ANNEXE
2
ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE
SUR LA
RESPONSABILITÉ PÉNALE DES ÉLUS LOCAUX
POUR DES FAITS
NON INTENTIONNELS
LES DOCUMENTS DE TRAVAIL DU SENAT
Série LEGISLATION COMPAREE
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LA RESPONSABILITE PENALE DES ELUS LOCAUX POUR DES FAITS NON INTENTIONNELS |
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Ce document constitue un instrument de travail élaboré à l'intention des Sénateurs par la Division des études de législation comparée du Service des affaires européennes. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat. |
n° LC 66 Décembre 1999
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SERVICE
___ Division des Etudes de législation comparée ___ |
Le 6 Décembre 1999 |
LA RESPONSABILITE PENALE DES ELUS LOCAUX
POUR DES FAITS NON INTENTIONNELS
Sommaire
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Pages |
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NOTE DE SYNTHESE |
79 |
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DISPOSITIONS NATIONALES |
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Allemagne |
83 |
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Angleterre et Pays de Galles |
86 |
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Danemark |
90 |
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Espagne |
93 |
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Portugal |
95 |
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LISTE DES TEXTES ANALYSES |
97 |
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SERVICE
___ Division des Etudes de législation comparée ___ |
LA RESPONSABILITE PENALE DES ELUS LOCAUX
POUR DES FAITS NON INTENTIONNELS
En France, depuis 1992, l'article 121-2 du code pénal prévoit la responsabilité pénale des personnes morales. Cependant, en ce qui concerne les collectivités territoriales, la responsabilité pénale est limitée aux " infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public ". Par conséquent, pour les activités qui ne peuvent pas faire l'objet de telles conventions, seule la responsabilité des personnes physiques, c'est-à-dire des élus locaux, peut être mise en cause.
De plus, comme le même article du code pénal énonce que : " la responsabilité pénale des personnes morales n'exclut pas celles des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits ", le champ de la responsabilité pénale des élus locaux apparaît presque illimité.
Certes, la loi n° 96-393 du 13 mai 1996 a restreint la définition du délit non intentionnel, puisqu'elle prévoit qu'en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité, un élu local ayant reçu une délégation ne peut être condamné " pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ".
Cependant, malgré la loi de 1996, la responsabilité pénale des élus locaux continue à être fréquemment mise en cause pour des faits non intentionnels, et les demandes de réforme du régime français se multiplient.
Dans la perspective de l'examen par le Sénat de la proposition de loi tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, présentée par M. Pierre Fauchon au mois d'octobre 1999, il a semblé utile d'examiner le régime de la responsabilité pénale des élus locaux pour des faits non intentionnels dans plusieurs pays européens. L' Allemagne, l' Angleterre et le Pays de Galles , le Danemark , l' Espagne et le Portugal , représentatifs de traditions juridiques différentes, ont été retenus.
Pour chacun de ces cinq pays, l'étude présente :
- le régime général des délits d'imprudence et de négligence ;
- les règles relatives à la responsabilité pénale des personnes morales ;
- les circonstances dans lesquelles la responsabilité pénale des élus locaux peut être mise en cause.
Cette analyse permet de mettre en évidence que :
- en Allemagne, en Espagne et au Portugal, en l'absence de prescriptions spécifiques relatives à la responsabilité pénale des élus locaux, ces derniers peuvent être mis en examen pour négligence ;
- la loi danoise exclut que les élus locaux soient mis en cause uniquement pour négligence ;
- la tradition d'immunité des élus locaux anglais a été confortée par la loi.
1) En Allemagne, en Espagne et au Portugal, aucune prescription spécifique relative à la responsabilité pénale des élus locaux n'empêche leur mise en examen pour négligence
Dans ces trois pays, ni le code pénal ni les textes sur les collectivités locales ne comportent de dispositions particulières à la responsabilité pénale des élus locaux .
