B. UN DISPOSITIF PEU CONTRAIGNANT
La convention-cadre sur les changements climatiques de 1992 avait mis en place un dispositif ordonné autour de la Conférence des parties . Chargée de prendre les décisions nécessaires à l'application de la convention, elle est conseillée par deux organes subsidiaires ouverts à toutes les parties, l'un pour les questions scientifiques et techniques , l'autre pour les questions de mise en oeuvre . Par ailleurs, un secrétariat assure l'organisation des réunions de la conférence des parties et des organes subsidiaires, ainsi que la diffusion des rapports dont il est destinataire. Ce secrétariat dispose d'un effectif de 80 personnes et d'un budget biennal pour 2000-2001 de 21,664 millions de dollars (les contributions obéissent au barème applicable au système des Nations unies -la part de la France représente 6,5 % du budget du secrétariat, soit 710.000 dollars pour 2000).
Le protocole de Kyoto ne crée pas de système institutionnel propre . Il utilise le dispositif créé par la convention cadre tant du point de vue des structures -Conférence de partie, secrétariat, organes subsidiaires- que de celui des procédures -processus consultatif multilatéral, règlement des différends, adoption d'amendements... Toutefois, les décisions prises par la conférence des parties au protocole ne peuvent l'être que par les Etats parties à ce texte- les autres Etats bénéficiant en l'espèce du statut d'observateur.
1. La Conférence des parties : une instance de concertation
La Conférence des parties se réunit au moins une fois par an et, dans les faits, joue principalement le rôle d'une instance de concertation.
Elle est ainsi appelé à évaluer les résultats d'ensemble obtenus en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Elle « examine » régulièrement les obligations des parties, favorise l'échange d'informations et la coordination des mesures adoptées par les parties. Elle encourage, par ailleurs, l'élaboration et l'amélioration de méthodologies comparables pour permettre une mise en oeuvre efficace du protocole.
Toutefois, la Conférence des parties ne dispose ni d'une réelle capacité de contrôle, ni d'un pouvoir de sanction.
2. Une application laissée à la bonne volonté des Etats.
Le respect des engagements ne peut être assuré de manière satisfaisante en raison, d'une part, de la difficulté d'évaluer les émissions de gaz à effet de serre et, d'autre part, de l'absence, à ce jour, de mécanismes de sanction.
a) Un contrôle difficile
Afin de prendre en compte l'évolution structurelle des émissions et neutraliser les éventuels écarts d'émission ponctuels d'une année sur l'autre (art. 3-7), l'objectif de réduction s'apprécie en comparant le quota des émissions entre 2008 et 2012 et le niveau des émissions en 1990 multiplié par cinq.
Les pays de l'annexe I devront rendre compte, dès 2005, de l'exécution de leurs engagements et faire la « preuve » des progrès qu'elles auront accomplis (art. 3§2).
En outre, les parties doivent transmettre annuellement un inventaire de leurs émissions de gaz à effet de serre . Par ailleurs, elles doivent, à intervalle régulier, remettre une communication nationale décrivant l'ensemble des mesures prises par ces pays -ces communications nationales sont examinées sur place par un groupe d'experts, membres du secrétariat de la convention et ressortissants d'autres Etats signataires de la convention.
Toutefois, cette évaluation se heurte à plusieurs difficultés.
En premier lieu, l'évaluation porte sur les émissions exprimées en dioxyde de carbone et non sur chaque gaz pris individuellement. Les contrôles n'en sont pas facilités.
Ensuite, les données destinées à permettre le contrôle des engagements sont communiqués par chaque Etat, qu'il s'agisse du niveau des stocks en carbone pour l'année de référence -1990- ou de l'évolution des émissions au cours des années suivantes. Faute d'une évaluation indépendante et commune à l'ensemble des Etats signataires, ces évaluations peuvent être faussées, soit de parti pris, soit plus simplement du fait de l'application de méthodes de calcul différentes. C'est pourquoi, du reste, le protocole insiste à plusieurs reprises sur la nécessité de communiquer des données comparables, transparentes et vérifiables.
b) L'absence de mécanisme de sanction
Le protocole prend en compte l'effort des pays dont les émissions, sur la période 2008-2011, auront été inférieures à la quantité qui leur a été attribuée. Ces parties pourront alors reporter sur les périodes d'engagement suivantes les droits d'émissions non utilisés.
En revanche, aucun mécanisme ne permet de sanctionner un Etat qui aurait dépassé son quota . L'article 18 du protocole renvoie à la Conférence des parties la mise en oeuvre de « procédures et mécanismes appropriés et efficaces pour déterminer et étudier les cas de non respect des dispositions » du protocole.
Les négociations en cours portent sur un large éventail de mesures allant de simples recommandations à l'imposition de pénalités financières. L'Union européenne propose d'établir un système global du contrôle de conformité, sous l'autorité d'un observatoire indépendant. Ce système couvrirait l'ensemble des dispositions du protocole et comprendrait deux volets, le premier destiné à aider les pays à respecter leurs engagements, le second, contraignant, applicable à certains cas précis de non respect des engagements. Les position des autres Etats demeurent ouvertes sur cette question.