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Proposition de loi, adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, instituant un Défenseur des enfants

BONNET (Christian)

RAPPORT 187 (1999-2000) - commission des lois


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Table des matières






N° 187

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 janvier 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, instituant un Défenseur des enfants,

Par M. Christian BONNET,

Sénateur.

(1). Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.



Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 1144, 1190 et T.A. 197.

Deuxième lecture : 1915, 1960 et T.A. 398.

Sénat : Première lecture : 76 (1998-1999), 43 et T.A. 17 (1999-2000).

Deuxième lecture : 97 (1999-2000).


Enfants.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des Lois, réunie le mercredi 26 janvier 2000, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Christian Bonnet, la proposition de loi n° 97 instituant un Défenseur des enfants.

Le rapporteur a tout d'abord rappelé que la proposition de loi initiale tendait à instituer un Médiateur des enfants et que la position adoptée par le Sénat en première lecture avait eu pour but de préserver l'unité de la médiation institutionnelle et d'en conforter l'autorité.

Il a fait part de la position adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, substituant le Défenseur au Médiateur des enfants, affirmant son indépendance et étendant son champ de compétences aux litiges d'ordre privé.

Il a remarqué que l'Assemblée nationale, qui s'était largement inspirée des propositions de notre collègue Jacques Pelletier, ancien Médiateur de la République, avait finalement maintenu l'unité de la médiation institutionnelle, en proposant que le Défenseur des enfants renvoie au Médiateur de la République les réclamations mettant en cause une personne publique.

Il a constaté que les deux assemblées partageaient le même objectif, à savoir mieux assurer la défense des droits des enfants, et que leurs divergences d'appréciation ne portaient que sur les modalités d'application de cet objectif.

Tout en réaffirmant que la position adoptée par le Sénat en première lecture réunissait les qualités de clarté, de simplicité et de cohérence, votre rapporteur n'a pas jugé utile de poursuivre le débat sur ces modalités au cours d'une lecture supplémentaire.

En conséquence, la commission des Lois a décidé de proposer l'adoption sans modification de la proposition de loi instituant un Défenseur des enfants.

Le rapporteur a enfin rappelé que la proposition de loi organique relative à l'inéligibilité du Médiateur des enfants avait été déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel le 16 décembre 1999, après avoir été adoptée définitivement par le Parlement le 9 novembre 1999. Il en a déduit qu'une nouvelle proposition de loi organique devait être déposée en ce sens.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture la proposition de loi ordinaire de MM. Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale, et Jean-Paul Bret, instituant un Défenseur des enfants.

A l'origine, la proposition de loi ordinaire adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale lors de la séance publique du 19 novembre 1998, et examinée par le Sénat en première lecture le 9 novembre 1999, tendait à instituer un Médiateur des enfants.

Elle était accompagnée d'une proposition de loi organique relative à l'inéligibilité du Médiateur des enfants, celui-ci devant être inéligible dans toutes les circonscriptions pour les élections législatives, sénatoriales et européennes.

Or, cette proposition de loi organique a été adoptée sans modification par le Sénat en première lecture.

Appelé à se prononcer sur sa compatibilité avec la Constitution1(*), le Conseil constitutionnel2(*) a constaté que la loi organique avait été définitivement adoptée le 9 novembre 1999, et qu'à cette date, la proposition de loi instituant le Médiateur des enfants et définissant son statut, ses pouvoirs et ses missions était en cours d'examen devant le Parlement et susceptible d'être substantiellement modifiée.

Il a estimé que le législateur organique n'avait pu se prononcer en connaissance de cause et priver cette autorité du droit d'éligibilité dont jouit tout citoyen en vertu de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen.

Il a donc considéré que la loi organique relative à l'inéligibilité du Médiateur des enfants, en raison de la procédure suivie pour son adoption, devait être déclarée non conforme à la Constitution.

Lors de la deuxième lecture du 25 novembre 1999, l'Assemblée nationale a modifié le dispositif de la proposition de loi afin de transformer le Médiateur en Défenseur des enfants.

