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Rapport n° 210 (1999-2000) de M. René GARREC, fait au nom de la commission des lois, déposé le 9 février 2000

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N° 210

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 février 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif au référé devant les juridictions administratives,

Par M. René GARREC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 269, 380 et T.A. 149 (1998-1999)
Deuxième lecture : 136 (1999-2000).

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1682, 2002 et T.A. 412

Juridictions administratives.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des Lois, réunie le mercredi 9 février 2000, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a examiné en deuxième lecture le projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives, sur le rapport de M. René Garrec.

M. René Garrec, rapporteur, a rappelé que le projet de loi tendait essentiellement à donner valeur législative au juge administratif des référés, juge du provisoire qui n'est pas saisi du principal, et à prévoir des mesures de référé en urgence : référé-suspension, référé-injonction dans le domaine des libertés fondamentales et référé conservatoire. Il a souligné les efforts de rapprochement de l'Assemblée nationale, saisie en second lieu, son principal apport consistant à confier l'appel du référé-injonction aux cours administratives d'appel.

La commission des Lois propose dix amendements tendant à :

- prévoir que le juge du fond se prononce dans les meilleurs délais lorsque la suspension est accordée en référé (article 3) ;

- réaffirmer que le référé-injonction ne modifie pas la répartition des compétences entre les juridictions judiciaires et administratives (article 4);

- impartir au juge du référé-injonction un délai de quarante-huit heures pour se prononcer en première instance (article 4);

- supprimer l'intérêt à agir du préfet dans le domaine du référé-injonction (article 4) ;

- obliger le juge administratif à organiser un référé à heure fixe, à la demande des parties (article 7) ;

- confier l'appel du référé-injonction au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat (articles 7 et 17 bis) ;

- préciser que le juge d'appel du référé-injonction pourra moduler les effets du référé qu'il aura ordonné, par comparaison avec les pouvoirs du juge de première instance (article 7) ;

- ne pas prévoir de suspension automatique des décisions administratives en matière d'environnement en cas de simple insuffisance de l'étude d'impact préalable (article 16) ;

- rétablir la procédure particulière de suspension des actes des fédérations sportives à la demande du ministre chargé des sports (articles 17 et 18) ;

- indiquer que les recours administratifs préalables tendant à prévenir le contentieux de la fonction publique s'appliquent aussi aux militaires (article 17 ter).

En conséquence, la commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi ainsi amendé.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner, en deuxième lecture, le projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives.

Ce projet de loi a été examiné par le Sénat, première assemblée saisie, le 8 juin 1999. L'Assemblée nationale a procédé à sa première lecture de ce texte le 14 décembre 1999.

Il tend à donner au juge administratif les moyens juridiques de traiter les situations d'urgence, en conférant au juge des référés administratifs des pouvoirs, sinon équivalents, du moins proches de ceux du juge des référés en matière civile.

Il a été accepté dans son principe par les deux assemblées, qui ont tenu à améliorer les voies de recours lorsque le référé intervient dans le domaine des libertés fondamentales.

Après une lecture dans chaque assemblée, alors que le projet de loi initial comportait vingt et un articles, le Sénat est saisi en deuxième lecture de treize articles restant en discussion.

Avant de présenter les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture, votre rapporteur rappellera le contenu du projet de loi initial et les améliorations apportées par le Sénat en première lecture.

I. LE PROJET DE LOI ISSU DES TRAVAUX DU SÉNAT

Examinant ce projet de loi en première lecture, le Sénat, saisi en premier lieu, s'est déclaré favorable aux dispositions renforçant l'efficacité du juge administratif et de nature à limiter l'allongement des procédures contentieuses.

A. LE PROJET DE LOI INITIAL AMÉLIORE LES PROCÉDURES D'URGENCE DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Le projet de loi initial tend tout d'abord à faire du juge des référés un juge de l'urgence efficace. Il donne une définition législative du juge administratif des référés, juge du provisoire qui ne se prononce pas sur le fond des affaires (article 1er) et juge unique, président de juridiction ou magistrat désigné par lui (article 2).

Le juge administratif des référés pourra être saisi selon des procédures d'urgence. Le référé-suspension remplacera l'actuel sursis à exécution des décisions administratives et la suspension provisoire d'exécution (article 3). Le projet de loi propose une innovation majeure, la création d'un référé-injonction, dans le cas où l'administration porterait une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (article 4). Enfin, le référé conservatoire acquiert valeur législative (article 5).

Le juge des référés disposera du pouvoir de modifier les mesures qu'il aura prononcées, voire d'y mettre fin, s'il est saisi d'un élément nouveau (article 6). Le juge des référés, qu'il statue en urgence ou non, respecte le principe du caractère contradictoire de l'instruction. En urgence, la procédure pourra être en partie orale. Le référé-suspension et le référé-injonction seront prononcés après audience publique, en principe en l'absence de conclusions du commissaire du Gouvernement. Par exception au principe du double degré de juridiction, les décisions du juge des référés statuant en urgence ne sont pas susceptibles d'appel, la seule voie de recours ouverte étant la cassation (article 7).

Les requêtes devant le juge administratif des référés seront dispensées du paiement du droit de timbre si la condition d'urgence est remplie (article 8). Par dérogation au principe du contradictoire et sans convoquer d'audience publique, le juge des référés pourra procéder au tri des requêtes, afin de rejeter celles qui sont irrecevables ou manifestement mal fondées. (article 9).

Le projet de loi met partiellement ou totalement en conformité avec le droit commun du référé-suspension diverses procédures contentieuses particulières. Il procède ainsi à une simplification du droit en vigueur.

Le référé pré-contractuel défini aux articles L. 22 et L. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est modifié afin de permettre au juge d'enjoindre à la collectivité publique de différer la signature du contrat contesté (article 10). Le sursis à exécution en matière d'urbanisme devient une suspension (article 11).

Les différents référés décentralisation sont aménagés mais conservent leur spécificité : la condition d'urgence n'est pas requise et la suspension est de droit (articles 12 et 13).

Dans le cadre du contrôle de légalité exercé par le préfet, la suspension est automatique, sans condition, lorsque le préfet défère dans les dix jours un acte en matière d'urbanisme, de marchés ou de délégation de service public (article 12, I).

La suspension d'extrême urgence consiste pour le préfet à déférer un acte d'une collectivité locale de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle au tribunal administratif qui se prononce en quarante-huit heures (article 12, II).

Le référé-défense nationale permet au représentant de l'Etat de demander la suspension d'un acte d'une collectivité locale de nature à compromettre de manière grave le fonctionnement ou l'intégrité d'une installation ou d'un ouvrage intéressant la défense (article 12, III). Le maire de Paris, Lyon ou Marseille pourra demander au tribunal administratif la suspension d'une délibération d'un conseil d'arrondissement (article 12, IV).

Plusieurs sursis à exécution, issus de dispositions législatives spéciales, seront alignés sur la procédure de droit commun prévue à l'article 3 : le sursis à l'exécution des marchés des établissements publics de santé (article 14) ; le sursis à l'exécution des marchés des établissements publics locaux d'enseignement (article 15) ; le sursis de droit en matière de protection de l'environnement (article 16) ; le sursis à l'exécution de la décision d'une fédération sportive titulaire d'une délégation de service public (article 17).

