sur la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, interdisant les candidatures multiples aux élections cantonales
BONNET (Christian)
RAPPORT 324 (1999-2000) - commission des lois
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Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
- EXPOSÉ GÉNÉRAL
- EXAMEN DES ARTICLES
N°
324
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mai 2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, interdisant les candidatures multiples aux élections cantonales ,
Par M.
Christian BONNET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.
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les numéros
:
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Elections et référendums. |
LES
CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
2
EXPOSÉ GÉNÉRAL
3
I. LE DÉCOUPAGE CANTONAL
4
A. LES CONDITIONS D'UN REDÉCOUPAGE CANTONAL
4
B. LES CONSÉQUENCES ÉLECTORALES D'UN REDÉCOUPAGE CANTONAL
6
1. La division d'un canton
6
2. La modification des limites d'un canton
6
3. La fusion de plusieurs cantons
7
II. L'EXERCICE PAR UN CONTRIBUABLE DES ACTIONS APPARTENANT À UNE
COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
9
III. LE RÉGIME FISCAL DES INDEMNITÉS DE FONCTION DES
ÉLUS LOCAUX
11
EXAMEN DES ARTICLES
14
•
Article 2
(art. L. 192 du code électoral)
Conséquences électorales de la fusion de deux cantons
n'appartenant pas à la même série de renouvellement
14
•
Article 4
(art. L. 2132-6, L. 3133-1,
L. 4143-1 et L. 5211-58 du code général des
collectivités territoriales)
Exercice par un contribuable d'une
action appartenant à une collectivité territoriale
15
• Article 5
(art. 204-0-
bis
du code
général des impôts et art. 28 de la loi n° 92-108 du
3 février 1992 relative aux conditions et exercice des mandats locaux)
Régime fiscal des indemnités de fonction des élus
locaux
16
TABLEAU COMPARATIF
18
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
La
Commission des Lois, réunie le mercredi 3 mai 2000 sous la
présidence de M. Jacques Larché, président, a
examiné, sur le rapport de M. Christian Bonnet, la proposition de
loi modifiée par l'Assemblée nationale en première
lecture, interdisant les candidatures multiples aux élections cantonales.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a tout d'abord rappelé que les
dispositions de la proposition de loi sénatoriale initiale concernant
l'interdiction des candidatures multiples aux élections cantonales
avaient été adoptées en première lecture dans les
mêmes termes par les deux assemblées et n'étaient donc plus
en navette.
Il a exposé que les trois points restant en discussion étaient
destinés, dans le premier cas, à apporter une solution
législative à une question jusqu'à présent
réglée par la jurisprudence, et, dans les deux autres cas,
ajoutés par l'Assemblée nationale, à remédier
à des " incidents de parcours " survenus lors de
procédures législatives récentes.
M. Christian Bonnet, rapporteur, ayant indiqué que
les
dispositions proposées confirmaient, pour l'essentiel, des principes
déjà retenus par le Sénat au cours des derniers mois
,
la Commission des Lois a décidé de
proposer au Sénat
l'adoption sans modification des dispositions qui lui sont soumises
,
à savoir :
-
en cas de fusion de cantons n'appartenant pas à la même
série de renouvellement, le conseiller général du nouveau
canton serait élu lors du prochain renouvellement
triennal, le
conseiller général de l'ancien canton non renouvelable
pouvant
exercer son mandat jusqu'à son terme
, s'il n'est pas élu dans
le nouveau canton ;
- pour la
demande
, formulée par un
contribuable,
d'autorisation d'exercer une action appartenant à une
collectivité territoriale
ou à un établissement public
de coopération intercommunale, une
harmonisation des
procédures
devant les assemblées délibérantes
concernées, qui devraient examiner la requête
lors de leur plus
proche réunion, sans obligation pour elles de se réunir à
cet effet en session extraordinaire
;
-
le maintien à son niveau actuel
, malgré la
récente majoration des indemnités maximales de maire, de la
partie non fiscalisée des indemnités de fonction.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi en deuxième lecture d'une proposition de loi
interdisant les candidatures multiples aux élections cantonales.
Ce texte, adopté par le Sénat le 23 novembre 1999, dans
la rédaction proposée par votre commission des Lois,
résulte à l'origine des initiatives de nos collègues
MM. Bernard Joly, Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du
groupe socialiste, et de M. Georges Gruillot et plusieurs de ses
collègues.
Les dispositions de ce texte concernant spécifiquement l'interdiction
des candidatures multiples aux élections cantonales ayant
été adoptées sans modification par l'Assemblée
nationale, au cours de sa séance du 4 avril 2000, il n'y a plus lieu d'y
revenir.
