions de francs entre les lois de finances initiales 1999 et 2000.

Comparaison des dotations des lois de finances initiale 1999 et 2000 pour la forêt (1)

Engagements totaux en MF

LFI 1999

PLF 2000

recherche (forêt, bois)

20,6 MF

29,5 MF

Développement forestier

116,1 MF

138,3 MF

inventaire forestier national

42,4 MF

33,1 MF

versement compensateur (forêts communales)

878 MF

957 MF

protection (incendie, terrains de montagne, dunes)

316 MF

332,5 MF

travaux (reboisement, voirie forestière)

237,9 MF

287,7 MF

aval de la filière

110,1 MF

135 MF

fonctionnement spécifique

10 MF

10 MF

acquisitions

5,5 MF

3,9 MF

TOTAL

1.736,6 MF

1.927,2 MF

(1) Hors versement du budget européen

Il convient de conforter cette tendance et la suppression du FFN invite, compte tenu de l'éparpillement des crédits forestiers qui en résultera et d'un légitime souci de lisibilité budgétaire, à demander au gouvernement de rendre compte annuellement au Parlement des crédits publics consacrés à la forêt et de leur évolution.

B. QUEL AVENIR POUR LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU (FNDAE) ?

L'article 31 du projet de loi de finances prévoit d'une part l'institution d'un prélèvement de solidarité pour l'eau et son affectation à un nouveau compte d'affectation spéciale le Fonds national de l'eau (FNE). Ce FNE, issu de la modification du compte d'affectation spéciale n° 902-00 intitulé " Fonds national de développement des adductions d'eau ", n'entraîne pas la suppression de celui-ci mais devient, à côté du fonds de solidarité pour l'eau, une des deux sections du nouveau FNE.

1. Retour sur le FNDAE, un compte sous contrainte

Le FNDAE, créé en 1954, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère de l'agriculture.

Initialement destiné à apporter une aide financière aux communes rurales dans le domaine de l'adduction d'eau, son intervention a été étendue en 1979 à l'assainissement.

Ce fonds est alimenté par deux ressources, une redevance sur les consommations d'eau distribuée dans les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable et un prélèvement sur les sommes engagées au Pari Mutuel Urbain.

Le rôle du FNDAE est d'abord de contribuer aux investissements importants effectués par les communes rurales dans ce domaine. Il convient aussi de noter le rôle du FNDAE dans le domaine de la solidarité nationale face aux intempéries, car il vient en aide aux départements touchés par les phénomènes naturels.

Les besoins d'investissements pour l'adduction et surtout pour l'assainissement restent très élevés -notamment en raison du renforcement des contraintes réglementaires en matière de qualité de l'eau et de collecte et de traitement des eaux résiduaires urbaines.

L'effort des collectivités locales dans ces différents domaines est retracé dans le tableau ci-après qui concerne l'année 1997 et le compare avec le niveau des dépenses de l'Etat. Pour les seules communes rurales, il s'est élevé à 8,5 milliards de francs par an sur la période 1990-1994, est évalué à 11,5 milliards de francs par an pour la période 1995-1999.

Dépenses publiques dans le domaine de l'eau

1997

(en milliards de francs)


Collectivités locales

75,7

dont :

- Assainissement et épuration

- Mobilisation de la ressource

46

29,7

Agences de bassin

10,4

Etat

1,9

dont :

 

- Budget général

0,9

- FNDAE

1

Total

88

a) Une évolution incertaine des ressources du fonds

L'évolution du FNDAE a été peu favorable depuis 1997.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, afin de préserver le niveau des moyens financiers du FNDAE, le Sénat avait proposé un relèvement de la redevance sur les consommations d'eau. Le gouvernement avait accepté de réviser le montant de cette redevance qui passait ainsi de 12,5 centimes par mètre cube à 14 centimes par mètre cube, soit une révision limitée d'un centime et demi. Elle devait procurer au fonds, en 1996, 18 millions de francs de ressources supplémentaires, l'effet de ce relèvement ne jouant pleinement qu'à compter de 1997 en raison de la périodicité semestrielle des facturations. En 1997, l'évolution des ressources du compte a donc été plutôt dynamique : elles ont progressé de 8,5 %.

Evolution des recettes du FNDAE

(en millions de francs)

 

1997

1998

1999 (1)

Ligne 01 - Produit de la redevance sur les consommations d'eau

542,4

501,3

540

Ligne 02 - Annuités de remboursements des prêts

0

0

0

Ligne 03 - Prélèvements sur le produit du pari mutuel

554,3

457,9

445

Total

996,7

959,2

985

Source : prévisions de la loi de finances initiale

(1) Prévisions.


Cependant comme le montre le tableau ci-dessus l'évolution des produits affectés au fonds a été défavorable en 1998 puisqu'ils ont diminué de 3,8 % enregistrent une moins-value de recettes de 21,8 millions de francs par rapport aux prévisions de la loi finances pour 1998. Du même coup, les évaluations retenues pour 1999 peuvent d'ores et déjà apparaître exagérément optimistes.

On observe même une nouvelle diminution des recettes perçues au premier semestre 1999 par rapport à la performance du premier semestre de l'année précédente. Elle provient de la ligne "redevances", en baisse de 5,5 %, tandis que le prélèvement sur le PMU est en ligne avec les prévisions.

Recettes sur les six premiers mois de l'année

(en millions de francs)


 

1999

1998

Evolution (%)

Redevance

204,95

216,85

- 5,5

Prélèvement sur le pari mutuel

238,04

237,34

+ 0,03

Total sur six mois

442,99

454,19

- 2,5

Au total, les recettes pourraient s'élever "in fine" à 958 millions de francs en 1999, soit à un niveau un peu inférieur à celui estimé de 1998 (la moins-value serait de 1,2 millions de francs) et très sensiblement moins élevé que celui de la prévision de recettes pour 1999, qui, avec 985 millions de francs, excéderait de 27 millions les recettes effectives

Dans ces conditions, la prévision de recettes pour 2000 qui comporte une baisse du produit de la redevance de 7,2 % apparaît plus réaliste que l'an dernier.

Comparaisons des prévisions de recettes pour 2000

(en millions de francs)


 

Niveau

Variations 2000/1999

Redevance sur les consommations d'eau

501

- 7,2

Prélèvement sur le produit du PMU

457

+ 2,7

Une conclusion s'impose, le FNDAE est resté sous la contrainte permanente de recettes aléatoires.

b) Une extension contestable des missions du fonds

Malgré cette contrainte, les charges imposées au fonds ont été constamment alourdies.

Initialement, le FNDAE avait pour responsabilité exclusive de participer au financement des investissements d'adduction d'eau en milieu rural.

Puis, à partir de 1979, il a été appelé à contribuer au financement des investissements destinés à l'assainissement des communes rurales.

Enfin, une évolution importante et regrettable est intervenue en 1997 avec l'élargissement sans contrepartie des missions du FNDAE.

Cette extension a concerné la participation du fonds au financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA) réalisée par l'article 65 de la loi de finances pour 1997 sans contrepartie financière. Elle a considérablement hypothéqué le redressement du fonds auquel avait contribué l'initiative du Sénat rappelée plus haut. Une somme de 150 millions de francs a été distraite chaque année entre 1997 et 1999 des crédits disponibles pour les actions traditionnelles du fonds. Cette situation a sérieusement réduit l'efficacité des interventions du fonds alors même que la mise en oeuvre du programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole s'est heurtée à des obstacles pratiques importants.

En effet, l'extension des missions du fonds est intervenue alors que les premiers enseignements tirés de l'inventaire de 1995 portant sur l'assainissement et l'alimentation en eau potable des communes très rurales montraient que les besoins des collectivités rurales seraient en forte croissance sur les cinq années à venir, comparés aux investissements qu'elles avaient réalisés sur la précédente période quinquennale (de l'ordre de 20 %). Les collectivités rurales doivent, rappelle-t-on, assurer une meilleure qualité des eaux distribuées et améliorer la sécurité de l'approvisionnement de leur population en eau potable. Des investissements importants devront être consacrés à l'assainissement dont le niveau serait inférieur à celui observé dans d'autres pays comparables et pour satisfaire aux exigences de la directive européenne relative aux eaux résiduaires urbaines.

En outre, l'activité normative de la Commission européenne ne se relâche pas, le coût de la norme européenne en préparation sur la teneur en plomb des eaux destinées à la consommation étant d'ores et déjà estimé à 100 milliards de francs.

Etant rappelé que les capacités de financement des collectivités sont d'autant plus réduites que, d'une part, le prix de l'eau est déjà dans de nombreuses situations, élevé et que, d'autre part, les aides apportées par les partenaires financiers sont limitées, il faut souligner que la contribution du FNDAE est essentielle même si elle se limite à environ 10 % du coût du projet.

Le programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole avait une vocation triennale et s'achève à la fin de l'année en cours. Un rapport doit être rendu permettant d'en estimer l'efficacité et d'évaluer l'opportunité de sa prorogation. Mais d'ores et déjà, plusieurs déclarations laissent penser que celle-ci est acquise.

La baisse des moyens du FNDAE en 2000 - (27 millions de francs), le retard occasionné par la prise en charge par le fonds de ce programme dans la réalisation des objectifs primordiaux du FNDAE qu'il importe de rattraper au plus vite, l'inévitable accumulation de nouveaux retards d'exécution des crédits qui résulterait d'une mise à contribution du fonds pour participer à un éventuel nouveau programme de lutte contre les pollutions agricoles, tout milite pour que le FNDAE soit rendu à sa vocation première.

2. L'instauration au sein du nouveau fonds national de l'eau d'une deuxième section intitulée Fonds national de solidarité pour l'eau

La création d'une nouvelle section du compte d'affectation spéciale n° 902-00 dénommée " Fonds national de solidarité pour l'eau " (FNSE) a pour premier effet de modifier l'intitulé du compte qui, de FNDAE, devient FNE.

La naissance du FNSE manifeste, selon l'exposé des motifs de l'article 31 du présent projet de loi qui crée sa ressource, le prélèvement de solidarité pour l'eau et procède à son affectation, la volonté de renforcer les dispositifs de solidarité nationale dans le domaine de l'eau.

a) Une recette confortée

Il existe actuellement deux fonds de concours abondés par les agences de l'eau à hauteur de 250 millions de francs, rattachés au budget de l'Environnement et qui traduisent la participation des Agences de l'eau aux missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau :

· un fonds de concours " Plan - Risques " créé en 1997 et doté de 110 millions de francs ; il est affecté à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues;

· un second fonds de concours " Police de l'eau et de la pêche - Réseaux de mesures " créé en 1999 et doté de 140 millions de francs ; il finance les moyens techniques de la police de l'eau exercée par l'Etat, de la collecte et de l'exploitation des données sur l'eau gérée par l'Etat et de la police de l'eau et des milieux aquatiques effectuée par les gardes-pêches du Conseil supérieur de la pêche.

Il est prévu que le prélèvement de solidarité sur l'eau se substituera à ces deux fonds de concours qui seront supprimés.

La création d'une recette en lieu et place de fonds de concours doit être saluée en ce sens qu'elle devrait permettre un meilleur contrôle du Parlement qui sera en mesure chaque année de mieux en suivre l'évolution ainsi que celles des dépenses.

Le prélèvement de solidarité pour l'eau sera versé à l'Etat par les agences de l'eau et son montant sera déterminé chaque année en loi de finances.

La répartition des 500 millions de francs prévus cette année pour ce prélèvement s'établit de la façon suivante :

Répartition du prélèvement par bassin pour 20006(*)

(en millions de francs)

Adour Garonne

46

Artois Picardie

38,3

Loire Bretagne

79,7

Rhin Meuse

42,3

Rhône Méditerranée Corse

115,2

Seine Normandie

178,5

Total

500

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et l'Environnement


Ce prélèvement nouveau de 500 millions de francs correspond en réalité à un prélèvement supplémentaire brut de 250 millions de francs compte-tenu de la disparition des deux fonds de concours dotés de 250 millions de francs.

b) Un large champ d'intervention

Avec la création de ce fonds, il s'agit essentiellement :

· d'une part de renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau. Les programmes publics d'intérêt national qui dépassent le cadre du bassin versant (préservation des zones humides, économies d'eau dans les quartiers d'habitat social dégradés, connaissance de la ressources en eau, assainissement outre-mer, etc.) seront pris en charge par ce fonds ;

· et d'autre part de mener des actions de péréquation entre bassins.

Le FNSE sera géré par le ministre chargé de l'environnement, assisté par un comité consultatif dont la composition sera fixée par décret. Ce rattachement au budget de l'Environnement permettra de conforter les moyens d'intervention de la direction de l'eau. Les moyens de l'Etat s'agissant de la politique de l'eau (environ 2 milliards de francs) sont en effet actuellement sans commune mesure avec les sommes supportées par le niveau local, notamment par les collectivités locales (environ 75 milliards de francs) et les sommes engagées par les agences de l'eau (environ 10 milliards de francs).

