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EXAMEN DES ARTICLES

Article premier

Définition de l'archéologie préventive et compétences de l'Etat

I. Texte du projet de loi

Cet article consacre son premier alinéa à la définition de l'archéologie préventive et précise dans son second alinéa les responsabilités de l'Etat en ce domaine.

· La définition de l'archéologie préventive

Le projet de loi définit l'archéologie préventive par référence aux trois types d'opérations matérielles auxquelles donnent généralement lieu des travaux d'aménagement qui, par leur nature ou leur localisation, menacent des vestiges. Il s'agit :

- de la détection de vestiges. Cette phase se traduit par la réalisation de sondages ou de diagnostics prescrits dans la plupart des cas préalablement à la délivrance du permis de construire ou dans le cadre de la réalisation d'une étude d'impact ;

- de leur conservation ou de leur sauvegarde par l'étude scientifique, ce qui prend soit la forme de fouilles soit, lorsque le site doit être préservé, celle du classement du terrain ;

- enfin, de la diffusion des résultats obtenus. Cet aspect de l'archéologie préventive est sans doute aujourd'hui le plus négligé, ce qui suscite, au demeurant, les interrogations des aménageurs sur la légitimité des opérations dont on leur impose la réalisation et dont l'exploitation scientifique est mal identifiée, voire inexistante.

Votre rapporteur s'est interrogé tant sur l'opportunité que sur la portée de cette définition de l'archéologie préventive.

Les opérations d'archéologie préventive qui, il convient de le noter, ne sont pas définies en tant que telles par la Convention de Malte demeurent de fouilles archéologiques, même si elles se situent dans le cadre spécifique d'opérations d'aménagement et s'effectuent dans l'urgence. La distinction entre fouilles programmées et fouilles préventives ou de sauvetage vise donc essentiellement le contexte dans lequel elles sont exécutées et n'est justifiée par aucune considération scientifique. Comme le souligne le rapport remis à la ministre de la culture et de la communication, la différence de nature entre l'archéologie préventive et l'archéologie programmée " n'est pas de nature mais de pratique ".

Mal fondée en opportunité, elle ne se justifie guère plus sur le plan juridique. Les compétences de l'Etat en ce domaine demeurent régies par les dispositions de la loi du 27 septembre 1941 et les règles du droit de l'urbanisme avec lesquelles elles se combinent.

· Les compétences de l'Etat

Les compétences de l'Etat s'inscrivent dans le cadre général de la " conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social " ; formulation à la valeur normative incertaine qui s'inspire étroitement des termes de l'article 4 de la Convention de Malte qui stipule que " chaque partie s'engage à rechercher la conciliation et l'articulation des besoins respectifs de l'archéologie et de l'aménagement (...) ".

Les compétences de l'Etat recouvrent :

- la prescription des mesures visant à la conservation ou à la sauvegarde scientifique du patrimoine archéologique ;

- l'approbation de la désignation du responsable scientifique de toute opération d'archéologie préventive ;

- le contrôle et l'évaluation des opérations,

- l'établissement de la carte archéologique nationale.

L'énumération des prérogatives attribuées à l'Etat auquel procède le second alinéa de l'article premier attribue à l'autorité administrative un pouvoir de police destiné à assurer la protection du patrimoine archéologique, qui n'est pas spécifique à l'archéologie préventive. En cela, à l'exception des précisions relatives à la désignation du responsable des fouilles et à la carte archéologie, il ne fait que reprendre en termes généraux des prérogatives déjà attribuées à l'Etat par la loi de 1941 et le code de l'urbanisme.

C'est le cas en premier lieu de la prescription des mesures de sauvegarde. En l'absence de précisions, le cadre dans lequel s'exercera cette compétence demeure donc celui qui est fixé par les dispositions en vigueur, c'est-à-dire le titre II de la loi de 1941 qui est pourtant considéré comme inadapté à la nature des fouilles préventives.

S'agissant des missions de contrôle et d'évaluation des opérations archéologiques, l'article 3 de la loi de 1941 précise déjà que les fouilles autorisées par l'Etat " s'exécutent conformément à la décision ministérielle d'autorisation et sous la surveillance d'un représentant accrédité de l'administration ".

En revanche, le projet de loi introduit une disposition nouvelle en précisant que l'Etat approuve la désignation du responsable scientifique de toute opération archéologique. Jusqu'à présent, s'appliquaient les dispositions de l'article premier de la loi de 1941 selon laquelle " nul ne peut effectuer sur un terrain lui appartenant ou appartenant à autrui des fouilles sans en avoir au préalable obtenu l'autorisation " qui n'étaient, du moins dans leur rédaction, guère adaptées à la réalité de l'archéologie préventive dans la mesure où elles visaient plutôt le cas d'un archéologue désireux de réaliser des fouilles programmées que celui d'un aménageur contraint d'exécuter des sondages archéologiques. La pratique voulait que les autorisations soient accordées personnellement à l'auteur de la demande, qui devait être une personne physique. Le projet de loi consacre cette pratique en précisant que l'autorité administrative approuve la désignation du responsable scientifique des opérations. Cette procédure s'appliquera, semble-t-il, exclusivement aux fouilles préventives ; pour les autres types d'opérations archéologiques, les dispositions de l'article premier de la loi de 1941 devraient continuer à s'appliquer.

Enfin, l'article premier attribue à l'Etat la mission d'établir la carte archéologique nationale. Cette mention consacre les travaux entrepris par l'Etat depuis 1978 dans le cadre de l'inventaire national des sites archéologiques puis à partir de 1991 à travers le programme de carte archéologique, sans pour autant préciser les conditions dans lesquelles ce document est opposable aux tiers.

II. Position de l'Assemblée nationale

Dans le souci de traiter séparément de la définition de l'archéologie préventive, des compétences de l'Etat et de la carte archéologique, l'Assemblée nationale a supprimé le second alinéa de l'article premier pour transférer ses dispositions dans deux articles distincts qu'elle a insérés après l'article premier.

Elle a complété la définition de l'archéologie préventive. Le caractère de service public de l'archéologie préventive a été réaffirmé ; précision qui peut apparaître redondante au regard des dispositions relatives aux compétences attribuées à l'Etat et à l'établissement public par le projet de loi et qui interprétée a contrario pourrait laisser penser que l'archéologie programmée ne relève pas du service public.

Afin de renforcer le caractère scientifique de cette discipline, l'Assemblée nationale a indiqué, ce qui va pourtant semble-t-il de soi, que l'archéologie préventive est partie intégrante de l'archéologie et qu'à ce titre elle est régie par les " mêmes principes de déontologie scientifique applicables à toute recherche ". Votre rapporteur, qui s'est interrogé longuement sur la nature exacte de ces " principes ", relève que le service public de la recherche archéologique, comme l'ensemble du service public de la recherche publique, est soumis aux dispositions de la loi n° 82-610 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France.

III. Position de la commission

Votre commission considère que l'objet du projet de loi n'est pas de définir une nouvelle discipline scientifique mais de préciser le rôle qui incombe à l'Etat en matière de protection du patrimoine archéologique.

En conséquence, elle vous propose d'adopter un amendement qui procède à une nouvelle rédaction de cet article.