Le projet de loi abroge les textes législatifs contraires (article 18). Il s'applique en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre mer et à Mayotte (article 19). Les dispositions réglementaires seront prises par décret en Conseil d'Etat (article 20). Son entrée en vigueur sera subordonnée à la parution de ce décret (article 21).

B. LES TRAVAUX DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE : GARANTIR L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE

Le Sénat a apporté d'importantes modifications au texte, tendant à :

- limiter à un an la durée de la suspension de l'exécution d'une décision administrative dans les cas où le juge du fond n'aurait pas statué dans ce délai (article 3) ;

Le Sénat avait en effet jugé regrettable que des projets entrepris dans un but d'intérêt général puissent être mis en échec par des recours devant la juridiction administrative sans examen au fond alors qu'en première instance les tribunaux administratifs statuent dans un délai de deux ans.

- supprimer la possibilité pour le représentant de l'Etat de saisir le juge des référés d'une demande de référé-injonction à l'encontre d'une collectivité territoriale (article 4) ;

Le Sénat avait alors mis en garde contre les atteintes qui pourraient être portées à la gestion des collectivités locales et avait refusé que cet article crée une nouvelle forme de contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales.

- supprimer la faculté pour le juge de se ressaisir d'office d'une demande en référé pour la modifier au vu d'éléments nouveaux (article 6) ;

- prévoir la possibilité de faire appel des mesures de référé-injonction devant le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat (article 7) ;

Le Sénat avait estimé que le double degré de juridiction ne pouvait souffrir d'exceptions lorsque les libertés fondamentales étaient en jeu.

- organiser une audience publique contradictoire pour modifier les mesures prononcées au titre du référé-suspension et du référé-injonction (article 7) ;

- limiter le rejet pour irrecevabilité des demandes de référé aux cas d'irrecevabilité manifeste (article 9) ;

- limiter à vingt jours la durée pendant laquelle le juge des référés précontractuels pourra enjoindre à l'administration de différer la signature d'un contrat en cas de manquement aux obligations de sécurité ou de mise en concurrence (article 10) ;

- rappeler que le juge des référés n'examine pas la requête principale tendant à la résolution au fond d'un litige (article 16) ;

- aligner complètement sur le droit commun du référé-suspension les dispositions relatives aux actes des fédérations sportives (article 17) ;

- rendre applicables en Nouvelle Calédonie les dispositions de l'article 12 du projet de loi relatives au contrôle de légalité des actes des communes exercé par le représentant de l'Etat (trois articles additionnels après l'article 19).

II. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LE TRANSFERT DE L'APPEL DU RÉFÉRÉ-INJONCTION AUX COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL

A. LES ARTICLES ADOPTÉS SANS MODIFICATION

Lors de la séance publique du 14 décembre 1999, l'Assemblée nationale, en première lecture, a adopté treize articles sans modification.

Il s'agit tout d'abord de dispositions intéressant le juge des référés statuant en urgence : le référé conservatoire (article 5), la modification des mesures ordonnées en référé (article 6) et la dispense de droit de timbre (article 8).

Puis les modifications apportées à certains contentieux particuliers ont été adoptés sans modification par l'Assemblée nationale : les référés précontractuels (article 10), la suspension de l'exécution d'une décision d'urbanisme (article 11), les référés décentralisation et la suspension des actes des collectivités territoriales dans le cadre du contrôle de légalité (article 12), les marchés des établissements publics de santé (article 14) et la suspension des marchés des établissements publics locaux d'enseignement (article 15).

Enfin les dispositions finales ont été adoptées sans modification : la suspension des actes des communes de Nouvelle Calédonie sur demande du haut commissaire (article 19 bis), la suspension d'extrême urgence des actes des mêmes communes (article 19 ter), le déféré défense nationale en Nouvelle Calédonie (article 19 quater), la nécessité d'un décret en Conseil d'Etat (article 20) et l'entrée en vigueur différée du projet de loi (article 21).

B. LES APPORTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. L'appel du référé-injonction est confié aux cours administratives d'appel

L'Assemblée nationale a accepté le principe de l'appel des décisions rendues dans le cadre du référé-injonction, proposé par le Sénat. Le Sénat avait calqué l'organisation de ce référé touchant aux libertés fondamentales sur celui du sursis d'extrême urgence sur déféré préfectoral, prévu par les lois de décentralisation, en confiant ce contentieux au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat. L'Assemblée nationale a préféré la compétence des cours administratives d'appel (articles 4 et 17 bis).

2. L'expérience du juge des référés

L'Assemblée nationale a tenu à préciser que le juge des référés devait être un magistrat expérimenté et qu'il devait se prononcer dans les meilleurs délais (articles 1eret 2).

3. Les référés en urgence : la suspension des décisions négatives et le refus d'impartir au juge un délai pour se prononcer au fond

L'Assemblée nationale a prévu la suspension en référé des décisions administratives négatives, alors que la jurisprudence la refusait jusqu'à présent en se fondant sur le principe selon lequel le juge n'adresse pas d'injonction à l'administration. Elle a de plus prévu que le juge pourrait prononcer un référé-suspension dans le cadre du contentieux de la réformation des actes administratifs.

Enfin elle a supprimé le délai d'un an imparti au juge pour statuer sur la requête principale lorsque la suspension est accordée à titre provisoire par le juge des référés (article 3).

En matière de référé-injonction, l'Assemblée nationale a considéré que la rédaction adoptée par le Sénat, faisant référence à la théorie de la voie de fait, laissait à penser que le projet de loi modifia it la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction. Elle a donc supprimé toute référence dans la loi à la théorie jurisprudentielle de la voie de fait.

Elle a de plus rétabli la mention selon laquelle le référé-injonction pourrait être demandé par le préfet à l'encontre d'un acte ou d'un agissement d'une collectivité territoriale (article 4).

4. Les contentieux particuliers

L'Assemblée nationale a étendu les cas de suspension de droit des actes des collectivités publiques, dans le domaine de la protection de l'environnement (article 16).

Elle a supprimé la procédure particulière permettant au ministre chargé des sports de demander la suspension des actes des fédérations sportives ayant reçu une délégation de service public (articles 17 et 18).

Enfin l'Assemblée nationale a souhaité obliger les fonctionnaires à exercer un recours administratif préalable avant tout recours contentieux mettant en cause les actes relatifs à la situation personnelle des agents mais ne touchant pas à leur recrutement ni à l'exercice du pouvoir disciplinaire. (article 17 ter).

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : REMÉDIER À LA LENTEUR DU JUGE ADMINISTRATIF

1. Accepter les améliorations apportées par l'Assemblée nationale lorsqu'elles renforcent l'efficacité du référé

Votre commission des Lois vous propose d'accepter les améliorations apportées au texte par l'Assemblée nationale, lorsqu'elles n'entrent pas en contradiction avec la position adoptée par le Sénat en première lecture.

Il s'agit essentiellement de la mention selon laquelle le juge des référés se prononce dans les meilleurs délais (article 1er), de la possibilité d'obtenir en référé la suspension d'une décision administrative négative, de la suppression du délai d'un an imparti au juge du fond pour statuer sur la requête principale lorsque la suspension est prononcée (article 3), et de l'absence de référence dans la loi à la théorie jurisprudentielle de la voie de fait (article 4).