Structure des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau proposée pour 2000

(en millions de francs)

 

Investissement

 

Chapitre 06

 

17,5

Article 10

Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues

 

Article 20

Réduction des pollutions diffuses

 

Article 30

Assainissement outre-mer

 

Article 40

Equipement pour l'acquisition de données

17,5

Chapitre 07

Subventions d'investissement

274,5

Article 10

Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues

90,0

Article 20

Réduction des pollutions diffuses

70,0

Article 30

Assainissement outre-mer

42,5

Article 40

Restauration de milieux dégradés

32,0

Article 50

Economies d'eau dans l'habitat collectif social

20,0

Article 60

Protection et restauration des zones humides

20,0

Article 70

Subventions aux établissements publics

 

Totaux pour l'investissement

 

292,0

 

Fonctionnement

 

Chapitre 8

Etudes et fonctionnement

103,2

Article 10

Fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau

12,4

Article 20

Etudes

72,8

Article 30

Formation

0,7

Article 40

Remboursement à diverses administrations

16,5

Article 50

Actions de coopération internationale

0,8

Chapitre 09

Subventions de fonctionnement à divers établissements publics, associations et organismes techniques compétents

93,3

Article 10

Moyens techniques du Conseil supérieur de la pêche

50,0

Article 20

Etablissements publics, associations et organismes techniques compétents

43,3

Chapitre 10

Interventions relatives aux actions d'intérêt communaux bassins set aux données sur l'eau, à la restauration des zones humides et aux actions de coopération internationale

11,5

Article 10

Dépenses relatives aux actions d'intérêt commun aux bassins et aux données sur l'eau

8,5

Article 20

Dépenses de restauration des zones humides

3,0

Article 30

Dépenses de coopération internationale

 

Chapitre 11

Dépenses diverses ou accidentelles du Fonds national de solidarité pour l'eau

 

Article 10

Dépenses diverses ou accidentelles du Fonds national de solidarité pour l'eau

 

Chapitre 12

Restitution de sommes indûment perçues

 

Article 10

Restitution de sommes indûment perçues

 

Totaux pour le fonctionnement

 

208,0

Un peu plus de la moitié des crédits (292 millions de francs) concernent des investissements, la majeure partie des interventions étant consacrée à des subventions d'investissement.

Les dépenses de fonctionnement (208 millions de francs) sont pour une large part destinées à des études (72,8 millions de francs), le niveau élevé des remboursements à diverses administrations (16,5 millions de francs) et des frais de fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau (12,4 millions de francs) devant être souligné.

Les missions du FNSE concerneront les opérations relatives aux actions de solidarité pour l'eau. Ses dépenses doivent couvrir, outre les restitutions de sommes indûment perçues et les dépenses diverses et accidentelles, un champ très large, composé :

. des investissements relatifs à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l'assainissement outre-mer, à l'équipement pour l'acquisition de données ;

. des subventions d'investissement relatives à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l'assainissement outre-mer, à la restauration des milieux dégradés, aux économies d'eau dans l'habitat collectif social, à la protection et à la restauration des zones humides ;

. des dépenses d'études relatives aux données sur l'eau, les frais de fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau, les actions de coopération internationale ;

. des subventions de fonctionnement au Conseil supérieur de la pêche ainsi qu'aux établissements publics, associations et organismes techniques compétents pour leurs interventions au titre de la politique de l'eau ;

. des interventions relatives aux actions d'intérêt commun aux bassins et aux données sur l'eau.

c) Une extension mal conçue

Le dispositif proposé représente un moyen terme entre la solution actuelle du fonds de concours et la solution qui avait été envisagée l'an dernier à l'occasion de la création de la TGAP et qui consistait tout simplement à intégrer les redevances des agences de l'eau dans ce nouvel impôt et à compenser ces dernières par des subventions budgétaires, remettant en cause tout le système des agences de l'eau.

La vive protestation des agences de l'eau face à ce projet de la ministre de l'Environnement7(*) a amené cette dernière à proposer d'autres solutions et finalement celle d'un compte d'affectation spéciale.

Les réticences du ministère de l'économie et des finances à ouvrir un compte d'affectation spéciale entièrement consacré au FNSE ont, finalement, conduit à la création du FNSE par insertion d'une simple section dans le compte n° 902-00.

Cette création peut d'abord apparaître précipitée.


Selon les communications en conseil des ministres du 20 mai 1998 et du 27 octobre 1999, une réforme en profondeur des redevances des agences de l'eau sera proposée dans un projet de loi présenté au Parlement en 2001 pour une application à partir de 2002, année du début du VIIIè programme des agences de l'eau.

Il a donc été prévu que les réformes relatives aux agences de l'eau seraient intégrées dans cette réforme d'ensemble prévue pour 2001.

Il est donc étonnant qu'il n'en soit pas ainsi pour le dispositif du présent article. Aucune urgence ne contraint le Gouvernement à agir dès cette année. Il eut été préférable de prévoir l'instauration du FNSE dans le futur projet de loi.

Cela aurait été d'autant plus légitime que l'on demande cette année aux agences de l'eau, qui sont au beau milieu de leur VIIe programme, d'abonder ce fonds alors qu'elles n'avaient pas prévu cette contribution supplémentaire de 250 millions de francs.

La voie empruntée qui consiste à loger le nouveau fonds dans un compte d'affectation spéciale préexistant semble dénuée de toute justification.

L'on pourrait faire valoir que le transfert de crédits inscrits au budget de l'Etat vers un compte d'affectation spéciale représente, alors que le projet de loi de finances comporte la suppression de cinq comptes, une initiative qui tranche avec la volonté d'unification budgétaire.

Ce transfert pourrait toutefois trouver une certaine justification dans la volonté d'assurer l'affectation d'une recette spécifique au secteur de l'eau -le prélèvement de solidarité pour l'eau- à des dépenses elles-mêmes consacrées à l'eau.

Ce qui n'est en revanche pas acceptable, c'est de présenter la création d'une nouvelle section accolée à celle abritant du FNDAE comme une mesure anodine.

On rappelle que, si les comptes d'affectation spéciale instituent une exception au principe de non-affectation des recettes à des dépenses, ce même principe, ainsi d'ailleurs que, sauf rares exceptions, toutes les autres règles budgétaires, régit les conditions de gestion des comptes d'affectation spéciale.

Ainsi, la mesure entreprise revient-elle à ouvrir la voie à une désaffectation des recettes du FNDAE aux dépenses d'adduction et d'assainissement en milieu rural.

Les redevances qui jusqu'à présent autorisent l'intervention du FNDAE pourraient être utilisées à de tous autres usages.

C'est la raison pour laquelle, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 31 du présent projet de loi de finances.

C. UNE MODIFICATION DU FONDS NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (FNDS)

1. Les recettes du FNDS, une évolution ambiguë

L'article 31 bis adopté par l'Assemblée nationale à la suite de la présentation d'un amendement du Gouvernement tend à instituer un prélèvement sur les droits de retransmission télévisées des manifestations sportives.

Votre commission a proposé la suppression de ce dispositif dont il convient ici, après avoir rappelé la nature et l'évolution des recettes affectées au FNDS, de rappeler les grands traits.

Les recettes du fonds sont évaluées dans le projet de loi de finances 2000 à 1.014 millions de francs.

On rappelle qu'elles avaient été évalués dans le projet de loi de finances initiale pour 1998 à la même somme après le vote d'un amendement majorant le prélèvement sur la Française des jeux qui s'était accompagné d'une réestimation des recettes de 98 millions de francs par rapport au projet initial du Gouvernement. En exécution, les recettes ont été plus dynamiques que prévu atteignant 1.069,1 millions de francs. Du coup, les recettes de 1999 devraient elles-mêmes dépasser le montant prévu en loi de finances initiale qui était également de 1.014 millions. Les prévisions initiales pour 2000 en tiennent compte. En effet, le maintien de la prévision de recettes au même niveau qu'en 1999 doit être apprécié en considérant la disparition de tout provisionnement au titre du versement de l'excédent du produit de la taxe sur les débits de boisson et sur les dépenses d'indemnisation supprimée dans le présent projet de loi et dont le produit devait atteindre 33 millions de francs en 1999 et la chute du prélèvement sur le PMU. A structures inchangées, les ressources du FNDS auraient progressé de 3,4 % par rapport à 1999.

Les recettes théoriques du fonds se répartissaient en cinq catégories.

Le fonds reçoit d'abord une partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes. Le taux de prélèvement ainsi affecté au FNDS est de 0,1 % dont l'estimation dans les divers projets de loi de finances initiales de 1997 à 1999 avait été inchangé à 32 millions de francs diminuerait sensiblement en 2000 pour s'établir à 18 millions.

 L'excédent du produit de la taxe spéciale sur les débits de boissons et sur les dépenses d'indemnisation était évalué à 33 millions de francs, sans modification depuis 1996. Il disparaît en 2000.

 Le fonds est censé bénéficier d'autres recettes, mais ni la ligne "remboursement des avances consenties aux associations sportives" ni celles relatives aux recettes diverses et accidentelles ne font l'objet d'une évaluation en loi de finances initiale.

 En conséquence, le produit du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux représente la quasi-totalité des recettes du fonds. La "rentrée" qui s'est élevée à 999,6 millions de francs en 1998 est estimée à 996 millions en 2000.

Les prévisions de recettes donnaient lieu traditionnellement à une certaine surévaluation.

La modification de l'assiette des ressources du fonds adoptée en 1994 qui avait toutefois permis d'enrayer un phénomène continu de baisse des recettes du FNDS et une volonté de réalisme budgétaire ont permis de corriger cette situation.


Le prélèvement uniforme sur les produits de la Française des jeux qui a été alors mis en place a permis de lisser les évolutions contradictoires des enjeux portant sur les diverses catégories de jeux gérés par elle.

Mais, la progression des ressources est venue, elle, de l'alourdissement des prélèvements opérés sur les jeux gérés par la Française des jeux.

L'aggravation du prélèvement affecté au FNDS qui se traduit par une hausse des prélèvements obligatoires ne va toutefois pas sans poser de problèmes.

La question est ainsi de savoir si, face à une évolution de l'assiette du prélèvement qui serait défavorable, une augmentation du taux du prélèvement sur la Française des jeux pourrait constituer une solution pour garantir le financement du FNDS.


Cette question est particulièrement complexe et, pour y apporter une réponse catégorique, il serait sans doute nécessaire de conduire un audit de la Française des jeux qui n'est pas l'objet de ce rapport.

En posant l'hypothèse que le taux de retour pour les joueurs des sommes misées, actuellement de 57 %, est une condition au succès des jeux, il faudrait alors déterminer si les frais de gestion (5,1 milliards de francs dont 2,9 milliards attribués aux courtiers et détaillants) pourraient être réduits afin de dégager des marges pour accroître le prélèvement au profit du FNDS.

Mais, il faudrait aussi s'interroger sur les perspectives mêmes du chiffre d'affaires de la Française des jeux dont la tendance à un développement certain quoiqu'irrégulier pourrait être sérieusement perturbée si les règles du marché unique européen devaient s'appliquer au domaine des jeux d'argent.

Sans procéder à une telle investigation force est de reconnaître que le niveau du prélèvement effectué au bénéfice du fonds résulte, en l'état des choses, d'un arbitrage portant sur les recettes de l'Etat. Le total des recettes que celui-ci tire de la Française des jeux s'élève en effet à quelque 10,8 milliards de francs. Il faut en effet ajouter au prélèvement au profit du FNDS (996 millions et 9,2 % du total), le dividende payé à l'Etat (7,2 milliards et 66,7 % du total) et les recettes que celui-ci encaisse au titre de l'imposition des entreprises (24,1 % des 10,8 milliards correspondant aux prélèvements cumulés de l'Etat).

Dans ces conditions, si une certaine marge semble ainsi exister pour, le cas échéant, abonder les recettes du fonds en provenance de la Française des jeux, sa mobilisation suppose qu'en contrepartie du relèvement du prélèvement affecté au fonds, l'Etat accepte une diminution de ses recettes fiscales et non fiscales. Or, une telle acceptation est évidemment loin d'être garantie.

Comme la création du FNDS a été motivée par le souci d'assurer au sport les recettes nécessaires à son développement cette incertitude rend par conséquent légitime de poser la question de la diversification des ressources du fonds.

2. Des missions essentielles dont l'accomplissement appelle des réorganisations profondes

Votre rapporteur a eu l'honneur de présenter à la commission les principales conclusions d'un travail de contrôle et d'évaluation du FNDS effectuée conjointement avec le rapporteur spécial chargé du budget de la jeunesse et des sports.

Ayant pris acte des efforts du ministère de la jeunesse et des sports pour améliorer la gestion budgétaire du FNDS malgré la persistance d'anomalies, au terme desquelles 67,4 millions de francs de recettes figuraient toujours en trésorerie du compte en 1999, alors même que les crédits correspondant avaient été définitivement annulés, ce rapport a été l'occasion de constater l'attachement du monde sportif au partenariat développé dans le cadre du FNDS. Mais, il a permis de dresser les constats suivants qui sont moins favorables.

La procédure de répartition des crédits du FNDS est lourde et complexe. La multiplication des structures intermédiaires sportives (CDOS, CROS, comités départementaux, ligues) aboutissant à une " perte en ligne " très importante. Seulement 53 % des crédits de la part régionale du FNDS vont aux clubs.

Aucune priorité n'est affichée pour l'utilisation des crédits du FNDS, celui-ci finançant à la fois le sport de haut-niveau, le sport de masse, les investissements de l'Etat et les autres équipements sportifs. L'absence de priorités se traduit, concernant la part régionale, par un effet de " saupoudrage " qui permet difficilement de juger de la pertinence des subventions.

Il existe une confusion quasi-totale entre le FNDS et le budget, nombre d'actions étant financées tantôt sur le FNDS, tantôt sur le budget, parfois sur les deux si bien que le FNDS apparaît davantage comme une réserve de crédits, mobilisable en fonction de besoins contingents, notamment la préparation des jeux olympiques ou de la Coupe du Monde de football, et non d'un programme précis de développement du sport.

Le contrôle des subventions accordées par le FNDS reste lacunaire.

S'agissant de la part régionale du FNDS, l'action de l'Etat semble entièrement déconnectée de celle menée par les collectivités locales, pourtant premiers financeurs du sport. Par ailleurs, le recoupement entre les subventions versées sur la part nationale et celles versées sur la part régionale du FNDS n'est pas effectué, si bien qu'un double financement des mêmes actions est possible.

