EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Définition de
l'archéologie préventive et compétences de l'Etat
I.
Texte du projet de loi
Cet article consacre son premier alinéa à la définition de
l'archéologie préventive et précise dans son second
alinéa les responsabilités de l'Etat en ce domaine.
• La définition de l'archéologie préventive
Le projet de loi définit l'archéologie préventive par
référence aux trois types d'opérations matérielles
auxquelles donnent généralement lieu des travaux
d'aménagement qui, par leur nature ou leur localisation, menacent des
vestiges. Il s'agit :
- de la détection de vestiges. Cette phase se traduit par la
réalisation de sondages ou de diagnostics prescrits dans la plupart des
cas préalablement à la délivrance du permis de construire
ou dans le cadre de la réalisation d'une étude d'impact ;
- de leur conservation ou de leur sauvegarde par l'étude scientifique,
ce qui prend soit la forme de fouilles soit, lorsque le site doit être
préservé, celle du classement du terrain ;
- enfin, de la diffusion des résultats obtenus. Cet aspect de
l'archéologie préventive est sans doute aujourd'hui le plus
négligé, ce qui suscite, au demeurant, les interrogations des
aménageurs sur la légitimité des opérations dont on
leur impose la réalisation et dont l'exploitation scientifique est mal
identifiée, voire inexistante.
Votre rapporteur s'est interrogé tant sur l'opportunité que sur
la portée de cette définition de l'archéologie
préventive.
Les opérations d'archéologie préventive qui, il convient
de le noter, ne sont pas définies en tant que telles par la Convention
de Malte demeurent de fouilles archéologiques, même si elles se
situent dans le cadre spécifique d'opérations
d'aménagement et s'effectuent dans l'urgence. La distinction entre
fouilles programmées et fouilles préventives ou de sauvetage vise
donc essentiellement le contexte dans lequel elles sont exécutées
et n'est justifiée par aucune considération scientifique. Comme
le souligne le rapport remis à la ministre de la culture et de la
communication, la différence de nature entre l'archéologie
préventive et l'archéologie programmée "
n'est pas
de nature mais de pratique
".
Mal fondée en opportunité, elle ne se justifie guère plus
sur le plan juridique. Les compétences de l'Etat en ce domaine demeurent
régies par les dispositions de la loi du 27 septembre 1941 et
les règles du droit de l'urbanisme avec lesquelles elles se combinent.
• Les compétences de l'Etat
Les compétences de l'Etat s'inscrivent dans le cadre
général de la "
conciliation des exigences respectives de
la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du
développement économique et social " ;
formulation
à la valeur normative incertaine qui s'inspire étroitement des
termes de l'article 4 de la Convention de Malte qui stipule que
"
chaque partie s'engage à rechercher la conciliation et
l'articulation des besoins respectifs de l'archéologie et de
l'aménagement (...)
".
Les compétences de l'Etat recouvrent :
- la prescription des mesures visant à la conservation ou à la
sauvegarde scientifique du patrimoine archéologique ;
- l'approbation de la désignation du responsable scientifique de toute
opération d'archéologie préventive ;
- le contrôle et l'évaluation des opérations,
- l'établissement de la carte archéologique nationale.
L'énumération des prérogatives attribuées à
l'Etat auquel procède le second alinéa de l'article premier
attribue à l'autorité administrative un pouvoir de police
destiné à assurer la protection du patrimoine
archéologique, qui n'est pas spécifique à
l'archéologie préventive. En cela, à l'exception des
précisions relatives à la désignation du responsable des
fouilles et à la carte archéologie, il ne fait que reprendre en
termes généraux des prérogatives déjà
attribuées à l'Etat par la loi de 1941 et le code de l'urbanisme.
C'est le cas en premier lieu de la prescription des mesures de sauvegarde. En
l'absence de précisions, le cadre dans lequel s'exercera cette
compétence demeure donc celui qui est fixé par les dispositions
en vigueur, c'est-à-dire le titre II de la loi de 1941 qui est
pourtant considéré comme inadapté à la nature des
fouilles préventives.
S'agissant des missions de contrôle et d'évaluation des
opérations archéologiques, l'article 3 de la loi de 1941
précise déjà que les fouilles autorisées par l'Etat
"
s'exécutent conformément à la décision
ministérielle d'autorisation et sous la surveillance d'un
représentant accrédité de l'administration ".
En revanche, le projet de loi introduit une disposition nouvelle en
précisant que l'Etat approuve la désignation du responsable
scientifique de toute opération archéologique. Jusqu'à
présent, s'appliquaient les dispositions de l'article premier de la loi
de 1941 selon laquelle "
nul ne peut effectuer sur un terrain lui
appartenant ou appartenant à autrui des fouilles sans en avoir au
préalable
obtenu l'autorisation
" qui n'étaient,
du moins dans leur rédaction, guère adaptées à la
réalité de l'archéologie préventive dans la mesure
où elles visaient plutôt le cas d'un archéologue
désireux de réaliser des fouilles programmées que celui
d'un aménageur contraint d'exécuter des sondages
archéologiques. La pratique voulait que les autorisations soient
accordées personnellement à l'auteur de la demande, qui devait
être une personne physique. Le projet de loi consacre cette pratique en
précisant que l'autorité administrative approuve la
désignation du responsable scientifique des opérations. Cette
procédure s'appliquera, semble-t-il, exclusivement aux fouilles
préventives ; pour les autres types d'opérations
archéologiques, les dispositions de l'article premier de la loi de
1941 devraient continuer à s'appliquer.
Enfin, l'article premier attribue à l'Etat la mission d'établir
la carte archéologique nationale. Cette mention consacre les travaux
entrepris par l'Etat depuis 1978 dans le cadre de l'inventaire national des
sites archéologiques puis à partir de 1991 à travers le
programme de carte archéologique, sans pour autant préciser les
conditions dans lesquelles ce document est opposable aux tiers.
II. Position de l'Assemblée nationale
Dans le souci de traiter séparément de la définition de
l'archéologie préventive, des compétences de l'Etat et de
la carte archéologique, l'Assemblée nationale a supprimé
le second alinéa de l'article premier pour transférer ses
dispositions dans deux articles distincts qu'elle a insérés
après l'article premier.
Elle a complété la définition de l'archéologie
préventive. Le caractère de service public de
l'archéologie préventive a été
réaffirmé ; précision qui peut apparaître
redondante au regard des dispositions relatives aux compétences
attribuées à l'Etat et à l'établissement public par
le projet de loi et qui interprétée
a contrario
pourrait
laisser penser que l'archéologie programmée ne relève pas
du service public.
Afin de renforcer le caractère scientifique de cette discipline,
l'Assemblée nationale a indiqué, ce qui va pourtant semble-t-il
de soi, que l'archéologie préventive est partie intégrante
de l'archéologie et qu'à ce titre elle est régie par les
" mêmes principes de déontologie scientifique applicables
à toute recherche ". Votre rapporteur, qui s'est interrogé
longuement sur la nature exacte de ces " principes ", relève
que le service public de la recherche archéologique, comme l'ensemble du
service public de la recherche publique, est soumis aux dispositions de la loi
n° 82-610 d'orientation et de programmation pour la recherche et le
développement technologique de la France.
III. Position de la commission
Votre commission considère que l'objet du projet de loi n'est pas de
définir une nouvelle discipline scientifique mais de préciser le
rôle qui incombe à l'Etat en matière de protection du
patrimoine archéologique.
En conséquence, elle vous propose d'adopter un
amendement
qui procède à une nouvelle rédaction de cet
article.
Article 1er bis
Rôle de l'Etat
I.
Texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel qui
reprend sous réserve d'une modification les dispositions relatives au
rôle de l'Etat -hormis la réalisation de la carte
archéologique- qui figuraient au second alinéa de l'article
premier du texte déposé par le gouvernement.