Votre rapporteur constate donc qu'une proposition ou un projet de loi organique devra être déposé sur le bureau de l'une des deux assemblées, afin de prévoir le cas échéant l'inéligibilité du Défenseur des enfants.

Après avoir rappelé les orientations du Sénat en première lecture, votre rapporteur vous présentera la proposition de loi issue des travaux de l'Assemblée nationale, puis vous proposera l'adoption sans modification du texte de l'Assemblée nationale.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT : PRÉSERVER L'UNITÉ DE LA MÉDIATION INSTITUTIONNELLE

En première lecture, après avoir salué l'initiative du président de l'Assemblée nationale, tendant à mieux garantir les droits des enfants, le Sénat avait souhaité faciliter et hâter la création d'un Médiateur des enfants.

Il avait ainsi placé le Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la République afin de conforter l'unité de la médiation institutionnelle, considérant qu'une simplification était bienvenue, dès lors qu'elle n'altérait en rien l'intention des auteurs de la proposition de loi.

Il ne lui avait pas paru souhaitable de créer deux institutions concurrentes opérant dans le même domaine, dans la mesure où les requérants ne sauraient pas avec certitude à quel médiateur s'adresser, et où, dans le silence de la loi du 3 janvier 1973, le Médiateur de la République intervenait déjà à l'occasion des litiges mettant en cause une administration face à un mineur et un adulte dont les intérêts divergeaient. Il avait ainsi souhaité continuer à faire bénéficier les mineurs de la qualité des services de la Médiature et de l'autorité de sa doctrine.

Le Sénat avait considéré que l'autorité et l'indépendance du Médiateur des enfants découleraient de son rattachement à la Médiature.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN DÉFENSEUR DES ENFANTS INDÉPENDANT ET COMPÉTENT POUR LES LITIGES D'ORDRE PRIVÉ

Sur le fond, en deuxième lecture, l'Assemblée nationale a repris son texte de première lecture, sur proposition de sa commission des Lois. Elle n'a gardé du texte du Sénat qu'une disposition3(*). Cependant, elle a tenu compte de la principale inquiétude exprimée par le Sénat, tendant à ne pas créer de concurrence entre le Médiateur des enfants et le Médiateur de la République.

Elle a de plus opéré deux modifications majeures, à savoir la transformation du Médiateur des enfants en Défenseur des enfants et l'extension de sa compétence aux litiges d'ordre privé, tout en renforçant son indépendance, en particulier dans le domaine financier, ce qui correspondait à une préoccupation du Sénat.

En effet, en première lecture, le Sénat avait choisi d'inclure le Médiateur des enfants au sein de la Médiature de la République pour lui permettre d'être immédiatement opérationnel. Le Gouvernement ayant en deuxième lecture donné des moyens pour le Défenseur des enfants, son autonomie n'apparaît plus comme un frein à sa mise en oeuvre.

A. LA REPRISE DU TEXTE DE PREMIÈRE LECTURE

1. Une nouvelle autorité indépendante

Le Défenseur des enfants sera une nouvelle autorité indépendante, dont le statut s'inspirera largement des dispositions de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République (article 1er).

Il bénéficiera de plusieurs garanties d'indépendance, touchant à sa nomination solennelle en Conseil des ministres, à la fin de ses fonctions, au caractère non renouvelable de son mandat (article 2) ou encore aux incompatibilités partielles de ses fonctions avec certains mandats locaux (articles 9 à 11).

Le Défenseur des enfants sera compétent en matière de médiation institutionnelle (article 3) et sa saisine sera facilitée par la possibilité de saisine directe, sans intervention d'un parlementaire (article 1er).

Des pouvoirs en matière de médiation et de règlement en équité des différends lui seront reconnus, à l'image des pouvoirs du Médiateur de la République. De plus, son pouvoir de recommandation et de proposition de réforme est élargi (article 3). Il remettra un rapport public annuel au Président de la République et au Parlement (article 4).

Enfin son indépendance s'exprime par les relations qu'il entretiendra avec l'autorité judiciaire et les autorités administratives (articles 3 bis et 8).