Article 1er bis

Rôle de l'Etat

I. Texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel qui reprend sous réserve d'une modification les dispositions relatives au rôle de l'Etat -hormis la réalisation de la carte archéologique- qui figuraient au second alinéa de l'article premier du texte déposé par le gouvernement.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales précise que le responsable scientifique de la fouille est désigné par l'Etat sur proposition de l'établissement public créé par l'article 2.

Cette modalité de désignation ne constitue pas une modification substantielle par rapport à la procédure prévue par le projet de loi.

Le texte du gouvernement, dont la rédaction est sur ce point très elliptique, prévoyait que l'Etat approuvait le responsable scientifique de toute opération archéologique, ce qui revenait à dire que l'autorité administrative ratifiait la décision du président de l'établissement public. L'Assemblée nationale prévoit en réalité une compétence liée de l'Etat. En effet, l'autorité administrative ne pourra pas choisir un responsable de fouilles qui n'aura pas été proposé par l'établissement public.

Dans la mesure où l'établissement public est doté par l'article 2 de droits exclusifs, on le voit mal proposer un responsable scientifique qui n'appartienne pas à son personnel. En tout état de cause, cette modalité de désignation, qui reconnaît à l'établissement public un droit de veto, ne permet pas de garantir que des organismes extérieurs à ce dernier puissent se voir confier des opérations archéologiques.

II. Position de la commission

Le texte adopté par l'Assemblée nationale présente deux inconvénients :

- il s'en tient à un rappel très général des compétences que l'Etat assume en matière archéologique et ne remédie pas à l'inadaptation du cadre juridique actuel aux exigences spécifiques de l'archéologie préventive. En effet, l'article 1er bis, sous réserve de la procédure de désignation du responsable scientifique, n'apporte aucune modification aux dispositions législatives actuellement en vigueur. Par ailleurs, il ne précise pas dans quelle mesure ces compétences se combinent avec celles que détient d'ores et déjà l'Etat en vertu de la loi de 1941 ;

- il s'inscrit dans la logique du projet de loi qui attribue le monopole d'exécution des fouilles archéologiques à l'établissement public créé par l'article 2. A ce titre, il n'opère pas une distinction suffisante entre les compétences de l'Etat, et celles de l'opérateur de fouilles et ne permet de garantir que d'autres organismes publics ou privés puissent être autorisés à diriger des fouilles.

En conséquence, votre commission a adopté une nouvelle rédaction de cet article afin de préciser les conditions dans lesquelles s'exercent les compétences de l'Etat en matière d'archéologie préventive.

Dans le souci d'opérer une distinction claire entre les prescriptions archéologiques et la réalisation des opérations de fouilles, votre commission a souhaité que la désignation du responsable de fouilles incombe à l'autorité administrative, selon les cas, le ministre chargé de l'archéologie ou le préfet de région.

Afin de renforcer les garanties scientifiques dont doivent être entourées les prescriptions de l'Etat, il est prévu une procédure consultative qui reprend dans ses grandes lignes celle qui prévaut actuellement. Les prescriptions archéologiques et la désignation du responsable scientifique des opérations par l'autorité administrative seront précédées d'une consultation de la commission interrégionale de l'archéologie ou du conseil national de la recherche archéologique selon les cas. Par ailleurs, il est précisé que l'exploitation scientifique des opérations de fouilles est réalisée sous le contrôle de l'Etat.

Dans le souci de limiter les contraintes que font peser les opérations d'archéologie préventive sur les opérations d'aménagement, il reviendra à l'autorité administrative d'indiquer la durée des diagnostics, sondages et opérations de fouilles. Par ailleurs, l'autorité administrative arrêtera, en accord avec le responsable de fouilles, la date de début des opérations archéologiques afin de garantir, lorsque le propriétaire du terrain le souhaite, un lancement rapide de celle-ci.

Si au terme de ces délais les opérations ne sont pas achevées, ou si elles n'ont pas été engagées à la date fixée en accord avec le responsable de fouilles, le terrain sera considéré comme libre de contrainte archéologique.

Articles additionnels après l'article 1er bis

Conseil national de la recherche archéologique et commissions interrégionales de la recherche archéologique

Si le projet de loi esquisse la distinction entre les compétences de l'Etat et celles de l'établissement public, le monopole qu'il confie à ce dernier ne permet pas de garantir le caractère scientifique des prescriptions archéologiques émanant de l'autorité administrative.

Les droits exclusifs qui lui sont accordés, comme le poids qu'il sera amené à prendre dans la réalisation des opérations de terrain, favorisera inévitablement un mélange des genres. Cette consanguinité entre l'autorité qui prescrit les fouilles et celui qui les exécute, qui existe déjà dans le système actuel, ne pourra que se trouver renforcée, alors même que le financement de l'établissement repose sur une taxe assise sur les prescriptions archéologiques : en effet, plus ces dernières seront nombreuses et détaillées, plus le montant des redevances sera élevé. Votre rapporteur considère qu'une telle situation n'est pas à l'évidence de nature à entourer les prescriptions archéologiques de garanties suffisantes tant au regard des intérêts scientifiques que du point de vue des exigences du développement économique.

Votre commission a donc souhaité préciser les conditions dans lesquelles seront établies les prescriptions archéologiques par l'autorité administrative. La consultation d'une instance scientifique devrait être de nature à lever les soupçons qui pourraient susciter les décisions de l'administration, qui risque d'être accusée d'être à la fois " juge et partie ".

Par coordination avec la nouvelle rédaction de l'article 1er bis, votre commission vous propose donc de conférer une existence législative aux organes consultatifs, créés en 1994 : le conseil national de la recherche archéologique (CNRA) et les commissions interrégionales de la recherche archéologique (CIRA).

La composition de ces instances est élargie à des représentants des collectivités territoriales.

Article 1er ter

Carte archéologique nationale

I. Position de l'Assemblée nationale

Cet article adopté par l'Assemblée nationale reprend en la complétant la disposition qui figurait au second alinéa de l'article premier du projet de loi initial : " (l'Etat) dresse la carte archéologique nationale ".

Votre rapporteur relève que si l'Assemblée nationale a précisé les modalités d'élaboration et de communication aux tiers de ce document, elle n'en a pas pour autant précisé la valeur juridique.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale prévoit que seront associés à la réalisation de la carte archéologique l'ensemble des établissements publics ayant des activités de recherche archéologique (universités, organismes publics de recherche) ainsi que les collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale a également indiqué que des extraits de ce document seront communiqués aux autorités compétentes pour délivrer les autorisations d'urbanisme ce qui permettra aux maires de fournir des éléments d'information sur la présence éventuelle de vestiges archéologiques notamment dans le cadre de la procédure de délivrance des permis de construire.

II. Position de la commission

Une des difficultés de la situation qui prévaut aujourd'hui réside dans le fait que les aménageurs pas plus que l'administration ne maîtrisent le " risque archéologique ".

A la différence par exemple de la contrainte liée à la présence d'un monument historique, celle qui résultera de la présence dans le sous-sol de vestiges n'est en général pas connue de l'aménageur lorsqu'il élabore son projet. Il n'en aura connaissance que lors de l'instruction du permis de construire ou plus tardivement encore lorsque les travaux de terrassement débuteront. Alors que les études de faisabilité sont déjà souvent achevées, il sera alors contraint de modifier son projet, parfois dans des proportions significatives, ou de réaliser des fouilles susceptibles de le retarder ou encore de l'abandonner purement et simplement.

