INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner la proposition de loi adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 29 février 2000, instaurant une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux " Justes de France ".
Cette proposition de loi, déposée le 22 juin 1999 à l'Assemblée nationale par M. Jean Le Garrec et les membres du groupe socialiste, est inspirée par la volonté d'entretenir le devoir de mémoire et de mettre en valeur d'une manière solennelle le courage quotidien de personnes qui, dans une période trouble de notre Histoire, ont su prendre l'initiative de sauver de nombreuses vies humaines, et ce, au péril de leur vie.
Un hommage à ces personnes apparaît en effet indispensable.
Il convient cependant de rappeler que la commémoration des crimes racistes et antisémites, tout comme l'hommage aux " Justes de France " constituent déjà une réalité, qu'il convient sans doute de développer.
Il revenait à votre commission des Lois d'analyser les difficultés de caractère juridique que pourrait présenter la proposition de loi qui nous est soumise. Pour compléter sa réflexion sur une période douloureuse de notre Histoire, votre rapporteur a procédé à l'audition de plusieurs personnalités.
I. LA MÉMOIRE DES CRIMES RACISTES ET ANTISÉMITES ET L'HOMMAGE AUX JUSTES DE FRANCE SONT DÉJÀ DES RÉALITÉS
A. LES PERSÉCUTIONS CONTRE LES JUIFS
1. La législation anti-juive
Un statut des Juifs , élaboré par le Gouvernement de Vichy, a fait l'objet d'une loi du 3 octobre 1940, renforcée principalement par celle du 2 juin 1941.
Selon l'article 1er de la loi du 3 octobre 1940 modifiée par celle du 2 juin 1941, est considéré comme Juif :
" 1 ° - celui ou celle, appartenant ou non à une confession quelconque, qui est issu d'au moins trois grands-parents de race juive, ou de deux seulement si son conjoint est lui-même issu de deux grands-parents de race juive.
" Est regardé comme étant de race juive le grand-parent ayant appartenu à la religion juive ;
" 2°-Celui ou celle qui appartient à la religion juive, ou qui y appartenait le 25 juin 1940, et qui est issu de deux grands-parents de race juive.
" La non appartenance à la religion juive est établie par la preuve de l'adhésion à l'une des autres confessions reconnues par l'Etat avant la loi du 9 décembre 1905.
" Le désaveu ou l'annulation de la reconnaissance d'un enfant considéré comme juif sont sans effet aux regard des dispositions qui précèdent ".
Tous devaient faire apposer la mention " Juif " sur leur carte d'identité.
Les citoyens français Juifs sont exclus de la haute fonction publique. Les autres emplois publics ne leur sont accessibles que s'ils sont titulaires de certaines décorations ou citations militaires.
Ils sont aussi exclus de l'enseignement et de la magistrature.
Les Juifs ne peuvent exercer une profession libérale, commerciale, industrielle ou artisanale que " dans les limites et les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ", ce qui se traduisait généralement par l'établissement de quotas .
Ainsi, le nombre de Juifs pouvant être autorisés à exercer la profession d'avocat a-t-il été limité à 2 % des avocats en exercice à la date du 25 juin 1940, certaines catégories étant cependant exclues de ce quota (anciens combattants, personnes ayant rendu des services exceptionnels à la France).
Sur 2.039 avocats au barreau de Paris à la date du 25 juin 1940 ( numerus clausus de 2 %, soit 42), en définitive, 92 avocats Juifs (sur les 300 à 400 inscrits en 1939) ont pu continuer d'exercer leur profession.
D'autres professions leur sont interdites (banquier, agent immobilier, courtier, éditeur ou rédacteur de journaux à l'exception des publications strictement scientifiques ou confessionnelles, entrepreneur de spectacles...).
Les infractions à ces interdictions professionnelles sont sanctionnées par des peines de prison.
A partir de l'été 1941, un numerus clausus est imposé aux élèves et étudiants Juifs dans les établissements scolaires et universitaires.
Les lois du 10 septembre 1940 et du 22 juillet 1941 visant à " supprimer toute influence israélite dans l'économie nationale " permettent la liquidation forcée des entreprises appartenant à des Juifs (" aryanisation de l'économie ").