Suivant les conclusions de votre commission des Lois, rectifiées pour
reprendre un sous-amendement de nos collègues
MM. Michel Mercier et René Trégouët, le
Sénat a introduit en outre, lors de l'examen de la proposition de loi en
première lecture, une disposition concernant l'élection du
conseiller général d'un nouveau canton créé par la
fusion de deux cantons n'appartenant pas à la même série de
renouvellement.
Cette disposition a, en revanche, été modifiée par
l'Assemblée nationale.
Enfin, les députés ont ajouté au texte deux dispositions
additionnelles :
- l'une concerne la procédure permettant à un contribuable de se
substituer à une collectivité territoriale pour la défense
des intérêts de cette dernière ;
- l'autre porte sur le régime fiscal des indemnités de fonction
des maires.
Votre rapporteur évoquera successivement les trois points restant en
discussion de la proposition de loi, destinés, dans le premier cas,
à apporter une solution législative à une question
jusqu'à présent réglée par la jurisprudence, et,
dans les deux autres cas, à remédier à des
" incidents de parcours " survenus lors de procédures
législatives récentes.
Sur le fond, les deux assemblées ont déjà exprimé
leur accord de principe sur les solutions qui nous sont soumises.
I. LE DÉCOUPAGE CANTONAL
A. LES CONDITIONS D'UN REDÉCOUPAGE CANTONAL
Les
dispositions législatives concernant les conditions d'un nouveau
découpage cantonal, peu nombreuses, ont été
complétées par la jurisprudence.
L'article L. 3113-2 du code général des
collectivités territoriales prévoit que les modifications des
limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de
cantons sont décidées
par décret
en Conseil d'Etat
après consultation du conseil général.
Le Gouvernement n'est cependant pas lié par l'avis du conseil
général
1(
*
)
.
Pour autant, le pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu a
été encadré d'une manière de plus en plus
étroite.
Tout d'abord, l'article 7 de la loi n° 90-1103 du
11 décembre 1990 organisant la concomitance des
renouvellements des conseils généraux et des conseils
régionaux
interdit tout redécoupage des circonscriptions
électorales dans l'année précédant
l'échéance normale de renouvellement des assemblées
concernées, cette disposition de caractère général
concernant naturellement les élections cantonales.
L'état actuel de la jurisprudence concernant le pouvoir
d'appréciation en matière de redécoupage cantonal
résulte de deux arrêts récents du Conseil d'Etat
2(
*
)
.
L'arrêt du 13 novembre 1998 précise que les remodelages
de circonscriptions cantonales "
ne peuvent légalement augmenter
les disparités d'ordre démographique existantes ; qu'elles
ne sauraient avoir pour objet ni, en principe, pour effet d'accroître,
sauf pour des motifs d'intérêt général, ni
l'écart de la population de chaque canton à la population
cantonale moyenne dans le département, ni dans les cas autres qu'une
scission l'écart entre le plus peuplé et le moins peuplé
des cantons redécoupés, ni, dans le cas de la scission d'un
canton préexistant, l'écart entre le canton le plus peuplé
et le canton le moins peuplé de la partie du département
englobant ce canton et affectée par ce remodelage
".
Quant à l'arrêt précité du 6 janvier 1999,
il énonce que "
si la délimitation des circonscriptions
cantonales peut ne pas être strictement proportionnelle à la
population, mais peut tenir compte d'autres impératifs
d'intérêt général, elle doit reposer sur des bases
qui ne s'éloignent pas d'une façon excessive des données
démographiques résultant d'un recensement
récent
".
Dans cet arrêt,
le Conseil d'Etat statuant sur la demande,
formulée par un électeur, d'annulation de la décision
implicite du Premier ministre de ne pas procéder à un nouveau
découpage cantonal
, a considéré qu'il appartenait au
Gouvernement de procéder, "
soit de sa propre initiative, soit
à la demande de tout intéressé, au remodelage des
circonscriptions cantonales d'un département lorsque, à la suite
de changements dans les circonstances de droit ou de fait postérieurs
à la précédente délimitation, et notamment de
l'évolution démographique, le maintien inchangé des
circonstances existantes est contraire au principe d'égalité des
citoyens devant le suffrage
".
Il a considéré, dans le cas d'espèce, que "
la
décision attaquée du Premier ministre (laissait) subsister un
écart de population excessif entre le deuxième canton et les
autres cantons urbains de Lyon
; que ni l'existence dans le
département de cantons ruraux faiblement peuplés ni la
circonstance que la délimitation des circonscriptions
législatives est fixée par la loi, n'ont d'influence sur la
légalité de la décision attaquée ; que le
ministre de l'Intérieur n'invoque aucune raison d'intérêt
général ni aucune difficulté particulière qui
s'opposerait à ce qu'il soit procédé à un nouveau
découpage cantonal dans la ville de Lyon incluant notamment le
deuxième canton
".
