Proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises
OSTERMANN (Joseph)
RAPPORT 385 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES
Tableau comparatif au format Acrobat ( 20 Ko )Rapport au format Acrobat ( 54 Ko )
Table des matières
N°
385
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 7 juin 2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises ,
Par M.
Joseph OSTERMANN,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Marcel Charmant, Jacques
Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud,
Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe
Lachenaud, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel
Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra,
Henri Torre, René Trégouët.
Voir
les numéros :
Assemblée nationale (11
ème
législ.) :
Première lecture
: 1851, 2044
et T.A.
423
Deuxième lecture :
2201
,
2414
et T.A.
523
Sénat
: Première lecture :
163
,
214
et
T.A.
93
(1999-2000)
Deuxième lecture :
379
(1999-2000)
|
Entreprises. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le 13 octobre 1999, M. Robert Hue et les membres du groupe communiste et
apparentés de l'Assemblée nationale déposaient une
proposition de loi relative à la constitution d'une commission de
contrôle nationale et décentralisée des fonds publics
accordés aux entreprises.
L'Assemblée nationale a adopté cette proposition de loi, le
18 janvier dernier.
Le Sénat, quant à lui, l'a rejetée lors de sa
séance du 24 février 2000, en adoptant la question
préalable déposée par votre rapporteur.
L'Assemblée nationale, le 31 mai 2000, l'a adoptée en
deuxième lecture, en y apportant quelques modifications de nature
rédactionnelle.
Votre rapporteur prend acte de ce que nos collègues
députés persistent à vouloir mettre en place une
commission administrative supplémentaire et inutile.
I. LA POSITION INITIALE DU SÉNAT...
A. UNE COMMISSION ADMINISTRATIVE INUTILE
Au cours
de sa séance du 24 février 2000, le Sénat a suivi la
position de votre commission des finances, estimant que
la création
d'une commission de contrôle des aides publiques accordées aux
entreprises était inutile
, en particulier au regard de
l'analyse
développée par votre rapporteur :
• Le recours, par les auteurs de la présente proposition de
loi et par son rapporteur à l'Assemblée nationale, M. Jean Vila,
à des arguments dont la nature économique était
incertaine, en particulier des arguments émotionnels ne convenant
guère à la réflexion et à la
sérénité nécessaires à une bonne
législation.
• Le refus de la réaction précipitée de
l'Assemblée nationale face à des événements
ponctuels, sans examen approfondi de la situation d'ensemble d'entreprises
ayant annoncé soit des licenciements après avoir
réalisé d'importants bénéfices, soit des
délocalisations de leurs unités de production après avoir
reçu d'importantes aides de la part de l'Etat, de collectivités
territoriales ou de la Communauté européenne.
• L'impossibilité de cautionner une proposition de loi
étayée par une conception de l'économie qui appartient au
passé, révélant
" une nostalgie certaine de
l'économie administrée "
qui ne peut que contrarier
l'allocation optimale des ressources et, de ce fait, constituer un frein
à la croissance et à l'emploi.
• Surtout, l'incompréhension face à la volonté
de parlementaires d'amoindrir leurs propres prérogatives, le type de
contrôle qu'il est proposé de mettre en place relevant, au premier
chef, des compétences que le Parlement tient tant des dispositions de
l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du
26 août 1789 que de lois prises pour l'application de la
Constitution, qu'il s'agisse de l'ordonnance n° 58-1100 du
17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires, de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958
portant loi de finances pour 1959 ou de l'ordonnance n° 59-2 du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Il convient de rappeler que, au regard de ces textes, les rapporteurs
spéciaux des commissions des finances du Parlement, ainsi que les
rapporteurs des commissions d'enquête qu'il aurait constituées,
disposent déjà des pouvoirs nécessaires pour
contrôler l'emploi des fonds publics accordés aux entreprises.
• L'accent porté sur la position paradoxale de
l'Assemblée nationale qui, à maintes reprises, a affirmé
sa volonté de développer le contrôle parlementaire de la
bonne utilisation des deniers publics, et qui, malgré la création
d'une mission d'évaluation et de contrôle (MEC) au sein de sa
commission des finances, a adopté une proposition de loi qui aurait pour
conséquence d'affaiblir les missions de contrôle effectuées
par la MEC.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Sénat avait
considéré qu'il n'y avait pas lieu de délibérer sur
cette proposition de loi et avait opposé, par l'adoption d'une motion,
la question préalable à son examen.
B. UN GAGE POLITIQUE
Par
ailleurs, votre rapporteur avait démontré que la présente
proposition de loi ne constituait, en réalité, qu'un gage
politique destiné à
" renforcer la cohésion de la
majorité plurielle ".
Dans son rapport de deuxième lecture
1(
*
)
,
le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Jean Vila, a noté que
votre rapporteur, lors de la première lecture,
" avait cru
devoir ironiser sur les objectifs politiques "
de l'adoption de la
présente proposition de loi.
Votre rapporteur ne dément pas ces propos
, car l'attitude de la
majorité plurielle à l'occasion de l'adoption de la
présente proposition de loi ne peut, effectivement, que susciter
l'ironie.