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale à
l'initiative de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales
précise que le responsable scientifique de la fouille est
désigné par l'Etat sur proposition de l'établissement
public créé par l'article 2.
Cette modalité de désignation ne constitue pas une modification
substantielle par rapport à la procédure prévue par le
projet de loi.
Le texte du gouvernement, dont la rédaction est sur ce point très
elliptique, prévoyait que l'Etat approuvait le responsable scientifique
de toute opération archéologique, ce qui revenait à dire
que l'autorité administrative ratifiait la décision du
président de l'établissement public. L'Assemblée nationale
prévoit en réalité une compétence liée de
l'Etat. En effet, l'autorité administrative ne pourra pas choisir un
responsable de fouilles qui n'aura pas été proposé par
l'établissement public.
Dans la mesure où l'établissement public est doté par
l'article 2 de droits exclusifs, on le voit mal proposer un responsable
scientifique qui n'appartienne pas à son personnel. En tout état
de cause, cette modalité de désignation, qui reconnaît
à l'établissement public un droit de veto, ne permet pas de
garantir que des organismes extérieurs à ce dernier puissent se
voir confier des opérations archéologiques.
II. Position de la commission
Le texte adopté par l'Assemblée nationale présente deux
inconvénients :
- il s'en tient à un rappel très général des
compétences que l'Etat assume en matière archéologique et
ne remédie pas à l'inadaptation du cadre juridique actuel aux
exigences spécifiques de l'archéologie préventive. En
effet, l'article 1er bis, sous réserve de la procédure de
désignation du responsable scientifique, n'apporte aucune modification
aux dispositions législatives actuellement en vigueur. Par ailleurs, il
ne précise pas dans quelle mesure ces compétences se combinent
avec celles que détient d'ores et déjà l'Etat en vertu de
la loi de 1941 ;
- il s'inscrit dans la logique du projet de loi qui attribue le monopole
d'exécution des fouilles archéologiques à
l'établissement public créé par l'article 2. A ce titre,
il n'opère pas une distinction suffisante entre les compétences
de l'Etat, et celles de l'opérateur de fouilles et ne permet de garantir
que d'autres organismes publics ou privés puissent être
autorisés à diriger des fouilles.
En conséquence, votre commission a adopté une nouvelle
rédaction de cet article afin de préciser les conditions dans
lesquelles s'exercent les compétences de l'Etat en matière
d'archéologie préventive.
Dans le souci d'opérer une distinction claire entre les prescriptions
archéologiques et la réalisation des opérations de
fouilles, votre commission a souhaité que la désignation du
responsable de fouilles incombe à l'autorité administrative,
selon les cas, le ministre chargé de l'archéologie ou le
préfet de région.
Afin de renforcer les garanties scientifiques dont doivent être
entourées les prescriptions de l'Etat, il est prévu une
procédure consultative qui reprend dans ses grandes lignes celle qui
prévaut actuellement. Les prescriptions archéologiques et la
désignation du responsable scientifique des opérations par
l'autorité administrative seront précédées d'une
consultation de la commission interrégionale de l'archéologie ou
du conseil national de la recherche archéologique selon les cas. Par
ailleurs, il est précisé que l'exploitation scientifique des
opérations de fouilles est réalisée sous le contrôle
de l'Etat.
Dans le souci de limiter les contraintes que font peser les opérations
d'archéologie préventive sur les opérations
d'aménagement, il reviendra à l'autorité administrative
d'indiquer la durée des diagnostics, sondages et opérations de
fouilles. Par ailleurs, l'autorité administrative arrêtera, en
accord avec le responsable de fouilles, la date de début des
opérations archéologiques afin de garantir, lorsque le
propriétaire du terrain le souhaite, un lancement rapide de celle-ci.
Si au terme de ces délais les opérations ne sont pas
achevées, ou si elles n'ont pas été engagées
à la date fixée en accord avec le responsable de fouilles, le
terrain sera considéré comme libre de contrainte
archéologique.
Articles additionnels après l'article 1
er
bis
Conseil national de la recherche archéologique et
commissions interrégionales de la recherche archéologique
Si le
projet de loi esquisse la distinction entre les compétences de l'Etat et
celles de l'établissement public, le monopole qu'il confie à ce
dernier ne permet pas de garantir le caractère scientifique des
prescriptions archéologiques émanant de l'autorité
administrative.
Les droits exclusifs qui lui sont accordés, comme le poids qu'il sera
amené à prendre dans la réalisation des opérations
de terrain, favorisera inévitablement un mélange des genres.
Cette consanguinité entre l'autorité qui prescrit les fouilles et
celui qui les exécute, qui existe déjà dans le
système actuel, ne pourra que se trouver renforcée, alors
même que le financement de l'établissement repose sur une taxe
assise sur les prescriptions archéologiques : en effet, plus ces
dernières seront nombreuses et détaillées, plus le montant
des redevances sera élevé. Votre rapporteur considère
qu'une telle situation n'est pas à l'évidence de nature à
entourer les prescriptions archéologiques de garanties suffisantes tant
au regard des intérêts scientifiques que du point de vue des
exigences du développement économique.
Votre commission a donc souhaité préciser les conditions dans
lesquelles seront établies les prescriptions archéologiques par
l'autorité administrative. La consultation d'une instance scientifique
devrait être de nature à lever les soupçons qui pourraient
susciter les décisions de l'administration, qui risque d'être
accusée d'être à la fois " juge et partie ".
Par coordination avec la nouvelle rédaction de l'article 1er bis, votre
commission vous propose donc de conférer une existence
législative aux organes consultatifs, créés
en 1994 : le conseil national de la recherche archéologique
(CNRA) et les commissions interrégionales de la recherche
archéologique (CIRA).
La composition de ces instances est élargie à des
représentants des collectivités territoriales.
Article 1er ter
Carte archéologique
nationale
I.
Position de l'Assemblée nationale
Cet article adopté par l'Assemblée nationale reprend en la
complétant la disposition qui figurait au second alinéa de
l'article premier du projet de loi initial : " (l'Etat) dresse la
carte archéologique nationale ".
Votre rapporteur relève que si l'Assemblée nationale a
précisé les modalités d'élaboration et de
communication aux tiers de ce document, elle n'en a pas pour autant
précisé la valeur juridique.
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale
prévoit que seront associés à la réalisation de la
carte archéologique l'ensemble des établissements publics ayant
des activités de recherche archéologique (universités,
organismes publics de recherche) ainsi que les collectivités
territoriales.
L'Assemblée nationale a également indiqué que des extraits
de ce document seront communiqués aux autorités
compétentes pour délivrer les autorisations d'urbanisme ce qui
permettra aux maires de fournir des éléments d'information sur la
présence éventuelle de vestiges archéologiques notamment
dans le cadre de la procédure de délivrance des permis de
construire.
II. Position de la commission
Une des difficultés de la situation qui prévaut aujourd'hui
réside dans le fait que les aménageurs pas plus que
l'administration ne maîtrisent le " risque
archéologique ".
A la différence par exemple de la contrainte liée à la
présence d'un monument historique, celle qui résultera de la
présence dans le sous-sol de vestiges n'est en général pas
connue de l'aménageur lorsqu'il élabore son projet. Il n'en aura
connaissance que lors de l'instruction du permis de construire ou plus
tardivement encore lorsque les travaux de terrassement débuteront. Alors
que les études de faisabilité sont déjà souvent
achevées, il sera alors contraint de modifier son projet, parfois dans
des proportions significatives, ou de réaliser des fouilles susceptibles
de le retarder ou encore de l'abandonner purement et simplement.
La multiplication des opérations d'aménagement et des grands
chantiers de travaux publics a souligné la nécessité de
mieux prendre en compte dans les procédures d'urbanisme, comme dans le
droit de l'environnement, les impératifs liés à la
protection du patrimoine archéologique.