En conséquence, le Conseil d'Etat a annulé la décision du
Premier ministre refusant ce nouveau découpage cantonal et fait
injonction à celui-ci d'y procéder avant les prochaines
élections cantonales
3(
*
)
.
On notera cependant que le Gouvernement n'a pas procédé à
un réexamen général des limites cantonales à la
suite du recensement de 1999, dont les résultats officiels n'ont
été connus définitivement qu'à la fin de
l'année dernière.
En effet, le délai pour y procéder, après consultation des
conseils généraux, était trop court (deux mois, compte
tenu de l'impossibilité de redécoupage des circonscriptions
électorales dans l'année précédant
l'échéance normale de renouvellement).
Le réexamen des limites cantonales devrait donc intervenir après
les élections cantonales de mars 2001.
B. LES CONSÉQUENCES ÉLECTORALES D'UN REDÉCOUPAGE CANTONAL
Trois
cas de figure doivent être envisagés pour les conséquences
électorales d'un découpage cantonal :
- la division d'un canton ;
- la simple modification des limites d'un canton ;
- la fusion de plusieurs cantons.
1. La division d'un canton
L'hypothèse de la division d'un canton en plusieurs
circonscriptions électorales est prévue par
l'article L. 209 (dernier alinéa) du code électoral.
Dans ce cas, le conseiller général du canton qui a
été divisé dispose d'un délai de dix jours pour
choisir celui des nouveaux cantons qu'il représentera.
2. La modification des limites d'un canton
Lorsque
la modification des limites d'un canton résulte d'une adjonction ou
d'une suppression de communes ou de parties de communes (sans suppression de
cantons), le Conseil d'Etat a estimé "
qu'à défaut
de dispositions législatives fixant les règles à suivre
(...), il appartient au préfet de déterminer, sous le
contrôle du juge, en fonction des modifications apportées aux
anciennes circonscriptions, ceux des nouveaux cantons qui continuent
d'être représentés par des conseillers dont le mandat n'est
pas expiré et ceux pour lesquels il y a lieu de pourvoir à la
désignation d'un conseiller général
"
4(
*
)
.
Dans le cas d'espèce, le Conseil d'Etat a estimé qu'il ne
ressortait pas des pièces du dossier qu'en désignant, pour
représenter le canton, l'un des conseillers généraux d'un
ancien canton au lieu de soumettre le nouveau canton à élection,
le préfet ait fait une appréciation inexacte des circonstances.
Enfin, dans les faits, on constate que les décrets modifiant les limites
cantonales prévoient généralement une mise en application
à la date du prochain renouvellement triennal, l'élection
cantonale partielle, si elle est nécessaire, intervenant à cette
date.
3. La fusion de plusieurs cantons
Les
conséquences électorales de la création d'un canton par
fusion de deux ou plusieurs anciens cantons n'ont pas, non plus,
été prévues par la loi.
Il est vrai que ce cas de figure se présente rarement, la
dernière fusion de cantons, avant celle opérée
récemment dans le département du Rhône, remontant à
1991.
Si les conseillers généraux des anciens cantons sont
renouvelables à la même date, il suffit que le décret de
fusion prévoit sa mise en application à la date de ce
renouvellement.
Dans ce cas, les conseillers généraux des anciens cantons
terminent leur mandat et les populations des anciens cantons demeurent
représentées par les personnes qu'elles ont élues.
En revanche, une difficulté se présente lorsque les
conseillers généraux n'appartiennent pas à la même
série de renouvellement.
Le Conseil d'Etat a estimé
5(
*
)
qu'en
l'absence de dispositions législatives explicites sur le sujet,
l'article L. 192 du code électoral selon lequel les
conseillers généraux sont élus pour six ans, renouvelables
par moitié tous les trois ans et indéfiniment
rééligibles, devait prévaloir.
Il en résulte que le Gouvernement ne peut mettre fin, avant son terme
normal, aux fonctions du conseiller général dont le mandat n'est
pas renouvelable à la prochaine échéance.
Le Conseil d'Etat en a conclu "
qu'il suit de là, d'une part,
que ce conseiller doit nécessairement représenter le nouveau
canton jusqu'à l'échéance triennale suivante ;
d'autre part, que les électeurs de celui des deux cantons
supprimés qui auraient été normalement appelés
à voter lors des prochaines élections, ne peuvent le faire que
trois ans plus tard et sont représentés jusque-là par un
conseiller qu'ils n'ont pas élu et enfin que le conseiller sortant de ce
canton ne peut se représenter immédiatement dans le canton dont
il était l'élu
".
