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7 juin 2000 : Commission de contrôle des fonds publics accordés aux entreprises ( rapport - deuxième lecture )

 

Proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises

OSTERMANN (Joseph)

RAPPORT 385 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières





N° 385

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 juin 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises,

Par M. Joseph OSTERMANN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Marcel Charmant, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11
ème législ.) : Première lecture : 1851, 2044 et T.A. 423

Deuxième lecture : 2201, 2414 et T.A. 523

Sénat
: Première lecture : 163, 214 et T.A. 93 (1999-2000)

Deuxième lecture : 379 (1999-2000)



Entreprises.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 13 octobre 1999, M. Robert Hue et les membres du groupe communiste et apparentés de l'Assemblée nationale déposaient une proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises.

L'Assemblée nationale a adopté cette proposition de loi, le 18 janvier dernier.

Le Sénat, quant à lui, l'a rejetée lors de sa séance du 24 février 2000, en adoptant la question préalable déposée par votre rapporteur.

L'Assemblée nationale, le 31 mai 2000, l'a adoptée en deuxième lecture, en y apportant quelques modifications de nature rédactionnelle.

Votre rapporteur prend acte de ce que nos collègues députés persistent à vouloir mettre en place une commission administrative supplémentaire et inutile.

I. LA POSITION INITIALE DU SÉNAT...

A. UNE COMMISSION ADMINISTRATIVE INUTILE

Au cours de sa séance du 24 février 2000, le Sénat a suivi la position de votre commission des finances, estimant que la création d'une commission de contrôle des aides publiques accordées aux entreprises était inutile, en particulier au regard de l'analyse développée par votre rapporteur :

·  Le recours, par les auteurs de la présente proposition de loi et par son rapporteur à l'Assemblée nationale, M. Jean Vila, à des arguments dont la nature économique était incertaine, en particulier des arguments émotionnels ne convenant guère à la réflexion et à la sérénité nécessaires à une bonne législation.

·  Le refus de la réaction précipitée de l'Assemblée nationale face à des événements ponctuels, sans examen approfondi de la situation d'ensemble d'entreprises ayant annoncé soit des licenciements après avoir réalisé d'importants bénéfices, soit des délocalisations de leurs unités de production après avoir reçu d'importantes aides de la part de l'Etat, de collectivités territoriales ou de la Communauté européenne.

·  L'impossibilité de cautionner une proposition de loi étayée par une conception de l'économie qui appartient au passé, révélant " une nostalgie certaine de l'économie administrée " qui ne peut que contrarier l'allocation optimale des ressources et, de ce fait, constituer un frein à la croissance et à l'emploi.

·  Surtout, l'incompréhension face à la volonté de parlementaires d'amoindrir leurs propres prérogatives, le type de contrôle qu'il est proposé de mettre en place relevant, au premier chef, des compétences que le Parlement tient tant des dispositions de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 que de lois prises pour l'application de la Constitution, qu'il s'agisse de l'ordonnance n° 58-1100 du 17  novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 ou de l'ordonnance n° 59-2 du 2  janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Il convient de rappeler que, au regard de ces textes, les rapporteurs spéciaux des commissions des finances du Parlement, ainsi que les rapporteurs des commissions d'enquête qu'il aurait constituées, disposent déjà des pouvoirs nécessaires pour contrôler l'emploi des fonds publics accordés aux entreprises.

·  L'accent porté sur la position paradoxale de l'Assemblée nationale qui, à maintes reprises, a affirmé sa volonté de développer le contrôle parlementaire de la bonne utilisation des deniers publics, et qui, malgré la création d'une mission d'évaluation et de contrôle (MEC) au sein de sa commission des finances, a adopté une proposition de loi qui aurait pour conséquence d'affaiblir les missions de contrôle effectuées par la MEC.

Pour l'ensemble de ces raisons, le Sénat avait considéré qu'il n'y avait pas lieu de délibérer sur cette proposition de loi et avait opposé, par l'adoption d'une motion, la question préalable à son examen.

B. UN GAGE POLITIQUE

Par ailleurs, votre rapporteur avait démontré que la présente proposition de loi ne constituait, en réalité, qu'un gage politique destiné à " renforcer la cohésion de la majorité plurielle ".