Pourquoi, en effet, adopter une telle proposition de loi, alors que
l'Assemblée nationale avait rejeté la proposition de
résolution de notre collègue Dominique Paillé tendant
à créer une commission d'enquête portant sur les suites
données aux rapports publics de la Cour des comptes, que M. Didier
Migaud, rapporteur général de l'Assemblée nationale, avait
tenu, en commission des finances, des propos très critiques sur ce
texte
2(
*
)
, et que la proposition de loi de M.
André Lajoinie tendant à renforcer le régime juridique des
licenciements pour motif économique, à laquelle le gouvernement
n'était pas favorable, ait été rejetée par les
seuls députés socialistes ?
Ne donnant aucune réponse à cette question, qu'il a
volontairement passée sous silence, notre collègue Jean Vila n'a
dès lors pas apporté la démonstration que la position du
Sénat était infondée.
En revanche, en recourant à la figure rhétorique bien connue
qu'est la prétérition, il a fait remarquer
" qu'il est
préférable de renforcer une cohésion politique grâce
à des propositions concrètes, de nature à faire progresser
le contrôle des fonds publics, plutôt que par l'organisation de
" grands oraux " à l'utilité moins évidente au
regard de l'intérêt général ! "
.
Votre rapporteur se réjouit de ce que ces propos confortent son analyse
sur l'objectif " politique " de la présente proposition de
loi...
Toutefois, il reconnaît ne pas bien comprendre la signification de
l'expression
" grands oraux "
. Il forme en tout cas le voeu
qu'il ne s'agisse pas de la remise en cause des auditions qui se tiennent
régulièrement devant les commissions des assemblées, dont
un membre contesterait l'utilité
" au regard de
l'intérêt général ".
Enfin, le rapporteur de l'Assemblée nationale a considéré
que l'exigence du Sénat en matière de contrôle de la
dépense publique
" s'émousse à l'approche des
comportements des entreprises privées ! "
.
Au-delà du caractère quelque peu polémique de cette
assertion, votre rapporteur rappelle que le Sénat avait adopté,
lors de l'examen des projets de loi de finances pour 1998 et 1999, des
amendements de réduction de crédits des titres III et IV, en
particulier sur le budget de l'emploi, ce qui avait conduit la ministre de
l'emploi et de la solidarité à pousser des cris d'orfraie,
estimant qu'il était impossible de réaliser des économies
sur les crédits d'intervention de son ministère.
Votre rapporteur constate donc qu'il y a des divergences d'appréciation
sur le niveau des aides à l'emploi entre la ministre, pour qui elles
sont précisément déterminées dans le budget de
l'Etat, et l'Assemblée nationale, qui considère qu'elles sont
trop élevées.
II. ... DOIT ÊTRE RÉAFFIRMÉE
A. DES MODIFICATIONS DE SIMPLE PORTÉE RÉDACTIONNELLE
En
deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté la
présente proposition de loi, ne lui apportant que quelques modifications
de nature rédactionnelle ou de précision.
A l'
article 1
er
, créant la commission nationale des
aides publiques aux entreprises, elle a adopté un amendement
rédactionnel.
Elle a adopté, sans modification, l'
article 2
qui précise
la composition de la commission nationale.
Votre rapporteur attire l'attention sur le fait que pourront y siéger
les associations de chômeurs, ainsi que les acteurs de l'économie
solidaire.
Il convient toutefois de s'interroger sur les modalités de
détermination de la représentativité des associations de
chômeurs et des acteurs de l'économie solidaire.
A l'
article 3
, relatif au rôle de la commission nationale et
à l'institution de commissions régionales, l'Assemblée
nationale a adopté deux amendements, le premier supprimant le
quatrième alinéa de cet article de manière à
regrouper l'ensemble des dispositions relatives aux commissions
régionales dans un article spécifique, le second proposant une
nouvelle rédaction des cinquième et sixième alinéas
de cet article, afin de mieux distinguer les demandes d'informations
complémentaires selon qu'elles sont d'ordre général ou
relatives à une entreprise particulière. Dans ce dernier cas,
l'amendement précise que la demande d'informations est faite par la
commission nationale, soit de sa propre initiative, soit à la demande
des élus siégeant à la commission nationale.
Elle a adopté un
article 3
bis
nouveau
, qui rassemble dans
un article spécifique les dispositions relatives aux commissions
créées dans chaque région sur le modèle de la
commission nationale, ces dispositions figurant initialement à l'article
3.
Elle a adopté deux amendements présentant un caractère
rédactionnel à l'
article 4
, relatif aux interventions des
comités d'entreprise et des délégués du personnel
en matière de contrôle des aides publiques.
L'Assemblée nationale a adopté, sans modification, l'
article 4
bis
concernant l'information du comité d'entreprise.
A l'
article 4
ter
, relatif au secrétariat de la
commission nationale, elle a adopté un amendement rédactionnel.
Enfin, elle a adopté, sans modification, l'
article 5
concernant
la publication d'un décret en Conseil d'Etat.