Cette solution jurisprudentielle présente l'inconvénient, pour
les électeurs de l'ancien canton renouvelable, d'être
représentés pendant trois ans par une personne qu'ils n'ont
pas élue
(le conseiller général de l'ancien canton non
renouvelable) et de porter de six à neuf ans l'intervalle entre deux
élections cantonales.
Elle prive aussi le conseiller général du canton renouvelable
de toute possibilité de se représenter devant les
électeurs avant trois ans
(sauf s'il se porte candidat dans un autre
canton). Il cesse donc, pendant trois ans, d'être conseiller, sans que
les électeurs en aient décidé ainsi.
Aussi
le Sénat a-t-il décidé, en première
lecture
sur l'initiative de nos collègues MM. Michel Mercier et
René Trégouët approuvée par votre commission des
Lois, d'adopter une disposition permettant
de concilier le respect du libre
choix de l'électeur avec celui de la durée du mandat du
conseiller général.
Cette disposition a été
approuvée dans son principe par
l'Assemblée nationale, mais selon une rédaction
différente.
Selon ce texte, en cas de fusion de deux cantons n'appartenant pas à la
même série de renouvellement,
le conseiller
général du canton créé serait élu à
la date du prochain renouvellement triennal
.
Le conseiller général de l'ancien canton non renouvelable,
s'il n'était pas élu au siège du nouveau canton, pourrait
continuer d'exercer son mandat jusqu'à son terme
(article 2)
.
Cette solution permettrait aux électeurs concernés de continuer
d'être représentés par le conseiller général
qu'ils ont élus, sans prolongation de l'intervalle de six ans entre deux
consultation électorales.
Le texte adopté par le Sénat en première lecture et
approuvé dans son principe par l'Assemblée nationale apporterait
donc une
solution pleinement
démocratique
au
problème posé.
II. L'EXERCICE PAR UN CONTRIBUABLE DES ACTIONS APPARTENANT À UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
L'article L. 2132-5 du code général des
collectivités territoriales
permet à tout contribuable inscrit
au rôle de la
commune
d'exercer, tant en demande qu'en
défense, à ses frais et risques, avec l'autorisation du tribunal
administratif, les actions qu'il croit appartenir à la commune, et que
celle-ci, préalablement appelée à en
délibérer, a refusé ou négligé d'exercer.
A cet effet, le contribuable adresse au tribunal administratif un
mémoire détaillé qui est soumis au
conseil municipal,
spécialement convoqué à cet effet
, donc en
séance extraordinaire (article L. 2132-6 du code général
des collectivités territoriales).
Le
droit de substitution du contribuable
d'une commune, fixé
initialement par la loi municipale du 5 avril 1884
, a
été précisé par la jurisprudence.
L'action en substitution s'applique à
toute action en justice ouverte
à la commune
, qu'il s'agisse d'une action civile, pénale ou
devant un tribunal administratif.
La
demande d'autorisation
adressée au tribunal administratif doit
être
précédée d'une requête auprès
de la commune
et d'un refus d'agir de celle-ci, explicite ou implicite.
L'action doit avoir des chances sérieuses de succès et offrir un
intérêt pour la commune.
La procédure d'autorisation de plaider fait l'objet des
articles R. 2132-1 à 2132-4 du code général des
collectivités territoriales
6(
*
)
.
Le mémoire adressé par le contribuable est immédiatement
transmis au maire afin qu'il le soumette au conseil municipal,
spécialement convoqué à cet effet, qui peut encore
décider d'agir.
Le tribunal administratif dispose d'un délai de deux mois pour prendre
sa décision, le refus d'autorisation devant être motivé.
A l'issue du délai de deux mois, si le tribunal administratif n'a pas
statué, ou, en cas de refus, le contribuable peut se pourvoir devant le
Conseil d'Etat.
La jurisprudence admet aussi le pourvoi de la commune devant le Conseil d'Etat
pour demander l'annulation ou la réformation de la décision du
tribunal administratif.
Le tribunal administratif ou le Conseil d'Etat peuvent subordonner
l'autorisation d'agir à la consignation préalable des frais
d'instance, dont ils fixent le montant.
Cette procédure établie depuis plus d'un siècle pour les
communes n'a pas donné lieu, jusqu'à présent, à un
nombre important d'autorisations, en dépit d'une progression du nombre
des demandes depuis 1992.
Le droit de substitution du contribuable a été étendu,
selon le même schéma, aux actions appartenant aux
établissements publics de coopération intercommunale
,
par l'article 73 de la
loi n° 99-586 du
12 juillet 1999
relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale,
adoptée dans
les mêmes termes par les deux assemblées
(article L. 5211-58 du code général des
collectivités territoriales).