Concernant le sport de haut-niveau, le ministère de la jeunesse et des sports n'est pas toujours en mesure d'intervenir pour régulariser les situations défectueuses des fédérations. Les sanctions adviennent très tardivement, de peur de mettre en difficulté des fédérations dont le nombre de licenciés est important. Par ailleurs, les conventions d'objectifs sont des documents trop vagues pour servir de base au contrôle de la dépense publique et prévenir les situations difficiles.

Le rapport contenait donc 6 propositions :

- améliorer la transparence de gestion du FNDS : le conseil de gestion devrait être davantage qu'une " chambre d'enregistrement " et les critères de sélection des programmes à financer devraient être clairement indiqués. Le ministère de la jeunesse et des sports devra préciser les critères d'octroi des crédits pour le sport de haut-niveau et les équipements sportifs ;

- identifier les besoins du sport et mettre en place un programme de financement pluriannuel. Il est en particulier nécessaire de mettre un terme au " saupoudrage " des crédits de la part régionale ;

- réintégrer dans le budget général les actions qui incombent directement à l'Etat, notamment l'entretien des équipements qui lui appartiennent ;

- regrouper les crédits de même nature au sein du budget d'une part et au sein du FNDS d'autre part. Il n'est pas logique, par exemple, que le sport de haut-niveau soit financé à la fois sur le FNDS et sur le budget ;

- inciter le mouvement sportif à simplifier ses structures et à prendre davantage de responsabilités. La simplification des structures tant sportives (CROS, CDOS, ligues, comités) qu'administratives (services déconcentrés de la jeunesse et des sports) permettrait des économies d'échelle et un meilleur contrôle des crédits ;

- rendre les contrôles plus efficaces. Le ministère de la jeunesse et des sports ne doit pas craindre de contrôler régulièrement l'emploi des fonds publics par les fédérations sportives. Il doit améliorer le contenu et la présentation des conventions d'objectifs, afin de savoir précisément comment sont utilisées les subventions qu'il accorde.

Il ne s'agit donc pas de supprimer le FNDS mais de conférer à sa gestion plus de rigueur et d'efficacité en la situant dans le cadre d'une politique du sport qui doit être redéfinie et dont les moyens méritent d'être optimisés et accrus.

3. L'augmentation et la diversification des recettes du FNDS

C'est dans ce contexte que doivent être appréciées les différentes mesures entreprises pour abonder les recettes du FNDS.

Afin de conforter les recettes du fonds, plusieurs initiatives ont en effet été prises.

La première d'entre elles a consisté à affecter au FNDS les bénéfices du Comité français d'organisation de la Coupe du Monde de football, soit près de 300 millions de francs. Ils sont supposés abonder en 2000 les crédits du FNDS, sur des lignes spécifiques dénommées " Fernand Sastre ". La convention signée entre l'Etat et la Fédération française de football précise en ce sens qu'un conseil spécifique, créé par arrêté et composé de représentants de l'Etat, du Comité national olympique et sportif français, et de la Fédération française de football, sera chargé de gérer ce fond. L'examen de ce dispositif devrait intervenir à l'occasion du projet de loi de finances rectificative.

La seconde initiative a consisté à créer un prélèvement de 5 % sur les droits de retransmission télévisée des manifestations sportives, à compter du 1er juillet 2000. Tous les organismes qui percevront des droits pour des événements sportifs nationaux, fédérations et organisateurs privés, devront cotiser à ce fonds, qui devrait être doté de 75 millions de francs environ en 2000 et entre 150 et 180 millions de francs en 2001.

L'instauration de ce prélèvement introduit un principe de partage d'une part limitée du chiffre d'affaires des disciplines sportives.

L'explosion des droits de retransmission de certaines manifestations sportives ne bénéficie qu'à certaines disciplines sportives très médiatiques, notamment le football, le dernier contrat signé par la Ligue nationale de football avec Canal + et TPS portant sur 8,1 milliards de francs pour 4 ans. La moyenne annuelle des droits de retransmission télévisée pour le football au cours des quatre prochaines années est évaluée à 2,92 milliards de francs, contre environ 1,35 milliards en 1999.

Pour l'année 1999, le montant des contrats concernant les autres sports est réparti de la manière suivante :


Sport

Evénements

Montants pour 1999
(millions de francs)

tennis

Roland-Garros, Bercy, Coupe Davis, Fed Cup

250

rugby

Championnat, Coupe de France, Equipe de Frnace

142

formule 1

Grand Prix, essais

150

cyclisme

Tour de France, classique

100

patinage artistique

(fédération)

17

basket

(fédération)

15

athlétisme

Meetings privés

10

Source : Ministère de la jeunesse et des sports

Le total des contrats conclu avec les fédérations sportives est évalué à 2,826 milliards de francs en 1999, mais devrait augmenter au cours des prochaines années à travers les droits d'image sur Internet et les droits sur les produits audiovisuels dérivés notamment.

Le total des contrats avec les fédérations et les organisateurs privés est quant à lui estimé à 3,634 milliards de francs, mais ce montant est largement sous-estimé, car le ministère de la jeunesse et des sports ne connaît pas les montants des contrats signés par de nombreux organisateurs privés.

Le prélèvement de 5 % permettrait de redistribuer une partie de ces droits, afin de faire profiter l'ensemble du mouvement sportif de ces ressources. Le dispositif vise donc à limiter le décalage croissant entre les " sports riches " (football, tennis, rugby, cyclisme pour l'essentiel) et les autres sports, ainsi qu'à redistribuer une partie de l'argent du sport professionnel vers des clubs amateurs souvent pauvrement dotés.

Que penser de ces initiatives et tout d'abord de l'instauration d'un prélèvement sur les droits de retransmission télévisée ?

Dans son principe, le partage qu'elle instaure ne saurait qu'être approuvé.

Votre rapporteur est certes conscient que la mesure qui anticipe le vote de la loi sur l'organisation et la promotion des activités sportives, -ce qui est normal si l'on en croit l'ordonnance organique du 2 janvier 1959- a été introduite de façon quelque peu hétérodoxe par amendement du gouvernement lors de l'examen du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale.

Mais, cette hâte peut se justifier par une volonté d'application rapide.

Il est évidemment plus contestable que celle-ci concerne des accords déjà conclus mais des avenants sont sans doute possible.

Il est enfin bien vrai que les interventions du FNDS doivent être profondément repensées. Mais cette exigence qui demandera du temps ne doit pas être un préalable à l'instauration de ce prélèvement qui est de nature à conforter la participation des sports riches au développement de la pratique sportive.

C'est du moins la position de votre rapporteur que n'a pas partagée votre commission des finances.

Votre rapporteur veut cependant rappeler que le FNDS est un tout et que les informations selon lesquelles il serait découpé en trois sections selon le schéma ci-dessous ne laissent pas d'être inquiétantes du point de vue de la logique même du compte et de l'efficacité de l'action qu'il est censé soutenir.

Architecture et dotations du Fonds national de développement pour le sport
pour 2000 et 2001

 

Compte d'affectation spéciale n° 902-17
" Fonds national pour le développement du sport "

Les différents fonds au sein du FNDS

FNDS " classique "

Fonds " Fernand Sastre "

Fonds " de mutualisation "

Dotation pour l'année 2000 (en millions de francs)

1.014

300 (*)

75 (*)

Dotation estimée pour 2001 (en millions de francs)

?

(reliquat)

150 à 180 (*)

(*) estimations

Cette " démultiplication " du FNDS ne permet pas, loin s'en faut, d'améliorer la cohérence et la lisibilité de l'emploi des fonds.

Elle va de plus à rebours de la logique de mutualisation qui inspire le prélèvement nouvellement proposé.

Il faut surtout rappeler qu'il devient urgent d'articuler une vraie politique du sport et que les recommandations du rapport de votre commission des finances sur le fonds doivent recevoir des suites concrètes.

CHAPITRE III :

LE COMPTE N° 902-24
D'AFFECTATION DES PRODUITS DE CESSIONS
DE TITRES, PARTS ET DROITS DES SOCIÉTÉS :
UNE SITUATION PRÉOCCUPANTE

En 1997, les opérations de ce compte ont connu un fort gonflement et ont atteint 60.957,9 millions de francs en dépenses et 59.308,3 millions de francs en recettes, soit un quasi-triplement de leur volume par rapport aux flux annuels des années précédentes.

Variation pluriannuelle des recettes et des dépenses
imputées sur les comptes de privatisation

(En millions de francs)

 

Recettes

Dépenses

 

1994

1995

1996

1997

1994

1995

1996

1997

902-24

11.787,00

14.500,00

13.184,15

59.308,32

12.194,60

14.853,40

12.232,86

60.957,89

902-27

0,00

6.597,71

0,00

 

0,00

6.597,71

0,00

 

904-09

13.558,31

14.423,78

20.096,80

 

13.232,61

17.247,33

18.530,46

 

Virement 902-24 / 904-09

-11.594,00

-13.995,92

-11.840,76

 

-11.594,00

-13.995,92

-11.840,76

 

Total hors double compte

13.751,31

21.525,57

21.440,19

59.308,32

13.833,21

24.702,52

18.922,56

60.957,89

Source : Cour des comptes. Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1997

La répartition des dotations versées entre 1993 et 1997 est indiquée dans le tableau ci-après :

Dotations en capital versées depuis 1993

(En millions de francs)

 

Dotations versées en 1993

Dotations versées en 1994

Dotations versées en 1995

Dotations versées en 1996

Dotations versées en 1997

I - Audiovisuel et communication

FR2

294

255

 
 
 

FR3

209

5

 
 
 

TSFE

 

83

 
 
 

SEPT

735

5

 
 
 

SFP

465

200

250

350

 

SOFIRAD

 
 
 
 

80

Total

1.702

548

250

350

80

II - Institutions financières

BDPME

 
 
 
 
 

CEPME - BPBME

500

 
 

278

178

SOFARIS

 

190

130

400

850

GAN

 
 
 
 

9.174

Compagnie financière Hervet

600

750

 
 
 

Société Marseillaise de Crédit

715

326

1.060

858

 

SPBI SNC

3.500

 

10

 
 

FIN BNP

151

 
 
 
 

Eustache

 

600

 
 
 

EPRD

 
 

4.907

1.340

3.440

EPFR

 
 

2.838

1.162

3.440

Capital risque CDC

 
 
 
 
 

CFD

 
 
 
 

1.000

Total

5.446

1.866

8.945

4.038

28.142

III - Industrie

CGMF

800

1.200

150

1.775

375

Aérospatiale

2.000

 
 
 
 

Air France

1.500

6.680

6.820

5.000

 

EMC

500

 

250

250

250

CEA

1.340

 

356

250

350

CADEC

 
 

6

44

11

CFNR

 
 

10

 
 

Charbonnages de France

351

 

81

 

2.605

GIAT Industries

 
 
 

3.753(a)

8.000

SODERAG

 
 

99

76

64

SNECMA

750

 
 
 
 

SNCF

1.800

 
 
 
 

SNPE

300

 
 
 
 

Thomson

 
 
 
 

11.000

Bull

4.500

2.500

600

 

243

Usinor Sacilor

278

400

20

 
 

Réseau Ferré de France

 
 
 
 

8.000

Total

14.119

10.780

8.392

11.148

30.898

Divers

7

34

14

73

31

Total Général

21.294(b)

13.228(c)

17.601(d)

15.609

59.151

(a) Dont 3.716 millions de francs à partir du chapitre 54-90 du budget des charges communes et 38 millions de francs à partir du compte n° 902-24. (b) Dont 2.488 millions de francs à partir du compte de commerce n° 904-09. (c) Dont 1.617 millions de francs à partir du compte n° 904-09. (d) Dont 3.521 millions de francs à partir du compte n° 904-09. (d) Dont 52 millions de francs à partir du compte n° 904-09. . Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

La très forte augmentation des crédits consacrés au secteur public observée en 1997 doit être soulignée. Elle ne s'est pas démentie en 1998, et s'est accompagnée d'une concentration de leur utilisation. Ainsi, en 1997, sept établissements ont mobilisé à eux seuls plus des 3/4 des crédits.

Dans tous les cas, l'intervention publique a poursuivi un objectif et un seul, celui de combler les passifs accumulés.

Il est évidemment très regrettable que cette orientation ait eu pour effet d'évincer des usages alternatifs des recettes tirées des cessions de titres publics : le désendettement public ou la " musculation " financière des entreprises publiques aux fins de soutenir les programmes d'investissements nécessaires à leur compétitivité.

En 1998, le projet de loi de finances initiale comprenait 28 milliards de francs d'opérations budgétées à quoi la loi de finances rectificative avait ajouté 15 milliards de francs de crédits. Pour 1999, le montant des ressources a été fixé à 17,5 milliards de francs cette tendance se ce qui correspond à un repli des recettes attendues. Pour 2000, cette tendance se poursuit puisque le montant des recettes est évalué à 16,945 milliards de francs.

L'on doit souligner qu'il n'est pas possible de faire entièrement fond sur les données transmises, soit que la gestion du compte dépasse dans la réalité les limites de l'annualité budgétaire, soit que les prévisions initiales soient entachées d'imprécisions, soit que les règles propres à la gestion des comptes d'affectation spéciale conduisent à altérer l'information du Parlement sur l'exécution budgétaire de ce compte.

L'application de l'article 25 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 au compte n° 902-24, une confiscation des prérogatives du Parlement

Le Parlement a pour vocation d'autoriser pour une année donnée la perception des recettes et l'exécution des dépenses.

Cette responsabilité est très sérieusement atténuée par le cadre juridique des comptes d'affectation spéciale.