2. L'autonomie du Défenseur des enfants par rapport au Médiateur de la République

Alors que le Sénat avait placé le Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la République, l'Assemblée nationale, en première comme en deuxième lecture, a souhaité distinguer clairement les deux autorités.

Dès la première lecture, Mme Claudine Ledoux, rapporteur, constatant la similitude des pouvoirs que détient le Médiateur de la République et de ceux qu'il est proposé de donner au Médiateur des enfants, s'était demandé s'il n'aurait pas été envisageable d'élargir simplement les compétences du Médiateur de la République.

Elle avait cependant écarté cette possibilité, trouvant que la définition d'un Médiateur des enfants autonome avait " l'avantage de mettre en place une institution nouvelle s'inscrivant dans la dynamique créée par la convention de New York4(*) "

Cette position a été accentuée en deuxième lecture, puisque l'Assemblée nationale a supprimé tout renvoi à la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, préférant reproduire expressément les dispositions qu'elle souhaite étendre au Défenseur des enfants (articles 12 et 12 bis).

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU TEXTE DE PREMIÈRE LECTURE

1. Le Défenseur des enfants se substitue au Médiateur des enfants

Avec un avis de sagesse du Gouvernement et contre le vote de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale à adopté la proposition de Mme Claudine Ledoux, députée, tendant à substituer l'appellation " Défenseur des enfants " à celle de Médiateur des enfants.

Elle a considéré que la nouvelle autorité indépendante n'aura pas seulement un rôle de médiation, dans la mesure où elle assurera aussi la promotion des droits de l'enfant et organiser des actions d'information sur ces droits. Elle a de plus estimé que cette dénomination était plus " parlante " pour les enfants. Enfin, elle a souhaité éviter toute confusion avec le Médiateur de la République ou le Médiateur de l'Éducation nationale.

2. Le Défenseur des enfants sera compétent pour les litiges d'ordre privé

En première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité que la définition du champ de compétences du Médiateur des enfants " dissipe toute ambiguïté ", affirmant que " celui-ci ne saurait interférer dans les litiges privés, d'ordre familial, touchant en particulier à l'enfance maltraitée ".

En séance publique, votre rapporteur avait eu l'occasion d'affirmer que les cas de maltraitance et de violence ne relevaient pas de la médiation mais du pénal.

Dès lors, l'extension proposée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, tendant à prévoir la compétence du Défenseur des enfants pour les litiges d'ordre privé, ne saurait s'appliquer aux cas de maltraitance.

Votre rapporteur renvoie à cet égard à la proposition de loi visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants, adoptée par l'Assemblée nationale le 7 décembre 1999, sur le rapport n° 1998 (AN, onzième législature) de M. Charles de Courson, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

Il ne s'agit pas pour le Défenseur des enfants de tenter une médiation là où seule la Justice doit être compétente.

3. L'unité de la médiation institutionnelle

L'Assemblée nationale a tenu compte de la principale critique adressée par le Sénat au texte adopté en première lecture par les députés. Elle a donc proposé que le Défenseur des enfants renvoie au Médiateur de la République les réclamations mettant en cause les personnes publiques ou tout organisme investi d'une mission de service public (article 3).

4. L'indépendance financière du Défenseur des enfants

L'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a inscrit dans la loi la dotation budgétaire allouée au Défenseur des enfants et propose de l'imputer sur le budget du Premier ministre. L'indépendance financière de la nouvelle institution ne signifie pas l'absence de contrôle, puisque la Cour des comptes sera compétente pour examiner les comptes du Défenseur des enfants (article 12 ter).

III. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : L'ADOPTION SANS MODIFICATION

Votre commission des Lois ne souhaite pas engager une " guerre de tranchées " sur la rédaction d'un texte qui recueille l'unanimité.

Elle constate que les deux assemblées s'accordent pleinement quant à l'objectif poursuivi par la proposition de loi, à savoir le renforcement de la protection due aux droits des enfants, et que les divergences qui demeurent n'ont trait qu'aux modalités de mise en oeuvre.