Comme les conseils municipaux, les organes délibérants des
établissements publics de coopération intercommunale doivent
être
spécialement convoqués à cet effet
pour
examiner le mémoire du contribuable.
En revanche, le droit de substitution du contribuable n'était pas
prévu, pour les départements et les régions,
jusqu'à la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Le principe de
l'extension de ce droit aux départements et aux
régions a été accepté par les deux
assemblées
au cours de la discussion de cette loi.
L'Assemblée nationale et le Sénat se sont aussi
accordés sur la
procédure de mise en oeuvre concernant
les
départements
. Le mémoire est examiné par le
conseil général
sans qu'il soit obligatoire de le convoquer
spécialement à cet effet en session extraordinaire
.
En revanche
, pour les
régions
,
le conseil
régional doit être
spécialement convoqué
,
selon la loi du 12 avril 2000 précitée résultant du texte
adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive. Le
Sénat avait, pour sa part, retenu, avec l'accord du Gouvernement, un
examen en session ordinaire, pour les régions comme pour les
départements.
En effet, au cours de la discussion du texte en nouvelle lecture, le 21 mars
2000, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur de la commission des Lois, a
estimé qu'il n'était pas souhaitable qu'un citoyen puisse
convoquer une réunion extraordinaire du conseil général ou
du conseil régional.
Il a précisé que, dans cette hypothèse, "
il
disposerait ainsi de pouvoirs beaucoup plus importants que ceux que
détient un conseiller général ou un conseiller
régional et de pouvoirs équivalents à ceux du tiers des
membres d'une assemblée territoriale
" et il a proposé
que les conseils soient réunis dans les conditions de droit commun.
Le texte de la loi du 12 avril 2000 précitée
n'impose donc pas une convocation spéciale du conseil
général pour examiner le mémoire mais rend obligatoire la
tenue d'une session extraordinaire du conseil régional, ce qui
n'apparaît pas cohérent.
Seuls les conseils généraux pourraient examiner les
mémoires des contribuables en session ordinaire, tandis que les conseils
régionaux, mais aussi les conseils municipaux et les organes
délibérants des établissements publics de
coopération intercommunale devraient être spécialement
convoqués à cet effet.
Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle adopté, lors de l'examen de
la présente proposition de loi, à l'initiative de Mme Claudine
Ledoux, rapporteur de la loi du 12 avril 2000, un
article additionnel pour
harmoniser les procédures
, auquel le Gouvernement a
déclaré "
n'être pas défavorable
".
Le texte soumis au Sénat prévoit en effet une
procédure
uniforme
pour toutes les assemblées locales
, qui devraient
examiner le mémoire du contribuable
lors de leur plus proche
réunion
, donc sans rendre obligatoire une convocation
spéciale
(article 4)
.
III. LE RÉGIME FISCAL DES INDEMNITÉS DE FONCTION DES ÉLUS LOCAUX
Les
indemnités maximales de fonction des maires
ont été
sensiblement
majorées
par l'article 13 de la loi
n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation
du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et
à leurs conditions d'exercice (entre 18 % et 82 %, selon les
tranches de population).
Cette majoration a, mécaniquement, une répercussion sur le
régime fiscal des indemnités de fonction de tous les élus
locaux.
En effet, l'article 204-0-
bis
du code général des
impôts prévoit, pour les indemnités perçues par tous
les élus locaux, une retenue à la source libératoire de
l'impôt sur le revenu.
La base de cette retenue est constituée par le montant net de
l'indemnité, minoré de la
fraction représentative de
frais d'emploi
.
Cette fraction représentative, qui n'est donc pas soumise à
imposition, est
fixée forfaitairement, pour une fonction ou un
mandat, à 100 % des indemnités maximales pour les maires des
communes de moins de 1.000 habitants (soit 3.882 F)
.
En cas d'exercice simultané de plusieurs fonctions ou mandats, les
fractions représentatives sont plafonnées à 150 % du
même montant.
Or,
l'indemnité maximale, dans les communes de moins de 1.000
habitants
venant d'être
portée de 3.882 F à
7.079 F
par la loi du 5 avril 2000 précitée
relative aux incompatibilités,
il en résulte une majoration
identique de la partie non fiscalisée
des indemnités de
fonction (fraction représentative des frais d'emploi).
Une telle conséquence n'avait cependant pas été voulue
par
le Sénat
puisque
,
en nouvelle lecture
de la
loi du 5 avril 2000 précitée sur les
incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions
électives,
il a adopté
, à l'initiative du
Gouvernement,
un correctif destiné à maintenir le montant
actuel de la fraction représentative de frais d'emploi
.
L'Assemblée nationale n'a cependant pas pu retenir ce dispositif, lors
de l'examen de ce texte en
lecture définitive
, compte tenu du
rejet par le Sénat de l'ensemble du projet de loi.