La multiplication des opérations d'aménagement et des grands chantiers de travaux publics a souligné la nécessité de mieux prendre en compte dans les procédures d'urbanisme, comme dans le droit de l'environnement, les impératifs liés à la protection du patrimoine archéologique.

En ce qui concerne les règles d'urbanisme, le décret n° 86-192 du 5 février 1986 a rendu obligatoire la consultation des services en charge de l'archéologie avant la délivrance des autorisations d'urbanisme, y compris le certificat d'urbanisme. En outre, ce texte a modifié l'article R-123-18 qui fixe le contenu des plans d'occupation des sols afin d'ouvrir la possibilité de classer en zone " ND ", c'est à dire non constructible, les zones à protéger en raison de leur intérêt historique, notion qui s'entend largement et permet de protéger des zones présentant un intérêt archéologique. Enfin l'article R-111-3-2 permet de refuser un permis de construire ou ne l'accorder que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions envisagées sont de nature à compromettre la conservation ou la mise en valeur d'un site archéologique.

En matière de protection de l'environnement, le décret n° 93-245 du 25 février 1993 pris pour l'application de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de l'environnement qui a rendu obligatoire la réalisation d'une étude d'impact lorsqu'un projet affecte l'environnement prévoit que cette étude doit comporter notamment une analyse des effets du projet sur l'environnement, et en particulier sur la protection des biens et du patrimoine culturel.

Cependant, si ces dispositions permettent d'assurer une meilleure protection des sites archéologiques, elles ne réduisent pas de manière significative les aléas auxquels sont confrontés à ce titre les aménageurs. L'absence de prescriptions archéologiques avant la délivrance des autorisations d'urbanisme ne fait pas en effet obstacle à ce qu'en application des dispositions du titre II de la loi de 1941, l'Etat puisse faire procéder en cours de projet à des fouilles, en l'absence même de l'accord du propriétaire.

La connaissance du patrimoine archéologique reste encore parcellaire, faute souvent d'un recensement systématique des informations disponibles. A cet égard, la réalisation d'un zonage fiable et exhaustif du territoire apparaît comme le seul moyen de réduire le risque archéologique ou du moins de l'anticiper de manière satisfaisante.

La réalisation de la carte archéologique constitue donc un enjeu essentiel. Votre rapporteur rappellera que son élaboration a été engagée voilà plus d'une vingtaine d'années. Après avoir lancé en 1978 l'inventaire national des sites archéologiques, le ministère de la culture a engagé en 1991 les travaux nécessaires à la réalisation de ce document. Dans la mesure où les services régionaux de l'archéologie ne disposaient pas de moyens suffisants, la réalisation de ce document a été confiée à l'AFAN par voie de convention.

Votre rapporteur souligne que la portée de l'article 1er ter dépendra étroitement des moyens budgétaires qui seront consacrés à l'élaboration de ce document.

En effet, à l'avenir, la carte archéologique devrait être établie par des agents de l'Etat, et non plus par des personnels de l'AFAN, appelée à devenir l'établissement public d'archéologie préventive. Cela exige donc à l'évidence un effort de recrutement substantiel qui, selon le ministère de la culture, devrait porter sur environ 70 postes budgétaires, mais également un renforcement des moyens de fonctionnement alloués aux services régionaux de l'archéologie.

Cet effort, qui ne semble pas encore évalué avec exactitude par le ministère de la culture, constitue cependant le préalable à la réalisation dans un délai acceptable d'un zonage du territoire qui pourrait à terme acquérir le caractère de document d'urbanisme sur lequel pourraient s'appuyer les décisions prises par l'autorité administrative.

Compte tenu de ces observations, votre commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article. Outre des modifications rédactionnelles, il prévoit que :

- les prescriptions de l'Etat s'appuient notamment sur les données de la carte archéologique. Il convient en effet de préciser que la carte archéologique a vocation à devenir un document d'urbanisme qui servira de fondement aux prescriptions de l'Etat ;

- ce document couvre l'ensemble du territoire ;

- sous réserve des exigences liées à la préservation du patrimoine archéologique, toute personne qui en fait la demande peut en avoir communication. Dans un souci de transparence, votre rapporteur a considéré comme essentiel de donner la plus large publicité possible à ce document. Cependant, il a souhaité que le décret d'application puisse prendre en compte les exigences de protection du patrimoine, notamment afin d'éviter que d'éventuels pilleurs de sites puissent avoir accès aux informations figurant sur la carte.

Article additionnel après l'article 1er ter

Services archéologiques des collectivités territoriales

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel afin de préciser le rôle des services archéologiques des collectivités territoriales.

En dépit des assouplissements apportés par l'Assemblée nationale au principe du monopole accordé à l'établissement public d'archéologie préventive, la rédaction , au demeurant fort imprécise, de l'article 2 laisse à la discrétion de l'établissement la décision d'associer à la réalisation des opérations archéologiques d'autres intervenants, mais également le choix de ces derniers.

Ce dispositif, s'il apparaît comme la conséquence logique des droits exclusifs reconnus à l'établissement public, a notamment pour effet de soulever des interrogations sur la place qui sera accordée à l'avenir aux services archéologiques des collectivités territoriales.

Cette interrogation est légitime compte tenu du rôle qu'assument aujourd'hui les collectivités territoriales dans la recherche archéologique. Votre rapporteur, dans le cadre de son exposé général, en a précisé l'étendue et l'intérêt. Si ces services sont de dimension variable, certains disposent d'une taille opérationnelle qui les conduit dans bien des cas à collaborer avec l'AFAN ou à exécuter avec leurs propres moyens des fouilles.

Le dispositif retenu par l'Assemblée nationale méconnaît cette réalité en accordant un rôle subsidiaire à ces services qui, par leur proximité avec les intérêts locaux, ont contribué à sensibiliser les constructeurs aux nécessités de la protection du patrimoine archéologique et à permettre une meilleure exploitation scientifique et culturelle des découvertes archéologiques.

Afin de consacrer leur rôle et, éventuellement, de ne pas entraver leur développement, votre commission a souhaité reconnaître aux collectivités locales la possibilité de se doter de services archéologiques. Il s'agira d'une compétence facultative.

Ces services seront soumis au contrôle technique de l'Etat. Cette précision s'inscrit dans la logique qui préside aux dispositions du code général des collectivités territoriales et des lois de décentralisation relatives aux compétences culturelles des collectivités territoriales qui, à l'exception de certains secteurs pour lesquels la loi prévoit des compétences obligatoires, prévoient que les collectivités sont libres de déterminer l'organisation et le fonctionnement de leurs services culturels sous réserve du contrôle technique de l'Etat.

En ce qui concerne les personnels, l'article 65 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 précise que " l'Etat exerce un contrôle technique sur l'activité du personnel scientifique et technique des communes, départements et régions chargé de procéder à l'étude, à la conservation et à la mise en valeur du patrimoine ". Le statut des conservateurs territoriaux du patrimoine, dont l'une des spécialités est l'archéologie, a été fixé par le décret n° 92-839 du 2 septembre 1992 qui en précise notamment leurs modalités de recrutement.

Pour les opérations de fouilles, l'activité des services archéologiques des collectivités locales est bien entendu soumise au contrôle de l'Etat en application de la loi du 27 septembre 1941 et de la présente loi.