Elle estime que le texte adopté par le Sénat en première lecture avait le mérite de la cohérence et de la clarté. Cependant, elle n'estime pas nécessaire de prolonger le débat au cours d'une lecture supplémentaire.

*

* *

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi ordinaire n° 97 instituant un Défenseur des enfants.

EXAMEN DES ARTICLES

Intitulé de la proposition de loi
Défenseur des enfants

Alors que la proposition de loi ordinaire initiale et les textes adoptés par l'Assemblée nationale et le Sénat en première lecture tendaient à instituer un " Médiateur " des enfants, l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, lui a préféré la notion de " Défenseur " des enfants.

Cette appellation avait été proposée en séance publique au Sénat par M. Jacques Pelletier, ancien Médiateur de la République.

L'Assemblée nationale y a vu un moyen d'affirmer la spécificité de la médiation institutionnelle, confiée au Médiateur de la République, par opposition avec la médiation dans les litiges d'ordre privé, relevant de la compétence du " Défenseur " des enfants.

Malgré l'opposition de Mme Claudine Ledoux, rapporteur, la commission des Lois de l'Assemblée nationale n'avait pas adopté l'appellation de " Défenseur " des enfants.

Cependant, en séance publique, l'Assemblée nationale s'est rangée à cette nouvelle dénomination, le Gouvernement s'en étant remis sur ce point à la sagesse de l'Assemblée, craignant une confusion avec le rôle de l'avocat.

Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de la proposition de loi et donc la nouvelle dénomination proposée sans modification.

Article premier
Statut du Défenseur des enfants - Champ de compétences - Saisine

Cet article tend à créer une nouvelle autorité indépendante, le Défenseur des enfants, en précisant les modalités de sa saisine et son champ de compétences.

· Le premier alinéa de cet article tend à instituer un Défenseur des enfants, autorité indépendante. Cette qualité est déjà reconnue par la loi au Médiateur de la République. Il s'agit d'une simple reprise de la position adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, en substituant l'appellation " Défenseur " à celle de Médiateur des enfants.

En première lecture, le Sénat avait placé le Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la République.

Il n'avait en aucune façon entendu priver le Médiateur des enfants de son indépendance, mais avait estimé que celle-ci serait renforcée par le rattachement à la Médiature de la République.

· Le deuxième alinéa dispose que le Défenseur des enfants est chargé de défendre et de promouvoir les droits de l'enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé. Cette rédaction avait été adoptée en termes relativement proches5(*) par les deux assemblées en première lecture.

· Le troisième alinéa permet la saisine directe du Médiateur des enfants par les mineurs ou leurs représentants légaux, lesquels lui transmettent leurs réclamations individuelles, lorsqu'ils estiment qu'une personne publique ou privée n'a pas respecté les droits de l'enfant.

Votre rapporteur avait souligné en première lecture la différence fondamentale entre le Médiateur des enfants et le Médiateur de la République, ce dernier ne pouvant être saisi que par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur.

De plus, le Sénat avait précisé que le mineur auteur de la réclamation devait être directement concerné. Il lui paraissait important de soumettre la saisine du Médiateur des enfants à un intérêt précis à agir.

Le champ de compétences du Défenseur des enfants est considérablement élargi par rapport à celui proposé par l'Assemblée nationale pour le Médiateur des enfants, puisqu'il inclut les litiges d'ordre privé.

Il s'agit de la différence principale entre le Médiateur et le Défenseur des enfants.

Cette proposition a été initialement présentée par notre collègue Jacques Pelletier, ancien Médiateur de la République, en séance publique au Sénat le 9 novembre 1999.

Notre collègue Jacques Pelletier avait alors estimé que réduire la compétence du Défenseur des enfants à la " sphère publique " présentait un inconvénient majeur, dans la mesure où tel n'était pas le domaine où existait le principal déficit de médiation dont pourraient souffrir les enfants.

Il avait souhaité conférer au Défenseur des enfants une compétence " généraliste ", tout en soulignant que la médiation de droit privé ainsi mise en place constituait un nouveau métier à inventer.