On rappellera, en effet, que, selon l'article 45 de la Constitution,
l'Assemblée nationale ne peut reprendre, en lecture définitive,
que son texte de nouvelle lecture, modifié le cas échéant
par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
Aussi, sur l'initiative de sa commission des Lois,
l'Assemblée
nationale
a-t-elle
adopté, lors de l'examen de la présente
proposition de loi,
les dispositions déjà retenues par le
Sénat
lors de l'examen en nouvelle lecture du projet de loi sur les
incompatibilités.
Le texte fixerait, comme le Sénat l'avait voté, à
100 % de l'indemnité maximale de maire d'une commune de moins de
500 habitants (au lieu de 1.000 habitants actuellement), la partie
non fiscalisée des indemnités de fonction des élus locaux,
afin de maintenir celle-ci à son niveau actuel de 3.882 F.
En cas d'exercice de plusieurs fonctions ou mandats, les fractions
représentatives de frais d'emploi resteraient plafonnées à
150 % du même montant
, soit 150 % de l'indemnité maximale de
fonction du maire d'une commune de moins de 500 habitants, au lieu de 1.000
habitants, ce qui maintiendrait ce plafond à 5.823 F
(article
5)
.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification la présente proposition de loi.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 2
(art. L. 192 du code
électoral)
Conséquences électorales de la
fusion
de deux cantons n'appartenant pas à la même série
de renouvellement
Suivant
les propositions de votre commission des Lois, rectifiées pour reprendre
un sous-amendement de nos collègues MM. Michel Mercier et
René Trégouët, le Sénat a adopté, en
première lecture, une solution législative aux
conséquences électorales de la fusion de deux cantons
n'appartenant pas à la même série de renouvellement, qui ne
figurait pas dans les propositions de loi initiales.
Le Sénat a prévu, dans ce cas, une
élection
afin
de pourvoir le siège du nouveau canton
, les électeurs
étant donc appelés à désigner eux-mêmes leur
représentant.
Afin de ne pas réduire la durée du mandat du
conseiller
général de
l'ancien canton non renouvelable
, le
Sénat a décidé que, s'il n'était pas élu au
siège du nouveau canton, ce conseiller général
poursuivrait son mandat jusqu'à son terme légal
.
Les députés ont retenu le principe adopté par les
sénateurs
, en adoptant cependant un amendement de
réécriture de l'article, sur proposition de leur commission des
Lois et avec l'accord du Gouvernement.
Le texte modifié comporte, outre des modifications de caractère
rédactionnel, la précision que le nouveau canton élirait
son conseiller général à la date du renouvellement le plus
proche, confirmant ainsi une pratique habituelle en la matière.
Entre la fusion de cantons et le renouvellement triennal du conseil
général, les anciens cantons demeureraient
représentés par leur conseillers généraux. Il n'y
aurait donc pas lieu à l'organisation d'une élection partielle
avant ce renouvellement.
Par ailleurs, le texte de l'Assemblée nationale, comme celui du
Sénat, prévoit que le conseiller général non
renouvelable pourrait, en dépit de la suppression de son canton
d'élection, exercer son mandat jusqu'à son terme.
Le conseiller général dont le mandat n'est pas terminé,
pourrait aussi se porter candidat à l'élection cantonale dans le
nouveau canton, comme l'a confirmé au cours des débats à
l'Assemblée nationale le rapporteur de la commission des Lois, M. Jacky
Darne.
S'il n'était pas élu, il achèverait le mandat pour lequel
il a été élu trois ans plus tôt.
Dans le cas contraire, il serait évidemment élu pour six ans.
De la sorte, les électeurs concernés continueraient
d'être représentés par le conseiller général
qu'ils ont élus, sans prolongation de l'intervalle de six ans entre deux
consultations électorales.
Constatant que le texte adopté par l'Assemblée nationale
rejoignait l'initiative prise par le Sénat, de nature à apporter
une solution pleinement démocratique au problème posé,
votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 2 de la proposition de loi
.
Article 4
(art. L. 2132-6, L. 3133-1,
L. 4143-1 et
L. 5211-58 du code général des
collectivités territoriales)
Exercice par un contribuable d'une
action
appartenant à une collectivité territoriale
Votre
rapporteur a précédemment exposé que, lors de l'examen de
la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec l'administration,
l'Assemblée
nationale et le Sénat avait retenu le principe de l'extension aux
départements et aux régions du droit reconnu au contribuable
d'exercer l'action appartenant à sa commune
, lorsqu'elle s'y refuse.
De même, lors de la discussion de la loi n ° 99-586 du 12 juillet
1999 sur la coopération intercommunale, le droit de substitution du
contribuable à l'établissement public de coopération
intercommunale a été accepté par les deux
assemblées.