2. Revenir à la position de première lecture du Sénat sur les questions de répartition des compétences

Elle vous soumet plusieurs amendements tendant à revenir à la position adoptée par le Sénat en première lecture. Il s'agit de :

- rappeler que le référé-injonction ne modifie pas les règles de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, judiciaire et administratif (article 4) ;

- supprimer l'intérêt à agir du préfet dans le domaine du référé-injonction (article 4) ;

En effet, cette disposition est de nature à modifier le caractère du contrôle de légalité exercé par le préfet à l'encontre des actes des collectivités locales, sans que l'intérêt pratique n'en soit évident, dans la mesure où le particulier qui estimerait que ses libertés fondamentales ne sont pas respectées ne manquerait pas de saisir le juge.

- confier l'appel du référé-injonction au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat (articles 7 et 17 bis) ;

Cette solution permet à la fois de tenir les délais de quarante-huit heures impartis au juge, de ne pas multiplier les niveaux d'intervention du juge et d'unifier la jurisprudence en matière de protection des libertés fondamentales sur l'ensemble du territoire national.

- rétablir la suspension des actes des fédérations sportives à la demande du ministre chargé des sports (articles 17 et 18).

3. Ouvrir de nouvelles pistes de réflexion, en particulier afin que le juge se prononce rapidement

Votre commission des Lois vous propose en deuxième lecture plusieurs innovations qui ne figuraient pas dans le texte adopté en première lecture :

- prévoir que le juge du fond se prononce dans les meilleurs délais lorsque la suspension est accordée en référé (article 3) ;

Cette rédaction tend à rapprocher la position de première lecture du Sénat, fixant un délai d'un an, de celle de l'Assemblée nationale, qui prévoit que le juge des référés se prononce dans les meilleurs délais.

- impartir au juge du référé-injonction un délai de quarante-huit heures pour se prononcer en première instance (article 4) ;

Il s'agit de poursuivre l'alignement opéré en première lecture entre les procédures du référé-injonction et du déféré préfectoral dit " référé-liberté " ou " sursis d'extrême urgence ".

- obliger le juge administratif, à l'image du juge civil des référés, à organiser un référé à heure fixe. Dans les cas d'urgence, l'assignation à comparaître à heure indiquée pourrait être demandée par les parties (article 7) ;

- préciser que le juge d'appel du référé-injonction pourra moduler les effets du référé qu'il aura ordonné, par comparaison avec les pouvoirs du juge de première instance (article 7) ;

- ne pas prévoir de suspension automatique des décisions administratives en matière d'environnement en cas d'insuffisance simple de l'étude d'impact préalable (article 16) ;

- indiquer que les recours administratifs préalables destinés à prévenir le contentieux de la fonction publique s'appliquent aussi aux militaires (article 17 ter).

*

* *

Sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter en deuxième lecture le projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER
DU JUGE DES RÉFÉRÉS

Article premier
Définition du juge des référés et compétence

Cet article définit le juge administratif des référés. Il détermine ses deux caractéristiques principales, qu'il statue en urgence ou non : les mesures qu'il prend n'ont qu'un caractère provisoire et il n'est pas saisi du principal.

En première lecture, le Sénat avait adopté l'article premier sans modification. L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a tenu à préciser que le juge des référés " se prononce dans les meilleurs délais ". Votre commission estime cette précision utile.

Elle vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

Article 2
Magistrats statuant comme juges des référés

Cet article indique quels magistrats pourront statuer en tant que juges des référés. Dans un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel, le juge des référés sera le président ou un magistrat recevant délégation à cet effet. Au Conseil d'État, cette qualité appartiendra au président de la section du contentieux et aux conseillers d'État qu'il désignera.

Selon le projet de loi, les présidents de juridiction disposeront d'une liberté de choix du magistrat auquel ils délégueront la compétence de statuer en référé. En première lecture, le Sénat, avec l'avis favorable du Gouvernement, avait réécrit cet article, afin de ne pas faire figurer dans la loi le terme de " qualité " de juge des référés.

L'Assemblée nationale en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, a précisé que, sauf absence ou empêchement, seuls les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans et ayant atteint le grade de conseiller1(*) pourront être désignés juges des référés.

Dans la mesure où une telle précision existe déjà dans le droit en vigueur (article L. 4-1 du code des tribunaux administratif et des cours administratives d'appel), votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

TITRE II
DU JUGE DES RÉFÉRÉS STATUANT EN URGENCE

Article 3
Référé-suspension de l'exécution d'une décision administrative

Cet article permet au juge des référés, statuant en urgence, d'ordonner en référé la suspension2(*) de l'exécution d'une décision administrative.

Cette possibilité sera encadrée par des conditions cumulatives : la décision administrative doit faire l'objet d'une requête en annulation (dite requête principale ou requête au fond) ; le juge des référés ne peut se saisir d'office ;  il existe une situation d'urgence ; un " doute sérieux " existe quant à la légalité de la décision.

La suspension, qui pourra ne s'appliquer qu'à certains des effets de la décision administrative en cause, prendra fin au plus tard lorsque le juge du principal aura statué sur la requête en annulation de la décision. Le juge fixera la durée pour laquelle il prononce la suspension.

Le référé-suspension se caractérise donc par un assouplissement des conditions3(*) permettant de mettre en échec, provisoirement, le principe du caractère exécutoire des décisions administratives.

1. Le délai imparti pour juger au fond

Considérant que les conditions d'octroi de la suspension sont définies par des notions qui laissent une très grande marge d'appréciation au juge (urgence et doute), le Sénat avait décidé en première lecture de limiter les effets de la suspension dans le temps.

Étant donné que les tribunaux administratifs statuent actuellement en moyenne en deux ans, il ne lui avait pas paru acceptable qu'un projet envisagé par une collectivité publique dans l'intérêt général puisse être mis en échec pendant plusieurs années sur simple recours devant le juge administratif des référés. Le Sénat en première lecture, avec l'avis défavorable du Gouvernement, avait en conséquence imparti au juge du fond un délai d'un an pour statuer sur la requête principale.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, est revenue à la rédaction initiale du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose, en deuxième lecture, un amendement prévoyant que le juge du fond se prononce dans les meilleurs délais4(*). Il s'agit d'accélérer le jugement de la requête principale dans les cas où la suspension est demandée.

2. La suspension des décisions administratives de rejet

L'Assemblée nationale en première lecture, avec l'avis défavorable du Gouvernement, a précisé que le juge administratif pourrait prononcer la suspension des décisions administratives de rejet. Elle a considéré qu'aucun texte n'interdisait aujourd'hui au juge de prononcer le sursis à exécution d'une décision négative de l'administration, mais que la jurisprudence ne l'avait jusqu'à présent jamais admis.

Elle a donc souhaité mettre fin à la solution apportée par la " jurisprudence Amoros "5(*) selon laquelle le juge administratif n'a pas le pouvoir d'ordonner qu'il sera sursis à l'exécution d'une décision de rejet, sauf dans le cas où le maintien de cette décision entraînerait une modification dans une situation de droit ou de fait telle qu'elle existait antérieurement.