Votre rapporteur estime qu'il ne peut en aucun cas être question de médiation lorsque des cas de maltraitance sont portés à la connaissance du Défenseur des enfants. Il note que la médiation de droit privé ne saurait s'immiscer dans la sphère privée en lieu et place de l'autorité judiciaire ou des services administratifs ou sociaux compétents.

· En vertu du quatrième alinéa, lorsque le Défenseur des enfants est directement saisi par un mineur, il peut en informer son représentant légal. En première lecture, la commission des Lois de l'Assemblée nationale avait considéré qu'une telle faculté allait de soi, mais elle n'avait pas été suivie en séance publique. L'Assemblée avait finalement retenu cette précision, supprimée ensuite par le Sénat en première lecture.

· Enfin, le dernier alinéa de cet article, adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, permet aux associations reconnues d'utilité publique et défendant les droits des enfants de saisir le Défenseur des enfants.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1er sans modification

Article 2
Nomination et mandat du Médiateur des enfants

Cet article, à l'image des dispositions de l'article 2 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, dispose que le Défenseur des enfants est nommé pour six ans par décret en Conseil des ministres, qu'il ne peut être mis fin à son mandat qu'en cas d'empêchement et que son mandat n'est pas renouvelable.

Le Sénat avait estimé en première lecture que la nomination du Médiateur des enfants devait s'exercer après avis du Médiateur de la République et il avait inséré ces dispositions dans la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.

L'Assemblée nationale en deuxième lecture a repris son texte de première lecture et a supprimé l'insertion dans la loi du 3 janvier 1973.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3
Relations entre le Défenseur des enfants et le Médiateur de la République Recommandations du Défenseur des enfants
Propositions de réforme

Cet article définit le pouvoir de recommandation reconnu au Défenseur des enfants.

· Le premier alinéa dispose que, lorsqu'une réclamation mettant en cause une administration, une collectivité publique territoriale ou tout autre organisme investi d'une mission de service public présente un caractère sérieux, le Défenseur des enfants la transmet au Médiateur de la République dans les conditions prévues entre lui et ce dernier. Le mineur concerné ou ses représentants légaux sont informés par le Défenseur des enfants du résultat de ces démarches.

Cette solution découle directement des propositions de notre collègue Jacques Pelletier.

Bien que le Défenseur des enfants soit compétent pour recevoir l'ensemble des réclamations individuelles émanant des mineurs, celles de ces réclamations qui concerneront une administration ou un service public seront ensuite transmises au Médiateur de la République pour qu'il les instruise.

M. Jacques Pelletier a ainsi souhaité que le Défenseur des enfants joue le rôle de " filtre " qui est celui des parlementaires dans la procédure de saisine du Médiateur de la République.

En effet, la saisine directe et l'absence de démarche préalable obligatoire auprès de l'organisme concerné risqueraient, en l'absence de tout filtre, de générer un afflux de saisines difficilement contrôlable.

Ce schéma aurait l'avantage de préserver l'unité de la médiation institutionnelle, puisque, dans le cas où la réclamation présente un caractère sérieux, les démarches relatives à cette médiation resteraient effectuées par les services du Médiateur de la République.

Votre rapporteur souhaite que cette procédure conventionnelle fonctionne aussi bien, sinon mieux, que la procédure instituée actuellement par la convention conclue entre le Médiateur de la République et le Médiateur de l'Éducation nationale.

· Le deuxième alinéa concerne les réclamations mettant en cause une personne physique ou une personne morale de droit privé n'étant pas investie d'une mission de service public.

Lorsque le Défenseur des enfants juge la réclamation justifiée, il fait toutes les recommandations qui lui paraissent de nature à régler les difficultés dont il est saisi, et recommande à la personne concernée toute solution permettant de régler en droit ou en équité la situation du mineur auteur de la réclamation.

· Le troisième alinéa permet au Défenseur des enfants de demander aux personnes physiques et morales de droit privé n'étant pas investies d'une mission de service public la communication de toute pièce ou dossier concernant la réclamation dont il est saisi, cette demande étant motivée.