Celui-ci autorise en effet le ministre des finances à ouvrir par simple arrêté des crédits supplémentaires dans un compte d'affectation spéciale si les recettes de celui-ci apparaissent supérieures aux évaluations.

Ces arrêtés, dits de majoration, permettent pour les comptes d'affectation spéciale de modifier les dispositions de la loi de finances de l'année, ce que seule une loi de finances rectificative peut faire normalement, exception faite de la procédure décrets d'avances.

Mais, contrairement à ces derniers, les arrêtés de majoration de crédits échappent à la procédure de ratification par les lois de finances rectificatives ou par la loi de règlement.

Ils ne sont pas retracés en tant que tels. Leur traduction budgétaire intervient, en général, sous forme d'une ouverture de crédits en loi de règlement. Les conditions dans lesquelles ces ouvertures sont présentées dans ce dernier document marginalisent l'intervention du Parlement. L'examen des lois de règlement est tardif ; les ouvertures de crédits y sont parfois agrégées dans l'article qui les concerne ; les annexes à la loi de règlement ne distinguent pas selon les comptes d'affectation spéciale, se contentant d'une récapitulation par ministère gestionnaire.

L'ampleur du problème est toute particulière s'agissant du compte n° 902-24.

On peut l'illustrer à partir des opérations du compte en 1998. Les évaluations de recettes de 28 milliards de francs ayant été majorées en exécution de 25,5 milliards de francs, les crédits ouverts ont été majorés à due proportion. Sur cette somme, 15 milliards de francs ont été ouverts dans la loi de finances rectificative pour 1998. Le solde, soit plus de 10 milliards de francs, devrait être ouvert par la loi de règlement du budget 1998 qui n'a été déposée que fin septembre 1999.

I. DESCRIPTION DES OPÉRATIONS

A. BREF RETOUR SUR 1997

L'essentiel des recettes de 1997 est venu des opérations relatives à Elf (10 milliards de francs), France Télécom (43 milliards de francs) et Usinor (2 milliards de francs).

Une décomposition des dépenses permet d'observer qu'une part importante d'entre elles a bénéficié aux structures de défaisance, l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) et l'Etablissement public de restructuration et de défaisance (EPRD).

Principales dépenses

(En milliards de francs)


GIAT

8

Thomson Multimédia

11

Réseau Ferré de France

8

Charbonnages de France

2,5

GAN

9,2

EPRD

3,4

EPFR

13,5

Autres

5,3

Les observations de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1997 rappellent que la dotation en faveur de l'EPFR a été particulièrement importante en 1997 et qu'entre 1995 et 1997, l'EPFR a reçu 17,5 milliards de francs. Toutefois, elles mettent en évidence l'écart entre les intérêts dus au Crédit lyonnais au cours de cette période (25,1 milliards de francs) et les charges acquittées, de 16,6 milliards de francs, écart qui s'est traduit par des pénalités de retard pour un montant de 720 millions de francs en 1997.

La Cour relève une incohérence entre cette situation et la surestimation des dotations accordées à l'EPRD qui, bénéficiaire d'un versement du CAS de 3,4 milliards de francs, n'a dû en 1997 supporter qu'une charge de 648 millions de francs.

Au terme de cette surestimation, l'EPRD a pu bénéficier d'une trésorerie de 4,2 milliards de francs qui aurait été mieux employée à honorer les obligations de l'EPFR.

B. LE COMPTE 902-24 EN 1998

En 1998, la loi de finances initiale a doté le compte de 28 milliards de francs de crédits, dont 27,3 consacrés aux dotations en capital et de 28 milliards de francs de recettes.

L'estimation de recettes était justifiée, pour l'essentiel, par la cession d'un pourcentage du capital de France Telecom de l'ordre de 7,5 %.

Le volume des opérations effectivement réalisées a, de beaucoup, dépassé les estimations de la loi de finances comme en témoigne le tableau ci-dessous :

Compte n° 902-24

(en millions de francs)

 

1997

Evaluation LFI 1998

1998

Variation 98/97

Dépenses de l'année

60.957,89

28.000,00

53.548,35

- 12,2 %

Recettes de l'année

59.308,32

28.000,00

53.819,64

- 9,3 %

Source : Cour des comptes

Les recettes encaissées de 53,8 milliards de francs, certes moins importantes qu'en 1997 (-9,3 %) ont excédé les prévisions de plus de 25 milliards de francs. En bref, elles ont atteint presque deux fois l'estimation initiale.

Leur origine peut être décomposée comme suit : 49,7 milliards d'achats ordinaires ; 1,4 milliard de souscriptions différées et 2,7 milliards de versements du budget de l'Etat.

Les principales opérations ayant donné lieu à des abondements du compte ont concerné :

- France Telecom avec 36,8 milliards de recettes brutes dont 8 milliards au titre de la cession à Deutsche Telekom et 25,9 milliards au titre d'une ouverture complémentaire du capital de l'entreprise, limitée par rapport au montant programmé ;

- la Caisse Nationale de Prévoyance (CNP) pour 7,6 milliards de francs ;

- Pechiney pour 2,2 milliards.

En ce qui concerne les dépenses, elles se sont élevées à 53,5 milliards de francs, en retrait de 12,2 % par rapport à 1997 mais nettement supérieures aux évaluations de la loi de finances (+ 25,5 milliards). Elles n'ont concerné que 3 des 6 chapitres du compte avec 49,6 milliards de dotations en capital, 7,5 milliards d'achats de titres, parts et droits de sociétés et 1,4 milliard de dépenses afférentes aux ventes de titres.

Les principales dotations ont été affectées :

- à l'EPFR pour 12,5 milliards ;

- à Réseau ferré de France (RFF) pour 15 milliards, dont 5 milliards en janvier 1999 ;

- à GIAT Industrie pour 5,7 milliards ;

- à la Société Marseillaise de crédits pour 2,9 milliards ;

- à Charbonnages de France pour 3,5 milliards dont 1 milliard en 1999 (période complémentaire) ;

- à l'EPFR pour 1,4 milliard ;

- et à la SOFARIS pour 500 millions de francs.

Les achats de titres ont concerné pour l'essentiel deux opérations :

- le rachat à la SOGEPA de titres de Dassault Aviation (3 milliards),

- et le rachat par l'Etat des titres de GAN SC pour 4,5 milliards.

Le montant des " frais de privatisation " s'explique en grande partie par l'ouverture du capital de France Telecom (1,1 milliard sur un total de 1,4 milliard).

C. LES OPÉRATIONS DU COMPTE EN 1999 ET 2000 

Après avoir atteint près de 54 milliards de francs en 1998 les recettes comptabilisées en 1999 et en 2000 seraient en net repli puisqu'elles ne dépasseraient pas en cumulé 32 milliards de francs.

Le compte n° 902-24 en 1999 et 2000

(en millions de francs)

 

1999

2000

Ecarts

Produit des cessions de titres publics

17.500

16.945

- 555

Crédits inscrits

17.500

16.945

- 555

dont

 
 
 

Dotations en capital

17.000

16.795

- 205

Dépenses afférentes aux ventes de titres

500

150

- 350

Les principales opérations comptabilisées en recettes concerneraient :

 Air France : 4 milliards de francs

 Aérospatiale - Matra : 5 milliards de francs

 Diverses souscriptions de salariés : 3 milliards de francs dont l'essentiel à la suite de l'opération France Télécom.

 Une remontée des produits de cession du GAN : 9 milliards de francs

 Diverses cessions telles que Dassault-Systèmes ou les produits de la mise sur le marché d'une partie de l'entreprise résultant de la fusion entre Aérospatiale-Matra et DASA.

En dépenses, la baisse des crédits (- 555 millions) affecterait surtout les dépenses afférentes aux ventes de titres (- 350 millions) si bien que le montant des crédits disponibles pour les dotations en capital resteraient quasi-identiques d'une année sur l'autre. Il baisserait considérablement par rapport à 1998.

Les dépenses qui sont prévisibles concerneraient :

RFF : 19,5 milliards de francs

EPFR : 5 milliards de francs

Charbonnages de France : 4,5 milliards de francs.

Elles devraient également comporter une dépense de l'ordre de 500 millions de francs afin de soutenir l'émergence de nouvelles technologies, dépenses qui transiteraient par deux fonds créés dans les comptes de la Caisse des dépôts et consignations.

En revanche, aucune dotation n'est prévue au profit du GIAT non plus que pour abonder le Fonds de réserve des retraites.

II. OBSERVATIONS

A. UN COMPTE DONT LES OPÉRATIONS MANQUENT DE LISIBILITÉ

A ce stade, votre rapporteur n'est pas en mesure de vous indiquer avec une totale précision, ni la nature, ni la séquence des dépenses à intervenir en 1999 et 2000.

Il est clair que le montant des dépenses est dépendant des prévisions de recettes qui sont elles-mêmes soumises à d'importants aléas.

Néanmoins, il serait souhaitable de disposer de davantage d'informations sur les prévisions de dépenses. Une telle exigence paraît pouvoir être satisfaite puisque les besoins financiers du secteur public sont évaluables à quelques imprécisions près.

Il est vrai que les recettes sont de leur côté plus difficiles à évaluer.

Mais, cela tient pour une bonne part à une insuffisante maîtrise des opérations portant sur le secteur public. Depuis deux ans, il existe ainsi des écarts très substantiels entre les prévisions et les réalisations de recettes.

Au fond, tout se passe comme si les estimations budgétaires étaient produites pour la forme. Si ce phénomène ne venait pas atténuer la portée du contrôle parlementaire, on pourrait l'excuser s'il était en outre motivé par un souci de bonne gestion. Mais, subsiste le doute d'un certain "existentialisme" de la gestion du secteur public.

Force est d'ajouter que les conditions dans lesquelles sont gérées les cessions qui affectent le contour du secteur public conduisent à une marginalisation grave du Parlement.

Cette situation est d'autant moins admissible qu'elle porte sur des éléments essentiels du patrimoine de la Nation. Il faut néanmoins reconnaître qu'elle résulte en partie d'un abandon de compétences consenti par le Parlement à l'occasion du vote des textes autorisant en bloc les cessions de titres publics d'un grand nombre d'entreprises.

Mais, elle résulte aussi d'un défaut volontaire de communication gouvernementale à destination du Parlement sur chacune des grandes opérations de démembrement du patrimoine public. Il convient de s'en offusquer et d'observer par ailleurs, les trésors de soins déployés pour convaincre les investisseurs institutionnels, les analystes financiers et le public de l'intérêt de ces opérations.

Il conviendrait qu'à tout le moins, les comptes rendus des négociations entre l'Etat et les partenaires privés intéressés ainsi que les rapports des conseils du Trésor et des entreprises publiques concernées soient transmis aux présidents des commissions des finances du Parlement.

C'est d'autant plus nécessaire que les opérations atteignent un niveau de complexité très élevé et comportent souvent des clauses secrètes dont seule la connaissance permet d'évaluer le bien-fondé patrimonial de l'opération pour l'Etat.

Les multiples accords auxquels a donné lieu la série d'opérations portant sur Aérospatiale Lagardère SCA et Dassault-Aviation en témoignent.

B. UN COMPTE AUX ÉCRITURES INSATISFAISANTES

Un certain nombre d'opérations de dépenses retracées par le compte ne devrait pas y figurer parce qu'elles constituent des subventions ou des financements destinés à couvrir des pertes ou charges financières (voir rapport Cour des Comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1997).

Leur inscription en charges revient à faire financer des dépenses courantes à partir de ressources tirées de cessions d'éléments du patrimoine de l'Etat. Les montants concernés ont atteint 16,9 milliards de francs en 1997, soit près de 30 % des charges.

A l'inverse, certaines opérations ne sont pas retracées par le compte alors qu'une conception exhaustive devrait prévaloir. On peut, en particulier, remarquer l'absence d'inscription des recettes tirées de la privatisation du Crédit Lyonnais, dont les justifications juridiques sont contestables (32 milliards de francs de produit net).

De la même manière, les écritures portées au compte en 1998 peuvent appeler des critiques.

Il est tout à fait anormal que ses opérations aient pu atteindre le double des prévisions de la loi de finances. Les évaluations contenues par celle-ci manquaient manifestement de sincérité. Cette situation est d'autant plus choquante que le régime particulier des CAS marginalise l'intervention du Parlement dès lors que le ministre des finances se voit confier la prérogative d'ajuster les crédits en cas de plus-values de recettes sans aucun contrôle parlementaire. Combinée avec la latitude donnée une fois pour toute de transférer au secteur privé les entreprises publiques placées sur la liste des entreprises privatisables, cette situation aboutit à priver le Parlement de tout pouvoir réel sur la gestion du secteur public et, plus particulièrement, sur son périmètre.

Ce déficit démocratique est amplifié par des inscriptions comptables qui ont suscité la critique de la Cour des Comptes. Côté recettes, celle-ci a ainsi pu juger que " la partie recettes de ce compte n'est pas conforme à la réalité ", ajoutant que " la sous-évaluation des recettes du compte n° 902-24 est d'au moins 25.000 millions " et regrettant au surplus que " des contractions entre les recettes et les dépenses ont été opérées en contradiction avec les textes ".

Les critiques de la Cour ont visé plus particulièrement le traitement des opérations relatives au groupe GAN. L'ensemble de ces opérations a engendré 34,4 milliards de recettes qui ont été encaissées par la société centrale du GAN (GAN SC) qui a dépensé 8,8 milliards de francs afin d'acquitter la quote-part de la vente du CIC revenant aux filiales de GAN SC qui détenaient 13 % des parts, de rembourser les prêts (3,4 milliards) et de régler les frais de privatisation (408 millions de francs).