Le dispositif prévu par votre commission précise que ces services ont vocation, dès lors qu'ils existent et que la collectivité territoriale en fait la demande, à participer de plein droit aux opérations de fouilles qui se déroulent sur le territoire de celle-ci, quel que soit le responsable de fouilles désigné par l'Etat. Cette disposition, qui ne fait pas obstacle au pouvoir reconnu à l'Etat de désigner le responsable des fouilles, permet de préciser la formule un peu floue adoptée à l'article 2 par l'Assemblée nationale qui précisait seulement que, pour l'exécution de sa mission, l'établissement public associe les services de recherche archéologique des collectivités territoriales.

Le développement des services archéologiques territoriaux sera encouragé par le mécanisme d'exonération introduit à l'article 4 par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

Ce dispositif prévoit que sont exonérés de la redevance archéologique les travaux effectués par une collectivité territoriale dotée d'un service archéologique. Cette disposition s'imposait pour les collectivités qui disposent d'ores et déjà de tels services qui, pour certains d'entre eux, sont en mesure d'avoir une activité sur le terrain : il aurait été en effet difficile d'admettre qu'une collectivité qui prenne en charge à son compte des fouilles acquitte en quelque sorte deux fois leur coût au travers, d'une part, du paiement de la redevance et, d'autre part, du coût que fait peser ces services sur son budget. En l'absence d'une telle disposition, le dispositif proposé par le gouvernement aurait conduit à remettre en cause, pour des motifs essentiellement budgétaires, l'existence même des services archéologiques des collectivités territoriales.

Cependant le dispositif adopté par l'Assemblée nationale n'était pas entièrement satisfaisant dans la mesure où, compte tenu des droits exclusifs reconnus à l'établissement public d'archéologie préventive, cette exonération ne pouvait jouer que si le service local était désigné en qualité de responsable de fouilles ou s'il signait une convention avec l'établissement. La précision introduite par votre commission qui prévoit la participation de plein droit des services locaux est de nature à remédier à cet inconvénient. Par ailleurs l'exonération était soumise à " l'agrément " du service par l'Etat. Votre commission a supprimé également cette condition dont on voit mal la justification, compte tenu du contrôle scientifique et technique qu'exerce l'Etat en vertu des lois de 1983 et de 1941.

Dans un souci de cohérence, votre commission a souhaité faire figurer le principe de cette exonération dans l'article additionnel qu'elle vous propose d'adopter.

Article 2

Création d'un établissement public chargé
de la recherche en archéologie préventive

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article crée un établissement public à caractère administratif chargé de la recherche en archéologie préventive, doté de droits exclusifs pour la réalisation des sondages, diagnostics et opérations de fouilles d'archéologie préventive.

· Un établissement public doté d'un monopole

Le choix du monopole opéré par le projet de loi apparaît comme la conséquence du caractère de service public conféré à l'archéologie préventive. Cette qualification s'attache aux prérogatives de puissance publique reconnues à l'Etat mais également aux opérations de fouilles elles-mêmes, ce qui impose de confier leur réalisation à l'Etat, en pratique à des établissements publics et en particulier à l'établissement public chargé de la recherche archéologique.

Comme l'a souligné la ministre devant l'Assemblée nationale : " nous devons bien comprendre qu'il n'est pas possible de séparer ce qui relève du domaine intellectuel de la fouille de ce qui relève de l'acte matériel de la fouille ".

Ce raisonnement va à l'encontre de l'analyse formulée par le conseil de la concurrence qui avait distingué le pouvoir de police attribué à l'Etat et l'exécution des fouilles qui pouvait être ouverte à la concurrence.

Prenant le contre-pied de cette analyse, le gouvernement a considéré que seul le service public pouvait permettre à la fois :

- de faire face à la nécessité d'assurer en tout temps et en tout lieu les opérations d'archéologie préventive ;

- de ne pas établir un lien direct entre l'importance de la prestation et la capacité financière de l'aménageur ;

- et de garantir la qualité scientifique des opérations.

Les auteurs du rapport remis en novembre 1998 à Mme Catherine Trautmann, après avoir écarté une " étatisation de la recherche archéologique " et la solution de la délégation de service public après mise en concurrence, soulignaient que " la formule de l'établissement public, même si elle a ses contraintes, offre le cadre d'une réelle autonomie de gestion pour peu que les statuts de l'établissement soient élaborés en tenant compte des particularités de sa mission et de ses conditions d'intervention. Elle paraît en outre, correspondre à la spécificité des activités de la recherche ainsi que le reconnaît l'article 14 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation de la recherche ".

La logique du gouvernement accorde donc à l'établissement public une mission de recherche, ce qui explique qu'il soit placé sous la tutelle conjointe du ministre de la culture et du ministre de la recherche.

L'objet qui lui est assigné par le projet de loi est donc essentiellement scientifique, les opérations de terrain ne constituant que le cadre ou le support à son activité de recherche.

En dépit de la volonté de réaffirmer le caractère scientifique du service public de l'archéologique préventive, votre rapporteur relève que la mission de recherche de l'établissement n'est guère définie par le projet de loi.

En effet, outre l'exécution des fouilles en application des prescriptions imposées par l'Etat et sous la surveillance de ses agents, le texte du gouvernement précise seulement que l'établissement est " chargé de la recherche en archéologique préventive " et qu' " il concourt également à la diffusion de ses travaux ", rédaction conférant à l'exploitation scientifique des résultats des fouilles un caractère subsidiaire.

Bien que le projet de loi reconnaisse des droits exclusifs à l'établissement public pour la réalisation des opérations archéologiques, le second alinéa de l'article 2 prévoit que pour l'exécution de sa mission, l'établissement public peut faire appel, par voie de convention, à d'autres personnes morales dotées de services archéologiques. Cette rédaction peu explicite est éclairée par l'exposé des motifs du projet de loi : " Pour la réalisation des opérations de terrain et des études, l'établissement public s'appuiera chaque fois que cela apparaîtra nécessaire pour des raisons scientifiques ou d'efficacité sur le réseau institutionnel que constituent le centre national de la recherche scientifique et les universités mais également les services archéologiques des collectivités, les associations et autres structures de droit privé qualifiées ".

Ces précisions laissent donc entrevoir la diversité des conventions que pourra passer l'établissement. Cependant il apparaît tout aussi clairement que la maîtrise du processus contractuel appartient à l'établissement public, ce qui est au demeurant la conséquence logique de l'autonomie qui lui est reconnue en qualité d'établissement public doté de la personnalité morale.

A cet égard, votre rapporteur relèvera le caractère contradictoire des propos de la ministre en réponse aux interrogations soulevées par cette disposition : " le gouvernement exige de l'établissement public qu'il procède par voie de convention ". Le pouvoir de tutelle n'est pas le pouvoir hiérarchique.

· Organisation et fonctionnement de l'établissement

Le projet de loi précise les caractéristiques principales de l'organisation et du fonctionnement de l'établissement.

Conformément aux règles qui prévalent pour les établissements publics, l'article 2 prévoit que l'établissement public est administré par un conseil d'administration, et dirigé par le président de ce conseil nommé par décret.

Les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement du conseil d'administration seront fixées par décret. Cependant, le troisième alinéa de cet article encadre le pouvoir réglementaire en énumérant les personnes appelées à siéger au sein du conseil d'administration de l'établissement public. Le conseil d'administration comprendra :

- des représentants de l'Etat ;

- des personnalités qualifiées ;

- des représentants des instances consultatives à savoir le CNRA et les CIRA et des " organismes de recherche dans le domaine de la recherche archéologique " ;

- des représentants des personnes publiques ou privées concernées par l'archéologie préventive ;

- ainsi que des représentants élus du personnel.