Il convient de bien mesurer les conséquences d'une telle modification. En effet, en application de la loi n° 95-125 du 8 février 1995, l'annulation par le juge du fond d'un refus d'autorisation peut être assortie de l'injonction faite à l'administration de délivrer une telle autorisation si le jugement d'annulation " implique nécessairement une mesure d'exécution dans un sens déterminé ".

Le juge du fond recherche donc si, en l'état des données de droit et de fait, l'administration doit accorder l'autorisation. Ce contrôle va au-delà du seul constat que la décision de refus est entachée d'un vice entraînant son illégalité.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pourrait inciter le juge des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision négative, après avoir vérifié que les conditions de la suspension étaient remplies (urgence et doute sérieux quant à la légalité de la décision), à rechercher en outre si la suspension de la décision de refus d'autorisation doit être accompagnée d'une injonction faite à l'administration de délivrer une autorisation provisoire, par comparaison avec les pouvoirs reconnus au juge du fond par la loi du 8 février 1995 (article L. 8-2 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel6(*)).

Trois conditions sont donc requises pour justifier le prononcé par le juge des référés d'une autorisation à titre provisoire :

- les deux conditions requises pour le référé suspension (urgence et doute sérieux quant à la légalité de la décision) ;

- et, par comparaison avec l'article L. 8-2 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, il faut que la décision de suspension en référé implique nécessairement que l'administration prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé. Dans ce cas, le juge des référés pourrait adresser une injonction à titre provisoire à l'administration.

A titre d'exemple, la décision administrative refusant à un candidat de se présenter à un concours de la fonction publique s'apparente à une décision négative, susceptible de suspension, selon la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale. Le juge du provisoire, qui prononce la suspension en référé, pourrait accorder au candidat le droit de se présenter au concours à titre provisoire, en attendant la décision du juge du fond, s'il constate que les conditions en sont remplies.

Cependant, votre Commission des Lois rappelle que ce mécanisme, qui présente l'intérêt de lever rapidement des difficultés à titre conservatoire, ne doit pas conduire le juge des référés à examiner la requête au fond.

3. Le contentieux de la réformation

L'Assemblée nationale en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, a décidé d'ouvrir la procédure de référé suspension aux contentieux de la réformation des décisions administratives, plutôt que de le limiter au contentieux de l'annulation. L'Assemblée nationale a ainsi souhaité viser les domaines comme le contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement, dans lesquels le juge administratif s'est vu octroyer un pouvoir de réformation des décisions administratives soumises à son examen (loi n° 76-663 du 19 juillet 1976). Votre commission approuve ce complément.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
" Référé-injonction "

Cet article permet au juge des référés d'ordonner toute mesure de sauvegarde justifiée par l'urgence lorsqu'un acte, un agissement ou une carence de l'administration porte une atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Il s'agit d'une innovation majeure : le juge se verrait reconnaître un pouvoir d'injonction, à titre provisoire, à l'égard de l'administration, alors même que le juge du fond n'aurait pas encore dit le droit. Le " référé-injonction " proposé par le projet de loi intervient a priori, sans saisine du juge du fond (contrairement au référé-suspension qui est accessoire à une requête principale en annulation). Il s'applique aux agissements et comportements de l'administration, même en l'absence de décision.

Deux conditions de fond seront requises pour la mise en oeuvre du " référé-injonction " : qu'une atteinte grave et manifestement illégale soit portée à une liberté fondamentale du fait de l'administration et qu'il existe une situation d'urgence.

1. Compétence juridictionnelle et théorie de la voie de fait

Le référé-injonction, en donnant au juge administratif des pouvoirs équivalents à ceux du juge judiciaire, vise à éviter la saisine abusive du juge judiciaire sur le terrain de la voie de fait.

L'article 4 du projet de loi ne remet pas en cause la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction. Si l'administration a agi dans un domaine manifestement insusceptible de se rattacher à l'exercice d'un pouvoir qui lui est légalement reconnu, la théorie de la voie de fait trouvera à s'appliquer.

Le Sénat, en première lecture, avec l'avis défavorable du Gouvernement, avait précisé que les compétences reconnues au juge administratif des référés s'exerçaient sans préjudice de la compétence reconnue aux juridictions de l'ordre judiciaire en matière de voie de fait.

L'Assemblée nationale en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, a réécrit l'article 4 afin de supprimer toute référence à la théorie jurisprudentielle de la voie de fait, mais en levant l'ambiguïté qui aurait pu résulter de la rédaction initiale du projet de loi.

Afin de ne pas laisser croire que la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction pourrait être remise en cause par le référé injonction ainsi créé, l'Assemblée nationale a précisé que le référé-injonction n'était prononcé que dans les cas où l'administration agit " dans d'exercice d'un de ses pouvoirs ". En effet, lorsque l'administration exerce une prérogative qui lui est légalement reconnue, il ne peut être question de voie de fait.

Votre commission des Lois constate qu'aucune divergence de fond n'existe entre les deux assemblées sur ce point. Elle vous proposera de revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, rappelant que le référé-injonction ne modifie pas les règles de compétence entre les deux ordres de juridiction.

2. Référé-injonction à l'initiative du préfet

Le second alinéa du présent article 4 permet au préfet de saisir le juge des référés au titre du référé-injonction si l'atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale est le fait d'une collectivité territoriale, d'un établissement public local ou d'un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public local.

Le Sénat en première lecture, avec l'avis défavorable du Gouvernement, avait supprimé le second alinéa de cet article, considérant que le préfet, dans le cadre des lois de décentralisation, disposait déjà de procédures lui permettant de déférer au juge administratif les actes des collectivités locales (le sursis d'extrême urgence, dit " déféré-liberté " ou " référé-quarante-huit heures ", est transformé en suspension par l'article 12 du présent projet de loi).

La commission des Lois de l'Assemblée nationale en première lecture avait proposé d'approuver la suppression du second alinéa, estimant que la procédure prévue au premier alinéa serait ouverte aux représentants de l'État sans qu'il soit besoin de le préciser. Cependant, sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli cet alinéa en le sous-amendant, afin de viser non seulement les collectivités locales et les établissements publics locaux, mais aussi les organismes de droit privé chargés de la gestion d'un service local.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à rétablir la position adoptée par le Sénat en première lecture sur l'article 4. Il ne lui paraît pas souhaitable d'étendre ainsi l'intérêt à agir du préfet au risque de modifier considérablement la nature du contrôle de légalité des actes des collectivités locales.

3. Impartir au juge un délai pour statuer en première instance sur le référé-injonction

Le juge de la suspension d'extrême urgence sur déféré préfectoral se prononce dans un délai de quarante-huit heures en première instance comme en appel.

Afin de maintenir l'analogie entre " déféré-liberté " et référé-injonction, votre commission des Lois vous propose par le même amendement de préciser dans la loi que le juge des référés prononce le référé-injonction en première instance dans un délai de quarante-huit heures (cinquième alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités locales actuellement en vigueur).