En ce qui concerne les règles d'urbanisme, le décret n°
86-192 du 5 février 1986 a rendu obligatoire la consultation
des services en charge de l'archéologie avant la délivrance des
autorisations d'urbanisme, y compris le certificat d'urbanisme. En outre, ce
texte a modifié l'article R-123-18 qui fixe le contenu des plans
d'occupation des sols afin d'ouvrir la possibilité de classer en
zone " ND ", c'est à dire non constructible, les zones
à protéger en raison de leur intérêt historique,
notion qui s'entend largement et permet de protéger des zones
présentant un intérêt archéologique. Enfin l'article
R-111-3-2 permet de refuser un permis de construire ou ne l'accorder que sous
réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les
constructions envisagées sont de nature à compromettre la
conservation ou la mise en valeur d'un site archéologique.
En matière de protection de l'environnement, le décret n°
93-245 du 25 février 1993 pris pour l'application de la loi du
10 juillet 1976 sur la protection de l'environnement qui a rendu
obligatoire la réalisation d'une étude d'impact lorsqu'un projet
affecte l'environnement prévoit que cette étude doit comporter
notamment une analyse des effets du projet sur l'environnement, et en
particulier sur la protection des biens et du patrimoine culturel.
Cependant, si ces dispositions permettent d'assurer une meilleure protection
des sites archéologiques, elles ne réduisent pas de
manière significative les aléas auxquels sont confrontés
à ce titre les aménageurs. L'absence de prescriptions
archéologiques avant la délivrance des autorisations d'urbanisme
ne fait pas en effet obstacle à ce qu'en application des dispositions du
titre II de la loi de 1941, l'Etat puisse faire procéder en cours
de projet à des fouilles, en l'absence même de l'accord du
propriétaire.
La connaissance du patrimoine archéologique reste encore parcellaire,
faute souvent d'un recensement systématique des informations
disponibles. A cet égard, la réalisation d'un zonage fiable et
exhaustif du territoire apparaît comme le seul moyen de réduire le
risque archéologique ou du moins de l'anticiper de manière
satisfaisante.
La réalisation de la carte archéologique constitue donc un enjeu
essentiel. Votre rapporteur rappellera que son élaboration a
été engagée voilà plus d'une vingtaine
d'années. Après avoir lancé en 1978 l'inventaire national
des sites archéologiques, le ministère de la culture a
engagé en 1991 les travaux nécessaires à la
réalisation de ce document. Dans la mesure où les services
régionaux de l'archéologie ne disposaient pas de moyens
suffisants, la réalisation de ce document a été
confiée à l'AFAN par voie de convention.
Votre rapporteur souligne que la portée de l'article 1er ter
dépendra étroitement des moyens budgétaires qui seront
consacrés à l'élaboration de ce document.
En effet, à l'avenir, la carte archéologique devrait être
établie par des agents de l'Etat, et non plus par des personnels de
l'AFAN, appelée à devenir l'établissement public
d'archéologie préventive. Cela exige donc à
l'évidence un effort de recrutement substantiel qui, selon le
ministère de la culture, devrait porter sur environ 70 postes
budgétaires, mais également un renforcement des moyens de
fonctionnement alloués aux services régionaux de
l'archéologie.
Cet effort, qui ne semble pas encore évalué avec exactitude par
le ministère de la culture, constitue cependant le préalable
à la réalisation dans un délai acceptable d'un zonage du
territoire qui pourrait à terme acquérir le caractère de
document d'urbanisme sur lequel pourraient s'appuyer les décisions
prises par l'autorité administrative.
Compte tenu de ces observations, votre commission a adopté
un
amendement
tendant à une nouvelle rédaction de cet article.
Outre des modifications rédactionnelles, il prévoit que :
- les prescriptions de l'Etat s'appuient notamment sur les données de la
carte archéologique. Il convient en effet de préciser que la
carte archéologique a vocation à devenir un document d'urbanisme
qui servira de fondement aux prescriptions de l'Etat ;
- ce document couvre l'ensemble du territoire ;
- sous réserve des exigences liées à la
préservation du patrimoine archéologique, toute personne qui en
fait la demande peut en avoir communication. Dans un souci de transparence,
votre rapporteur a considéré comme essentiel de donner la plus
large publicité possible à ce document. Cependant, il a
souhaité que le décret d'application puisse prendre en compte les
exigences de protection du patrimoine, notamment afin d'éviter que
d'éventuels pilleurs de sites puissent avoir accès aux
informations figurant sur la carte.
Article additionnel
après l'article 1er
ter
Services archéologiques des collectivités
territoriales
Votre
commission vous propose d'adopter un article additionnel afin de
préciser le rôle des services archéologiques des
collectivités territoriales.
En dépit des assouplissements apportés par l'Assemblée
nationale au principe du monopole accordé à
l'établissement public d'archéologie préventive, la
rédaction , au demeurant fort imprécise, de l'article 2
laisse à la discrétion de l'établissement la
décision d'associer à la réalisation des opérations
archéologiques d'autres intervenants, mais également le choix de
ces derniers.
Ce dispositif, s'il apparaît comme la conséquence logique des
droits exclusifs reconnus à l'établissement public, a notamment
pour effet de soulever des interrogations sur la place qui sera accordée
à l'avenir aux services archéologiques des collectivités
territoriales.
Cette interrogation est légitime compte tenu du rôle qu'assument
aujourd'hui les collectivités territoriales dans la recherche
archéologique. Votre rapporteur, dans le cadre de son exposé
général, en a précisé l'étendue et
l'intérêt. Si ces services sont de dimension variable, certains
disposent d'une taille opérationnelle qui les conduit dans bien des cas
à collaborer avec l'AFAN ou à exécuter avec leurs propres
moyens des fouilles.
Le dispositif retenu par l'Assemblée nationale méconnaît
cette réalité en accordant un rôle subsidiaire à ces
services qui, par leur proximité avec les intérêts locaux,
ont contribué à sensibiliser les constructeurs aux
nécessités de la protection du patrimoine archéologique et
à permettre une meilleure exploitation scientifique et culturelle des
découvertes archéologiques.
Afin de consacrer leur rôle et, éventuellement, de ne pas entraver
leur développement, votre commission a souhaité reconnaître
aux collectivités locales la possibilité de se doter de services
archéologiques. Il s'agira d'une compétence facultative.
Ces services seront soumis au contrôle technique de l'Etat. Cette
précision s'inscrit dans la logique qui préside aux dispositions
du code général des collectivités territoriales et des
lois de décentralisation relatives aux compétences culturelles
des collectivités territoriales qui, à l'exception de certains
secteurs pour lesquels la loi prévoit des compétences
obligatoires, prévoient que les collectivités sont libres de
déterminer l'organisation et le fonctionnement de leurs services
culturels sous réserve du contrôle technique de l'Etat.
En ce qui concerne les personnels, l'article 65 de la loi n° 83-663
du 22 juillet 1983 précise que "
l'Etat exerce un contrôle
technique sur l'activité du personnel scientifique et technique des
communes, départements et régions chargé de
procéder à l'étude, à la conservation et à
la mise en valeur du patrimoine ".
Le statut des conservateurs
territoriaux du patrimoine, dont l'une des spécialités est
l'archéologie, a été fixé par le décret
n° 92-839 du 2 septembre 1992 qui en précise
notamment leurs modalités de recrutement.
Pour les opérations de fouilles, l'activité des services
archéologiques des collectivités locales est bien entendu soumise
au contrôle de l'Etat en application de la loi du 27 septembre 1941
et de la présente loi.