Le décret Crémieux du 24 octobre 1870 ayant accordé la nationalité française aux Juifs d'Algérie a été abrogé le 7 octobre 1940.
Un décret du 4 octobre 1940 accorde aux préfets le droit d'assigner à résidence et d'interner dans des camps spéciaux les Juifs étrangers. Cette mesure a été étendue par la loi du 2 juin 1941 aux Juifs français qui tenteraient de se soustraire à la législation anti-juive.
L'obligation du port de l'étoile jaune imposée par l'occupant en avril 1942 et l'interdiction de se montrer dans les lieux publics, applicables en zone occupée, n'ont cependant pas été étendu en " zone libre " par le Gouvernement de Vichy.
2. La participation du régime de Vichy aux persécutions
Sur les 330.000 Juifs que comptait la France à la veille de la guerre, près de 76.000 ont été déportés entre 1942 et 1944 dans des conditions inhumaines. Il ne furent que 2.500 à revenir des camps d'extermination.
Dès 1941, la police française a participé à l' internement de plus de 8.500 Juifs, réalisé en zone occupée à l'initiative des nazis.
De surcroît, près de 20.000 Israélites étrangers ont été internés dans des camps situés en " zone libre ".
L'abrogation, le 27 août 1940, du décret-loi du 21 avril 1939 réprimant pénalement les propos antisémites et xénophobes dans la presse a encouragé de virulentes campagnes de presse .
Ceux qui purent néanmoins échapper à la déportation et aux internements ont dû vivre cachés et connaître de grandes difficultés dans leur vie quotidienne.
Au cours de la rafle du Vélodrome d'Hiver du 16 au 20 juillet 1942 , suivie de plusieurs opérations semblables, 13.152 Juifs (dont 4.115 enfants) ont été arrêtés et transférés au camp de Drancy, avant d'être, pour la plupart, déportés en Allemagne.
La rafle du Vélodrome d'Hiver a été effectuée par 4.500 policiers et gendarmes français , dont l'action a été coordonnée par Jean Leguay, délégué de René Bousquet, secrétaire général de la police de Vichy pour la zone occupée.
La législation contre les Juifs a été initiée par le Gouvernement de Vichy dès les premiers mois de la guerre, précédant pour une large part la demande de l'occupant, et mise en oeuvre par l'administration française de l'époque, en particulier par le commissariat général aux questions juives, institué par une loi du 29 mars 1941.
Le recensement des Juifs en " zone libre " fut réalisé à l'initiative des autorités de Vichy à partir de la loi du 2 juin 1941 et facilitera la réalisation de la " solution finale ".
Ainsi, la persécution des Juifs n'est-elle pas le seul fait de l'Allemagne nazie ou de quelques personnalités françaises " zélées ". Elle a connu l'ampleur que l'on sait par l'intervention malheureusement efficace de l'administration du Gouvernement de Vichy.
Pour autant, cette administration n'a pas, dans sa totalité, obéi aveuglement aux ordres reçus et, comme l'a souligné le colonel Dupont, président de l'Association des combattants volontaires résistants (ANCVR), entendu par votre rapporteur, l'esprit de résistance a réellement existé en son sein.
Il a cité pour exemples des gendarmes ayant refusé de procéder à des arrestations et d'autres fonctionnaires ayant accepté, en prenant de grands risques, de délivrer de faux papiers afin de protéger des personnes menacées.
M. Daniel Marcovitch, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a, pour sa part, évoqué les préfets ayant refusé d'appliquer la législation ou la politique de Vichy, cinq d'entre eux ayant été arrêtés ou déportés, dont Jean Moulin.
Il apparaît donc qu'une condamnation sans nuances de la totalité de l'administration de l'époque serait injustifiée.
3. La spoliation des Juifs
La mission d'étude sur la spoliation des Juifs de France , installée en mars 1997 par M. Alain Juppé, alors Premier ministre et présidée par M. Jean Mattéoli , a remis son rapport au Premier ministre le 17 avril 2000.
Ce rapport contient de nombreuses informations concernant la spoliation des Juifs pendant l'Occupation.
Il évalue, au total, à 8,8 milliards de francs (plus de 5,2 milliards de francs à l'époque) le montant des confiscations dont ont été victimes les Juifs , en dehors des pillages des appartements et des oeuvres d'art par les Allemands.