En effet, la loi espagnole de 1985 sur les fondements du régime local précise que les élus locaux répondent civilement et pénalement des actes réalisés pendant l'exercice de leurs fonctions, ainsi que de leurs omissions, et que leur responsabilité est recherchée par les tribunaux compétents conformément à la procédure de droit commun.
De même, la loi portugaise de 1987 portant statut des élus locaux prévoit que les collectivités doivent supporter les frais relatifs aux procès où les élus sont impliqués par suite de l'exercice de leur mandat, sauf s'il y a eu négligence ou dol de leur part. Ceci signifie implicitement que la responsabilité pénale des élus locaux portugais est recherchée selon les règles du droit commun.
En revanche, le droit allemand n'évoque pas du tout le cas des élus locaux. Tout au plus leur qualité de " dépositaire de l'autorité publique " justifie-t-elle que les juges usent de leur pouvoir d'appréciation pour les sanctionner plus sévèrement.
Dans ces trois pays, l'absence de dispositions spécifiques relatives à la responsabilité pénale des élus locaux n'empêche donc pas ces derniers d'être mis en examen pour négligence . Ainsi, la catastrophe du lac de Banyoles en Catalogne, en octobre 1998, s'est traduite par la mise en examen du conseiller chargé de l'environnement, pour homicide par imprudence grave, ainsi que pour coups et blessures par imprudence grave. En revanche, en Allemagne les atteintes à l'environnement, semblent constituer le motif le plus fréquent de mise en examen des élus locaux. Toutefois, la recherche de la responsabilité pénale des élus locaux pour des faits non intentionnels paraît exceptionnelle. Au Portugal, aucun élu local n'a été mis en cause pour négligence à ce jour.
2) La loi danoise exclut que la responsabilité des élus locaux soit mise en cause uniquement pour négligence
La loi de 1998 sur les organes des collectivités locales reprend une disposition introduite en 1984 à la suite de quelques cas graves, à l'occasion desquels l'opinion publique s'était émue devant l'impossibilité de toute intervention. La loi énonce désormais que : " Les membres des conseils qui se rendent coupables de manquements graves aux devoirs que leur mandat implique sont punis d'une amende. La négligence simple n'est pas punie. "
De plus, elle précise que seule l'autorité qui contrôle les actes des collectivités locales peut engager une action contre les élus locaux.
Ces règles législatives ont été précisées par une circulaire du ministre de l'Intérieur, qui apparaît assez protectrice pour les élus locaux, dans la mesure où elle souligne que la faiblesse des pouvoirs de contrôle des élus locaux sur l'administration locale devrait limiter les cas de " manquements graves ". La circulaire justifie également que, de façon générale, les élus prennent leurs décisions sur la base des travaux de l'administration locale, à moins que le caractère erroné ou lacunaire de ces travaux n'apparaissent de façon évidente.
3) La tradition d'immunité des élus locaux anglais a été confortée par la loi
En règle générale, la responsabilité des collectivités locales anglaises est recherchée sur le terrain civil , en application de la notion de responsabilité extra-contractuelle , et non sur le terrain pénal.
Distincte de la responsabilité des collectivités, celle des élus à titre individuel pourrait en théorie également être engagée. Cependant, cette possibilité n'a jamais été clairement établie, de sorte que les élus jouissent traditionnellement de l'immunité contre tout type de responsabilité.
Cette tradition a été confortée dès la fin du XIX ème siècle par la loi sur la santé publique, qui excluait que la responsabilité personnelle des élus locaux fût recherchée dans le cadre de l'application de cette loi par les collectivités locales, dans la mesure où tous les actes qui s'y rapportaient avaient été accomplis de bonne foi. En 1976, une loi sur les collectivités locales a étendu cette immunité pour couvrir les actes se rapportant à l'exécution de toutes les lois.
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Même en l'absence de dispositions protectrices, la mise en cause de la responsabilité pénale des élus locaux pour des faits non intentionnels semble donc constituer un phénomène marginal dans les cinq pays étudiés.
LA RESPONSABILITE PENALE DES ELUS LOCAUX
POUR DES FAITS NON INTENTIONNELS