Le dispositif prévu par votre commission précise que ces services
ont vocation, dès lors qu'ils existent et que la collectivité
territoriale en fait la demande, à participer de plein droit aux
opérations de fouilles qui se déroulent sur le territoire de
celle-ci, quel que soit le responsable de fouilles désigné par
l'Etat. Cette disposition, qui ne fait pas obstacle au pouvoir reconnu à
l'Etat de désigner le responsable des fouilles, permet de
préciser la formule un peu floue adoptée à
l'article 2 par l'Assemblée nationale qui précisait
seulement que, pour l'exécution de sa mission, l'établissement
public associe les services de recherche archéologique des
collectivités territoriales.
Le développement des services archéologiques territoriaux sera
encouragé par le mécanisme d'exonération introduit
à l'article 4 par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa
commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
Ce dispositif prévoit que sont exonérés de la redevance
archéologique les travaux effectués par une collectivité
territoriale dotée d'un service archéologique. Cette disposition
s'imposait pour les collectivités qui disposent d'ores et
déjà de tels services qui, pour certains d'entre eux, sont en
mesure d'avoir une activité sur le terrain : il aurait
été en effet difficile d'admettre qu'une collectivité qui
prenne en charge à son compte des fouilles acquitte en quelque sorte
deux fois leur coût au travers, d'une part, du paiement de la
redevance et, d'autre part, du coût que fait peser ces services sur son
budget. En l'absence d'une telle disposition, le dispositif proposé par
le gouvernement aurait conduit à remettre en cause, pour des motifs
essentiellement budgétaires, l'existence même des services
archéologiques des collectivités territoriales.
Cependant le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
n'était pas entièrement satisfaisant dans la mesure où,
compte tenu des droits exclusifs reconnus à l'établissement
public d'archéologie préventive, cette exonération ne
pouvait jouer que si le service local était désigné en
qualité de responsable de fouilles ou s'il signait une convention avec
l'établissement. La précision introduite par votre commission qui
prévoit la participation de plein droit des services locaux est de
nature à remédier à cet inconvénient. Par ailleurs
l'exonération était soumise à
" l'agrément " du service par l'Etat. Votre commission a
supprimé également cette condition dont on voit mal la
justification, compte tenu du contrôle scientifique et technique
qu'exerce l'Etat en vertu des lois de 1983 et de 1941.
Dans un souci de cohérence, votre commission a souhaité faire
figurer le principe de cette exonération dans l'article additionnel
qu'elle vous propose d'adopter.
Article 2
Création d'un
établissement
public chargé
de la recherche en archéologie
préventive
I.
Commentaire du texte du projet de loi
Cet article crée un établissement public à
caractère administratif chargé de la recherche en
archéologie préventive, doté de droits exclusifs pour la
réalisation des sondages, diagnostics et opérations de fouilles
d'archéologie préventive.
•
Un établissement public doté d'un monopole
Le choix du monopole opéré par le projet de loi apparaît
comme la conséquence du caractère de service public
conféré à l'archéologie préventive. Cette
qualification s'attache aux prérogatives de puissance publique reconnues
à l'Etat mais également aux opérations de fouilles
elles-mêmes, ce qui impose de confier leur réalisation à
l'Etat, en pratique à des établissements publics et en
particulier à l'établissement public chargé de la
recherche archéologique.
Comme l'a souligné la ministre devant l'Assemblée
nationale :
" nous devons bien comprendre qu'il n'est pas possible
de séparer ce qui relève du domaine intellectuel de la fouille de
ce qui relève de l'acte matériel de la fouille ".
Ce raisonnement va à l'encontre de l'analyse formulée par le
conseil de la concurrence qui avait distingué le pouvoir de police
attribué à l'Etat et l'exécution des fouilles qui pouvait
être ouverte à la concurrence.
Prenant le contre-pied de cette analyse, le gouvernement a
considéré que seul le service public pouvait permettre à
la fois :
- de faire face à la nécessité d'assurer en tout temps et
en tout lieu les opérations d'archéologie préventive ;
- de ne pas établir un lien direct entre l'importance de la prestation
et la capacité financière de l'aménageur ;
- et de garantir la qualité scientifique des opérations.
Les auteurs du rapport remis en novembre 1998 à Mme Catherine Trautmann,
après avoir écarté une
" étatisation de la
recherche archéologique "
et la solution de la
délégation de service public après mise en concurrence,
soulignaient que
" la formule de l'établissement public,
même si elle a ses contraintes, offre le cadre d'une réelle
autonomie de gestion pour peu que les statuts de l'établissement soient
élaborés en tenant compte des particularités de sa mission
et de ses conditions d'intervention. Elle paraît en outre, correspondre
à la spécificité des activités de la recherche
ainsi que le reconnaît l'article 14 de la loi n° 82-610 du 15
juillet 1982 d'orientation et de programmation de la recherche ".
La logique du gouvernement accorde donc à l'établissement public
une mission de recherche, ce qui explique qu'il soit placé sous la
tutelle conjointe du ministre de la culture et du ministre de la recherche.
L'objet qui lui est assigné par le projet de loi est donc
essentiellement scientifique, les opérations de terrain ne constituant
que le cadre ou le support à son activité de recherche.
En dépit de la volonté de réaffirmer le caractère
scientifique du service public de l'archéologique préventive,
votre rapporteur relève que la mission de recherche de
l'établissement n'est guère définie par le projet de loi.
En effet, outre l'exécution des fouilles en application des
prescriptions imposées par l'Etat et sous la surveillance de ses agents,
le texte du gouvernement précise seulement que l'établissement
est
" chargé de la recherche en archéologique
préventive "
et qu'
" il concourt également
à la diffusion de ses travaux ",
rédaction
conférant à l'exploitation scientifique des résultats des
fouilles un caractère subsidiaire.
Bien que le projet de loi reconnaisse des droits exclusifs à
l'établissement public pour la réalisation des opérations
archéologiques, le second alinéa de l'article 2 prévoit
que pour l'exécution de sa mission, l'établissement public peut
faire appel, par voie de convention, à d'autres personnes morales
dotées de services archéologiques. Cette rédaction peu
explicite est éclairée par l'exposé des motifs du projet
de loi :
" Pour la réalisation des opérations de
terrain et des études, l'établissement public s'appuiera chaque
fois que cela apparaîtra nécessaire pour des raisons scientifiques
ou d'efficacité sur le réseau institutionnel que constituent le
centre national de la recherche scientifique et les universités mais
également les services archéologiques des collectivités,
les associations et autres structures de droit privé
qualifiées ".
Ces précisions laissent donc entrevoir la diversité des
conventions que pourra passer l'établissement. Cependant il
apparaît tout aussi clairement que la maîtrise du processus
contractuel appartient à l'établissement public, ce qui est au
demeurant la conséquence logique de l'autonomie qui lui est reconnue en
qualité d'établissement public doté de la
personnalité morale.
A cet égard, votre rapporteur relèvera le caractère
contradictoire des propos de la ministre en réponse aux interrogations
soulevées par cette disposition :
" le gouvernement exige
de l'établissement public qu'il procède par voie de
convention ".
Le pouvoir de tutelle n'est pas le pouvoir
hiérarchique.
•
Organisation et fonctionnement de l'établissement
Le projet de loi précise les caractéristiques principales de
l'organisation et du fonctionnement de l'établissement.
Conformément aux règles qui prévalent pour les
établissements publics, l'article 2 prévoit que
l'établissement public est administré par un conseil
d'administration, et dirigé par le président de ce conseil
nommé par décret.
Les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement du
conseil d'administration seront fixées par décret. Cependant, le
troisième alinéa de cet article encadre le pouvoir
réglementaire en énumérant les personnes appelées
à siéger au sein du conseil d'administration de
l'établissement public. Le conseil d'administration comprendra :
- des représentants de l'Etat ;
- des personnalités qualifiées ;
- des représentants des instances consultatives à savoir le CNRA
et les CIRA et des " organismes de recherche dans le domaine de la
recherche archéologique " ;
- des représentants des personnes publiques ou privées
concernées par l'archéologie préventive ;
- ainsi que des représentants élus du personnel.
