C. LES MISSIONS FISCALES DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS, UN PROJET DE MODERNISATION
Votre rapporteur vous présentera prochainement une communication complète sur la mission qu'il conduit sur les conditions d'exercice des missions fiscales des services déconcentrés de la DGI. Mais, quelques commentaires s'imposent déjà quant au projet de modernisation élaboré par la DGI.
1. Les engagements de la DGI figurant dans son contrat d'objectifs et de moyens
Le
contrat d'objectifs et de moyens de la DGI, précédemment
évoqué, comporte un certain nombre d'engagements visant à
améliorer l'efficacité de ses missions fiscales. Les plus
popularisés concernent les relations entre la DGI et les usagers. L'une
consiste à instaurer un interlocuteur fiscal unique, l'autre à
mettre en place une déclaration expresse des revenus. D'autres
engagements sont pris sur les conditions d'accessibilité des services et
leurs délais de réaction aux demandes des contribuables.
Mais, les engagements de la DGI concernent aussi ses relations avec l'Etat
lui-même. Il s'agit d'améliorer les performances des
différentes missions conduites en son nom. Cela porte sur les
délais et les taux de recouvrement des recettes fiscales mais aussi sur
un renforcement de l'efficacité de la lutte contre la fraude. Il s'agit
enfin de maîtriser le coût de ces missions, ce qui suppose des
gains d'efficience qui ont été évoqués
ci-dessus.
2. Des engagements qui s'inscrivent dans le contexte d'une critique sévère
Récemment, en mars 1999, l'Inspection
générale
des finances a remis un rapport énonçant les conclusions d'une
mission d'analyse comparative des administrations fiscales. Ce rapport,
inusuellement popularisé, fait ressortir l'importance relative du
coût d'intervention -rapport des coûts d'administration et des
recettes fiscales recouvrés- des administrations fiscales
françaises. Il s'élèverait à 1,60 % contre une
moyenne de 1,10 %.
Le diagnostic qui est posé attribue cette médiocre performance
à :
- la fonction de recouvrement dont l'analyse permettrait d'identifier un
écart de 0,3 % entre les administrations françaises et leurs
homologues (les coûts du recouvrement représentent 0,5 % des
recettes nettes en France, contre 0,2 % en moyenne dans
l'échantillon) ,
- aux modes de gestion de l'impôt (la retenue à la source pour
l'impôt sur le revenu existe dans tous les pays sauf la France) ;
- au nombre d'administrations fiscales qui induit des coûts de
liaison ;
- à la densité des réseaux ;
- à une répartition différente des coûts entre les
dépenses de personnel et les investissements de modernisation
(informatique et formation notamment) : les dépenses de personnel
représentent ainsi en France 81 % des dépenses totales, soit
13 points de plus que la moyenne de l'échantillon
(68 %) ; en sens contraire, les dépenses informatiques
représentent souvent 20 % du budget total, soit plus du double de
ce qu'on trouve en France.
En revanche, la prise en charge d'impôts locaux, très complexes
et donc à gestion coûteuse, par les administrations fiscales
françaises ne contribuerait qu'à hauteur de 0,08 % au taux
d'intervention de 1,60 %.
Il faut accorder toute son importance à cette observation compte tenu
des termes du discours habituel sur le sujet qui imputent au volet
" collectivités locales " de l'activité des
administrations fiscales la moitié de leurs coûts.
Le diagnostic ainsi posé par le rapport appelle de nombreuses
réserves.
Tout d'abord, on doit remarquer combien est relative la signification de
l'indicateur utilisé pour mesurer le coût de notre administration
fiscale. La réintégration des cotisations sociales qui sont
gérées par les services fiscaux dans plusieurs pays de
l'échantillon permettrait à elle seule de diminuer la valeur du
ratio français à 1,13 % soit à un niveau
équivalent à celui de la moyenne de l'échantillon.
En outre, la signification du dénominateur -les recettes nettes
encaissées- n'est pas entière puisqu'elles n'intègrent pas
une partie importante des charges que supportent les services fiscaux et qui
sont susceptibles de varier beaucoup d'un pays à l'autre. Il faut en
particulier souligner un point très important. L'on sait que le
contrôle fiscal consomme une part significative des moyens de
l'administration mais que le recouvrement des droits constatés à
sa suite est particulièrement difficile. Dans ces conditions, les pays
dans lesquels le contrôle fiscal est peu développé
disposent mécaniquement d'une situation avantageuse au regard de
l'indicateur de performance utilisé dans le rapport. Doit-on pour autant
les juger plus performants ? Conclure en ce sens n'apparaîtrait
guère raisonnable.
Il apparaît surtout que les écarts de coûts tenant aux modes
de gestion des impôts sont appréhendés sur une base peu
significative. Ces écarts reposent principalement sur le degré
d'externalisation de la gestion des impôts (retenue à la source
mais aussi gestion des encaissements, voire sous-traitance de certaines
tâches, informatiques en particulier). Ces solutions ne font pas
s'évaporer les charges d'administration de l'impôt. Simplement
une partie des coûts liés à ces tâches est
assumée directement par des tiers dans les pays où elles sont
externalisées
.
Dès lors, il est essentiel d'évaluer
ces transferts de charges et d'en comparer les coûts pour les tiers avec
ceux qu'ils supportent quand l'administration fiscale les prend directement
à son compte.
Cependant, ces réserves ne conduisent pas à nier le constat
posé par le rapport de l'existence de gisements de gains
d'efficacité non plus que ses conclusions sur la nécessité
d'améliorer les relations entre l'administration fiscale et les
contribuables.