La spoliation financière (contrats d'assurance, avoirs bancaires et boursiers ...) a porté sur une somme de 3,4 milliards de francs.
L'" aryanisation " des entreprises et des biens immobiliers a permis un prélèvement de 5,1 milliards de francs.
Les sommes d'argent prises par les autorités françaises sur les internés des camps représentent plus de 300 millions de francs.
La " mission Mattéoli " évalue entre 90 % et 95 % la proportion des biens et avoirs de toutes natures qui ont été restitués depuis la fin de la guerre.
Par ailleurs, sur les 100.000 oeuvres d'art ayant fait l'objet de spoliation, 45.000 ont été rendues à leurs propriétaires.
Les principales recommandations de la mission d'étude sur la spoliation des juifs seront exposées ci-après 1 ( * ) .
B. L'ACTION COURAGEUSE ET EFFICACE DES " JUSTES DE FRANCE "
De nombreux Français ont, par leur action quotidienne, tenté de limiter les conséquences de la politique suivie à l'époque, contribuant, par une action humanitaire au péril de leur vie, à sauver les trois quarts des Juifs vivant dans notre pays.
Ceux qui, dans les pays concernés, pas seulement en France, ont eu un tel comportement ont été dénommés " Justes parmi les nations " par la commission israélienne de Yad Vashem.
Ce terme est une référence biblique, la Génèse (chapitre 18) rapportant que Dieu, répondant à la demande d'Abraham pour que la justice divine distingue le juste et le méchant, dit " si je trouve dans Sodome cinquante justes au milieu de la ville, je pardonnerai à toute la ville à cause d'eux ".
On peut citer de nombreux policiers et gendarmes qui alertèrent des familles juives afin de leur permettre d'échapper aux rafles et des doyens de faculté ayant refusé de communiquer la liste de leurs étudiants Juifs.
Des individus, des familles, en prenant des risques considérables pour elles-mêmes, ont recueilli et protégé des Juifs en leur procurant des abris sûrs et des aliments, en leur fabriquant des faux papiers ou des certificats de baptême, en les aidant, le cas échéant, à quitter la France.
On citera aussi des communautés entières ayant collectivement organisé le refuge de Juifs, comme les villages de Saint-Pierre de Fursac (Creuse) ou du Chambon sur Lignon (Haute-Loire).
M. Richard Prasquier, président du Comité français pour Yad Vashem et membre du bureau exécutif du Conseil représentatif des institutions juives de France, entendu par votre rapporteur, a fait valoir que la proportion de Juifs sauvés en France (les trois quarts, soit un pourcentage plus important que dans la plupart des autres pays concernés) démontrait l'ampleur et l'efficacité de l'action des " Justes de France ".
La dénonciation d'une période sombre de notre histoire doit être accompagnée d'un hommage rendu à ces personnes anonymes qui, par leur action courageuse, sauvèrent tant de vie humaines et, par un même mouvement, l'honneur de la France.
Le souvenir des " ombres et lumières " de cette époque est destiné à éclairer les générations d'après guerre afin de prévenir le renouvellement de ces crimes, l'actualité montrant, hélas, qu'il ne s'agit pas là d'une hypothèse d'école.
Pour autant, il a aussi existé des personnes qui se sont efforcées d'assurer, anonymement et au quotidien, la protection de catégories de la population persécutées pour des motifs non raciaux , en prenant de grands risques pour elles et pour leurs familles.
Votre commission des Lois considère que l'hommage rendu aux " Justes de France " ne doit donc pas faire oublier celui, tout autant mérité, qui est dû aux protecteurs de Résistants, par exemple, et ce sous les formes les plus diverses.
C. L'HOMMAGE RENDU AUX VICTIMES ET AUX JUSTES
1. En Israël
Le Mémorial de Yad Vashem , situé sur la colline du Souvenir à Jérusalem, a été créé en 1953 par le Parlement israélien pour commémorer la mémoire des six millions de juifs morts dans les camps d'extermination nazis .
Ce Mémorial comprend un mausolée où reposent des urnes contenant les cendres de victimes de la Shoah et où sont gravés sur le sol les noms des 22 principaux camps de concentration et d'extermination.