Cette composition témoigne du souci louable d'assurer la plus large
représentation possible des différents acteurs de
l'archéologie préventive mais n'est sans doute pas celle qui
permettra le mieux au conseil d'administration d'exercer un contrôle
véritable sur la direction de l'établissement.
Enfin, l'article 2 comporte des indications sur le statut des personnels.
Par dérogation à la règle posée par l'article 3 du
statut général de la fonction publique selon laquelle les emplois
permanents des établissements publics administratifs de l'Etat sont
occupés par des fonctionnaires, le projet de loi dispose que les
personnels permanents de l'établissement de recherche
archéologique seront des agents contractuels. Votre rapporteur souligne
qu'en application d'une jurisprudence récente du tribunal des
conflits
4(
*
)
, l'ensemble des
agents de l'établissement seront des contractuels de droit public quel
que soit leur emploi, c'est-à-dire, qu'il soit ou non permanent.
Enfin, l'article 2 précise le sort des contrats individuels de travail
des salariés de l'AFAN afin de permettre de transférer les
obligations qu'ils créent à l'établissement public. Faute
d'une telle disposition, la transformation de l'AFAN en établissement
public à caractère administratif aurait eu pour effet en
application de l'article L. 122-12 du code du travail de rompre les
contrats de travail : la jurisprudence considère en effet la
transformation d'une entreprise privée en un établissement public
à caractère administratif comme une cessation et non une
transmission de l'entreprise (Cass. Soc. 24 octobre 1989).
II. Position de l'Assemblée nationale
Outre des précisions rédactionnelles, l'Assemblée
nationale a apporté plusieurs modifications à cet article sur
proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
• Elle a tenté de renforcer l'obligation faite à
l'établissement public de collaborer avec d'autres partenaires publics
ou privés.
Cependant, s'agissant des partenariats publics, dans la mesure où
l'Assemblée nationale n'est pas revenue sur le principe du monopole, la
rédaction retenue demeure très floue. Par ailleurs, si elle ouvre
explicitement la voie à des conventions passées avec des
organismes privés français ou étrangers, elle laisse
l'établissement libre d'apprécier leur opportunité.
Cependant ces modifications traduisent la volonté de l'Assemblée
nationale d'assouplir le monopole, et n'ont d'autre effet que d'en remettre en
cause l'opportunité comme la légitimité.
• Par ailleurs, l'Assemblée nationale a étoffé la
définition de la mission de recherche dévolue à
l'établissement public d'archéologie préventive en
insérant un nouvel alinéa destiné notamment à
insister sur les collaborations scientifiques qui devront se nouer entre
celui-ci et les universités et organismes de recherche. Le gouvernement
a précisé à cet égard que cette collaboration
devrait se traduire en particulier par la création d'unités de
recherche communes sur le modèle des unités mixtes de recherche
associant le CNRS et des établissements d'enseignement supérieur,
que prévoit l'article 14 de la loi de 1984 sur l'enseignement
supérieur, sans préciser pour autant le rôle dévolu
en ce domaine aux services de collectivités locales.
En ce qui concerne les organes dirigeants de l'établissement public,
l'Assemblée nationale a créé un conseil scientifique qui
ne figurait pas dans le projet de loi mais dont l'existence était
prévu par les décrets d'application. En conséquence, elle
a modifié la composition du conseil d'administration. Afin
d'opérer une distinction plus claire entre la vocation de ce dernier et
celle du conseil scientifique, la représentation des instances
consultatives a été écartée. En revanche, elle a
précisé que les collectivités territoriales y seraient
représentées.
• Enfin, elle a précisé les conditions juridiques de
dissolution de l'AFAN.
III. Position de la commission
Votre commission n'a pas souhaité remettre en cause le principe de la
création d'un établissement public chargé
d'exécuter les fouilles archéologiques pour deux raisons :
- il importe de remédier à l'inadaptation des modalités
d'intervention de l'Etat en matière d'opérations
d'archéologie préventive. La structure associative est à
l'évidence devenue insuffisante ;
- il convient également de permettre aux constructeurs de disposer d'un
organisme doté d'une dimension suffisante pour répondre
rapidement à leur demande. Par ailleurs, si de nombreuses critiques
peuvent être adressées à l'AFAN, elle a permis en France au
cours des vingt dernières années le développement de
l'archéologie préventive et a suscité chez les
aménageurs une prise de conscience des exigences liées à
la protection du patrimoine archéologique.
Compte tenu de la situation qui prévaut aujourd'hui,
caractérisée par la prépondérance de l'AFAN, une
ouverture du " marché de l'archéologie " à la
concurrence qui s'accompagnerait d'une dissolution de l'AFAN n'apparaît
donc pas actuellement envisageable.
Par ailleurs, la création d'un établissement public
présente l'avantage d'apporter des garanties sur la gestion des fonds
consacrés à l'archéologie préventive.
Cependant, votre commission n'a pas considéré que la
création d'un établissement public devait s'accompagner de
l'instauration d'un monopole, dont l'existence loin de garantir
l'efficacité de l'archéologie préventive, risque au
contraire de générer des lourdeurs administratives peu
compatibles avec les exigences du développement économique.
Compte tenu de ces observations, votre rapporteur vous proposera d'adopter
à cet article
un amendement
tendant à une nouvelle
rédaction des deux premiers alinéas de l'article 2 afin de
supprimer les droits exclusifs reconnus à l'établissement public
créé par l'article 2 et de préciser que cet
établissement a le statut d'établissement public à
caractère industriel et commercial.
Les règles de gestion d'un établissement public à
caractère administratif ne sont pas adaptées à la nature
de la mission qui lui est dévolue. Il convient de se rappeler que l'AFAN
a été créée pour remédier aux
rigidités de la comptabilité publique. Comme le relevait MM. Marc
Gautier et Maurice Méda dans le rapport remis au ministre de la culture
en 1996,
" les crédits destinés aux fouilles d'urgence
parvenaient aux services régionaux lorsque les sites
archéologiques avaient déjà été
détruits faute de moyens d'intervention ".
Dans le dispositif
prévu par le projet de loi, la situation inverse risque de
prévaloir : les vestiges demeureront intacts mais les projets
d'aménagement seront reportés.
Les règles comptables applicables aux établissements publics
à caractère administratif risquent de se révéler
trop rigides pour un établissement qui devra agir rapidement mais
également faire face à des décalages aléatoires
entre ses recettes et ses dépenses. On rappellera notamment que les
établissements publics à caractère administratif ont un
budget dont les crédits sont limitatifs alors que les
établissements publics industriels et commerciaux ont de simples
états de prévision indicatifs. Par ailleurs, diverses
dispositions applicables aux établissements publics à
caractère industriel et commercial notamment en ce qui concerne le
paiement des dépenses sont de nature à garantir une gestion plus
rapide et plus efficace pour un établissement qui, à
l'évidence, devra recourir à des sous-traitants.
En ce qui concerne la gestion des personnels, l'application des règles
du droit du travail a permis à l'AFAN de répondre aux besoins des
aménageurs sans pour autant entraîner pour le personnel une
situation de précarité. Sur les 1215 emplois équivalent
temps plein de l'association, 960 sont des contrats à durée
indéterminée et 255 des contrats à durée
déterminée. Votre commission vous proposera donc d'adopter
un
amendement
de coordination visant à supprimer la précision
selon laquelle les emplois permanents de l'établissement sont pourvus
par des agents contractuels, qui n'a plus lieu d'être dans la mesure
où, à l'exception des fonctions de direction, les agents des EPIC
sont dans une situation de droit privé.