Les produits versés à GAN SC sont venus de :

- la cession de la Compagnie financière du CIC et de l'Union européenne au Crédit Mutuel pour 13,9 milliards ;

- la cession de GAN SA à Groupama pour 19,7 milliards ;

- et de la cession de GAN International pour 477 millions de francs.

La Cour considère que ces recettes auraient du être inscrites sur le CAS. Elle appuie son jugement sur les considérations suivantes. A partir du mois d'octobre 1998, l'Etat est devenu l'actionnaire unique de GAN SC, devenu depuis le 6 octobre de la même année, la Société de Gestion de Garanties et de Participations (SGGPP). Cette entité ne saurait être considérée comme se substituant entièrement à GAN SC puisque son objet est tout différent. Appelée à gérer les appels en garantie accordés aux cessionnaires lors des différentes cessions, elle n'a pas d'activité bancaire ou d'assurances. Dès lors, le cantonnement des recettes de la privatisation de l'ensemble du groupe GAN dans la SGGP ne se justifierait pas. Lesdites recettes auraient dû remonter sur le compte dès la disparition de GAN SC.

Les observations de la Cour paraissent totalement fondées à votre rapporteur qui relève que le groupe GAN n'appartient plus au secteur public et ne se survit pas dans la SGGP. L'esprit même de l'article 71 de la loi de finances pour 1997 qui donne au compte n° 902-24 la vocation de retracer l'ensemble des opérations de cessions commandait d'y inscrire le produit des cessions du groupe GAN dès lors qu'aucune entité ne pouvait sérieusement plus les accueillir en tant que tête de groupe.

L'affectation du produit des différentes cessions à GAN SC pouvait sans doute se justifier dans la période intérimaire où cette société a persisté dans son être bien qu'elle puisse sembler largement artificielle compte tenu de la nature de opérations sous revue qui visaient, de fait, à sortir le GAN du secteur public.

Le maintien, sans autre forme de procès, des recettes issues de ces cessions dans la SGGP ne se justifie donc pas. Cette dernière structure joue en fait le rôle d'une structure intermédiaire de défaisance dont l'utilité est d'ailleurs en cause.

Si l'on avait souhaité instituer une telle structure, il eut été préférable de procéder plus clairement et d'adopter une formule semblable à celle choisie dans le cadre du plan de sauvetage du Crédit Lyonnais par exemple. Il eut fallu inscrire le produit des cessions en recettes du compte à charge pour lui d'abonder la SGGP à mesure de ses besoins.

Il reste que le maintien de la SGGP conduit à accentuer l'opacité qui entoure parfois le niveau des engagements de l'Etat. Et c'est aussi à juste titre que la Cour critique l'enregistrement des dépenses effectuées dans le cadre de l'opération portant sur le GAN.

A ce titre, la Cour fait d'abord observer que le niveau des garanties supportées par l'Etat a excédé le montant autorisé par l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1997 qui avait été plafonné en principal à 10,9 milliards. Elle indique que les garanties données en sus ont atteint près de 5 milliards de francs alors qu'aucune autorisation parlementaire n'est intervenue en de sens. La Cour poursuit en déplorant que ces garanties n'aient pas été inscrites dans les comptes de classe 8 de la comptabilité générale de l'Etat et qu'elles ne figurent pas dans le rapport annuel sur les opérations bénéficiant de la garantie de l'Etat adressé au Parlement, situation qu'elle estime anormale.

Ces observations ne sont que la suite logique du choix critiquable de confier de plus en plus souvent à des structures " para-étatiques " la gestion de deniers publics sans contrôle parlementaire. La multiplication des entités contrôlées de fait par l'Etat mais juridiquement distinctes de lui s'accompagne d'une série de débudgétisations qui, pour être commodes pour l'exécutif, entraînent une dilution des pouvoirs du Parlement contraire à l'esprit de nos institutions.

On peut se demander au passage si l'une des commodités de la solution choisie ne consiste pas dans les facilités offertes par une gestion de trésorerie dans le cadre de la SGGP plutôt que dans le cadre normal de la gestion de trésorerie par l'Etat. C'est en tout cas la question qu'amène à se poser le déséquilibre entre les produits logés dans la SGGP et le niveau de ses engagements qui s'élèvent respectivement à 25 et 16 milliards de francs.

A ce propos, le secrétaire d'Etat au budget a en quelque sorte admis les anomalies constatées par la Cour. Il a en effet annoncé que l'excédent des ressources de la SGGP serait versé en recettes du CAS pour une somme qu'il est possible d'estimer à 9 milliards de francs8(*). Compte tenu de la nature des recettes du CAS qui sont précisément définies, cette affectation n'est envisageable qu'à condition d'admettre que les produits qui en sont l'objet ne constituent pas des recettes propres à la SGGP.

Il serait dans ces conditions plus normal que le CAS retrace l'ensemble des recettes et des charges de garanties liées au transfert du GAN au secteur privé.

C. UN COMPTE CONFRONTÉ À DES CHARGES DE FINANCEMENT INQUIÉTANTES

Sans doute, la situation du secteur public est-elle en voie d'amélioration. Mais, les besoins financiers restent considérables compte tenu des sinistres financiers du passé et de situations industrielles parfois fort dégradées.

Dans ces conditions, l'avenir du compte lui-même apparaît inquiétant et l'inflexion des recettes constatée l'an dernier et qui se poursuit cette année ne pourra être poursuivie. En tout état de cause, les versements destinés à réduire la dette publique ne pourront rester en l'état qu'une pure virtualité.

1. L'amélioration globale de la situation du secteur public

L'amélioration du résultat net des entreprises publiques s'est poursuivi en 1998.

Résultats net des entreprises publiques

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

GEN (1)

4.510

8.105

2.223

8.713

- 9501

- 6.599

Secteur concurrentiel

- 9.657

971

- 5.5539

- 786

16.851

21.701

Assurances

1.856

- 4.036

394

- 3.524

2.648

2.321

TOTAL

- 3.219

5.040

- 2.922

4.403

9.998

17.423

(1) Grandes entreprises nationales

Les pertes des grandes entreprises nationales ont été réduites de 2,9 milliards de francs.

Résultats nets des grandes entreprises nationales

(Base consolidée)

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

ADP

357

473

345

410

415

525

CDF

- 2.918

- 517

- 4.167

- 4.678

- 6.059

- 5.916

CNR

- 74

67

- 7

- 6

- 26

- 215

EDF

4.199

5.108

4.320

8.365

6.687

7.356 (1)°

GDF

4.097

2.647

3.434

4.763

3.553

4.957 (1)

RATP

42

93

- 610

472

87

73

LA POSTE

- 1.193

234

- 1.092

- 613

- 59

337

SNCF

- 7.463

- 8.416

- 16.462

- 17.530

- 660

- 542

RFF

 
 
 
 

- 14.099

- 13.716

TOTAL

4.510

8.105

2.223

8.713

- 9.501

- 6.599

(1) Avant prélèvements proportionnel et variable de l'Etat

Sur la période considérée dans le tableau ci-avant, se dessine le panorama d'entreprises structurellement déficitaires côtoyant des entreprises dégageant des profits. Mais, les déficits des premières l'emportent sur les bénéfices des secondes.

La position des entreprises du secteur concurrentiel s'est améliorée, leurs bénéfices s'accroissant de 4,8 milliards de francs si l'on se réfère au tableau ci-dessous.

Secteur des entreprises concurrentielles

(Base consolidée)

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

EMC

- 884

- 495

- 342

- 267

- 1.001

- 541

FRANCE TELECOM

5.219

9.912

9.193

2.107

14.863

15.085 (1)

THOMSON SA

- 3.991

- 2.501

- 2.942

- 3.919

- 1.271

- 1.124 (2)

SNPE

- 317

142

29

39

50

95

SNECMA

- 792

- 2.190

- 853

- 281

750

1.705

AEROSPATIALE

- 1.524

- 535

- 1.442

613

1.423

1.157

GIAT Industries

- 1.143

- 2.919

- 10.300

- 2.000

- 2.845

nd (3)

AIR FRANCE

- 8.464

- 3.578

- 2.836

- 298

1.891

1.664

CEA Industries

2.239

3.135

3.954

3.220

2.991

3.660

TOTAL

- 9.657

971

- 5.539

- 786

16.851

21.701

(1) 1993 : absence de comptes consolidés -agrégation du chiffre d'affaires France Telecom et Cogecom

(2) A compter de 1998, mise en équivalence de Thomson CSF

(3) Comptes 1998 non arrêtés.


Mais, ces données sont considérablement biaisées puisque les résultats du GIAT n'y sont pas consignés. Les résultats d'Aérospatiale méritent en outre quelques commentaires. On sait qu'à l'occasion de la fusion entre l'entreprise et MHT une réestimation très sensible des résultats d'Aérospatiale est intervenue. Cette révision laisse planer de sérieux doutes sur la qualité des comptes des entreprises publiques et, partant, sur les conditions dans lesquelles ces comptes sont certifiés.

Du côté des établissements bancaires, 1998 a été marquée, mais à périmètre inconstant, par une amélioration des résultats.

Secteur des établissements bancaires

(Base consolidée)

(en millions de francs)


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

SMC

- 316

- 1.257

- 859

- 9

- 3.090

 

HERVET

- 1.203

52

55

71

76

81

CREDIT LYONNAIS

- 6.368

- 11.274

1.143

203

354

1.082

CEPME/BDPME

- 728

- 456

- 256

- 632

17

98

Total

- 8.615

- 12.935

83

- 367

- 2.643

1.261

L'amélioration d'ensemble n'est pas réellement significative compte tenu des changements importants intervenus dans le périmètre du secteur bancaire public. Toutefois, la confirmation du redressement du Crédit lyonnais doit être notée puisqu'elle s'est opérée dans le cadre des compensations imposées par la Commission européenne à la suite des différents plans de sauvetage de l'établissement et parce qu'elle a préludé à la privatisation de l'établissement.

Reflets de ces données, la rentabilité des entreprises publiques apparaît globalement médiocre.

Rentabilités (Résultat net / Chiffres d'affaires)

Rentabilité des GEN :


Résultat net total/chiffre d'affaires

(en %)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

ADP

5,7

7,2

5,0

5,7

5,7

6,6

CDF

- 32,8

- 6,1

- 50,4

- 58,6

- 78,9

- 85,3

CNR

- 4,5

4,5

- 0,3

- 0,4

- 1,4

- 7,6

EDF

2,3

2,7

2,3

4,3

3,5

3,8 (1)

GDF

8,1

5,3

6,5

8,1

5,9

8,1 (1)

RATP

0,3

0,5

- 3,5

2,6

0,5

0,4

LA POSTE

- 1,5

0,3

- 1,3

- 0,7

- 0,1

0,4

SNCF

- 10,1

- 11,0

- 22,4

- 22,7

- 0,7

- 0,5

RFF

 
 
 
 

- 159,3

- 151,5

(1) Avant prélèvements proportionnel et variable de l'Etat.

Rentabilité des entreprises publiques du secteur concurrentiel

Résultat net total / chiffre d'affaires

(en %)


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

EMC

- 6,0

- 3,1

- 2,0

- 1,5

- 5,0

- 2,8

FRANCE TELECOM

3,6

7,0

6,2

1,4

9,5

9,3

THOMSON SA

- 5,9

- 3,4

- 4,1

- 5,3

- 1,7

- 3,0

SNPE

- 7,6

3,3

0,7

0,8

1,0

1,8

SNECMA

- 4,0

- 11,6

- 4,7

- 1,5

3,3

6,0

AEROSPATIALE

- 3,0

- 1,1

- 2,9

1,2

2,5

2,1

GIAT

- 12,4

- 38,1

- 123,5

- 23,6

- 42,2

nd

AIR France

- 15,3

- 5,4

- 5,4

- 0,5

3,1

2,8

CEA Industries

5,0

6,2

7,6

6,1

5,6

7,1

Rentabilité des banques publiques

Résultat net/produit net bancaire

(en %)


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

SMC

- 23,2

- 117,0

- 80,1

- 0,6

- 255,6

 

HERVET

- 104,8

5,1

5,8

6,9

7,3

7,6

CREDIT LYONNAIS

- 11,9

- 24,7

2,6

0,5

0,8

2,5

CEPME/BDPME

- 42,5

- 29,6

- 16,2

- 40,5

1,0

6,0

Rentabilité du secteur des assurances

Résultat net total / Chiffre d'affaires ou primes d'assurances et de réassurances

(en %)


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

CNP

2,1

2,0

1,9

1,7

1,7

2,0

CCR°

8,7

7,0

8,3

7,4

7,3

7,2

GAN

0,4

- 11,7

- 3,0

- 10,4

1,0

 

S'agissant des grandes entreprises nationales, les marges d'exploitation sont, hormis les situations de Gaz de France et d'Aéroports de Paris, modestes voire très lourdement négatives.

Monopole public ne signifie pas ipso facto viabilité économique de l'exploitation. La situation observée témoigne de transferts peu clairs d'origines diverses qui peuvent résulter de politiques tarifaires contraintes ou de situations de coûts figées.

S'agissant du secteur concurrentiel, la situation de rentabilité des entreprises, plus satisfaisante dans l'ensemble, reste cependant médiocre. Etant rappelé que certains des chiffres du tableau ci-dessus sont à prendre avec beaucoup de précautions, on doit souligner que l'amélioration de la rentabilité financière des entreprises concurrentielles -qui s'impose également pour les autres entreprises publiques- représente un enjeu important. Il s'agit d'une variable essentielle pour apprécier la valeur patrimoniale des actifs publics qui, s'agissant d'entreprises dont l'on souhaite faire évoluer le statut, commande largement les conditions de valorisation du patrimoine de l'Etat.

Il conviendrait d'examiner minutieusement les conditions dans lesquelles sont acquis les progrès enregistrés de ce point de vue pour les entreprises dont le transfert au secteur privé est prévu.