Toutefois, la procédure de mise en oeuvre de ce droit n'est pas
identique dans toutes les collectivités territoriales, compte tenu de
l'absence de cohérence des votes de l'Assemblée nationale en
lecture définitive sur la loi du 12 avril 2000
précitée.
En effet,
ce texte n'oblige pas le conseil général à se
réunir spécialement
pour examiner le mémoire du
contribuable, ceci pouvant être fait au cours d'une session ordinaire,
et ce contrairement au conseil régional, qui, en revanche, doit
être spécialement convoqué
.
Par ailleurs, comme votre rapporteur l'a indiqué, d'autres textes
prévoient aussi une
réunion spéciale
pour les
conseils municipaux
et les organes délibérants des
établissements publics de
coopération intercommunale
.
Il paraîtrait cependant plus judicieux de retenir une procédure
identique pour toutes les collectivités.
Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle, lors de l'examen de la
présente proposition de loi, adopté un amendement d'harmonisation
des procédures applicables devant toutes les assemblées
délibérantes concernées.
Le texte retenu par les députés prévoit, dans chaque cas,
l'examen du mémoire du contribuable lors de la plus proche
réunion de l'assemblée concernée, sans rendre obligatoire
une réunion spéciale.
Votre commission des Lois, favorable à une procédure uniforme
pour toutes les collectivités concernées, constate que la formule
proposée est assez proche de celle qui avait été retenue
par le Sénat, puisqu'elle écarte l'obligation d'une
réunion spéciale et précise, en outre, que la
délibération devra intervenir "
lors de la plus proche
réunion
".
Elle vous propose
d'adopter sans modification l'article 4 de la
proposition de loi.
Article 5
(art. 204-0-
bis
du code
général des impôts
et art. 28 de la loi n° 92-108
du 3 février 1992
relative aux conditions et exercice des mandats
locaux)
Régime fiscal des indemnités de fonction des
élus locaux
Votre
rapporteur a exposé que la disposition proposée,
déjà adoptée par le Sénat lors de l'examen en
nouvelle lecture de la loi du 5 avril 2000 précitée sur
les incompatibilités, n'avait pas pu être retenue par
l'Assemblée nationale en lecture définitive, compte tenu des
dispositions de l'article 45 de la Constitution.
Reprenant donc les termes d'un amendement adopté par le
Sénat
le 2 mars 2000, l'article 5 de la proposition
de loi tend à éviter que l'augmentation de l'indemnité
maximale de fonction des maires, résultant de l'article 13 de la
loi du 5 avril 2000, n'entraîne mécaniquement une
majoration sensible de sa partie non fiscalisée (indemnité
représentative de frais d'emploi).
Le texte soumis au Sénat maintiendrait à son niveau actuel
(3.882F) la partie non fiscalisée de l'indemnité de fonction des
élus locaux, en la fixant à 100 % de l'indemnité maximale
des maires des communes de moins de 500 habitants (au lieu de 1.000).
De même, en cas d'exercice simultané de plusieurs fonctions ou
mandats, la partie non fiscalisée resterait plafonnée à
150 % du même montant
(soit 150 % de l'indemnité maximale de
fonction du maire d'une commune de moins de 500 habitants, au lieu de 1.000
habitants, ce qui maintiendrait ce plafond à 5.823 F).
Les dispositions des deuxième et troisième alinéas de
l'article 28 de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux
conditions d'exercice des mandats locaux, prévoyant la fixation par
décret de cette fraction représentative de frais d'emploi,
obsolètes, seraient abrogées.
Enfin, il est prévu une application de cette disposition à la
date d'entrée en vigueur de la loi du 5 avril 2000
précitée.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter sans modification
l'article 5 de la proposition de loi.
I. TABLEAU COMPARATIF
___
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Texte
en vigueur
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Texte
adopté par le Sénat
|
Texte
adopté par
|
Propositions
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. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
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|
Code électoral |
Article 2 |
Article 2 |
La
commission propose d'adopter la présente
|
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Art
L. 192
- Les conseillers généraux sont élus pour six
ans ; ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans et
sont indéfiniment rééligibles.
|
L'article L. 192 est complété par
deux
alinéas ainsi rédigés :
|
L'article L. 192 du même code est complété
par
un
alinéa ainsi rédigé :
|
|
|
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
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|
Code
général des
|
|
Article 4 (nouveau) |
|
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Art. L.