Le caractère secret des pièces dont il demande communication ne pouvant lui être opposé, la nécessité d'assurer le respect du secret professionnel serait garantie par l'obligation faite au Défenseur de veiller à ce que, dans les documents publiés sous son autorité, aucune mention ne permette l'identification des personnes dont le nom lui aurait été ainsi révélé.

Cette disposition s'inspire de l'article 13 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 19736(*) instituant un Médiateur de la République, que l'article 12 du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture rendait applicable au Médiateur des enfants.

Le Sénat en première lecture avait indiqué que l'application de ces dispositions serait mise en oeuvre par le Médiateur de la République à la demande du Médiateur des enfants.

· Le quatrième alinéa prévoit que, lorsqu'il apparaît que les conditions de fonctionnement d'une personne morale de droit public ou privé portent atteinte aux droits de l'enfant, le Défenseur des enfants peut lui proposer toutes mesures qu'il estime de nature à remédier à cette situation. Cette disposition a déjà été adoptée par les deux assemblées.

· Le cinquième alinéa du présent article indique que le Défenseur des enfants est informé des suites données à ses démarches, et qu'à défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu'il a fixé, il peut rendre publiques ses recommandations. La possibilité est ouverte à la personne morale ou physique mise en cause de rendre publique la réponse faite et, le cas échéant, la décision prise à la suite de la démarche faite par le Défenseur des enfants.

Ces dispositions, qui s'inspirent de la rédaction actuelle du second alinéa de l'article 97(*) de la loi du 3 janvier 1973, ont été étendues au Médiateur des enfants par les deux assemblées en première lecture (article 12 de la proposition de loi).

· Le sixième alinéa, issu du texte adopté par l'Assemblée nationale et adopté sans modification par le Sénat en première lecture, permet au Défenseur des enfants de proposer les modifications législatives ou réglementaires qui lui paraissent opportunes, lorsqu'il lui apparaît que l'application des dispositions relatives aux droits des enfants aboutit à des situations inéquitables.

· Le dernier alinéa, introduit en deuxième lecture par l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement, permet au Défenseur des enfants de suggérer toute modification de textes législatifs ou réglementaires visant à garantir un meilleur respect des droits de l'enfant, notamment en transposant en droit interne des engagements internationaux visés à l'article premier et dépourvus d'effet direct.

Votre rapporteur souligne qu'il ne peut s'agir ici que d'un pouvoir d'influence, le Défenseur des enfants ne pouvant se substituer au Gouvernement, chargé de proposer au Parlement la transposition en droit interne des normes internationales dépourvues d'effet direct.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 3 bis
Information de l'autorité judiciaire par le Défenseur des enfants

Cet article règle les relations du Défenseur des enfants avec l'autorité judiciaire et le département.

Le Défenseur des enfants portera à la connaissance de l'autorité judiciaire les affaires susceptibles de donner lieu à une mesure d'assistance éducative telle que prévue par l'article 375 du code civil ou toutes informations qu'il aurait recueillies à l'occasion de sa saisine par un mineur impliqué dans une procédure en cours.

Le Sénat avait approuvé cette disposition au fond, qui figurait au troisième alinéa du texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, tout en la transférant dans un article additionnel après l'article 3 et en insérant ces dispositions dans la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.

Il avait de plus ajouté que le Médiateur des enfants informerait le président du conseil général compétent des affaires susceptibles de justifier une intervention du service d'aide sociale.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a repris ces dispositions au fond, tout en supprimant l'insertion dans la loi du 3 janvier 1973 et en apportant une précision d'ordre rédactionnel.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 bis sans modification.

Article 4
Promotion des droits de l'enfant
Rapport annuel du Défenseur des enfants

Le premier alinéa du présent article indique que le Défenseur des enfants assure la promotion des droits de l'enfant et organise des actions d'information sur ces droits et leur respect effectif.

Selon le second alinéa, à l'occasion de la journée nationale des droits de l'enfant, le Défenseur des enfants présente un rapport annuel établissant le bilan de son activité, qu'il adresse au Président de la République et au Parlement.