Votre rapporteur relève enfin que le statut d'EPIC n'est pas
incompatible avec la mission scientifique qui lui serait dévolue. De
nombreux établissements de recherche fonctionnent dans ce cadre (CNES,
BRGM, IFREMER, CEA). La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur
l'innovation et la recherche a au demeurant souligné s'il en
était besoin, la nécessité de reconnaître aux
organismes de recherche comme aux établissements d'enseignement
supérieur une souplesse de gestion qui apparaît aujourd'hui comme
le gage de leur efficacité.
Article 3
Financement de l'établissement
public
chargé de la recherche archéologique
I.
Commentaire du texte du projet de loi
Cet article précise les conditions de financement de
l'établissement public chargé de la recherche
archéologique dont le budget sera alimenté :
- de manière classique, par des subventions de l'Etat ou de toute autre
personne publique ou privée ;
- mais également, par les redevances d'archéologie
préventive instituées par l'article 4 du projet de loi.
L'affectation d'une recette fiscale à un établissement public ne
constitue pas en elle-même une solution originale. Les exemples ne
manquent pas ; cependant, il convient de noter que, dans la plupart des
cas, les recettes fiscales ont le caractère de taxes parafiscales
versées, par exemple, en contrepartie de certaines nuisances, pour
assurer le fonctionnement d'un marché ou encore pour concourir au
financement de tel ou tel secteur. Le choix opéré par le
gouvernement a été de considérer la redevance
d'archéologie préventive comme une taxe fiscale entrant dans la
catégorie des " impositions de toute nature " dont
l'institution relève de la loi, en vertu de l'article 34 de la
Constitution.
Cette modalité de financement est présentée comme la
conséquence du caractère de service public reconnu aux
opérations d'archéologie préventive. Dans la mesure
où l'Etat exécute les fouilles, l'établissement public qui
en assure la réalisation est financé par un impôt qui au
demeurant ne doit pas avoir pour vocation d'en représenter le
coût. Dans cette logique, la redevance archéologique ne constitue
pas la contrepartie d'un service rendu à l'aménageur.
Les dispositions de l'article 3 combinées avec celles de
l'article 2 signifient que les fouilles archéologiques
préventives seront exécutées par l'établissement
public à la charge de l'Etat, l'aménageur ayant pour
" seule " obligation financière le paiement de la redevance
archéologique. Cet article met donc fin au système actuel
où l'aménageur assumait le coût des fouilles qui lui
étaient imposées par l'Etat.
Votre rapporteur ne souhaite pas débattre du caractère fiscal ou
non de la redevance archéologique. Le Conseil constitutionnel a au
demeurant précisé dans sa décision 143 DC Prix et revenus
de 1982 que le législateur pouvait toujours décider d'instituer
une imposition de toute nature même pour atteindre des objectifs relevant
normalement du domaine des taxes parafiscales ou des
rémunérations pour services rendus.
II. Position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. Position de la commission
Votre commission n'a pas souhaité revenir sur le principe du financement
par l'impôt prévu par l'article 4. Sous réserve des
amendements proposés à l'article 4, elle vous propose donc
d'adopter cet article sans modification.
Article 4
Redevances archéologiques
I.
Commentaire du texte du projet de loi
Cet article fixe le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement
des redevances archéologiques.
•
L'assiette des redevances d'archéologie préventive
Les redevances d'archéologie préventive sont dues par les
personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux
pour lesquels les prescriptions de l'Etat rendent nécessaire des
opérations d'archéologie préventive et, de ce fait,
imposent l'intervention de l'établissement public prévu à
l'article 2.
Les travaux qui entrent dans l'assiette de la redevance sont :
- les opérations soumises à autorisation préalable en
application du code de l'urbanisme ;
- les travaux qui donnent lieu à étude d'impact en application de
la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection
de la nature.
Le second alinéa prévoit que certains travaux seront
exonérés du paiement de la redevance. Il s'agit :
- des travaux relatifs aux logements à usage locatif construits ou
améliorés avec le concours financier de l'Etat en application des
3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de
l'habitation. Cette exonération répond à une
considération d'équité sociale indiscutable. Cependant,
votre rapporteur souhaite qu'elle n'aboutisse pas à ce que les
maîtres d'ouvrage considèrent que dans la mesure où les
fouilles sont à la charge de l'Etat, il importe peu que la construction
envisagée porte atteinte à un site archéologique et ne
soient en conséquence que faiblement incités à en modifier
les caractéristiques ou l'implantation dans cette hypothèse ;
- les constructions d'une surface hors oeuvre nette inférieure à
5 000 m². Cette exonération sur laquelle
l'Assemblée nationale est revenue, aboutissait à ce que
près de 90 % des opérations soient exonérées
du paiement de la redevance, ce qui à l'évidence privait
d'efficacité le dispositif prévu par le gouvernement : le
produit de la redevance aurait été insuffisant pour permettre
à l'établissement public de faire face à ses missions.
•
Le taux des redevances archéologiques
Le paragraphe II de l'article 4 fixe le taux de la redevance. Cette disposition
a sans doute été l'une des plus critiquées du projet de
loi tant en raison de sa rédaction obscure que de ses effets financiers
dévastateurs. Le projet de loi prévoit deux types de redevances
d'archéologie : l'une portant sur les sondages et
diagnostics ; l'autre, sur les opérations de fouilles
archéologiques. Prenant en compte la diversité des
opérations d'archéologie préventive, le projet de loi
fixait pour les deux types de redevance un barème dont la
progressivité dépendait du degré de complexité des
opérations envisagées.
Pour les sondages et diagnostics, le taux était fixé à
1 F par mètre carré affecté d'un coefficient de 1
à 5 suivant la complexité des fouilles.
En ce qui concerne les opérations de fouilles archéologiques, les
taux s'échelonnaient en cinq niveaux de 100 F à 8 000 F.
Les niveaux de complexité étaient fixés par décret,
en fonction
" notamment de la profondeur, de la nature du terrain, de
la localisation géographique, des moyens techniques mis en oeuvre et de
la durée des opérations archéologiques. "
Les inconvénients d'un tel système, soulignés au demeurant
par M. Rogemont, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des
affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale,
résidaient principalement dans son manque de transparence et la
progressivité très forte des taux.
Compte tenu de l'éventail très large retenu pour la formation des
taux, le degré de complexité de l'opération apparaissait
comme un critère décisif pour permettre à
l'aménageur de tenter d'estimer sa contribution. Or, les documents
rendus publics par le ministère de la culture ne laissaient guère
espérer que le décret prévu par cet article puisse,
même avec le secours du Conseil d'Etat, définir les degrés
de complexité avec suffisamment de précision pour permettre
à un aménageur de calculer le montant de sa redevance. Ce
système aboutissait donc à laisser à
l'établissement public une large marge de manoeuvre dans la fixation
d'une redevance dont par ailleurs dépendait son équilibre
budgétaire.
En outre, l'éventail des taux engendrait une très forte
progressivité de la redevance en fonction du degré de
complexité des opérations qui se serait traduit par d'importants
effets de seuil et sans doute également par un abondant contentieux
préjudiciable au bon déroulement des fouilles comme des
opérations d'aménagement.
•
Le recouvrement de la redevance
Le paragraphe III de cet article précise que les redevances
d'archéologie préventive sont recouvrées par l'agent
comptable de l'établissement. Les modalités de recouvrement sont
celles des créances de l'Etat étrangères à
l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations
pécuniaires.
II. Position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté de substantielles modifications
à cet article tant sur l'assiette de la redevance que sur son taux.
L'Assemblée nationale a fort utilement précisé que le fait
générateur de la redevance était constitué par les
prescriptions de l'Etat. Cette modification correspond au souci d'assurer une
séparation entre les prérogatives de puissance publique qui sont
assumées par les services de l'Etat et celles reconnues à
l'établissement public qui se cantonne à un rôle
d'exécution.