Ces évolutions se sont produites dans un contexte de réduction du chiffre d'affaires du secteur public, tendance dont les tableaux ci-dessous ne rendent pas totalement compte puisqu'ils n'intègrent pas tout l'impact des modifications de la substance du secteur public.

Après s'être développé lentement entre 1993 et 1996, le chiffre d'affaires des entreprises publiques s'était accru plus rapidement en 1997. En 1998, il se rétracte.

Evolution du chiffre d'affaires des entreprises publiques


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Total général

1.004.259

1.038.606

1.042.497

1.092.523

1.155.796

1.069.002

Variations

 

3,42 %

0,37 %

4,80 %

5,79 %

- 7,51 %

Cette évolution résulte pour l'essentiel des changements du périmètre de l'activité du secteur financier public.

Secteur des établissements bancaires

Produit net bancaire

(Base consolidée)

(en millions de francs)


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

SMC

1.364

1.074

1.072

1.390

1.209

 

HERVET

1.148

1.017

947

1.022

1.040

1.067

CREDIT LYONNAIS

53.604

45.677

43.355

44.059

46.020

43.856

CEPME/BDPME

1.711

1.538

1.582

1.561

1.724

1.636

TOTAL

57.827

49.306

46.956

48.032

49.993

46.556

Secteur des assurances

Chiffre d'affaires ou primes d'assurances et de réassurances

(Base consolidée)

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

CNP

64.260

76.000

84.300

100.489

110.819

103.410

CCR°

3.348

3.604

3.693

4.091

3.910

3.372

GAN

46.362

49.500

51.900

53.468

50.815

 

TOTAL

113.970

129.104

139.893

158.048

165.544

107.182

° Comptes sociaux

Total secteur financier


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Total secteur financier

171.797

178.410

186.849

206.080

215.537

153.741

Variations

 

3,85 %

4,73 %

10,29 %

4,59 %

- 28,67 %

L'on peut mentionner outre les contraintes imposées au Crédit lyonnais, la sortie du secteur public du GAN et de la Société marseillaise de crédit (SMC).

En ce qui concerne les entreprises industrielles, les données, plus contrastées, doivent être considérées avec précaution puisqu'elles incluent des modifications profondes de traitements comptables.

Chiffre d'affaires des entreprises publiques 1993-1998

Secteur des grandes entreprises nationales


(Base consolidée)

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

ADP

6.238

6.597

6.923

7.174

7.321

7.936

CDF

8.884

8.536

8.270

7.977

7.680

6.932

CNR

1.627

1.492

2.121

1.699

1.808

2.842

EDF

185.661

186.466

190.423

194.045

189.943

193.471

GDF

50.854

49.647

52.431

58.929

60.343

61.352

RATP

16.638

17.892

17.287

18.393

18.873

19.334

LA POSTE

79.384

83.835

83.024

86.658

89.882

93.382

SNCF

73.988

76.464

73.588

77.099

97.194

103.041

RFF

 
 
 
 

8.851

9.052

TOTAL

423.274

430.929

434.067

451.974

481.895

497.342

(1) Avant prélèvements proportionnel et variable de l'Etat.

Secteur des entreprises concurrentielles

(Base consolidée)

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

EMC

14.804

15.720

16.842

18.016

19.834

19.504

FRANCE TELECOM

143.688

142.585

147.820

151.259

156.731

161.678 (1)

THOMSON SA

67.505

74.421

71.819

73.766

76.509

37.040 (2)

SNPE

4.159

4.343

4.378

4.595

4.884

5.209

SNECMA

19.586

18.922

17.996

18.709

23.055

28.468

AEROSPATIALE

50.094

48.563

49.226

50.885

56.293

54.869

GIAT Industries

9.212

7.671

8.339

8.400

6.738

nd (3)

AIR France

55.157

66.556

52.940

55.846

60.716

59.692 (4)

CEA Industries

45.003

50.486

52.221

52.993

53.604

51.459

TOTAL

409.188

429.267

421.581

434.469

458.364

417.919

(1) 1993 : absence de comptes consolidés -agrégation du chiffre d'affaires France Telecom et Cogecom

(2) A compter de 1998, mise en équivalence de Thomson CSF

(3) Comptes 1998 non arrêtés.

(4) Date de clôture de l'exercice modifiée au cours de la série : 1993 (3/12/93), 1994-95 (15 mois du 01/01/94 au 31/03/95), 1995-96, 1997-98 et 1998-99 (clôture au 31/03).


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Total secteur non financier

832.462

860.196

855.648

886.443

940.259

915.261

Variations

 

3,3 %

- 0,53 %

3,6 %

6,07 %

- 2,66 %

Il faut souligner que les transferts au secteur privé qui sont intervenus depuis les recensements récapitulés ci-dessus ont considérablement réduit le chiffre d'affaires des entreprises publiques.

2. Des charges potentielles inquiétantes

Les difficultés structurelles de certains GEN comme Charbonnages de France ou RFF et de certaines entreprises comme le GIAT constituent une source permanente d'appel de fonds qui portent sur des montants considérables. En témoigne suffisamment le montant des dotations accordées dans le passé à ces établissements.

De plus, la situation de la défaisance du Crédit lyonnais à laquelle votre commission consacrera dans les prochaines semaines un rapport particulier reste empreinte de nombreuses incertitudes.

On observera seulement à ce stade combien est inexacte la présentation selon laquelle la privatisation du Crédit lyonnais a permis d'effacer les conséquences du désastre financier qu'a connu cet établissement. Sans celui-ci, la valorisation patrimoniale du Crédit lyonnais n'aurait pas été amputé des pertes dont les contribuables français subissent et subiront encore les conséquences.

Face à ces perspectives de dépenses, l'on ne peut que constater le tarissement progressif des recettes potentielles. Les privatisations et ouvertures de capital se sont multipliées et ont considérablement réduit la valeur du patrimoine financier de l'Etat. Les actions et autres participations de l'Etat atteignaient 15,7 points de PIB en 1980 ; elles n'étaient plus que de 8,2 points de PIB en 1997. Le cumul des cessions intervenues entre 1998 et 2000 dépasse 1,5 point de PIB si bien que le patrimoine financier de l'Etat ne devrait pas excéder 6,5 points de PIB fin 2000.

Encore cette estimation doit-elle être prise avec précaution puisqu'une partie du solde des participations de l'Etat est quasiment impossible à céder.

S'ajoute à ce panorama la considération des difficultés de tous ordres que sont susceptibles de rencontrer des cessions supplémentaires.

Dans ces conditions, le reflux des recettes provisionnées en 2000 s'explique. Mais, si les besoins à couvrir pourraient susciter des initiatives susceptibles d'accroître en pratique les recettes d'un compte dont l'avenir s'obscurcit.

CHAPITRE IV :

LES COMPTES DE PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS OU LES DIFFICULTÉS DE L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE

Estimée à 1.829 millions de francs en 1998, la charge nette des comptes de prêts s'est transformée en exécution en une charge limitée à 0,6 milliard grâce au redressement du solde du compte de prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de leurs dettes envers la France. Pour 1999, un modeste excédent de 86,5 millions de francs était prévu. Le projet de loi de finances rectificative le porte à 1.186,5 millions de francs. Celui-ci s'accroîtrait encore l'an prochain pour s'établir à 1,9 milliard de francs. Cette évolution contribuerait à compenser la détérioration du solde des comptes d'affectation spéciale.

La nomenclature des comptes de prêts ne varierait pas mais, des quatre comptes, seuls deux sont réellement actifs. En effet, le compte retraçant la consolidation des avances du Trésor et celui décrivant les opérations du Fonds de développement économique et social n'ont plus qu'une existence marginale.

Seuls les comptes de prêts consentis aux Etats étrangers enregistrent des opérations significatives.

Il existe deux comptes de prêts aux Etats étrangers :

 le compte n° 903-07 "Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement" ;

 le compte n° 903-17 "Prêts à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France".

Evolution des opérations des comptes de prêts aux Etats étrangers9(*)

(en millions de francs)


 

1999

2000

Ecart 2000/1999

Compte n° 903-07

 
 
 

Recettes

1.443,5

2.675,4

+ 1.231,9

Dépenses

208

850

+ 642

Charge nette

- 1.235,5

- 1.825,4

- 589,9

Compte n° 903-17

 
 
 

Recettes :

3.900

3.500

- 400

Dépenses :

5.200

3.500

- 1.700

Charge nette

1.300

0

- 1.300

Totaux :

 
 
 

Recettes

5.343,5

6.175,4

+ 813,9

Dépenses

5.408

4.350

- 1.058

Charge nette

64,5

- 1.825,4

- 1.889,9

Dans un contexte de gonflement modéré des recettes résultant de la progression des remboursements des prêts aux Etats étrangers, la charge nette des comptes de prêts à l'étranger se réduirait pour s'établir à - 1.825,4 millions de francs et dégager ainsi un fort excédent.

1. Le compte n° 903-07 "Prêts à l'Agence française de développement et à des Etats étrangers"

Ce compte est l'un des instruments importants de la politique étrangère de la France.

Il comporte deux chapitres, l'un consacré à regrouper les moyens des prêts directs du Trésor à des Etats étrangers, l'autre à alimenter l'Agence française de développement (AFD)

Le niveau des crédits du compte a été constamment réduit. En 1995, ils atteignaient 5.925 millions de francs ; ils ont été réduits à 3.717 millions en 1996 puis à 2.982,5 millions en 1997 et, enfin, à 2.000 millions pour 1998. Les crédits inscrits en loi de finances dépendent désormais pour l'essentiel, des besoins résultant des protocoles conclus dans le passé. Le délai moyen d'exécution des protocoles varie en effet entre 4 et 5 ans si bien que les crédits d'une année ne sont que pour 20 à 25 % d'entre eux nécessités par les protocoles de l'année courante. Quelques exceptions interviennent parfois comme le montre l'exemple du prêt de 2 milliards de francs consenti en 1996 à la Russie dont le paiement a été réalisé intégralement l'année de l'engagement.

Depuis 1995, aucune dépense n'avait été réalisée au profit de la Caisse française de développement (CFD) et les crédits ouverts ne concernaient que des opérations de prêts du Trésor à des Etats étrangers qui correspondent à la politique protocolaire de la France. En 1999, la situation avait changé du tout au tout, les charges du compte, en forte régression avec 208 millions de francs contre 2 milliards l'année précédente n'étant plus destinées qu'à abonder les moyens de l'AFD.

Les prêts du Trésor accordés à l'AFD sont des ressources de refinancement mixées avec des ressources de marché pour financer les prêts non-souverains (c'est-à-dire, sans garantie ou aval de l'Etat) dans les secteurs non marchand ou privés. La concessionnalité des prêts du Trésor (estimée aux conditions actuelles de marché et en valeur actuelle à 75 % du nominal des prêts) est utilisée par l'AFD pour constituer des provisions au titre du risque supporté par l'établissement pour ce type d'engagements, qui ne rentre pas dans le périmètre de consolidation des mesures de traitement de dettes en Club de Paris (qui ne portent que sur les prêts souverains).

Le statut comptable des prêts du Trésor a été modifié en 1998.

L'AFD étant un établissement financier soumis à la loi bancaire, elle est dans l'obligation de se conformer à la réglementation prudentielle définie par la Commission bancaire. Dans la perspective de la mise en oeuvre des nouvelles règles relatives au ratio de division des risques (qui plafonne l'encours d'un risque sur un seul débiteur à 25 % des fonds propres à compter du 1er janvier 1999, contre 40 % antérieurement), l'Etat a décidé d'augmenter les fonds propres de l'AFD. Cette augmentation des fonds propres est destinée à desserrer la contrainte qu'aurait exercé le nouveau ratio de division des risques sur la capacité future d'engagement de l'AFD, au profit de certaines Etats sur lesquels ses engagements sont déjà concentrés (Maroc, Cameroun, notamment). Pour ce faire, l'Etat a décidé de transformer une partie de l'encours des prêts du Trésor accordés à l'AFD à partir du CST n° 903-07 chapitre 2 en dette subordonnée, au sens du règlement n° 90.2 de la Commission bancaire.

Ce règlement autorise en effet, sous certaines conditions, à comptabiliser en fonds propres des emprunts subordonnés, dans la limite de 50 % des fonds propres de base. Pour prendre en compte les contraintes d'éligibilité aux fonds propres, la convention signée entre l'Etat et l'AFD prévoit de :

- transformer environ 5,8 milliards de francs de prêts du Trésor existants, correspondant aux tranches mobilisées par l'AFD entre 1990 et 1997 inclus, après avoir réaménagé globalement l'échéancier sur 20 ans dont 10 ans de différé ;

- de rendre subordonnées toutes les nouvelles tranches de prêts à compter du 1er janvier 1998. Sur ces nouvelles bases, les fonds propres de référence de l'AFD ont été portés à peu près un peu plus de 20 milliards de francs en 1998, ce qui permet d'augmenter le plafond d'un risque individuel à 5 milliards de francs par débiteur.

Au 31 décembre 1998, la situation du chapitre 2 du compte n° 903.07 s'établissait comme suit.



Encours des prêts au 1.1.98

16.603.950.482,47

Remise de dette (-)

1.563.071,92

Remboursements en capital 1998 (-)

239.646.020,65

Tirages auprès du Trésor (+)

500.000.000,00

Encours des prêts au 31 décembre 1998

12.862.741.389,90

Pour 2000, les autorisations de signature (plafond maximal d'engagement de l'AFD au titre de cette ressource) sont estimées à 900 millions de francs Les crédits ouverts au titre de la loi de finances en découlent et sont de 350 millions de francs.