En première lecture, le Sénat avait transféré ces dispositions dans un article additionnel après l'article 4 et les avait insérées dans la loi du 3 janvier 1973, en les modifiant afin que le bilan d'activité du Médiateur des enfants s'inscrive dans le rapport annuel du Médiateur de la République.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli l'autonomie des deux rapports, supprimé l'insertion dans la loi du 3 janvier 1973 et précisé que le rapport du Défenseur des enfants devait être publié.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

Article 4 bis
Bilan d'activité du Défenseur des enfants

En première lecture, le Sénat avait transféré les dispositions relatives au rapport annuel du Médiateur des enfants dans un article additionnel après l'article 4. L'Assemblée nationale en deuxième lecture a supprimé cet article, par coordination avec le texte adopté à l'article 4.

Votre commission des Lois vous propose de maintenir la suppression de l'article 4 bis.

Article 8
Computation des délais de recours contentieux

Cet article dispose que la réclamation individuelle adressée au Défenseur des enfants n'interrompt pas les délais de recours devant les juridictions compétentes, comme le prévoit le second alinéa de l'article 7 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 pour le Médiateur de la République.

L'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté cette disposition sans modification au fond, si ce n'est que le Sénat l'avait insérée dans la loi du 3 janvier 1973.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9 (pour coordination)
Article L. 194-1 du code électoral
Compatibilité partielle avec le mandat de conseiller général

Pendant la durée de ses fonctions, le Défenseur des enfants, comme le Médiateur de la République, ne pourra être candidat à un mandat de conseiller général s'il n'exerçait le même mandat antérieurement à sa nomination.

Le Sénat avait adopté cet article sans modification en première lecture. L'assemblée nationale en deuxième lecture a simplement substitué le Défenseur au Médiateur des enfants.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 10 (pour coordination)
Article L. 230-1 du code électoral
Compatibilité partielle avec le mandat de conseiller municipal

Cet article a le même objet que le précédent mais s'applique au mandat de conseiller municipal. Il a aussi été adopté sans modification par le Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale se contentant en deuxième lecture de remplacer le Médiateur des enfants par le " Défenseur ".

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

Article 11 (pour coordination)
Article L. 340 du code électoral
Compatibilité partielle avec le mandat de conseiller régional

Cet article a le même objet que les deux précédents mais s'applique au mandat de conseiller régional.

Avec les mêmes observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 sans modification.

Article 12
Indépendance du Défenseur des enfants

Cet article tendait à l'origine à étendre au Médiateur des enfants plusieurs articles de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.

En première lecture, le Sénat ayant décidé de placer le Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la République, il lui avait paru préférable que le Médiateur de la République exerce certaines de ces prérogatives au bénéfice du Médiateur des enfants.

L'Assemblée nationale, en deuxième lecture, a préféré éviter tout renvoi à la loi du 3 janvier 1973. Elle a donc décidé, avec l'avis favorable du Gouvernement, de reproduire en toutes lettres les dispositions étendues au Défenseur des enfants, affirmant ainsi son indépendance.

· Le premier alinéa dispose que, dans la limite de ses attributions, le Défenseur des enfants ne reçoit d'instruction d'aucune autorité. Il reprend le second alinéa de l'article premier de la loi du 3 janvier 1973, dont l'extension au Médiateur des enfants avait été proposée par l'Assemblée nationale en première lecture, mais que le Sénat n'avait pas jugé utile.

· Le deuxième alinéa indique que le Défenseur des enfants ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions qu'il émet ou des actes qu'il accomplit dans l'exercice de ses fonctions. Cette rédaction reprend les termes de l'article 3 de la loi du 3 janvier 1973, que l'Assemblée nationale avait étendu au Médiateur des enfants en première lecture, sans être suivie sur ce point par le Sénat.

· Le troisième alinéa interdit au Défenseur des enfants d'intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ou de remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle. Il lui ouvre la faculté de faire des recommandations à la personne morale ou physique mise en cause. Il étend ainsi au Défenseur le premier alinéa de l'article 11 de la loi du 3 janvier 1973, conformément à la position des deux assemblées en première lecture.