Cette composition témoigne du souci louable d'assurer la plus large représentation possible des différents acteurs de l'archéologie préventive mais n'est sans doute pas celle qui permettra le mieux au conseil d'administration d'exercer un contrôle véritable sur la direction de l'établissement.

Enfin, l'article 2 comporte des indications sur le statut des personnels.

Par dérogation à la règle posée par l'article 3 du statut général de la fonction publique selon laquelle les emplois permanents des établissements publics administratifs de l'Etat sont occupés par des fonctionnaires, le projet de loi dispose que les personnels permanents de l'établissement de recherche archéologique seront des agents contractuels. Votre rapporteur souligne qu'en application d'une jurisprudence récente du tribunal des conflits4(*), l'ensemble des agents de l'établissement seront des contractuels de droit public quel que soit leur emploi, c'est-à-dire, qu'il soit ou non permanent.

Enfin, l'article 2 précise le sort des contrats individuels de travail des salariés de l'AFAN afin de permettre de transférer les obligations qu'ils créent à l'établissement public. Faute d'une telle disposition, la transformation de l'AFAN en établissement public à caractère administratif aurait eu pour effet en application de l'article L. 122-12 du code du travail de rompre les contrats de travail : la jurisprudence considère en effet la transformation d'une entreprise privée en un établissement public à caractère administratif comme une cessation et non une transmission de l'entreprise (Cass. Soc. 24 octobre 1989).

II. Position de l'Assemblée nationale

Outre des précisions rédactionnelles, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article sur proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

· Elle a tenté de renforcer l'obligation faite à l'établissement public de collaborer avec d'autres partenaires publics ou privés.

Cependant, s'agissant des partenariats publics, dans la mesure où l'Assemblée nationale n'est pas revenue sur le principe du monopole, la rédaction retenue demeure très floue. Par ailleurs, si elle ouvre explicitement la voie à des conventions passées avec des organismes privés français ou étrangers, elle laisse l'établissement libre d'apprécier leur opportunité.

Cependant ces modifications traduisent la volonté de l'Assemblée nationale d'assouplir le monopole, et n'ont d'autre effet que d'en remettre en cause l'opportunité comme la légitimité.

· Par ailleurs, l'Assemblée nationale a étoffé la définition de la mission de recherche dévolue à l'établissement public d'archéologie préventive en insérant un nouvel alinéa destiné notamment à insister sur les collaborations scientifiques qui devront se nouer entre celui-ci et les universités et organismes de recherche. Le gouvernement a précisé à cet égard que cette collaboration devrait se traduire en particulier par la création d'unités de recherche communes sur le modèle des unités mixtes de recherche associant le CNRS et des établissements d'enseignement supérieur, que prévoit l'article 14 de la loi de 1984 sur l'enseignement supérieur, sans préciser pour autant le rôle dévolu en ce domaine aux services de collectivités locales.

En ce qui concerne les organes dirigeants de l'établissement public, l'Assemblée nationale a créé un conseil scientifique qui ne figurait pas dans le projet de loi mais dont l'existence était prévu par les décrets d'application. En conséquence, elle a modifié la composition du conseil d'administration. Afin d'opérer une distinction plus claire entre la vocation de ce dernier et celle du conseil scientifique, la représentation des instances consultatives a été écartée. En revanche, elle a précisé que les collectivités territoriales y seraient représentées.

· Enfin, elle a précisé les conditions juridiques de dissolution de l'AFAN.

III. Position de la commission

Votre commission n'a pas souhaité remettre en cause le principe de la création d'un établissement public chargé d'exécuter les fouilles archéologiques pour deux raisons :

- il importe de remédier à l'inadaptation des modalités d'intervention de l'Etat en matière d'opérations d'archéologie préventive. La structure associative est à l'évidence devenue insuffisante ;

- il convient également de permettre aux constructeurs de disposer d'un organisme doté d'une dimension suffisante pour répondre rapidement à leur demande. Par ailleurs, si de nombreuses critiques peuvent être adressées à l'AFAN, elle a permis en France au cours des vingt dernières années le développement de l'archéologie préventive et a suscité chez les aménageurs une prise de conscience des exigences liées à la protection du patrimoine archéologique.

Compte tenu de la situation qui prévaut aujourd'hui, caractérisée par la prépondérance de l'AFAN, une ouverture du " marché de l'archéologie " à la concurrence qui s'accompagnerait d'une dissolution de l'AFAN n'apparaît donc pas actuellement envisageable.

Par ailleurs, la création d'un établissement public présente l'avantage d'apporter des garanties sur la gestion des fonds consacrés à l'archéologie préventive.

Cependant, votre commission n'a pas considéré que la création d'un établissement public devait s'accompagner de l'instauration d'un monopole, dont l'existence loin de garantir l'efficacité de l'archéologie préventive, risque au contraire de générer des lourdeurs administratives peu compatibles avec les exigences du développement économique.

Compte tenu de ces observations, votre rapporteur vous proposera d'adopter à cet article un amendement tendant à une nouvelle rédaction des deux premiers alinéas de l'article 2 afin de supprimer les droits exclusifs reconnus à l'établissement public créé par l'article 2 et de préciser que cet établissement a le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial.

Les règles de gestion d'un établissement public à caractère administratif ne sont pas adaptées à la nature de la mission qui lui est dévolue. Il convient de se rappeler que l'AFAN a été créée pour remédier aux rigidités de la comptabilité publique. Comme le relevait MM. Marc Gautier et Maurice Méda dans le rapport remis au ministre de la culture en 1996, " les crédits destinés aux fouilles d'urgence parvenaient aux services régionaux lorsque les sites archéologiques avaient déjà été détruits faute de moyens d'intervention ". Dans le dispositif prévu par le projet de loi, la situation inverse risque de prévaloir : les vestiges demeureront intacts mais les projets d'aménagement seront reportés.

Les règles comptables applicables aux établissements publics à caractère administratif risquent de se révéler trop rigides pour un établissement qui devra agir rapidement mais également faire face à des décalages aléatoires entre ses recettes et ses dépenses. On rappellera notamment que les établissements publics à caractère administratif ont un budget dont les crédits sont limitatifs alors que les établissements publics industriels et commerciaux ont de simples états de prévision indicatifs. Par ailleurs, diverses dispositions applicables aux établissements publics à caractère industriel et commercial notamment en ce qui concerne le paiement des dépenses sont de nature à garantir une gestion plus rapide et plus efficace pour un établissement qui, à l'évidence, devra recourir à des sous-traitants.

En ce qui concerne la gestion des personnels, l'application des règles du droit du travail a permis à l'AFAN de répondre aux besoins des aménageurs sans pour autant entraîner pour le personnel une situation de précarité. Sur les 1215 emplois équivalent temps plein de l'association, 960 sont des contrats à durée indéterminée et 255 des contrats à durée déterminée. Votre commission vous proposera donc d'adopter un amendement de coordination visant à supprimer la précision selon laquelle les emplois permanents de l'établissement sont pourvus par des agents contractuels, qui n'a plus lieu d'être dans la mesure où, à l'exception des fonctions de direction, les agents des EPIC sont dans une situation de droit privé.