Mais, c'est surtout à la réduction des volumes des protocoles signés dans le passé au titre des prêts directs du Trésor que correspond celle des crédits ouverts.

Les protocoles conclus par la France avec des Etats étrangers comportent un volet dons et un volet prêts que retrace le compte. Les prêts consentis à ce titre ont beaucoup chuté. Ils atteignaient 3,439 milliards en 1995 et 4,583 milliards en 1996. Ils n'étaient plus que de 1,684 milliard en 1997 et en 1,783 milliard en 1998.

La pratique protocolaire s'inscrit désormais dans le cadre de la nouvelle procédure RPE (réserve pays émergents). Elle concentre les interventions sur une quinzaine de pays.

La baisse du niveau de soutien de la France au monde en développement réalisé à partir du compte est patente.

Cette baisse ne résulte pas seulement d'orientations librement choisies. Elle provient également des "règles de consensus" de l'OCDE qui imposent des contraintes renforcées à l'intervention économique en faveur des pays en développement.

Celles-ci se traduisent par le renforcement de l'obligation de réserver une fraction de l'intervention à des dons purs et simples - la part de l'élément "don" devant être de 35 % dans les cas ordinaires et de 50 % lorsque sont concernés les pays les moins avancés- et par l'exclusion du champ des interventions de secteurs considérés comme justiciables de financements privés tels que les télécommunications.

L'encours des prêts sur protocole s'élevait fin 1998 à 44,5 milliards de francs, les plus gros débiteurs étant le Maroc (5 milliards), l'Indonésie (6,5 milliards), la Chine (5,9 milliards), l'Inde et l'Egypte (5 milliards).

Une question se pose : les perspectives de remboursements des prêts du Trésor retenues pour évaluer les recettes du compte traduisent sans doute une nette amélioration par rapport aux estimations pour 1998 et 1999. Au regard de l'évolution de la situation internationale, il n'est pas acquis que l'assainissement des encours réalisé dans le passé puisse justifier cette prévision. Les perspectives concernant la situation économique des débiteurs sont en effet très défavorables.

Une dernière observation concerne les opérations de l'Agence française de développement.

Le déroulement des projets soutenus par l'AFD prend du temps. Les projets s'étalent sur plusieurs années et sont soumis à des conditions suspensives qu'il s'agisse des projets publics ou parapublics pour lesquels l'agence consent des prêts à conditions concessionnelles ou des projets du secteur privé soutenus à des conditions de marché raisonnables.

Un meilleur suivi des projets s'impose, comme notre collègue, rapporteur spécial de la coopération a périodiquement l'occasion de le souligner.

2. Le compte de prêts du trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France (n° 903-17)

L'objet et le financement du compte

Le compte n° 903-17 est l'un des instruments budgétaires de prise en charge des impayés constatés sur des crédits accordés à des Etats étrangers, soit au titre des grands contrats, soit dans le cadre de la politique d'aide au développement.

Il assure ainsi le refinancement par l'Etat, des créances les plus compromises, mais son intervention est subordonnée à la conclusion d'un accord en "Club de Paris" avec le pays défaillant qui est subordonné à l'agrément du fonds monétaire international.

Concrètement, il retrace, en dépenses, les versements effectués par le Trésor en vue d'honorer, à la place du pays emprunteur, les échéances :

- d'un prêt précédemment accordé par le Trésor ou l'AFD ;

- d'un prêt de refinancement précédemment accordé par Natexis pour le compte de l'Etat ou du Trésor.

En contrepartie de la prise en charge des échéances ainsi consolidées, le Trésor constate une créance sur le pays emprunteur, créance dont les modalités de remboursement sont adaptées à la situation du débiteur (délai de grâce de 5 ans, taux d'intérêt réduit). Les remboursements en capital viennent alors en recettes du compte n° 903-17, tandis que les intérêts alimentent le budget général.

Evolution récente : le poids de la crise de l'endettement

Le compte n'est véritablement actif que depuis 1985, date à laquelle il a été décidé de mettre progressivement fin à la procédure de refinancement de la BFCE. Il s'agissait ainsi d'assurer effectivement la budgétisation des créances compromises au lieu de les faire porter par un intermédiaire agissant pour le compte de l'Etat.

Le tableau suivant retrace l'évolution des recettes et des dépenses du compte.

(en millions de francs)

 

DEPENSES

RECETTES

CST 903-17

LFI

Exécution

LFI

Exécution

1990

7.650

7.646

500

660

1991

9.000

9.006

500

732

1992

9.000

9.000

600

1.024

1993

11.383

5.883

1.000

535

1994

9.000

6.935

1.000

313

1995

10.000

2.079

1.250

768

1996

3.000

3.507

1.300

2.914,5

1997

1.000

3.672,2

1.600

2.793,9

1998

4.000

2.161

2.400

1.962

Alors que de 1990 à 1992, les dépenses effectuées correspondaient aux crédits autorisés en loi de finances initiale, les dépenses sont devenues très inférieures aux prévisions entre 1993 et 1995. Cette décélération brutale des dépenses était le résultat :

 d'une part, des pays sortis de la crise de la dette, qui avaient respecté leurs engagements envers leurs créanciers (Brésil, Maroc, Mexique et les pays d'Asie du sud-est) ;

 d'autre part, des pays dont, à l'inverse, la viabilité financière demeurait insuffisante et qui n'avaient pas obtenu un accord avec le FMI, préalable nécessaire pour le réaménagement de la dette en Club de Paris (Madagascar, Nigeria, Soudan et Zaïre).

L'exécution en 1995 (2.079 millions de francs), très nettement inférieure aux prévisions, s'était expliquée par le faible nombre de pays passés en Club de Paris 10(*).

 Le projet de loi de finances pour 1997 avait tiré les conséquences de cette évolution et fixé à 1 milliard de francs le montant des crédits du compte, des reports importants étant disponibles.

En conséquence, la charge nette se trouvait ainsi annulée et le compte devait dégager un excédent de 600 millions de francs).

Mais une inversion de tendance s'est produite en 1996.

Les crédits ouverts en 1996 s'élevaient à 3 milliards. La consommation de crédits s'est montée à 3.507 millions de francs. Elle a été permise par un report de crédits de 3.446,4 millions de francs de l'exercice 1995 sur l'exercice 1996. Au terme de cette dernière année, le report de crédits s'est élevé à 2.939,4 millions de francs. Ils devaient être entièrement mobilisés pour financer les dépenses effectuées en 1997 qui, avec 4 milliards ont, largement excédé, les crédits ouverts en loi de finances (1 milliard de francs).

L'absence de crédits reportables en 1998 a nécessité d'ajuster les dotations aux besoins réels estimés alors à 4 milliards de francs. Ces besoins correspondaient à des accords déjà conclus et à des accords bilatéraux en cours de négociation (Bosnie, Cameroun, Congo, Gabon, Côte-d'Ivoire...).

En outre, le montant des besoins pour 1998 ayant été réestimé pour être porté à 5,8 milliards de francs, un abondement de crédits est intervenu en loi de finances rectificative à hauteur de 1,3 milliard.

En fait, les dépenses ont été moins élevées que prévu. Il en est allé de même des recettes mais l'écart a été sur ce point plus modeste. Les crédits reportés en 1999 s'élevant ainsi fin 1998 à 3,437 milliards de francs.

L'estimation des dépenses réelles de 1999 et 2000 est à l'évidence délicate. L'effet des diverses annulations des dettes consenties à de nombreux pays, en particulier l'annulation consentie aux Etats victimes du cyclone " Mitch " et des pays les plus pauvres, devrait se poursuivre et alléger les dépenses du compte. Un tel scénario qui en revanche pèse sur ses recettes devrait se reproduire en 2000. Les prévisions concernant les opérations du compte en témoignent avec une réduction des crédits de 1,7 milliard de francs et une réduction des recettes de 400 millions de francs. Mais, au-delà des aléas ponctuels liés aux dates de passage en Club de Paris, votre rapporteur constate qu'à l'avenir, la décroissance des charges du compte sera sans doute extrêmement progressive du fait de la situation de nombre de pays à revenus intermédiaires, ou des problèmes aujourd'hui posés par certains Etats potentiellement riches, mais au comportement de paiement incertain.

CHAPITRE V :

LES ARTICLES RATTACHÉS

I. LES ARTICLES DE RÉCAPITULATION DES CRÉDITS

L'article 45 récapitule les services votés relatifs aux opérations définitives des comptes d'affectation spéciale qui, en 2000, s'élèveraient à 19.345.619.600 francs. Votre rapporteur est en attente d'une réponse du gouvernement sur les conséquences des votes proposés par ailleurs et vous suggère de prévoir l'adoption d'un amendement de pure conséquence s'il s'avérait nécessaire.

L'article 46 concerne les mesures nouvelles relatives aux opérations définitives des comptes d'affectation spéciale, qui se monteraient à 25.557.570.000 francs. Votre rapporteur ne disposant pas de l'article voté à l'Assemblée nationale, vous fait la même suggestion que ci-dessus.

L'article 48 concerne les services votés relatifs aux opérations à caractère temporaire des comptes. Votre rapporteur vous en propose l'adoption.

L'article 49 concerne les mesures nouvelles relatives aux comptes de prêts. Votre rapporteur vous en propose l'adoption.

L'article 50 est relatif aux mesures nouvelles concernant des comptes de commerce. Votre rapporteur vous en propose l'adoption.

II. LES AUTRES ARTICLES

L'article 44 prévoit la clôture du FSH, FFN, du Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités, du Fonds national du livre et du FARIF.

Les amendements de suppression du II et III de l'article 30 de première partie portant, le premier, affectation directe des redevances actuellement versées au Fonds national du livre au Centre national du livre, le second, affectation directe d'une fraction plafonnée de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage à la région Ile-de-France, conduisent à recommander l'adoption d'un amendement de conséquence rétablissant le Fonds national du livre et le FARIF.

L'article 47 comporte une modification du compte de commerce n° 904-06 " Opérations commerciales des domaines ". Il s'agit d'une amélioration du dispositif comptable que votre rapporteur vous propose d'adopter.

ANNEXE N° 1

DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE N° 59-2
DU 2 JANVIER 1959 PORTANT LOI ORGANIQUE
RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES CONCERNANT
LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRESOR

Art. 18. - Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général.

Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe.

L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. L'affectation par procédure particulière au sein du budget général ou d'un budget annexe est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19. Dans tous les autres cas, l'affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances, d'initiative gouvernementale. Aucune affectation n'est possible si les dépenses résultent d'un droit permanent reconu par la loi.

Art. 23. - Les comptse spéciaux du T'résor ne peuvent être ouverts que par la loi de finances. Ils ne comprennent que les catégories suivantes :

1° Comptes d'affectation spéciale ;

2° Comptes de commerce ;

3° Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ;

4° Comptes d'opérations monétaires ;

5° Comptes de prêts ;

6° Comptes d'avances.

Art. 24. - Sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 25 à 29, les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.

Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté d'année en année. Toutefois, les profits et les pertes constatés sur toutes les catégories de comptes, à l'exception des comptes d'affectation spéciale, sont imputés aux résultats de l'année dans les conditions prévues par l'article 35.

Sauf dérogations prévues par une loi de finances, il est interdit d'imputer directement à un compte spécial du Trésor les dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités à des agents de l'Etat ou à des agents des collectivités, établissements publics ou entreprises publiques.

Art. 25 - Les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances prise sur l'initiative du Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières. Une subvention inscrite au budget général de l'Etat ne peut compléter les ressources d'un compte spécial que si elle est au plus égale à 20 % du total des prévisions de dépenses.

Le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du même compte, sauf pendant les trois mois de la création de celui-ci. Dans ce dernier cas, le découvert ne peut être supérieur au quart des dépenses autorisées pour l'année. Si, en cours d'année, les recettes d'un compte d'affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes.

Art. 26. - Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l'Etat. Les prévisions de dépenses concernant ces comptes ont un caractère évaluatif ; seul le découvert fixé annuellement pour chacun d'eux a un caractère limitatif. Sauf dérogations expresses prévues par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de comptes de commerce, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances ainsi que des opérations d'emprunts.

Les résultats annuels sont établis pour chaque compte selon les règles du plan comptable général.

Art. 27. - Les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers retracent des opérations faites en application d'accords internationaux approuvés par la loi. Les comptes d'opérations monétaires enregistrent des recettes et des dépenses de caractère monétaire.

Pour ces deux catégories de comptes la présentation des prévisions de recettes et de dépenses est facultative, le découvert fixé annuellement pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif.

Art. 28. - Les comptes d'avances décrivent les avances que le ministre des finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet. Un compte d'avance distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.

Les avances du Trésor sont productives d'intérêts. Sauf dispositions spéciales contenues dans une loi de finances, leur durée ne peut excéder deux ans ou quatre ans en cas de renouvellement dûment autorisé à l'expiration de la deuxième année. Toute avance non remboursée à l'expiration d'un délai de deux ans, ou de quatre ans en cas de renouvellement, doit faire l'objet, selon les possibilités du débiteur :

- soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de trois mois ;

- soit d'une autorisation de consolidation sous forme de prêts du Trésor assortis d'un transfert à un compte de prêts ;

- soit de la constatation d'une perte probable imputée aux résultats de l'année dans les conditions prévues à l'article 35 ; les remboursements qui sont ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général.

Art. 29. - Les comptes de prêts retracent les prêts d'une durée supérieure à quatre ans consentis par l'Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d'opérations nouvelles, soit à titre de consolidation. Lorsqu'une avance doit être consolidée, le taux d'intérêt dont est assorti le prêt de consolidation ne peut être inférieur à celui pratiqué à l'époque de l'opération par la Caisse des dépôts et consignations pour ses prêts aux collectivités locales. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat.