Elle a élargi l'assiette de la redevance aux travaux soumis à
étude d'impact en application de la loi n° 76-663 du 19
juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de
l'environnement.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a modifié la portée
des exonérations prévues par le projet de loi.
Afin de répondre à l'objectif que poursuivait
l'exonération pour les constructions d'une surface hors oeuvre nette de
moins de 5 000 m² qui était d'éviter d'assujettir les
opérations les plus modestes, elle a substitué au critère
fondé sur l'importance de l'opération un critère prenant
en compte sa finalité. Ainsi, elle a prévu que serait
exonérée de la redevance la construction de logements
réalisés par une personne physique pour elle-même, ce qui
recouvre les logements pour lesquels le recours à un architecte n'est
pas obligatoire aux termes de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture.
Par ailleurs, elle a prévu deux exonérations
supplémentaires.
La première est destinée à prendre en compte dans le
calcul de la redevance le coût des opérations de fouilles qu'une
collectivité locale peut effectuer elle-même grâce au
concours de ses services archéologiques. Cette exonération est
fixée au prorata de la réalisation par la collectivité
territoriale des travaux prescrits. Cette disposition ouvre à
l'évidence une brèche substantielle dans le monopole reconnu
à l'établissement public créé par l'article 2.
De même, l'Assemblée nationale a prévu que la fourniture
par la personne redevable de moyens techniques ainsi que la " prise en
charge de certains travaux concourant à la réalisation des
sondages conduits par l'établissement public " après
évaluation financière contradictoire, pouvait venir en
réduction à concurrence de 50 % du montant de la redevance.
Cette disposition, si elle ne remet pas explicitement en cause le monopole
revient bien à considérer qu'une fouille archéologique ne
constitue pas seulement un acte scientifique mais également une
opération de terrain dont une large part de la réalisation peut
être assurée par le recours à la concurrence.
Enfin, sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a
adopté une nouvelle rédaction du paragraphe II de cet article qui
fixe les modalités de calcul de la redevance.
La distinction entre la redevance pour sondages et diagnostics et celle due
pour les opérations de fouilles demeure mais leurs modalités de
calcul sont profondément modifiées.
Si la loi ne gagne pas en clarté, la nouvelle rédaction permet de
fixer plus précisément les modalités de calcul de la
redevance.
Les formules visent en réalité à fixer un taux par
mètre carré.
Pour les opérations de sondage, le taux est fixé à 2,58
F/m². La surface prise en compte correspond à l'emprise au sol des
travaux projetés portant atteinte au sous-sol. A l'évidence, les
opérations urbaines paieront à ce titre moins cher que les
opérations en périphérie des villes ou en milieu rural.
Pour les opérations de fouilles effectuées sur le fondement de
sondages et de diagnostics, une distinction est établie entre deux types
de sites selon la nature des structures archéologiques affectées.
Pour les sites qualifiés de stratifiés, c'est-à-dire ceux
qui comprennent plusieurs couches archéologiques témoignant
d'occupations successives, la redevance au mètre carré est
fonction de la hauteur moyenne de la couche archéologique soit
620 F par mètre carré pour une profondeur moyenne d'un
mètre. Pour les sites non stratifiés, c'est-à-dire ceux
composés d'une série de structures isolées (trous de
poteaux, sépultures, foyers) le taux dépendra du nombre de
structures à l'hectare. Dans les deux cas, le montant de la redevance
est calculé par rapport à la surface soumise à l'emprise
des fouilles.
Pour les constructions affectées principalement à l'habitation,
la redevance est plafonnée à environ 200 francs par m².
Le taux de la taxe est indexé sur l'indice du coût de la
construction.
III. Position de la commission
Votre rapporteur a déjà souligné, à l'occasion de
son commentaire de l'article 3, l'ambiguïté du système
de financement retenu par le projet de loi.
Le mode de financement des opérations archéologiques, bien que le
gouvernement s'en défende, repose non pas sur l'institution d'un
impôt assurant une mutualisation du coût que représente pour
la collectivité l'archéologie préventive mais sur une
tarification par la loi des coûts des opérations
d'archéologie préventive, dont l'effet mutualisateur est en fait
limité au logement social à la construction individuelle et, dans
une moindre mesure, aux projets destinés à l'habitation.
Les taux, qui apparaissent comme le résultat d'équations
complexes, ont été en réalité calculés en
fonction du coût moyen constaté des opérations
d'archéologie, coût moyen qui prend en compte les
exonérations prévues par le projet de loi.
A cet égard, votre rapporteur a tenté d'établir un bilan
coût-avantage du système de financement proposé par le
projet de loi.
L'institution d'une imposition est présentée comme le moyen de
réduire le caractère aléatoire du coût des
opérations archéologiques imposées aux aménageurs.
Votre rapporteur a pu constater qu'il s'agissait là d'une des
préoccupations primordiales des collectivités locales comme des
professionnels du bâtiment qui ont fait souvent état du
caractère très fluctuant des devis de l'AFAN. Cependant, si le
principe de l'imposition permet de satisfaire ceux qui souhaitaient en quelque
sorte un barème national de l'archéologie préventive,
l'assujettissement comme le montant de la taxe à acquitter
dépendent de l'établissement par l'Etat de prescriptions
archéologiques, dont le caractère aléatoire demeure, faute
d'un zonage du territoire, en réalité impossible à
réaliser.
Le financement par l'Etat ne garantit pas plus les objectifs qui ont conduit le
gouvernement à conférer à l'archéologie
préventive un caractère de service public. En effet, la
création d'un établissement public doté d'un monopole ne
suffit pas à garantir que les fouilles seront exécutées
" en tout temps et en tout lieu ".
De même, compte tenu de l'assiette retenue, l'effet de mutualisation
recherché n'est atteint que partiellement dans la mesure où plus
les opérations seront lourdes, plus le montant de l'impôt sera
élevé : aujourd'hui les aménageurs qui n'avaient pas
les moyens de financer les fouilles pouvaient toujours se tourner vers l'Etat
afin de bénéficier des subventions. Cela ne sera plus possible
dans le nouveau système.
Cependant force est de constater que le financement par l'impôt permet de
régler l'épineux problème de la charge du coût de
l'archéologie. Il est établi désormais clairement que
celui-ci incombe aux aménageurs, sauf si les équations du
gouvernement sont fausses et que le produit de la redevance est
inférieur au coût réel des fouilles à
exécuter. De ce point de vue, le projet de loi n'introduit pas une
grande innovation : le coût de l'archéologie est aujourd'hui
assumé par les aménageurs qui ont accepté en ce domaine
l'application du principe " pollueur-payeur ", qui pourtant
n'était prévu par aucun texte. En dépit de quelques cas
isolés, il convient de souligner que les aménageurs
s'acquittaient en règle générale de leurs obligations dans
des conditions qui ont permis en France le développement d'un
archéologie préventive de qualité.
La fixation par la loi d'un barème répond, semble-t-il, à
une attente largement partagée des aménageurs et des
archéologues. Au cours des auditions auxquelles il a
procédé, votre rapporteur a constaté, en effet, que le
principe d'un barème des opérations d'archéologie
répondait aux demandes des aménageurs, exaspérés
par le caractère aléatoire des devis de l'AFAN comme à
celles des archéologues, peu formés pour conduire d'âpres
négociations sur le montant de leurs prestations. Enfin, le financement
par l'impôt permet d'effectuer à la marge une mutualisation des
coûts, notamment en faveur du logement social.
Le principe du financement par l'impôt n'est donc pas en lui-même
critiquable.
En revanche, votre rapporteur considère que ce financement
conjugué à l'octroi de droits exclusifs aboutit à un
dispositif monopolistique qui ne présente aucune garantie
d'efficacité en terme de rapidité d'exécution des fouilles
et de légitimité des prescriptions archéologiques.