Le Mémorial de Yad Vashem abrite aussi un musée d'histoire de l'Holocauste, un musée d'art où sont exposées des oeuvres réalisées dans les camps ainsi qu'un Mémorial des enfants où les noms des jeunes victimes sont éclairés par des bougies.
Israël a créé, en 1963, une commission, présidée par un juge de la Cour suprême, habilitée à accorder le titre de " Juste parmi les nations " pour honorer les non-Juifs qui ont sauvé des Juifs au péril de leur vie.
Ce titre de " Juste parmi les Nations ", accordé sur la base de témoignages écrits de personnes sauvées, est remis au cours de cérémonies officielles, un arbre étant planté pour chacun d'eux dans l'allée des " Justes " du Mémorial, située à proximité de la forêt des Martyrs qui compte six millions d'arbres.
2. En France
L'Association du Comité français pour Yad Vashem instruit des dossiers sur la base desquels la commission de Jérusalem a, jusqu'à présent, reconnu 1.900 " Justes parmi les Nations " dans notre pays.
Un monument a été érigé pour leur rendre hommage, dans la clairière des " Justes " à Thonon-les-Bains (Haute-Savoie) et inauguré par le président Jacques Chirac le 2 novembre 1997.
A Paris , le Mémorial du Martyr Juif inconnu , érigé en 1993 à l'emplacement de l'ancien Vélodrome d'Hiver, sera agrandi à la suite d'une convention signée le 30 avril 2000, ce qui permettra la création d'un musée de la Shoah, d'un mur comportant l'inscription des noms des 76.000 Juifs déportés de France et un centre multimédia.
Ainsi rénové, le Mémorial de Paris constituera le troisième grand centre, après ceux de Yad Vashem et de Washington.
Une journée nationale à la mémoire des victimes des persécutions racistes et antisémites commises " sous l'autorité de fait dite gouvernement de l'Etat français (1940-1944) " a été instituée par un décret n° 93-150 du 3 février 1993.
Cette journée a été fixée au 16 juillet, date anniversaire de la rafle du Vélodrome d'Hiver de Paris, si ce jour est un dimanche, ou, le cas échéant, au dimanche suivant.
Le texte prévoit, à cette date, une cérémonie officielle à Paris, devant le Mémorial du Martyr Juif inconnu, et au chef-lieu de chaque département, à l'initiative du préfet.
Lors de la cérémonie du 16 juillet 1995, pour la première fois, un président de la République française a reconnu la responsabilité de l'Etat français .
M. Jacques Chirac a, en effet, affirmé que " oui, la folie criminelle de l'occupant a été secondée par des Français, par l'Etat français ".
Le président Jacques Chirac a confirmé et développé ses propos à plusieurs reprises, rappelant, le 2 novembre 1997, qu'il avait, deux ans plus tôt, " tenu à reconnaître solennellement la responsabilité de l'Etat français dans l'arrestation et la déportation de milliers et de milliers de Juifs " et précisant que " notre pays (devait) assumer toute son histoire ".
Il a ajouté que " si le mal (devait) être reconnu, le bien ne (devait) pas être méconnu ", souhaitant ainsi associer " le blanc comme le gris ", dans un " difficile travail de mémoire ".
Le 5 décembre 1997, le président Jacques Chirac a précisé que " oui, les arrestations, les rafles, les convois ont été organisés avec le concours de l'administration française . Oui, des camps d'internement et de transit (...) ont été sous la responsabilité de celle-ci, de même que les recensements et la constitution des fichiers ".
Les propos tenus par M. Lionel Jospin, Premier ministre, le 21 octobre 1997 vont dans le même sens :
" Y a-t-il, (...) une culpabilité de la France ? Je ne le crois pas. Oui, des policiers, des administrateurs, des gendarmes, une administration, un Etat français ont perpétré, ont assumé devant l'histoire des actes terrifiants, collaborant avec l'ennemi et avec la solution finale, et cela pose un problème que l'on doit aborder. C'est, m'a-t-il semblé, en ces termes que le président de la République a abordé la question en juillet 1995 (...)