Le montant de l'amortissement en capital des prêts de l'Etat est pris en recettes au compte de prêts intéressé.

ANNEXE N° 2

TAUX DE RETOUR DÉPARTEMENTAL
DES CRÉDITS DU FNDAE

(en %)



Départements

Taux de retour
Dotation 99/encaissement moyen

01-Ain

210

02-Aisne

142

03-Allier

231

04-Alpes de Haute-Provence

239

05-Hautes Alpes

341

06-Alpes maritimes

42

07-Ardèche

323

08-Ardennes

128

09-Ariège

412

10-Aube

218

11-Aude

137

12-Aveyron

356

13-Bouches du Rhône

29

14-Calvados

170

15-Cantal

141

16-Charente

382

17-Charente Maritime

387

18-Cher

230

19-Corrèze

336

201-Corse du Sud

354

202-Haute Corse

1.555

21-Côte d'Or

224

22-Côtes d'Armor

457

23-Creuse

555

24-Dordogne

415

25-Doubs

133

26-Drôme

160

27-Eure

169

28-Eure et Loir

193

29-Finistère

385

30-Gard

241

31-Haute-Garonne

144

32-Gers

276

33-Gironde

113

34-Hérault

115

35-Ille et Vilaine

227

36-Indre

302

37-Indre et Loire

134

38-Isère

112

39-Jura

165

40-Landes

200

41-Loir et Cher

158

42-Loire

216

43-Haute Loire

313

44-Loire Atlantique

191

45-Loiret

111

46-Lot

242

47-Lot et Garonne

170

48-Lozère

934

49-Maine et Loire

257

50-Manche

289

51-Marne

121

52-Haute Marne

132

53-Mayenne

381

54-Meurthe et Moselle

54

55-Meuse

154

56-Morbihan

434

57-Moselle

137

58-Nièvre

206

59-Nord

61

60-Oise

148

61-Orne

213

62-Pas de Calais

98

63-Puy de Dôme

177

64-Pyrénées

122

65-Hautes Pyrénées

85

66-Pyrénées

105

67-Bas Rhin

116

68-Haut Rhin

96

69-Rhône

37

70-Haute Saône

238

71-Saône et Loire

188

72-Sarthe

195

73-Savoie

116

74-Haute Savoie

210

75-Paris

0

76-Seine Maritime

68

77-Seine et Marne

80

78-Yvelines

33

79-Deux Sèvres

397

80-Somme

167

81-Tarn

261

82-Tarn et Garonne

171

83-Var

153

84-Vaucluse

100

85-Vendée

426

86-Vienne

261

87-Haute Vienne

509

88-Vosges

142

89-Yonne

188

90-Territoire de Belfort

110

91-Essonne

50

92-Hauts de Seine

0

93-Seine Saint Denis

0

94-Val de Marne

0

95-Val d'Oise

89

971-Guadeloupe

705

972-Martinique

762

973-Guyane

238

(1) Dotations reçues/redevances versées

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 23 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Claude Belot, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits des comptes spéciaux du Trésor et des articles 44 à 50, sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a observé que les comptes spéciaux du Trésor introduisaient dans le budget 2000 un pêle-mêle toujours impressionnant, aux dimensions toutefois un peu réduites, puisque le projet de loi de finances proposait la suppression de 5 d'entre eux.

Il a indiqué que la masse des sommes concernées restait considérable puisque, par exemple en 2000, les comptes spéciaux du Trésor, hors comptes à découverts, représenteraient 452 milliards de francs de recettes, soit près du tiers des recettes budgétaires nettes de l'Etat et que le solde des comptes spéciaux du Trésor, tel qu'affiché, connaîtrait en 2000 une dégradation marginale passant d'un excédent de 3,1 milliards prévu en loi de finances initiale en 1999, à un excédent de 3 milliards de francs. Il a précisé que si l'équilibre des comptes devait être stable dans son niveau, il serait modifié dans ses composantes, la suppression du fonds pour le financement de l'accession à la propriété ramenant le solde des comptes d'affectation spéciale d'un excédent à un simple équilibre, l'excédent global venant pour une moitié des comptes d'avances et pour l'autre moitié des comptes de prêts.

Il a alors estimé que la réduction des crédits ouverts en 2000 pouvait sembler procéder dans un certain nombre de cas d'hypothèses optimistes, évoquant en particulier le calibrage retenu pour les dotations aux entreprises publiques. Il a ajouté que la seule considération des crédits ouverts par les lois de finances initiales ne suffisait pas pour appréhender les opérations des comptes, l'existence de très importants reports de soldes et de crédits d'une année sur l'autre non retracés par les documents budgétaires devant être gardée à l'esprit pour apprécier l'ampleur de leurs moyens.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a ensuite évoqué deux sujets examinés lors de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances, celui du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France, le FARIF, et celui du fonds national du livre. Ayant rappelé que le projet de loi en proposait la suppression, il a estimé qu'il serait prématuré de s'y résoudre.

S'agissant du FARIF dont les ressources avaient été élargies l'an dernier dans des conditions que le Sénat avait contestées, il a rappelé l'adoption, par la commission, d'un amendement aux termes duquel la modification du régime de compensation de la dotation globale de fonctionnement de l'Ile-de-France, susceptible de l'altérer, avait été rejetée. Précisant que ce vote appelait au maintien du FARIF, il a ajouté que celui-ci était d'autant plus légitime que, la suppression du compte s'accompagnant du maintien de la taxe spécifique à l'Ile-de-France, le dispositif envisagé consistait de façon illogique à conserver une taxe spécifique en supprimant une affectation qui en constituait pourtant la profonde justification.

S'agissant du fonds national du livre, il a expliqué que s'il convenait également de le rétablir c'était parce que l'affectation directe au Centre national du livre des deux impôts qui abondent le compte d'affectation spéciale poussait à l'excès la logique du démembrement budgétaire.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a alors abordé deux autres comptes qui avaient soulevé des difficultés lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances.

S'agissant du fonds national de développement du sport (FNDS), il a mentionné le rejet, par la commission, du prélèvement sur les droits de retransmission télévisée qui devrait rapporter, en année pleine, 150 millions de francs. Il a déclaré ne pas s'associer à cette démarche jugeant que, malgré la nécessité d'une amélioration en profondeur du FNDS, la mesure de solidarité inter-sports introduite en première lecture était totalement justifiée en elle-même.

Pour le fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE), il a précisé qu'il s'agissait de déclasser le fonds en le transformant en une simple section d'un compte d'affectation spéciale nouveau : le fonds national de l'eau (FNE). Rappelant que ce FNE accueillerait une seconde section, le fonds national de solidarité pour l'eau alimenté par un prélèvement sur les moyens des agences de l'eau, il a indiqué ne pas vouloir contester le bien-fondé de ce nouveau fonds, mais il a jugé qu'il serait périlleux d'accepter qu'il soit accolé au FNDAE.

Rappelant que le département dont il est l'élu n'était pas de ceux qui profitent du FNDAE, mais au contraire de ceux qui le financent, il a indiqué qu'il n'était pas suspect de parti-pris en indiquant que les besoins des communes rurales restaient importants. Il a rappelé que la solution de loger le nouveau fonds de solidarité pour l'eau au sein d'un unique compte qui accueillerait aussi le FNDAE ouvrait le chemin à un tarissement des moyens de ce dernier. Précisant que si les comptes d'affectation spéciale étaient une exception à la non-affectation des recettes, cette dernière règle retrouvait son entière application au sein de chaque compte, il a souligné que, les recettes d'un compte n'étant pas affectables à telle catégorie de dépenses logée dans ce compte, la solution de mixité proposée par le projet de loi de finances pourrait conduire à dévier les recettes du FNDAE au profit d'autres interventions que les siennes.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a alors présenté le compte décrivant les opérations relatives au secteur public, en indiquant que celui-ci enregistrerait 32 milliards de francs d'opérations cumulées en 1999 et en 2000, soit une diminution très sensible par rapport aux opérations de 1998 qui, à elles seules, s'étaient élevées à 53,5 milliards de francs.

Il a estimé qu'avec ce compte, la limite de la lisibilité du budget était atteinte, l'exécution étant souvent très différente des prévisions et les écritures passées au compte fréquemment critiquables. A ce propos, il a déploré l'absence de traduction comptable de l'opération de privatisation du Crédit lyonnais, ainsi que de certaines opérations réalisées en 1998 autour du GAN, estimant que les justifications apportées dans les deux cas paraissaient peu convaincantes.

S'étant félicité de l'amélioration de la situation financière d'ensemble du secteur public, il a toutefois souligné que les besoins à financer restaient considérables pour absorber les conséquences des sinistres bancaires et accompagner les difficultés financières de certaines entreprises industrielles hors d'état de les surmonter. Il a remarqué qu'il était probablement quelque peu irréel d'envisager, dans ces conditions, une réduction pérenne des recettes du compte, observant que supposer que ses dépenses pourraient contribuer à la résorption de la dette publique de l'Etat était déraisonnable.

Mais il a constaté que les ressources potentielles étaient plus limitées que dans le passé, les privatisations s'étant multipliées et le rétrécissement du champ du secteur public supposant à l'avenir des arbitrages de plus en plus délicats. Il a enfin dénoncé la marginalisation du Parlement à l'occasion des privatisations, gageant que si elle résultait d'une auto-limitation résultant du blanc-seing donné aux gouvernements pour leur permettre de procéder à telle opération qu'il souhaiterait au sein d'une liste impressionnante d'entreprises, elle était aussi illustrative d'une certaine condescendance des gouvernements pour le Parlement.

Il a à ce propos observé que dans la communication des gouvernements, l'information financière à destination des marchés, légitime, éclipsait l'information parlementaire, et jugé qu'il fallait réagir, car il s'agissait de processus portant sur le patrimoine de la Nation.

Evoquant enfin la situation des comptes de prêts aux Etats étrangers, il a remarqué qu'elle traduisait les difficultés auxquelles toute action extérieure se trouve aujourd'hui confrontée.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Yann Gaillard s'est d'abord inquiété de savoir quelle était la limite supérieure des prélèvements susceptibles d'être opérés sur la Française des jeux.

Puis il a déclaré attendre avec intérêt la prochaine communication du rapporteur spécial sur la situation de la défaisance du Crédit lyonnais, énonçant un certain nombre de questions qu'elle aborderait sans doute.

En réponse, M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a rappelé que le prélèvement sur la Française des jeux était beaucoup plus considérable que celui abordé dans le cadre du rapport sur les comptes spéciaux du Trésor. S'agissant de celui-ci, il a expliqué qu'il dépendait d'arbitrages entre différents prélèvements effectués par l'Etat et d'un taux de retour aux parieurs suffisant pour garantir la pérennité des mises. Il a par ailleurs évoqué la concurrence des autres exploitants et considéré qu'elle se trouvait accrue à travers la diffusion d'internet. Confirmant qu'il communiquerait à la commission les résultats de ses travaux sur la défaisance du Crédit lyonnais au début de l'année 2000, le rapporteur spécial a rappelé qu'il s'agissait d'un sujet délicat, supposant une grande vigilance.

M. Philippe Adnot s'est associé à cette dernière observation et a souhaité savoir si des engagements portant sur les ressources à venir du fonds national de solidarité pour l'eau avaient été pris.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a considéré qu'un tel engagement devrait se doubler d'un engagement de maintien des ressources du fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE). Il a en outre observé que les perspectives concernant les recettes du fonds national pour le développement du sport (FNDS) justifiaient l'initiative prise d'en diversifier la nature, en dépit des observations critiques récemment émises par lui-même et M. Michel Sergent, rapporteur spécial des crédits de la jeunesse et des sports.

A l'issue de ce débat, la commission a procédé à l'examen des articles.

Elle a alors adopté un amendement à l'article 44 rétablissant le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) et le fonds national du livre. Elle a ensuite donné mandat au rapporteur spécial de rechercher la coordination des articles 45 et 46 avec les votes de la commission sur les articles de la première partie, des informations complémentaires étant nécessaires à ce sujet de la part du Gouvernement. Elle a enfin adopté les articles 47, 48, 49 et 50 rattachés.


Réunie le mardi 23 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Claude Belot, vice-président, la commission a décidé d'adopter les crédits des comptes spéciaux du Trésor inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000 sous la réserve d'une coordination de leur présentation avec les votes intervenus au cours de l'examen de la première partie du projet de loi de finances.




1 FNDAE.

2 FNDS.

3 Ainsi, la dimension immobilière du FARIF est quelque peu écornée à l'occasion du transfert sur budget général au profit des interventions dans le domaine des transports.

4 Les justifications techniques apportées ne manquent pas. Dans les comptes d'affectation spéciale, les dotations ouvertes en c pa excèdent systématiquement les besoins d'une année donnée puisque l'exécution des autorisations de programme suppose de réserver la totalité de capa y afférent. Mais cette justification technique à la non inscription de la totalité des crédits de paiement figurant auparavant dans le FARIF ne garantit en rien leur future inscription budgétaire.

5 Rapport qui, toutefois, ne recommandait nullement la suppression des taxes affectées au FFN.

6 Cette répartition est fixée pour 2/3 en fonction de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme quinquennal d'intervention des agences et pour 1/3 en fonction de la population recensée dans le bassin.

7 Que rétrospectivement il faut estimer heureux compte tenu du sort de la TGAP.

8 Soit l'écart constaté pour la Cour entre les ressources de la SGGP et ses charges prévisibles.

9 En crédits de paiement.

10 Ce phénomène avait permis une annulation de crédits de 2.840 millions de francs dans l'arrêté du 28 juin 1995 accompagnant la première loi de finances rectificative pour 1995.

La seconde loi de finances rectificative pour 1995 avait comporté à nouveau une annulation de crédits de 3,7 milliards de francs.






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