Dans son rapport de deuxième lecture1(*), le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Jean Vila, a noté que votre rapporteur, lors de la première lecture, " avait cru devoir ironiser sur les objectifs politiques " de l'adoption de la présente proposition de loi.

Votre rapporteur ne dément pas ces propos, car l'attitude de la majorité plurielle à l'occasion de l'adoption de la présente proposition de loi ne peut, effectivement, que susciter l'ironie.

Pourquoi, en effet, adopter une telle proposition de loi, alors que l'Assemblée nationale avait rejeté la proposition de résolution de notre collègue Dominique Paillé tendant à créer une commission d'enquête portant sur les suites données aux rapports publics de la Cour des comptes, que M. Didier Migaud, rapporteur général de l'Assemblée nationale, avait tenu, en commission des finances, des propos très critiques sur ce texte2(*), et que la proposition de loi de M. André Lajoinie tendant à renforcer le régime juridique des licenciements pour motif économique, à laquelle le gouvernement n'était pas favorable, ait été rejetée par les seuls députés socialistes ?

Ne donnant aucune réponse à cette question, qu'il a volontairement passée sous silence, notre collègue Jean Vila n'a dès lors pas apporté la démonstration que la position du Sénat était infondée.

En revanche, en recourant à la figure rhétorique bien connue qu'est la prétérition, il a fait remarquer " qu'il est préférable de renforcer une cohésion politique grâce à des propositions concrètes, de nature à faire progresser le contrôle des fonds publics, plutôt que par l'organisation de " grands oraux " à l'utilité moins évidente au regard de l'intérêt général ! ".

Votre rapporteur se réjouit de ce que ces propos confortent son analyse sur l'objectif " politique " de la présente proposition de loi...

Toutefois, il reconnaît ne pas bien comprendre la signification de l'expression " grands oraux ". Il forme en tout cas le voeu qu'il ne s'agisse pas de la remise en cause des auditions qui se tiennent régulièrement devant les commissions des assemblées, dont un membre contesterait l'utilité " au regard de l'intérêt général ".

Enfin, le rapporteur de l'Assemblée nationale a considéré que l'exigence du Sénat en matière de contrôle de la dépense publique " s'émousse à l'approche des comportements des entreprises privées ! ".

Au-delà du caractère quelque peu polémique de cette assertion, votre rapporteur rappelle que le Sénat avait adopté, lors de l'examen des projets de loi de finances pour 1998 et 1999, des amendements de réduction de crédits des titres III et IV, en particulier sur le budget de l'emploi, ce qui avait conduit la ministre de l'emploi et de la solidarité à pousser des cris d'orfraie, estimant qu'il était impossible de réaliser des économies sur les crédits d'intervention de son ministère.

Votre rapporteur constate donc qu'il y a des divergences d'appréciation sur le niveau des aides à l'emploi entre la ministre, pour qui elles sont précisément déterminées dans le budget de l'Etat, et l'Assemblée nationale, qui considère qu'elles sont trop élevées.

II. ... DOIT ÊTRE RÉAFFIRMÉE

A. DES MODIFICATIONS DE SIMPLE PORTÉE RÉDACTIONNELLE

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté la présente proposition de loi, ne lui apportant que quelques modifications de nature rédactionnelle ou de précision.

A l'article 1er, créant la commission nationale des aides publiques aux entreprises, elle a adopté un amendement rédactionnel.

Elle a adopté, sans modification, l'article 2 qui précise la composition de la commission nationale.

Votre rapporteur attire l'attention sur le fait que pourront y siéger les associations de chômeurs, ainsi que les acteurs de l'économie solidaire.

Il convient toutefois de s'interroger sur les modalités de détermination de la représentativité des associations de chômeurs et des acteurs de l'économie solidaire.

A l'article 3, relatif au rôle de la commission nationale et à l'institution de commissions régionales, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements, le premier supprimant le quatrième alinéa de cet article de manière à regrouper l'ensemble des dispositions relatives aux commissions régionales dans un article spécifique, le second proposant une nouvelle rédaction des cinquième et sixième alinéas de cet article, afin de mieux distinguer les demandes d'informations complémentaires selon qu'elles sont d'ordre général ou relatives à une entreprise particulière. Dans ce dernier cas, l'amendement précise que la demande d'informations est faite par la commission nationale, soit de sa propre initiative, soit à la demande des élus siégeant à la commission nationale.