" L'administration, des administrateurs, l'Etat français même, oui. N'oublions pas, face à ceux qui prétendent qu'il y aurait un absolu vide juridique, que, dans notre droit français actuel, subsistent encore des dispositions réglementaires qui viennent de Vichy, ce qui prouve que, malheureusement, il y a une forme de continuité . "
Les plus hautes autorités de l'Etat ont donc solennellement marqué leur attachement à la commémoration de la mémoire des victimes de l'Holocauste et à celles des nombreux Français dont l'attitude courageuse a permis de sauver de nombreuses vies humaines.
Le président de la République puis le Premier ministre ont donc reconnu la responsabilité de l'Etat français, alors que le décret précité du 3 février 1993 se réfère à celle de " l'autorité de fait dite gouvernement de l'Etat français ", selon la terminologie de l'article 7 de l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental.
D. LES RECOMMANDATIONS DE LA " MISSION MATTÉOLI "
A la suite des premières recommandations des deux rapports d'étape de cette mission, publiés en janvier 1998 et 1999, une Commission pour l'indemnisation des victimes dépossédées de leurs biens du fait des législations antisémites a été mise en place en septembre 1999. Présidée par M. Pierre Drai, cette commission a déjà reçu près de 4.500 requêtes individuelles.
Le Premier ministre s'est engagé, en novembre dernier, à la mise en place d'un mécanisme de réparation financière au profit des orphelins des déportés Juifs de France .
Il a aussi annoncé, en novembre 1999, la création d'une Fondation pour la mémoire des victimes de la Shoah qui, selon la recommandation n°12 du rapport général , devrait " avoir pour but de développer les recherches et de diffuser les connaissances sur les persécutions antisémites (...) ainsi que sur les victimes de ces persécutions et sur les conditions qui ont permis en France à la grande majorité des Juifs d'échapper à la déportation " .
Elle devrait " soutenir, notamment, les initiatives des personnes morales à but non lucratif qui apportent leur appui moral, technique ou financier à ceux qui ont souffert de ces persécutions, à leurs familles, à ceux qui les ont aidé ou à la Résistance ".
Ce souhait d'un élargissement à la Résistance de la mission de cette Fondation a d'ailleurs été souligné par M. Jean Mattéoli, lors de son audition par votre rapporteur, et rejoint aussi la préoccupation exprimée par le colonel Dupont, président de l'ANCVR, au cours de la même circonstance.
La " mission Mattéoli " souhaite aussi, dans la même recommandation, que l'objet de la Fondation pour la mémoire soit élargi à la recherche sur " d'autres génocides ou crimes contre l'humanité ", la Fondation pour la mémoire ne devant donc pas limiter son champ d'activité à la Shoah .
La recommandation n °11 du rapport général de la " mission Mattéoli " prévoit que " les fonds en déshérence de toute nature résultant de la spoliation doivent être versés par les institutions publiques et privées à la Fondation pour la mémoire " .
Le professeur Ady Steg, vice-président de la " mission Mattéoli " a estimé que 1,4 milliard de francs devraient, à cet effet, être versé par l'Etat et 1 milliard de francs par les institutions financières .
S'agissant des spoliations financières, la " mission Mattéoli " souligne que " le fait que des fusions, des acquisitions et des changements de statuts soient intervenus depuis la guerre n'autorise pas les établissements financiers, les compagnies d'assurances à se considérer comme déchargés des responsabilités contractées par des sociétés qu'ils ont absorbées ou dont ils sont issus. "
Le rapport recommande que, lorsque la spoliation d'un bien est établie, l'indemnisation soit de droit " quels que soient les délais de prescription en vigueur ".
Le Premier ministre a indiqué, le 19 avril 2000, que " ces propositions recueillaient de sa part un accord de principe et qu'après un travail interministériel, il annoncerait dans les semaines qui viennent les suites que le Gouvernement entend leur réserver ".
Pour sa part, l'Association française des banques a annoncé que les banques françaises s'engageaient " à appliquer les recommandations figurant dans le rapport Mattéoli et à apporter une contribution financière significative à la Fondation pour la mémoire ".
La reconnaissance des crimes commis, l'hommage rendu aux victimes et aux " Justes " constituent un fait établi et la réparation matérielle des exactions commises devrait se poursuivre.
C'est dans ce contexte qu'a été déposée la proposition de loi dont nous sommes aujourd'hui saisis.
* 1 Voir page 13