Le décret en Conseil d'État prévu à l'article 18 du présent projet de loi précisera le point de départ de ce délai de quarante-huit heures. En effet, il ne saurait courir à compter de l'enregistrement de la requête, dans la mesure où le juge des référés doit disposer du temps nécessaire pour effectuer le tri des requêtes en application de l'article 9 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 7
Procédure contradictoire, audience publique, juge unique

Cet article définit la procédure applicable aux référés prononcés en urgence. Certaines caractéristiques essentielles de la procédure administrative contentieuse seraient exclues en cas d'urgence. Il s'agit en particulier de la prédominance de l'écrit, du double degré de juridiction, de la publicité de l'audience, de la collégialité ou encore de la présence du commissaire du Gouvernement.

Le Sénat avait souhaité en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, préciser que la modification des mesures de référé-suspension ou de référé-injonction, prévue à l'article 6 du projet de loi, devait également intervenir après une audience publique et contradictoire. Il s'agissait de respecter le parallélisme de la procédure, concernant des décisions importantes pour la vie publique et les libertés.

1. La possibilité d'appel du référé-injonction est désormais acquise

Selon le projet de loi, les décisions prises en urgence par le juge des référés ne donneront pas lieu à appel. En première instance, elles pourront être modifiées à la demande d'une partie si un élément nouveau le justifie. Puis elles pourront être contestées par la voie de la cassation, devant le Conseil d'État siégeant en formation collégiale. La possibilité de modifier les mesures de référé au titre de l'article 6 du présent projet de loi compenserait l'absence d'appel.

Cependant, dans les domaines où des libertés fondamentales sont en cause, le Sénat avait estimé en première lecture que la suppression de l'appel pouvait difficilement se justifier, dans la mesure où elle privait les justiciables d'une voie de recours effective. Le Sénat, avec l'avis favorable du Gouvernement, avait en conséquence proposé de permettre aux parties d'interjeter appel des mesures d'injonction provisoire prononcées en référé au titre de l'article 4.

L'Assemblée nationale a accepté le principe de cet appel.

2. L'appel du référé injonction entre Conseil d'État et cours administratives d'appel

Afin que la jurisprudence en matière de libertés fondamentales soit unifiée sur l'ensemble du territoire et rapidement établie, le Sénat avait jugé souhaitable que cet appel s'exerce devant le président de la section du contentieux du Conseil d'État ou le conseiller d'État qu'il désignera à cet effet, comme cela est déjà le cas pour le déféré par le préfet des actes des collectivités locales susceptibles de porter atteinte à une liberté publique ou individuelle.

Par un sous-amendement, approuvé par la commission des Lois du Sénat, le Gouvernement avait précisé que l'appel du référé injonction serait interjeté dans les quinze jours suivant la notification de l'ordonnance de référé de première instance. Puis, il avait ajouté que le président de la section du contentieux du Conseil d'État ou le conseiller d'État délégué à cet effet statuerait dans un délai de quarante-huit heures. Cette procédure était ainsi directement inspirée du " déféré-liberté " prévu au cinquième alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale a préféré que l'appel des décisions rendues dans le cadre du référé-injonction soit porté devant les cours administratives d'appel, le président de cette juridiction statuant dans un délai de quarante-huit heures au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale.

Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur ce point.

Votre commission des Lois estime que le parallèle doit être maintenu entre le " déféré-liberté " existant dans le cadre des lois de décentralisation et le présent référé-injonction. Elle vous soumet donc un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture, afin que l'appel du référé-injonction soit exercé devant le président de la section du contentieux du Conseil d'État et les conseillers d'État qu'il désignera.

Il s'agit d'éviter que la dispersion entre sept cours administratives d'appel des recours contre les décisions d'injonction en référé ne remette en cause l'unité de la jurisprudence. Cette solution n'exclut pas le transfert ultérieur aux cours administratives d'appel de ce contentieux, lorsque la jurisprudence sera homogène. S'agissant de questions sensibles touchant aux libertés fondamentales, le Conseil d'État paraît plus à même à la fois de juger dans les délais impartis, et de créer une unité de jurisprudence.

3. Appel et modification de la décision de référé

En application de l'article 6 du projet de loi, saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin.

Le Sénat avait proposé, avec l'avis favorable du Gouvernement, d'exclure l'application de l'article 6 pour les mesures prononcées au titre du référé-injonction, lorsque l'appel sera effectivement exercé. La procédure d'appel, voie de recours de droit commun, lui a semblé incompatible avec la procédure dérogatoire prévue à l'article 6.

Cette exclusion ne vaut que pour le juge de première instance : lorsque le référé est soumis à appel, le juge de premier ressort se trouve dessaisi et ne peut plus exercer la faculté de modulation prévue à l'article 6. Votre commission des Lois estime que cette restriction ne s'applique pas au juge de l'appel. Saisi du fond, le juge de l'appel doit pouvoir modifier les mesures de référé qu'il ordonne en appel, au vu d'un élément nouveau. Elle vous propose par amendement de préciser ce point.

3. Le référé à heure fixe

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à obliger le juge administratif des référés à organiser un référé à heure fixe, à l'image de la pratique du juge civil. Il s'agit d'attirer l'attention du Gouvernement sur la lenteur de la justice administrative. Tant que le juge déterminera seul les dates d'examen en audience publique des référés, les parties ne seront pas assurées que l'urgence sera bien prise en compte.

Il convient donc dans les cas d'urgence, que le juge des référés puisse permettre aux partis d'assigner à heure indiquée. Ce dispositif s'appliquerait aux référé-suspension et référé-injonction, ces deux référés étant prononcés en audience publique.

Il s'inspire de la rédaction du second alinéa de l'article 485 du nouveau code de procédure civile7(*), relatif à l'assignation sur l'heure. En matière civile, l'assignation est précédée d'une autorisation du juge des référés, lequel est saisi par la voie d'une requête qui expose les motifs justifiant la " célérité " du juge. La possibilité d'assigner sur l'heure est ouverte devant tous les juges des référés, sauf en matière prud'homale. L'assignation en référé, qu'elle soit ordinaire ou sur l'heure, a pour effet d'ouvrir l'instance en référé et d'obliger le juge des référés à statuer.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 9
Tri des requêtes selon leur degré d'urgence

Cet article organise le tri par ordonnance des demandes adressées au juge des référés. Le rejet par le juge des référés s'effectuera par une ordonnance qui devra être motivée mais sans procédure contradictoire.

En première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat avait limité le rejet par ordonnance sans contradictoire aux cas d'irrecevabilité manifeste, conformément au droit en vigueur, afin de cadrer la marge d'appréciation du juge statuant seul.

L'Assemblée nationale en première lecture a réécrit cet article, avec l'avis favorable du Gouvernement. Elle a ainsi prévu le rejet par ordonnance dans les cas où il apparaîtrait manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou mal fondée.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

TITRE III
DISPOSITIONS PARTICULIÈRES
À CERTAINS CONTENTIEUX

Article 13
(art. L. 24, L. 26 et L. 27 du code des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel)
Dispositions particulières aux collectivités locales et à leurs établissements publics - Suspension de l'exécution des actes des communes

Cet article vise à transformer en suspension l'actuel sursis à exécution dans le domaine du contrôle de légalité des actes des collectivités locales.

I. A - Suspension d'un permis de construire.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a modifié l'article L. 24 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, afin de remplacer le sursis à exécution par la suspension. Cet article L. 24 est l'équivalent dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme, lequel a été modifié par l'article 11 du présent projet de loi, adopté en termes identiques par les deux assemblées. Il s'agit ainsi d'une simple coordination entre les deux codes.