Elle a adopté un article 3 bis nouveau, qui rassemble dans un article spécifique les dispositions relatives aux commissions créées dans chaque région sur le modèle de la commission nationale, ces dispositions figurant initialement à l'article 3.

Elle a adopté deux amendements présentant un caractère rédactionnel à l'article 4, relatif aux interventions des comités d'entreprise et des délégués du personnel en matière de contrôle des aides publiques.

L'Assemblée nationale a adopté, sans modification, l'article 4 bis concernant l'information du comité d'entreprise.

A l'article 4 ter, relatif au secrétariat de la commission nationale, elle a adopté un amendement rédactionnel.

Enfin, elle a adopté, sans modification, l'article 5 concernant la publication d'un décret en Conseil d'Etat.

L'ensemble des modifications apportées par l'Assemblée nationale à la présente proposition de loi montre que l'analyse du Sénat n'a pas été prise en considération par nos collègues députés.

B. UNE CONCEPTION ADMINISTRATIVE DU CONTRÔLE DES FONDS PUBLICS

L'adoption par l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi est révélatrice, sur le fond, d'une conception du contrôle des fonds publics étrangère à votre commission, et que votre rapporteur ne saurait partager, puisqu'elle consiste à confier ledit contrôle à l'administration plutôt qu'aux représentants du peuple démocratiquement élus.

Dans son rapport précité, M. Jean Vila indique que " les auteurs de la proposition de loi ne contestent pas le fait que le contrôle de la dépense publique constitue l'une des prérogatives originelles des assemblées parlementaires ".

En dépit de ces déclarations de principe, votre rapporteur estime que l'adoption de la présente proposition de loi aboutirait à réduire la portée des contrôles existants et à les concurrencer, ce qui n'est pas sans danger quant à la légitimité et la crédibilité de l'une des fonctions essentielles du Parlement, c'est-à-dire le contrôle de l'action gouvernementale.

Du reste, le présent texte s'inspire clairement d'une conception administrative de l'économie, qui la sous-tend intégralement.

Pourtant, l'essentiel n'est pas là. En effet, votre rapporteur s'inquiète de ce que cette inspiration administrative du contrôle des fonds publics soit pleinement assumée et revendiquée.


En effet, M. Jean Vila, dans son rapport précité, explique que la présente proposition de loi ne portera pas atteinte aux prérogatives des assemblées parlementaires en matière de contrôle, et recourt à deux arguments :

- d'une part, il note que ce texte " prévoit, en son article 2, la présence au sein de cette commission de parlementaires " ;

Il est à craindre que la présence de parlementaires ne constitue que la caution d'un contrôle effectué par une commission administrative, d'autant plus qu'ils y seront très probablement minoritaires, alors que la commission sera dotée de pouvoirs importants.

- d'autre part, il considère que ce n'est pas " parce qu'elle examine l'exécution des lois de finances, [...] que l'existence de la Cour des comptes réduit les prérogatives des assemblées parlementaires ".

Votre rapporteur estime que la comparaison n'a aucune pertinence, le rôle que la Cour des comptes tient auprès des assemblées parlementaires étant fixé par la Constitution dans son article 47.

En outre, il émet de très forts doutes sur le fait que " les travaux de la commission nationale [...] constitueront pour le Parlement une source supplémentaire d'information et lui fourniront un autre éclairage de nature à renforcer son propre contrôle ".

D'abord, en effet, il convient de rappeler que la commission nationale qu'il s'agit de créer verra son secrétariat assuré par le Commissariat général du Plan, c'est-à-dire par un service du Premier ministre, dont les moyens ne seront par ailleurs pas accrus.

Dès lors, pourquoi ne pas se satisfaire des travaux actuels du Commissariat général du Plan, qui sont toujours remarquables et motivés par le souci de l'intérêt général, d'autant plus que, comme l'a fort opportunément rappelé M. Gérard Bapt, il existe, au sein du Commissariat général, une structure évaluant déjà les aides publiques ?