2132-6
- Le contribuable adresse au tribunal administratif un
mémoire détaillé.
|
|
I. -
Le dernier alinéa de l'article L. 2132-6 du code
général des collectivités territoriales est ainsi
rédigé :
|
|
|
«
Art. L. 3133-1. --
Tout
contribuable inscrit au rôle du département a le droit d'exercer,
tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec
l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir au
département, et que celui-ci, préalablement appelé
à en délibérer, a refusé ou négligé
d'exercer.
|
|
II. -
L'avant-dernier alinéa de l'article L. 3133-1 du même
code est ainsi rédigé :
|
|
|
«
Art. L. 4143-1. --
Tout
contribuable inscrit au rôle de la région a le droit d'exercer,
tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec
l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir
à la région, et que celle-ci, préalablement appelée
à en délibérer, a refusé ou négligé
d'exercer.
« Lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable ne peut se pourvoir en appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle autorisation. » |
|
III.-
L'avant-dernier alinéa de l'article L. 4143-1 du même
code est ainsi rédigé :
|
|
|
Art. L.
5211-58
- Tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le
droit d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et
risques, avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit
appartenir aux établissements publics de coopération
intercommunale auxquels a adhéré la commune et que ceux-ci,
préalablement appelés à en délibérer, ont
refusé ou négligé d'exercer.
Lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable ne peut se pourvoir en appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle autorisation. |
|
IV.-
L'avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-58 du même code
est ainsi rédigé :
|
|
|
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|
Article 5 (nouveau) |
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|
Code
général des impôts
Art.
28
- Les indemnités de fonctions perçues par les élus
locaux sont soumises à imposition autonome et progressive dont le
barème est fixé par la loi de finances.
|
|
I. -
Dans la deuxième et la troisième phrase du cinquième
alinéa du I de l'article 204-0 bis du code
général des impôts, le nombre : " 1.000 "
est remplacé par le nombre : " 500 ".
|
|
ANNEXE
CODE GENERAL DES IMPOTS
Art.
204-0 bis -
I L'indemnité de fonction perçue par l'élu
local, définie dans le code général des
collectivités territoriales et au titre III modifié de la loi
n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des
mandats locaux, est soumise à une retenue à la source
libératoire de l'impôt sur le revenu.
La base de cette retenue est constituée par le montant net de
l'indemnité, minorée de la fraction représentative de
frais d'emploi.
La retenue est calculée par application du barème
prévu à l'article 197 déterminé pour une part de
quotient familial, tel qu'il est applicable pour l'imposition des revenus de
l'année précédant celle du versement de l'indemnité.
Les limites des tranches de ce barème annuel sont réduites
proportionnellement à la période à laquelle se rapporte le
paiement de l'indemnité de fonctions et à la durée
d'exercice du mandat pendant cette période.
La fraction représentative des frais d'emploi est fixée
forfaitairement. Cette fraction est égale à 100 p 100 des
indemnités versées pour les maires dans les communes de moins de
1 000 habitants. En cas de cumul de mandats, les fractions sont cumulables dans
la limite d'une fois et demie la fraction représentative des frais
d'emploi pour un maire d'une commune de moins de 1 000 habitants.
La fraction représentative des frais d'emploi est revalorisée
dans les mêmes proportions que l'indemnité de fonction.
II En cas de cumul de mandats, un seul comptable du Trésor est
chargé de la retenue libératoire.
III Tout élu local peut opter pour l'imposition de ses
indemnités de fonction à l'impôt sur le revenu suivant les
règles applicables aux traitements et salaires, dans les conditions
suivantes :
1° Lorsque les indemnités de fonction ont été
soumises au titre d'une année à la retenue à la source
mentionnée au I, l'option est effectuée à l'occasion du
dépôt de la déclaration d'ensemble des revenus
perçus au titre de la même année. La retenue à la
source s'impute sur l'impôt sur le revenu dû au titre de
l'année au cours de laquelle elle a été
opérée ; l'excédent éventuel est remboursé.
Cette disposition s'applique aux indemnités de fonction
perçues à compter du 1er janvier 1993.
2° L'option peut être exercée avant le 1er janvier de
l'année au titre de laquelle l'impôt sur le revenu est
établi. Elle s'applique tant qu'elle n'a pas été
expressément dénoncée dans les mêmes conditions. Les
modalités d'application, et notamment les obligations
déclaratives, sont fixées par décret.
Cette disposition s'applique aux indemnités de fonction
perçues à compter du 1er janvier 1994.
1
Conseil d'Etat, 28 janvier 1987, Tanguy
et
Guillou
2
- 13 novembre 1998, le Déaut et autres
- 6 janvier 1999, Lavaurs
3
Le découpage cantonal objet de ce contentieux a
été effectué par l'article 3 du décret du
28 février 2000.
4
5 mai 1976, Corlay
5
23 octobre 1985, commune d'Allos.
6
Codifiées par le décret n° 2000-318 du 7
avril 2000.