II. - Déféré liberté.

Votre rapporteur avait déjà précisé que le " déféré-liberté " dit " référé quarante-huit heures " concernait aussi bien les communes que les départements ou les régions, sans oublier les établissements publics de coopération intercommunale. L'Assemblée nationale, en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, a inscrit cette précision dans la loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 sans modification.

Article 16
(art. 2 de la loi n° 79-629 du 10 juillet 1976
et art. 6 de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983)
Suspensions de droit dans le domaine
de la protection de l'environnement

Cet article modifie les sursis de droit spéciaux prévus dans les lois relatives à la protection de la nature et à la démocratisation des enquêtes publiques, pour les aligner sur le droit commun. Les suspensions continueront à être de droit.

L'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature concerne les travaux et projets d'aménagement entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation.

Lorsque ces aménagements ou ouvrages peuvent porter atteinte au milieu naturel, l'étude préalable à leur réalisation doit comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. La juridiction saisie fait droit à la demande de sursis à l'exécution de la décision attaquée dès que l'absence d'étude d'impact est constatée selon une procédure d'urgence.

L'article 16 du présent projet de loi transforme ce sursis de droit en suspension de droit sans en modifier la condition d'octroi : absence d'étude d'impact ou, comme la jurisprudence l'a admis, contenu quasi-inexistant de l'étude. Le Sénat en première lecture avait adopté cet article en en précisant la rédaction.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a proposé d'assimiler l'insuffisance de l'étude d'impact à une absence d'étude d'impact pour obtenir la suspension de droit d'une décision devant être fondée sur une étude d'impact.

Votre commission des Lois ne souhaite pas multiplier ainsi les cas d'octroi d'une suspension de droit. Elle estime que la sanction, à savoir la suspension du caractère exécutoire de la décision, si elle se justifie par l'absence ou le contenu quasi inexistant de l'étude d'impact, ne doit pas être automatique dans les cas d'insuffisance simple. Elle vous soumet donc un amendement tendant à revenir au texte initial du projet de loi, tel que modifié par le Sénat en première lecture.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.

Article 17
(art. 17-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984)
Suspension des actes des fédérations sportives

Cet article met en conformité avec le droit commun le sursis à l'exécution des actes pris par les fédérations sportives dans le cadre de leur délégation de service public.

La loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives prévoit que les fédérations sportives agréées qui participent à l'exécution d'une mission de service public peuvent recevoir délégation du ministre chargé des sports. Celui-ci peut déférer aux juridictions administratives les actes pris par les fédérations dans le cadre de leur délégation de service public et en demander la suspension, accordée de droit si l'un des moyens paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois.

L'article 17 soumet cette suspension aux conditions du droit commun. Le Sénat en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, avait supprimé ce délai spécial, estimant que seul le fait que le sursis était de droit justifiait que le juge se prononce dans un délai défini par la loi.

L'Assemblée nationale, avec l'avis défavorable du Gouvernement, a supprimé cet article. Elle a en effet estimé que le dispositif proposé se distinguait peu du régime de droit commun, la seule différence étant qu'il ne posait pas de condition liée à l'urgence. Elle a donc jugé inutile de maintenir une procédure dérogatoire. Dans le II de l'article 18 du présent projet de loi, elle a aligné le régime de suspension des actes des fédérations sportives sur le droit commun.

Votre commission des Lois estime que l'intérêt de ce référé réside moins dans ses conditions d'octroi, en effet très proches du droit commun, que dans l'intérêt à agir reconnu au ministre de la jeunesse et des sports. Le contentieux des décisions prises par les fédérations sportives lui ayant semblé " spécifique et sensible ", le Gouvernement a souhaité conserver cette prérogative.

Votre commission des Lois vous propose d'interroger le Gouvernement sur l'application qui est faite de ce référé. Dans l'attente de ces précisions, elle vous propose, par un amendement, de revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Elle vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié.

Article 17 bis
Appel des décisions du juge des référés
devant le président de la cour administrative d'appel

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a adopté un article additionnel tendant à ce que les appels formés contre les décisions prises en référé par le juge de premier ressort soient examinés par le président de la cour administrative d'appel.

Par coordination avec la solution précédemment retenue, tendant à confier l'appel du référé-injonction au président de la section du contentieux du Conseil d'État, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 17 bis.

Article 17 ter
Recours administratif préalable pour les fonctionnaires

L'Assemblée nationale en première lecture, avec l'avis favorable du Gouvernement, a adopté un article additionnel qui soumet à l'exigence d'un recours administratif préalable les recours contentieux, formés par les agents de l'État, des collectivités locales et des établissements hospitaliers, dirigés à l'encontre des actes relatifs à leur carrière, à l'exception du recrutement et de l'exercice du pouvoir disciplinaire.

L'exercice d'un recours administratif préalable conditionne l'accès au juge. Il s'agit en pratique le plus souvent d'un recours hiérarchique. Son objectif est de favoriser les voies non contentieuses de règlement des différends. Votre rapporteur estime que ce " sas " est utile pour limiter le recours au juge dans les cas où le litige ne résulte que d'un malentendu.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à inclure les militaires dans le champ d'application de cet article. En effet, rien ne justifie de traiter différemment les militaires des autres fonctionnaires de l'État, alors que la loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires opère une analogie entre fonctionnaires civils et militaires.

En particulier, cette loi indique que les militaires sont dans une situation statutaire, à l'image des fonctionnaires civils ; qu'ils relèvent du Conseil supérieur de la fonction militaire, dont certaines attributions sont comparables à celles du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État ; qu'ils font l'objet d'une notation annuelle, etc.

Pratiquement, les recours des militaires devant la juridiction administrative concernent avant tout les rémunérations et le régime indemnitaire. Ces questions pourraient utilement être examinées au stade pré-contentieux par l'autorité hiérarchique.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 ter ainsi modifié.

TITRE IV
DISPOSITIONS FINALES

Article 18
Abrogations

Cet article tend à abroger les dispositions contraires aux précédents articles du présent projet de loi.

Par coordination avec la suppression de l'article 17, l'Assemblée nationale, avec l'avis défavorable du Gouvernement, a complété la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation des activités physiques et sportives.

Par coordination avec la solution proposée à l'article 17, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à revenir au texte du projet de loi, adopté sans modification par le Sénat en première lecture.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié.

Article 19
Application en outre-mer

Cet article rend applicables en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte les articles 1er à 9 et 18 du présent projet de loi.

Votre commission des Lois avait émis plusieurs inquiétudes quant à l'application outre-mer des dispositions du projet de loi8(*).

Par coordination avec la suppression de l'article 17 , l'Assemblée nationale a supprimé l'application de l'article 17 à la collectivité territoriale de Mayotte.

Par coordination avec la solution adoptée à l'article 17, votre commission des Lois vous soumet un amendement revenant au texte adopté par le Sénat en première lecture.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié.

TABLEAU COMPARATIF

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Texte du projet de loi

___

Texte adopté par le Sénat
en première lecture
___

Texte adopté par l'Assemblée nationale
en première lecture

___

Propositions de la commission

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TITRE Ier

DU JUGE DES RÉFÉRÉS

TITRE Ier

DU JUGE DES RÉFÉRÉS

TITRE Ier

DU JUGE DES RÉFÉRÉS

TITRE Ier

DU JUGE DES RÉFÉRÉS

Article 1er

Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal.