Votre rapporteur, tout en retenant le principe d'un financement par
l'impôt, considère que, si l'Etat désigne un responsable de
fouilles distinct de l'établissement public créé par
l'article 2, les sommes que les aménageurs auront été
amenés à engager pour réaliser les fouilles prescrites
viendront en réduction du montant de la redevance qu'ils auront à
acquitter.
L'objectif de mutualisation de l'impôt est ainsi conservé :
si l'opérateur obtient un meilleur prix, il ne reste à sa charge
que l'effet mutualisateur.
Un tel système a été admis par l'Assemblée
nationale pour les collectivités territoriales il doit être
également appliqué à l'ensemble des aménageurs.
Dans ce cadre, ces derniers pourront également faire appel à
titre complémentaire à l'établissement public lorsque
l'ampleur des fouilles l'exigera. Un tel système permettra aux
aménageurs de mieux contrôler le déroulement de
l'exécution et ne pas être dépendant du plan de charge de
l'établissement.
Les assouplissements apportés à l'Assemblée nationale
relatifs aux collaborations entre l'établissement public et les autres
acteurs de l'archéologie procédaient en fait de la même
inspiration mais présentaient l'inconvénient de laisser à
ce dernier la maîtrise du processus contractuel. C'est donc aux
maîtres d'ouvrage d'apprécier, sous le contrôle bien entendu
de l'Etat et non à l'établissement public s'il y a lieu ou non de
faire appel à la concurrence.
Votre commission vous propose donc d'adopter à cet article
6 amendements
.
Le
premier
vise à préciser que la redevance est due
dès lors que des travaux rendent nécessaire
l'établissement de prescriptions archéologiques, la
référence à l'intervention de l'établissement
public pour déterminer l'assiette de la redevance devenant inutile.
Le
deuxième
amendement supprime l'alinéa prévoyant
l'exonération des travaux de fouilles exécutés par les
collectivités territoriales que votre commission propose de faire
figurer désormais dans un article distinct.
Le
troisième
instaure un mécanisme permettant aux
aménageurs de déduire du montant de leur redevance
d'archéologie le montant des travaux de fouilles qu'ils prennent
à leur charge. Cet amendement élargit le mécanisme de
réduction prévu par l'Assemblée nationale et supprime le
plafonnement.
Le
quatrième
vise à prévoir le cas où le
projet envisagé n'est pas réalisé.
Le
cinquième
est de précision.
Le
sixième
vise à prévoir un taux majoré de
la redevance lorsque le terrain est particulièrement riche en vestiges
archéologiques, et, qu'à ce titre, il mériterait de ne pas
être détruit. Les formules retenues par le projet de loi, qui
reposent sur des valeurs moyennes, ne sont guère dissuasives au regard
de l'intérêt économique que sont susceptibles de
représenter ces terrains.
Article 4 bis
Commission de recours
I.
Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel afin de
mettre en place, sous la forme d'une commission administrative, une voie de
recours précontentieuse contre les décisions de
l'établissement public.
Cette commission, inspirée de la commission départementale des
impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, sera
composée de représentants de l'Etat, des collectivités
territoriales, des personnes publiques et privées concernées par
l'archéologie préventive et de personnalités
qualifiées.
Cependant, elle n'exercera qu'un pouvoir consultatif : ses avis seront
notifiés au redevable et au président de l'établissement
public, qui pourra éventuellement établir l'imposition sur de
nouvelles bases.
Ses avis porteront non pas sur les prescriptions archéologiques mais sur
le montant des redevances, c'est-à-dire sur les conditions dans
lesquelles l'établissement a opéré les calculs dont les
formules sont fixées par la loi. A cet égard, sa marge
d'appréciation portera sur les surfaces et le montant des
réductions à prendre en compte pour le calcul des redevances.
II. Position de la commission
La création de cette voie de recours constitue sans doute une
amélioration de nature à permettre une meilleure prise en compte
des observations des redevables dans la procédure d'établissement
de la redevance et à éviter des contentieux.
Votre commission vous proposera d'adopter cet article sous réserve
d'
un amendement
destiné à préciser la composition
de cette commission afin d'y assurer une représentation équitable
des redevables.
Article 5
Coordination
I.
Position de l'Assemblée nationale
Cet article introduit par l'Assemblée nationale est destiné
à assurer la coordination entre les dispositions du projet de loi et
diverses dispositions législatives.
• Le paragraphe I modifie l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme
afin d'inscrire la redevance d'archéologie préventive parmi la
liste limitative des contributions à la charge des
bénéficiaires d'autorisations de construire.
• Le paragraphe II ne procède pas d'un simple souci de
coordination. En effet son objet, en dépit d'une rédaction peu
claire, est de permettre de fixer lors de la délivrance du permis de
construire un délai pour l'accomplissement des fouilles, délai au
terme duquel les travaux pourraient être exécutés
même si les fouilles ne sont pas achevées.
• Le paragraphe III modifie l'article L. 480-1 du code de
l'urbanisme afin de prévoir que les infractions aux prescriptions du
permis de construire concernant la réalisation de fouilles
archéologiques peuvent être constatées par des agents
commissionnés à cet effet par le ministre chargé des
monuments historiques et des sites.
• Le paragraphe IV complète l'article premier de la loi
n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations
classées pour la protection de l'environnement afin d'inclure dans son
champ d'application les installations qui " présentent des dangers
ou des inconvénients " pour la conservation de sites
archéologiques.
II. Position de la commission
Les modifications des articles L. 421-2-4 et L. 480-1 du code de
l'urbanisme auxquelles procèdent les paragraphes II et III de cet
article confondent la procédure de délivrance des permis de
construire et celle relative aux prescriptions archéologiques. En effet,
les prescriptions archéologiques ne figurent pas dans le permis de
construire mais font l'objet d'une décision du préfet de
région prise aujourd'hui en application de la loi de 1941 et demain de
la loi sur l'archéologie préventive.
L'article 1er bis dans la rédaction que vous propose d'adopter votre
commission prévoit que les prescriptions ordonnant la réalisation
de sondages ou de fouilles fixera leur durée. Dans la mesure où
l'objectif poursuivi par le paragraphe II est satisfait, votre commission vous
propose donc d'adopter
un amendement
supprimant ce paragraphe.
Par ailleurs, elle vous propose d'adopter
un amendement
de
précision au paragraphe III afin de tenir compte du fait que les
prescriptions sont prises par le préfet de région en application
des dispositions de l'article 1er bis et non dans le cadre de la
délivrance du permis de construire.
Enfin, votre rapporteur considère que le critère d'une
installation classée ne peut être défini par le seul fait
qu'elle porte atteinte à des vestiges archéologiques. Une
installation classée est une installation qui présente en raison
de la nature de son activité une menace pour la santé,
l'environnement ou la salubrité publique. Il serait abusif, et cela
n'aurait d'ailleurs aucun sens, de considérer qu'une usine non comprise
dans la nomenclature des installations classées doive être une
installation classée au seul motif qu'elle est située sur un
terrain renfermant des vestiges archéologiques. Votre commission vous
proposera donc
un amendement
tendant à supprimer le paragraphe IV
de cet article.
Article additionnel après l'article
5
Rapport au Parlement
Votre
commission a souhaité opportun que le Parlement puisse être
informé des conditions d'application de la présente loi.
Ce rapport, qui sera déposé sur le bureau des assemblées
avant le 1
er
octobre, retracera le bilan des opérations
engagées dans le cadre de la présente loi et permettra de suivre
l'état d'avancement des travaux de réalisation de la carte
archéologique nationale.
Par ailleurs, il fournira des éléments d'information
nécessaires pour apprécier la situation financière de
l'établissement public prévu à l'article 2.
Enfin, il rendra compte des réclamations portées devant la
commission de conciliation prévue à l'article 4 bis et du sort
réservé à ses avis par le président de
l'établissement public chargé de l'exécution des fouilles.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose
d'adopter.