Il convient d'ajouter que le secrétariat des commissions régionales sera assuré par le représentant de l'Etat dans les régions, c'est-à-dire le préfet qui, en tant que responsable des services déconcentrés de l'Etat, dirige les organismes gestionnaires des aides publiques, et donc accorde lesdites aides, dont l'utilisation doit être contrôlée. Autrement dit, le contrôleur et le contrôlé ne font qu'un !

En outre, si les informations apportées par la commission nationale, ou, plutôt, par le Commissariat général du Plan, peuvent éventuellement fournir au Parlement " un autre éclairage de nature à renforcer son propre contrôle ", encore faut-il que le gouvernement prenne en considération les recommandations du Parlement, ce qui n'est pas toujours le cas.

Enfin, votre rapporteur tient à rappeler les propos tenus par notre collègue Thierry Foucaud, lors de l'examen de la présente proposition de loi, en première lecture. Il a ainsi déclaré : " l'argent public est une denrée suffisamment précieuse pour que, au-delà des règles constitutionnelles de contrôle parlementaire, existent des lieux de contrôle citoyen de son utilisation "3(*).

Voilà, parfaitement résumée, la position des partisans de la présente proposition de loi : le " contrôle citoyen " des fonds publics doit être exercé " au-delà des règles constitutionnelles ", c'est-à-dire par une commission administrative dont le secrétariat est assuré par le Commissariat général du Plan ! L'administration se trouve placée " au-delà des règles constitutionnelles ".

Pour l'ensemble des arguments développés dans le présent rapport, votre rapporteur, une nouvelle fois, estime qu'il n'y a pas lieu de délibérer sur la proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises, et vous propose d'opposer la question préalable à son examen.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 7 juin 2000, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission des finances a procédé à l'examen de la proposition de loi n° 2201, relative à la commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises, sur le rapport de M. Joseph Ostermann, rapporteur.

M. Joseph Ostermann, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait rejeté la proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises au cours de sa séance du 24  février 2000, en lui opposant la question préalable. Il a observé que l'Assemblée nationale, persistant à vouloir créer une commission administrative supplémentaire et inutile, l'a adoptée en deuxième lecture le 31 mai dernier.

Après avoir rappelé les raisons qui avaient conduit le Sénat à rejeter cette proposition de loi, M. Joseph Ostermann, rapporteur, a constaté que son examen en deuxième lecture par l'Assemblée nationale n'en avait en rien modifié le fond et que, dès lors, il en venait une nouvelle fois à proposer l'adoption d'une motion opposant la question préalable. Il a, en particulier, insisté sur l'impossibilité pour le Sénat de cautionner la conception essentiellement administrative du contrôle des fonds publics, qui sous-tend l'ensemble de cette proposition de loi, consistant à confier ledit contrôle à l'administration plutôt qu'aux représentants du peuple démocratiquement élus.

La commission, conformément aux recommandations de son rapporteur, a décidé de proposer au Sénat l'adoption d'une motion opposant la question préalable à l'examen de cette proposition de loi.

MOTION

présentée par M. Ostermann,

au nom de la commission des finances,

TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE

Considérant que l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, n'a pas pris en compte l'analyse du Sénat, tant en ce qui concerne l'inutilité de la création d'une commission de contrôle de l'utilisation des aides publiques accordées aux entreprises, que l'affaiblissement des prérogatives constitutionnelles du Parlement en matière de contrôle qui résulterait de l'adoption du dispositif proposé, ainsi que le caractère insuffisamment précis, irréaliste et inapplicable du dispositif proposé ;

Le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu d'examiner la proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises, adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture (n° 379 ; 1999-2000).




1 Rapport n° 2414, Assemblée nationale, XIème législature.

2 M. Didier Migaud avait déclaré, en commission des finances, que ce texte " pose le problème de la multiplication de comités dessaisissant la souveraineté nationale de son pouvoir de contrôle. Or, celui-ci doit être assuré par les élus de la Nation, les rapporteurs spéciaux étant dotés des pouvoirs nécessaires. La multiplication des organismes de contrôle se traduit par un affaiblissement du régime parlementaire ".

3 Journal Officiel, Débats parlementaires, Sénat, n° 15, page 979 (1999-2000).