Votre rapporteur relève enfin que le statut d'EPIC n'est pas incompatible avec la mission scientifique qui lui serait dévolue. De nombreux établissements de recherche fonctionnent dans ce cadre (CNES, BRGM, IFREMER, CEA). La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a au demeurant souligné s'il en était besoin, la nécessité de reconnaître aux organismes de recherche comme aux établissements d'enseignement supérieur une souplesse de gestion qui apparaît aujourd'hui comme le gage de leur efficacité.

Article 3

Financement de l'établissement public
chargé de la recherche archéologique

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article précise les conditions de financement de l'établissement public chargé de la recherche archéologique dont le budget sera alimenté :

- de manière classique, par des subventions de l'Etat ou de toute autre personne publique ou privée ;

- mais également, par les redevances d'archéologie préventive instituées par l'article 4 du projet de loi.

L'affectation d'une recette fiscale à un établissement public ne constitue pas en elle-même une solution originale. Les exemples ne manquent pas ; cependant, il convient de noter que, dans la plupart des cas, les recettes fiscales ont le caractère de taxes parafiscales versées, par exemple, en contrepartie de certaines nuisances, pour assurer le fonctionnement d'un marché ou encore pour concourir au financement de tel ou tel secteur. Le choix opéré par le gouvernement a été de considérer la redevance d'archéologie préventive comme une taxe fiscale entrant dans la catégorie des " impositions de toute nature " dont l'institution relève de la loi, en vertu de l'article 34 de la Constitution.

Cette modalité de financement est présentée comme la conséquence du caractère de service public reconnu aux opérations d'archéologie préventive. Dans la mesure où l'Etat exécute les fouilles, l'établissement public qui en assure la réalisation est financé par un impôt qui au demeurant ne doit pas avoir pour vocation d'en représenter le coût. Dans cette logique, la redevance archéologique ne constitue pas la contrepartie d'un service rendu à l'aménageur.

Les dispositions de l'article 3 combinées avec celles de l'article 2 signifient que les fouilles archéologiques préventives seront exécutées par l'établissement public à la charge de l'Etat, l'aménageur ayant pour " seule " obligation financière le paiement de la redevance archéologique. Cet article met donc fin au système actuel où l'aménageur assumait le coût des fouilles qui lui étaient imposées par l'Etat.

Votre rapporteur ne souhaite pas débattre du caractère fiscal ou non de la redevance archéologique. Le Conseil constitutionnel a au demeurant précisé dans sa décision 143 DC Prix et revenus de 1982 que le législateur pouvait toujours décider d'instituer une imposition de toute nature même pour atteindre des objectifs relevant normalement du domaine des taxes parafiscales ou des rémunérations pour services rendus.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission n'a pas souhaité revenir sur le principe du financement par l'impôt prévu par l'article 4. Sous réserve des amendements proposés à l'article 4, elle vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 4

Redevances archéologiques

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article fixe le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement des redevances archéologiques.

· L'assiette des redevances d'archéologie préventive

Les redevances d'archéologie préventive sont dues par les personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux pour lesquels les prescriptions de l'Etat rendent nécessaire des opérations d'archéologie préventive et, de ce fait, imposent l'intervention de l'établissement public prévu à l'article 2.

Les travaux qui entrent dans l'assiette de la redevance sont :

- les opérations soumises à autorisation préalable en application du code de l'urbanisme ;

- les travaux qui donnent lieu à étude d'impact en application de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature.

Le second alinéa prévoit que certains travaux seront exonérés du paiement de la redevance. Il s'agit :

- des travaux relatifs aux logements à usage locatif construits ou améliorés avec le concours financier de l'Etat en application des 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Cette exonération répond à une considération d'équité sociale indiscutable. Cependant, votre rapporteur souhaite qu'elle n'aboutisse pas à ce que les maîtres d'ouvrage considèrent que dans la mesure où les fouilles sont à la charge de l'Etat, il importe peu que la construction envisagée porte atteinte à un site archéologique et ne soient en conséquence que faiblement incités à en modifier les caractéristiques ou l'implantation dans cette hypothèse ;

- les constructions d'une surface hors oeuvre nette inférieure à 5 000 m². Cette exonération sur laquelle l'Assemblée nationale est revenue, aboutissait à ce que près de 90 % des opérations soient exonérées du paiement de la redevance, ce qui à l'évidence privait d'efficacité le dispositif prévu par le gouvernement : le produit de la redevance aurait été insuffisant pour permettre à l'établissement public de faire face à ses missions.

· Le taux des redevances archéologiques

Le paragraphe II de l'article 4 fixe le taux de la redevance. Cette disposition a sans doute été l'une des plus critiquées du projet de loi tant en raison de sa rédaction obscure que de ses effets financiers dévastateurs. Le projet de loi prévoit deux types de redevances d'archéologie : l'une portant sur les sondages et diagnostics ; l'autre, sur les opérations de fouilles archéologiques. Prenant en compte la diversité des opérations d'archéologie préventive, le projet de loi fixait pour les deux types de redevance un barème dont la progressivité dépendait du degré de complexité des opérations envisagées.

Pour les sondages et diagnostics, le taux était fixé à 1 F par mètre carré affecté d'un coefficient de 1 à 5 suivant la complexité des fouilles.

En ce qui concerne les opérations de fouilles archéologiques, les taux s'échelonnaient en cinq niveaux de 100 F à 8 000 F.

Les niveaux de complexité étaient fixés par décret, en fonction " notamment de la profondeur, de la nature du terrain, de la localisation géographique, des moyens techniques mis en oeuvre et de la durée des opérations archéologiques. "

Les inconvénients d'un tel système, soulignés au demeurant par M. Rogemont, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, résidaient principalement dans son manque de transparence et la progressivité très forte des taux.

Compte tenu de l'éventail très large retenu pour la formation des taux, le degré de complexité de l'opération apparaissait comme un critère décisif pour permettre à l'aménageur de tenter d'estimer sa contribution. Or, les documents rendus publics par le ministère de la culture ne laissaient guère espérer que le décret prévu par cet article puisse, même avec le secours du Conseil d'Etat, définir les degrés de complexité avec suffisamment de précision pour permettre à un aménageur de calculer le montant de sa redevance. Ce système aboutissait donc à laisser à l'établissement public une large marge de manoeuvre dans la fixation d'une redevance dont par ailleurs dépendait son équilibre budgétaire.

En outre, l'éventail des taux engendrait une très forte progressivité de la redevance en fonction du degré de complexité des opérations qui se serait traduit par d'importants effets de seuil et sans doute également par un abondant contentieux préjudiciable au bon déroulement des fouilles comme des opérations d'aménagement.

· Le recouvrement de la redevance

Le paragraphe III de cet article précise que les redevances d'archéologie préventive sont recouvrées par l'agent comptable de l'établissement. Les modalités de recouvrement sont celles des créances de l'Etat étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations pécuniaires.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté de substantielles modifications à cet article tant sur l'assiette de la redevance que sur son taux.

L'Assemblée nationale a fort utilement précisé que le fait générateur de la redevance était constitué par les prescriptions de l'Etat. Cette modification correspond au souci d'assurer une séparation entre les prérogatives de puissance publique qui sont assumées par les services de l'Etat et celles reconnues à l'établissement public qui se cantonne à un rôle d'exécution.