Article 1er

Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal.

Article 1er

Le ...

... principal et se prononce dans les meilleurs délais.

Article 1er

(Sans modification).

Article 2

La qualité de juge des référés appartient aux présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi qu'aux magistrats qu'ils délèguent.

Article 2

Sont juges des référés les présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi que les magistrats qu'ils désignent à cet effet.

Article 2

Sont ...

... effet et qui, sauf absence ou empêchement, ont une ancienneté minimale de deux ans et ont atteint au moins le grade de premier conseiller.

Article 2

(Sans modification).

Pour les litiges relevant de la compétence du Conseil d'Etat, cette qualité appartient au président de la section du contentieux ainsi qu'aux conseillers d'Etat qu'il délègue.

Pour les litiges relevant de la compétence du Conseil d'Etat, sont juges des référés le président de la section du contentieux ainsi que les conseillers d'Etat qu'il désigne.

Pour ...

... désigne à cet effet.

 

TITRE II

DU JUGE DES RÉFÉRÉS
STATUANT EN URGENCE

TITRE II

DU JUGE DES RÉFÉRÉS
STATUANT EN URGENCE

TITRE II

DU JUGE DES RÉFÉRÉS
STATUANT EN URGENCE

TITRE II

DU JUGE DES RÉFÉRÉS
STATUANT EN URGENCE

Article 3

Quand une décision administrative fait l'objet d'une requête en annulation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Article 3

Quand une décision administrative fait l'objet d'une requête en annulation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Article 3

Quand une décision administrative, même de rejet, fait ... ... annulation ou en réformation, le ...

... décision.

Article 3

(Alinéa sans modification).

La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation de la décision.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation de la décision dans le délai d'un an. A défaut, la suspension prend fin au plus tard à l'issue de ce délai.

La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension...

...décision.

Article 4

Lorsqu'une atteinte grave et manifestement illégale est portée à une liberté fondamentale du fait de l'administration, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de cette liberté.

Cette demande peut être présentée par le représentant de l'Etat si l'atteinte mentionnée à l'alinéa précédent est le fait d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local.

Article 4

Lorsqu'une atteinte grave et manifestement illégale est portée à une liberté fondamentale du fait d'une personne morale de droit public ou d'un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de cette liberté, sans préjudice de la compétence reconnue aux juridictions de l'ordre judiciaire en matière de voie de fait.

Article 4

Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale.

Article 4

Lorsqu'une atteinte grave et manifestement illégale est portée à une liberté fondamentale du fait d'une personne morale de droit public ou d'un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de cette liberté, sans préjudice des compétences reconnues aux juridictions de l'ordre judiciaire. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante huit heures.

   

Cette demande peut être présentée par le représentant de l'Etat si l'atteinte mentionnée à l'alinéa précédent est le fait d'une collectivité territoriale, d'un établissement public local ou d'un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public local.

Alinéa supprimé.

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Article 7

Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale.

Article 7

Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale.

Article 7

(Alinéa sans modification).

Article 7

(Alinéa sans modification).

Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles 3 et 4 de la présente loi, il convoque les parties à une audience publique qui, sauf renvoi à une formation collégiale, se déroule sans conclusions du commissaire du Gouvernement.

Lorsqu'il lui est demandé de prononcer, de modifier ou de mettre fin aux mesures visées aux articles 3 et 4, il convoque les parties à une audience publique qui, sauf renvoi à une formation collégiale, se déroule sans conclusions du commissaire du Gouvernement.

Lorsqu'il ...

... prononcer les mesures visées aux articles 3 et 4, de les modifier ou d'y mettre fin, il convoque ...

... Gouvernement.

Lorsqu'il...

... Gouvernement. Dans ces cas, le juge des référés peut permettre d'assigner à heure indiquée.

Les décisions prises en application des articles 3 à 6 et 9 de la présente loi sont rendues en dernier ressort.

Les décisions rendues en application des articles 3, 5, 6 et 9 sont rendues en dernier ressort.

(Alinéa sans modification).

(Alinéa sans modification).

 

Les décisions rendues en application de l'article 4 sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'Etat dans la quinzaine de leur notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures.

Les ...

... devant les cours administratives d'appel dans les quinze jours de la notification. En ce cas, le président de la cour administrative d'appel, ou un conseiller délégué à cet effet, statue dans les quarante-huit heures au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale.

Les décisions rendues en application de l'article 4 sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'État dans les quinze jours de leur notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d'État ou un conseiller délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures et exerce le cas échéant les pouvoirs prévus à l'article 6.

 

En cas d'appel, les dispositions de l'article 6 ne sont pas applicables.

(Alinéa sans modification).

Alinéa supprimé.

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Article 9

Lorsqu'il apparaît, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable, qu'elle ne présente pas un caractère d'urgence ou qu'elle est manifestement mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu'il y ait lieu d'appliquer les deux premiers alinéas de l'article 7 de la présente loi.

Article 9

Lorsqu'il apparaît, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est manifestement irrecevable, qu'elle ne présente pas un caractère d'urgence ou qu'elle est manifestement mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu'il y ait lieu d'appliquer les deux premiers alinéas de l'article 7.

Article 9

Lorsque la demande ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée, ...

... article 7.

Article 9

(Sans modification).

TITRE III

DISPOSITIONS PARTICULIÈRES
À CERTAINS CONTENTIEUX

TITRE III

DISPOSITIONS PARTICULIÈRES
À CERTAINS CONTENTIEUX

TITRE III

DISPOSITIONS PARTICULIÈRES
À CERTAINS CONTENTIEUX

TITRE III

DISPOSITIONS PARTICULIÈRES
À CERTAINS CONTENTIEUX

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Article 13

Article 13

Article 13

I A. -- Au premier alinéa de l'article L. 24 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, les mots : « sursis à exécution » sont remplacés par le mot : « suspension ».

Article 13

(Sans modification).

I. -- Le premier membre de phrase de l'article L. 26 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est remplacé par les dispositions suivantes :

I. -- Le premier alinéa de l'article L. 26 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est ainsi rédigé :

I. -- Non modifié.

 

« Art. L. 26. --  La contestation par le maire des villes de Paris, Marseille et Lyon des délibérations des conseils d'arrondissement, à l'exclusion de celles prises en application des articles L. 2511-36 à L. 2511-45 du code général des collectivités territoriales obéit aux règles définies par le dernier alinéa de l'article L. 2511-23 dudit code ci-après reproduit : »

« La contestation par le maire des villes de Paris, Marseille et Lyon des délibérations des conseils d'arrondissement, à l'exclusion de celles prises en application des articles L. 2511-36 à L. 2511-45 du code général des collectivités territoriales obéit aux règles définies par le dernier alinéa de l'article L. 2511-23 dudit code ci-après reproduit : ».

   

II. -- Le premier membre de phrase de l'article L. 27 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

II. -- Le premier alinéa de l'article L. 27 du même code est ainsi rédigé :

II. -- (Alinéa sans modification).

 

« Art. L. 27. -- La demande de suspension présentée par le représentant de l'Etat à l'encontre d'un acte d'une commune de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle obéit aux règles définies par les cinquième et sixième alinéas de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduits : »

« La demande de suspension présentée par le représentant de l'Etat à l'encontre d'un acte d'une commune de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle obéit aux règles définies par les cinquième et sixième alinéas de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduits : ».