· Le dernier alinéa de cet article permet au Défenseur des enfants, en cas d'inexécution d'une décision de justice passée en force de chose jugée, d'enjoindre à la personne physique ou morale mise en cause de s'y conformer dans un délai qu'il fixe. Dans le cas où cette injonction ne serait pas suivie d'effet, l'inexécution de la décision de justice ferait l'objet d'un rapport spécial publié au Journal officiel. Cette dernière disposition reprend l'article 12 de la loi du 3 janvier 1973. Le Sénat avait estimé en première lecture que le Médiateur de la République pourrait exercer cette prérogative à la demande du Médiateur des enfants.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 sans modification.

Article 12 bis (nouveau)
Sanction de l'utilisation du titre de Défenseur des enfants
à des fins commerciales

Cet article sanctionne de six mois d'emprisonnement et de 25 000 francs d'amende le fait, pour toute personne, de faire ou de laisser figurer le nom du Défenseur des enfants, suivi ou non de l'indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de publicité, quelle qu'en soit la nature. Il reprend l'article 14 bis de la loi du 3 janvier 1973, étendu au Médiateur des enfants par les deux assemblées en première lecture.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 bis sans modification.

Article 12 ter (nouveau)
Crédits destinés au Défenseur des enfants et contrôle des comptes

Cet article affirme l'indépendance financière de la nouvelle institution qu'est le Défenseur des enfants.

Il tend à ce que les crédits nécessaires à l'accomplissement de la mission du Défenseur des enfants soient inscrits au budget du Premier ministre. Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relatives au contrôle financier ne seront pas applicables à leur gestion, mais le Défenseur des enfants présentera ses comptes au contrôle de la Cour des comptes.

Votre rapporteur avait souligné en première lecture que placer le Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la République permettrait de le rendre directement opérationnel, alors que la procédure législative ne permettait pas, s'agissant d'une proposition de loi, de créer de nouvelles charges publiques.

Le Gouvernement a présenté un amendement en séance publique à l'Assemblée nationale, tendant à prévoir les modalités de financement de cette nouvelle autorité, en conformité avec les exigences de l'article 40 de la Constitution. Ces dispositions reprennent les deux premiers alinéas de l'article 15 de la loi du 3 janvier 1973.

L'article 12 ter répondant à une préoccupation exprimée par le Sénat, votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

TABLEAU COMPARATIF





1 Les articles 46 et 61 de la Constitution disposent que les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution.

2 Décision 99-420 DC du 16 décembre 1999.

3 Le Défenseur des enfants informe le président du conseil général compétent des affaires susceptibles de justifier une intervention du service de l'aide sociale à l'enfance (article 3 bis).

4 Convention relative aux droits de l'enfant adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 20 novembre 1989 et signée à New York le 26 janvier 1990.

5 Votre rapporteur avait souhaité distinguer applicabilité et invocabilité des dispositions de droit international, jugeant réducteur de limiter la compétence du Médiateur des enfants aux seules stipulations ayant un effet direct.

6 " Le Médiateur de la République peut demander au ministre responsable ou à l'autorité compétente de lui donner communication de tout document ou dossier concernant l'affaire à propos de laquelle il fait son enquête. Le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande communication ne peut lui être opposé sauf en matière de secret concernant la défense nationale, de sûreté de l'État ou de politique extérieure.

" En vue d'assurer le secret des dispositions relatives au secret professionnel, il veille à ce qu'aucune mention permettant l'identification des personnes dont le nom lui aurait été ainsi révélé ne soit faite dans les documents publiés sous son autorité. "

7 " Le Médiateur de la République est informé de la suite donnée à ses interventions. A défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu'il a fixé, il peut rendre publiques ses recommandations. L'organisme mis en cause peut rendre publique la réponse faite et, le cas échéant, la décision prise à la suite de la démarche faite par le Médiateur de la République. "

N.B. Cette rédaction est susceptible d'être profondément modifiée lors de l'entrée en vigueur du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.






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