Elle a élargi l'assiette de la redevance aux travaux soumis à étude d'impact en application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a modifié la portée des exonérations prévues par le projet de loi.

Afin de répondre à l'objectif que poursuivait l'exonération pour les constructions d'une surface hors oeuvre nette de moins de 5 000 m² qui était d'éviter d'assujettir les opérations les plus modestes, elle a substitué au critère fondé sur l'importance de l'opération un critère prenant en compte sa finalité. Ainsi, elle a prévu que serait exonérée de la redevance la construction de logements réalisés par une personne physique pour elle-même, ce qui recouvre les logements pour lesquels le recours à un architecte n'est pas obligatoire aux termes de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture.

Par ailleurs, elle a prévu deux exonérations supplémentaires.

La première est destinée à prendre en compte dans le calcul de la redevance le coût des opérations de fouilles qu'une collectivité locale peut effectuer elle-même grâce au concours de ses services archéologiques. Cette exonération est fixée au prorata de la réalisation par la collectivité territoriale des travaux prescrits. Cette disposition ouvre à l'évidence une brèche substantielle dans le monopole reconnu à l'établissement public créé par l'article 2.

De même, l'Assemblée nationale a prévu que la fourniture par la personne redevable de moyens techniques ainsi que la " prise en charge de certains travaux concourant à la réalisation des sondages conduits par l'établissement public " après évaluation financière contradictoire, pouvait venir en réduction à concurrence de 50 % du montant de la redevance. Cette disposition, si elle ne remet pas explicitement en cause le monopole revient bien à considérer qu'une fouille archéologique ne constitue pas seulement un acte scientifique mais également une opération de terrain dont une large part de la réalisation peut être assurée par le recours à la concurrence.

Enfin, sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction du paragraphe II de cet article qui fixe les modalités de calcul de la redevance.

La distinction entre la redevance pour sondages et diagnostics et celle due pour les opérations de fouilles demeure mais leurs modalités de calcul sont profondément modifiées.

Si la loi ne gagne pas en clarté, la nouvelle rédaction permet de fixer plus précisément les modalités de calcul de la redevance.

Les formules visent en réalité à fixer un taux par mètre carré.

Pour les opérations de sondage, le taux est fixé à 2,58 F/m². La surface prise en compte correspond à l'emprise au sol des travaux projetés portant atteinte au sous-sol. A l'évidence, les opérations urbaines paieront à ce titre moins cher que les opérations en périphérie des villes ou en milieu rural.

Pour les opérations de fouilles effectuées sur le fondement de sondages et de diagnostics, une distinction est établie entre deux types de sites selon la nature des structures archéologiques affectées. Pour les sites qualifiés de stratifiés, c'est-à-dire ceux qui comprennent plusieurs couches archéologiques témoignant d'occupations successives, la redevance au mètre carré est fonction de la hauteur moyenne de la couche archéologique soit 620 F par mètre carré pour une profondeur moyenne d'un mètre. Pour les sites non stratifiés, c'est-à-dire ceux composés d'une série de structures isolées (trous de poteaux, sépultures, foyers) le taux dépendra du nombre de structures à l'hectare. Dans les deux cas, le montant de la redevance est calculé par rapport à la surface soumise à l'emprise des fouilles.

Pour les constructions affectées principalement à l'habitation, la redevance est plafonnée à environ 200 francs par m².

Le taux de la taxe est indexé sur l'indice du coût de la construction.

III. Position de la commission

Votre rapporteur a déjà souligné, à l'occasion de son commentaire de l'article 3, l'ambiguïté du système de financement retenu par le projet de loi.

Le mode de financement des opérations archéologiques, bien que le gouvernement s'en défende, repose non pas sur l'institution d'un impôt assurant une mutualisation du coût que représente pour la collectivité l'archéologie préventive mais sur une tarification par la loi des coûts des opérations d'archéologie préventive, dont l'effet mutualisateur est en fait limité au logement social à la construction individuelle et, dans une moindre mesure, aux projets destinés à l'habitation.

Les taux, qui apparaissent comme le résultat d'équations complexes, ont été en réalité calculés en fonction du coût moyen constaté des opérations d'archéologie, coût moyen qui prend en compte les exonérations prévues par le projet de loi.

A cet égard, votre rapporteur a tenté d'établir un bilan coût-avantage du système de financement proposé par le projet de loi.

L'institution d'une imposition est présentée comme le moyen de réduire le caractère aléatoire du coût des opérations archéologiques imposées aux aménageurs.

Votre rapporteur a pu constater qu'il s'agissait là d'une des préoccupations primordiales des collectivités locales comme des professionnels du bâtiment qui ont fait souvent état du caractère très fluctuant des devis de l'AFAN. Cependant, si le principe de l'imposition permet de satisfaire ceux qui souhaitaient en quelque sorte un barème national de l'archéologie préventive, l'assujettissement comme le montant de la taxe à acquitter dépendent de l'établissement par l'Etat de prescriptions archéologiques, dont le caractère aléatoire demeure, faute d'un zonage du territoire, en réalité impossible à réaliser.

Le financement par l'Etat ne garantit pas plus les objectifs qui ont conduit le gouvernement à conférer à l'archéologie préventive un caractère de service public. En effet, la création d'un établissement public doté d'un monopole ne suffit pas à garantir que les fouilles seront exécutées " en tout temps et en tout lieu ".

De même, compte tenu de l'assiette retenue, l'effet de mutualisation recherché n'est atteint que partiellement dans la mesure où plus les opérations seront lourdes, plus le montant de l'impôt sera élevé : aujourd'hui les aménageurs qui n'avaient pas les moyens de financer les fouilles pouvaient toujours se tourner vers l'Etat afin de bénéficier des subventions. Cela ne sera plus possible dans le nouveau système.

Cependant force est de constater que le financement par l'impôt permet de régler l'épineux problème de la charge du coût de l'archéologie. Il est établi désormais clairement que celui-ci incombe aux aménageurs, sauf si les équations du gouvernement sont fausses et que le produit de la redevance est inférieur au coût réel des fouilles à exécuter. De ce point de vue, le projet de loi n'introduit pas une grande innovation : le coût de l'archéologie est aujourd'hui assumé par les aménageurs qui ont accepté en ce domaine l'application du principe " pollueur-payeur ", qui pourtant n'était prévu par aucun texte. En dépit de quelques cas isolés, il convient de souligner que les aménageurs s'acquittaient en règle générale de leurs obligations dans des conditions qui ont permis en France le développement d'un archéologie préventive de qualité.

La fixation par la loi d'un barème répond, semble-t-il, à une attente largement partagée des aménageurs et des archéologues. Au cours des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur a constaté, en effet, que le principe d'un barème des opérations d'archéologie répondait aux demandes des aménageurs, exaspérés par le caractère aléatoire des devis de l'AFAN comme à celles des archéologues, peu formés pour conduire d'âpres négociations sur le montant de leurs prestations. Enfin, le financement par l'impôt permet d'effectuer à la marge une mutualisation des coûts, notamment en faveur du logement social.

Le principe du financement par l'impôt n'est donc pas en lui-même critiquable.

En revanche, votre rapporteur considère que ce financement conjugué à l'octroi de droits exclusifs aboutit à un dispositif monopolistique qui ne présente aucune garantie d'efficacité en terme de rapidité d'exécution des fouilles et de légitimité des prescriptions archéologiques.