La ...

... commune, d'un département ou d'une région, de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle obéit aux règles définies par les cinquième et sixième alinéas de l'article L. 2131-6, les sixième et septième alinéas de l'article L. 3132-1, ainsi que les cinquième et sixième alinéas de l'article L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales, reproduits ci-après : ».

 

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Article 16

I. --  Au dernier alinéa de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, les mots : « la juridiction saisie fait droit à la demande de sursis à exécution de la décision attaquée » sont remplacés par les mots : « le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit ».

Article 16

I. --  Au dernier alinéa de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, les mots : « la juridiction saisie fait droit à la demande de sursis à exécution de la décision attaquée dès que cette absence est constatée selon une procédure d'urgence » sont remplacés par les mots : « le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée ».

Article 16

I. --  Après les mots : « sur l'absence », la fin du dernier alinéa de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature est ainsi rédigée : « ou l'insuffisance d'étude d'impact, le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence ou cette insuffisance est constatée.

Article 16

I. - Dans le dernier alinéa de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, les mots : " la juridiction saisie fait droit à la demande de sursis à exécution de la décision attaquée dès que cette absence est constatée selon une procédure d'urgence " sont remplacés par les mots : " le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée ".

II. --  Le premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement est ainsi rédigé :

« Le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête, fait droit à cette demande si la requête en annulation formée contre la décision comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci. »

II. --  Le premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement est ainsi rédigé :

« Le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci. »

II. --  Non modifié.

II. --  Non modifié.

Article 17

Le premier alinéa de l'article 17-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est remplacé par les dispositions suivantes :

Article 17

Le premier alinéa de l'article 17-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est ainsi rédigé :

Article 17

Supprimé.

Article 17

Le premier alinéa de l'article 17-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est ainsi rédigé :

« Lorsque le ministre chargé des sports défère à la juridiction administrative les actes pris en vertu de la délégation mentionnée à l'article 17 qu'il estime contraires à la légalité, il peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est statué sur cette demande dans un délai d'un mois. »

« Lorsque le ministre chargé des sports défère à la juridiction administrative les actes pris en vertu de la délégation mentionnée à l'article 17 qu'il estime contraires à la légalité, il peut assortir son recours d'une demande de suspension. »

 

" Lorsque le ministre chargé des sports défère à la juridiction administrative les actes pris en vertu de la délégation mentionnée à l'article 17 qu'il estime contraires à la légalité, il peut assortir son recours d'une demande de suspension. "

   

Article 17 bis

Sans préjudice des dispositions du titre II de la présente loi, le président de la cour administrative d'appel ou le magistrat qu'il désigne à cet effet est compétent pour statuer sur les appels formés devant les cours administratives d'appel contre les décisions rendues par le juge des référés.

Article 17 bis

Supprimé.

   

Article 17 ter

Des décrets en Conseil d'Etat fixent les conditions dans lesquelles les recours contentieux formés par les agents relevant des lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, à l'encontre d'actes relatifs à la situation personnelle des agents à l'exception de ceux concernant leur recrutement ou l'exercice du pouvoir disciplinaire, doivent être précédés d'un recours administratif préalable.

Article 17 ter

Les recours contentieux formés par les agents soumis aux dispositions des lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires sont précédés d'un recours administratif préalable exercé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

TITRE IV

DISPOSITIONS FINALES

Article 18

TITRE IV

DISPOSITIONS FINALES

Article 18

TITRE IV

DISPOSITIONS FINALES

Article 18

TITRE IV

DISPOSITIONS FINALES

Article 18

Sont abrogées les dispositions suivantes :

1° La première phrase du second alinéa de l'article L. 9 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et les articles L. 10 et L. 25 dudit code ;

2° L'article L. 600-5 du code de l'urbanisme ;

Sont abrogées les dispositions suivantes :

1° La première phrase du second alinéa de l'article L. 9 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et les articles L. 10 et L. 25 dudit code ;

2° L'article L. 600-5 du code de l'urbanisme ;

I. --  Sont ...

... suivantes :

1° (Sans modification).

2° (Sans modification).

I. --  (Sans modification).

3° La dernière phrase du premier alinéa de l'article 23-1 et les troisième et quatrième alinéas de l'article 25 de la loi n° 79-1150 du
29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes ;

4° La seconde phrase du cinquième alinéa et le sixième alinéa de l'article 14 de la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier.

3° La dernière phrase du premier alinéa de l'article 23-1 et les troisième et quatrième alinéas de l'article 25 de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes ;

4° La seconde phrase du cinquième alinéa et le sixième alinéa de l'article 14 de la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier.

3° (Sans modification).


4° (Sans modification).

 
   

II. -- L'article 17-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est ainsi rédigé :

II. -- Supprimé.

   

« Art. 17-1. -- Le ministre chargé des sports peut déférer aux juridictions administratives compétentes les actes pris en vertu de la délégation mentionnée à l'article 17 qu'il estime contraires à la légalité. »

 

Article 19

Les titres Ier et II ainsi que l'article 18 de la présente loi sont applicables en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Article 19

Les titres Ier et II ainsi que l'article 18 sont applicables en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Article 19

(Alinéa sans modification).

Article 19

(Alinéa sans modification).

Les articles 10 et 17 de la présente loi sont applicables dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Les articles 10 et 17 sont applicables dans la collectivité territoriale de Mayotte.

L'article 10 est applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Les articles 10 et 17 sont applicables dans la collectivité territoriale de Mayotte.

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* 1 A titre de comparaison, le juge unique prévu à l'article L. 4-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel peut être le président du tribunal administratif, ou le magistrat désigné par lui, à condition qu'il ait atteint au moins le grade de premier conseiller.

* 2 Le référé-suspension se substituerait à la suspension provisoire (article L. 10) et au sursis à l'exécution d'une décision administrative faisant l'objet d'un recours en annulation.

* 3 Le sursis à exécution est prononcé si l'exécution de la décision attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée.

* 4 Par ailleurs, votre commission vous proposera d'impartir au juge du référé injonction un délai de quarante-huit heures pour statuer en première instance.

* 5 Conseil d'État, Assemblée, 23 janvier 1970, Amoros.

* 6 Le premier alinéa de l'article L. 8-2 du code TA-CAA indique : " Lorsqu'un jugement ou un arrêt implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel, saisi de conclusions en ce sens, prescrit cette mesure, assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution, par le même jugement ou le même arrêt. "

* 7 L'article 485 du nouveau code de procédure civile indique : " La demande est portée par voie d'assignation à une audience tenue à cet effet aux jour et heure habituels des référés.

" Si, néanmoins, le cas requiert célérité, le juge des référés peut permettre d'assigner, à heure indiquée, même les jours fériés ou chômés, soit à l'audience, soit à son domicile portes ouvertes. "

* 8 Voir le rapport de première lecture, n° 380 (Sénat, 1998-1999) de M. René Garrec au nom de la commission des Lois, pages 87 et suivantes.