Votre rapporteur, tout en retenant le principe d'un financement par l'impôt, considère que, si l'Etat désigne un responsable de fouilles distinct de l'établissement public créé par l'article 2, les sommes que les aménageurs auront été amenés à engager pour réaliser les fouilles prescrites viendront en réduction du montant de la redevance qu'ils auront à acquitter.

L'objectif de mutualisation de l'impôt est ainsi conservé : si l'opérateur obtient un meilleur prix, il ne reste à sa charge que l'effet mutualisateur.

Un tel système a été admis par l'Assemblée nationale pour les collectivités territoriales il doit être également appliqué à l'ensemble des aménageurs. Dans ce cadre, ces derniers pourront également faire appel à titre complémentaire à l'établissement public lorsque l'ampleur des fouilles l'exigera. Un tel système permettra aux aménageurs de mieux contrôler le déroulement de l'exécution et ne pas être dépendant du plan de charge de l'établissement.

Les assouplissements apportés à l'Assemblée nationale relatifs aux collaborations entre l'établissement public et les autres acteurs de l'archéologie procédaient en fait de la même inspiration mais présentaient l'inconvénient de laisser à ce dernier la maîtrise du processus contractuel. C'est donc aux maîtres d'ouvrage d'apprécier, sous le contrôle bien entendu de l'Etat et non à l'établissement public s'il y a lieu ou non de faire appel à la concurrence.

Votre commission vous propose donc d'adopter à cet article 6 amendements.

Le premier vise à préciser que la redevance est due dès lors que des travaux rendent nécessaire l'établissement de prescriptions archéologiques, la référence à l'intervention de l'établissement public pour déterminer l'assiette de la redevance devenant inutile.

Le deuxième amendement supprime l'alinéa prévoyant l'exonération des travaux de fouilles exécutés par les collectivités territoriales que votre commission propose de faire figurer désormais dans un article distinct.

Le troisième instaure un mécanisme permettant aux aménageurs de déduire du montant de leur redevance d'archéologie le montant des travaux de fouilles qu'ils prennent à leur charge. Cet amendement élargit le mécanisme de réduction prévu par l'Assemblée nationale et supprime le plafonnement.

Le quatrième vise à prévoir le cas où le projet envisagé n'est pas réalisé.

Le cinquième est de précision.

Le sixième vise à prévoir un taux majoré de la redevance lorsque le terrain est particulièrement riche en vestiges archéologiques, et, qu'à ce titre, il mériterait de ne pas être détruit. Les formules retenues par le projet de loi, qui reposent sur des valeurs moyennes, ne sont guère dissuasives au regard de l'intérêt économique que sont susceptibles de représenter ces terrains.

Article 4 bis

Commission de recours

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel afin de mettre en place, sous la forme d'une commission administrative, une voie de recours précontentieuse contre les décisions de l'établissement public.

Cette commission, inspirée de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, sera composée de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des personnes publiques et privées concernées par l'archéologie préventive et de personnalités qualifiées.

Cependant, elle n'exercera qu'un pouvoir consultatif : ses avis seront notifiés au redevable et au président de l'établissement public, qui pourra éventuellement établir l'imposition sur de nouvelles bases.

Ses avis porteront non pas sur les prescriptions archéologiques mais sur le montant des redevances, c'est-à-dire sur les conditions dans lesquelles l'établissement a opéré les calculs dont les formules sont fixées par la loi. A cet égard, sa marge d'appréciation portera sur les surfaces et le montant des réductions à prendre en compte pour le calcul des redevances.

II. Position de la commission

La création de cette voie de recours constitue sans doute une amélioration de nature à permettre une meilleure prise en compte des observations des redevables dans la procédure d'établissement de la redevance et à éviter des contentieux.

Votre commission vous proposera d'adopter cet article sous réserve d'un amendement destiné à préciser la composition de cette commission afin d'y assurer une représentation équitable des redevables.

Article 5

Coordination

I. Position de l'Assemblée nationale

Cet article introduit par l'Assemblée nationale est destiné à assurer la coordination entre les dispositions du projet de loi et diverses dispositions législatives.

· Le paragraphe I modifie l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme afin d'inscrire la redevance d'archéologie préventive parmi la liste limitative des contributions à la charge des bénéficiaires d'autorisations de construire.

· Le paragraphe II ne procède pas d'un simple souci de coordination. En effet son objet, en dépit d'une rédaction peu claire, est de permettre de fixer lors de la délivrance du permis de construire un délai pour l'accomplissement des fouilles, délai au terme duquel les travaux pourraient être exécutés même si les fouilles ne sont pas achevées.

· Le paragraphe III modifie l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme afin de prévoir que les infractions aux prescriptions du permis de construire concernant la réalisation de fouilles archéologiques peuvent être constatées par des agents commissionnés à cet effet par le ministre chargé des monuments historiques et des sites.

· Le paragraphe IV complète l'article premier de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement afin d'inclure dans son champ d'application les installations qui " présentent des dangers ou des inconvénients " pour la conservation de sites archéologiques.

II. Position de la commission

Les modifications des articles L. 421-2-4 et L. 480-1 du code de l'urbanisme auxquelles procèdent les paragraphes II et III de cet article confondent la procédure de délivrance des permis de construire et celle relative aux prescriptions archéologiques. En effet, les prescriptions archéologiques ne figurent pas dans le permis de construire mais font l'objet d'une décision du préfet de région prise aujourd'hui en application de la loi de 1941 et demain de la loi sur l'archéologie préventive.

L'article 1er bis dans la rédaction que vous propose d'adopter votre commission prévoit que les prescriptions ordonnant la réalisation de sondages ou de fouilles fixera leur durée. Dans la mesure où l'objectif poursuivi par le paragraphe II est satisfait, votre commission vous propose donc d'adopter un amendement supprimant ce paragraphe.

Par ailleurs, elle vous propose d'adopter un amendement de précision au paragraphe III afin de tenir compte du fait que les prescriptions sont prises par le préfet de région en application des dispositions de l'article 1er bis et non dans le cadre de la délivrance du permis de construire.

Enfin, votre rapporteur considère que le critère d'une installation classée ne peut être défini par le seul fait qu'elle porte atteinte à des vestiges archéologiques. Une installation classée est une installation qui présente en raison de la nature de son activité une menace pour la santé, l'environnement ou la salubrité publique. Il serait abusif, et cela n'aurait d'ailleurs aucun sens, de considérer qu'une usine non comprise dans la nomenclature des installations classées doive être une installation classée au seul motif qu'elle est située sur un terrain renfermant des vestiges archéologiques. Votre commission vous proposera donc un amendement tendant à supprimer le paragraphe IV de cet article.

Article additionnel après l'article 5

Rapport au Parlement

Votre commission a souhaité opportun que le Parlement puisse être informé des conditions d'application de la présente loi.

Ce rapport, qui sera déposé sur le bureau des assemblées avant le 1er octobre, retracera le bilan des opérations engagées dans le cadre de la présente loi et permettra de suivre l'état d'avancement des travaux de réalisation de la carte archéologique nationale.

Par ailleurs, il fournira des éléments d'information nécessaires pour apprécier la situation financière de l'établissement public prévu à l'article 2.

Enfin, il rendra compte des réclamations portées devant la commission de conciliation prévue à l'article 4 bis et du sort réservé à ses avis par le président de l'établissement public chargé de l'exécution des fouilles.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'adopter.

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