L'ensemble des modifications apportées par l'Assemblée
nationale à la présente proposition de loi montre que l'analyse
du Sénat n'a pas été prise en considération par nos
collègues députés.
B. UNE CONCEPTION ADMINISTRATIVE DU CONTRÔLE DES FONDS PUBLICS
L'adoption par l'Assemblée nationale de la
présente
proposition de loi est révélatrice, sur le fond, d'
une
conception du contrôle des fonds publics
étrangère
à votre commission, et que votre rapporteur ne saurait partager,
puisqu'elle
consiste à confier ledit contrôle à
l'administration plutôt qu'aux représentants du peuple
démocratiquement élus
.
Dans son rapport précité, M. Jean Vila indique que
" les
auteurs de la proposition de loi ne contestent pas le fait que le
contrôle de la dépense publique constitue l'une des
prérogatives originelles des assemblées parlementaires ".
En dépit de ces déclarations de principe, votre rapporteur estime
que l'adoption de la présente proposition de loi aboutirait à
réduire la portée des contrôles existants et à les
concurrencer, ce qui n'est pas sans danger quant à la
légitimité et la crédibilité de l'une des fonctions
essentielles du Parlement, c'est-à-dire le contrôle de l'action
gouvernementale.
Du reste, le présent texte s'inspire clairement d'une conception
administrative de l'économie, qui la sous-tend intégralement.
Pourtant, l'essentiel n'est pas là. En effet, votre rapporteur
s'inquiète de ce que cette inspiration administrative du contrôle
des fonds publics soit pleinement assumée et revendiquée.
En effet, M. Jean Vila, dans son rapport précité, explique que la
présente proposition de loi ne portera pas atteinte aux
prérogatives des assemblées parlementaires en matière de
contrôle, et recourt à deux arguments :
- d'une part, il note que ce texte
" prévoit, en son article 2,
la présence au sein de cette commission de
parlementaires "
;
Il est à craindre que la présence de parlementaires ne constitue
que la caution d'un contrôle effectué par une commission
administrative, d'autant plus qu'ils y seront très probablement
minoritaires, alors que la commission sera dotée de pouvoirs importants.
- d'autre part, il considère que ce n'est pas
" parce qu'elle
examine l'exécution des lois de finances,
[...]
que l'existence
de la Cour des comptes réduit les prérogatives des
assemblées parlementaires "
.
Votre rapporteur estime que la comparaison n'a aucune pertinence, le rôle
que la Cour des comptes tient auprès des assemblées
parlementaires étant fixé par la Constitution dans son article
47.
En outre, il émet de très forts doutes sur le fait que
" les travaux de la commission nationale
[...]
constitueront
pour le Parlement une source supplémentaire d'information et lui
fourniront un autre éclairage de nature à renforcer son propre
contrôle ".
D'abord, en effet, il convient de rappeler que la commission nationale qu'il
s'agit de créer verra son secrétariat assuré par le
Commissariat général du Plan, c'est-à-dire par un service
du Premier ministre, dont les moyens ne seront par ailleurs pas accrus.
Dès lors, pourquoi ne pas se satisfaire des travaux actuels du
Commissariat général du Plan, qui sont toujours remarquables et
motivés par le souci de l'intérêt général,
d'autant plus que, comme l'a fort opportunément rappelé M.
Gérard Bapt, il existe, au sein du Commissariat général,
une structure évaluant déjà les aides publiques ?
Il convient d'ajouter que le secrétariat des commissions
régionales sera assuré par le représentant de l'Etat dans
les régions, c'est-à-dire le préfet qui, en tant que
responsable des services déconcentrés de l'Etat, dirige les
organismes gestionnaires des aides publiques, et donc accorde lesdites aides,
dont l'utilisation doit être contrôlée. Autrement dit, le
contrôleur et le contrôlé ne font qu'un !
En outre, si les informations apportées par la commission nationale, ou,
plutôt, par le Commissariat général du Plan, peuvent
éventuellement fournir au Parlement
" un autre éclairage
de nature à renforcer son propre contrôle "
, encore
faut-il que le gouvernement prenne en considération les recommandations
du Parlement, ce qui n'est pas toujours le cas.
Enfin, votre rapporteur tient à rappeler les propos tenus par notre
collègue Thierry Foucaud, lors de l'examen de la présente
proposition de loi, en première lecture. Il a ainsi
déclaré :
" l'argent public est une denrée
suffisamment précieuse pour que, au-delà des règles
constitutionnelles de contrôle parlementaire, existent des lieux de
contrôle citoyen de son utilisation "
3(
*
)
.
Voilà, parfaitement résumée, la position des partisans
de la présente proposition de loi : le
" contrôle
citoyen "
des fonds publics doit être exercé
" au-delà des règles constitutionnelles "
,
c'est-à-dire par une commission administrative dont le
secrétariat est assuré par le Commissariat général
du Plan ! L'administration se trouve placée
" au-delà des règles constitutionnelles "
.
Pour l'ensemble des arguments développés dans le présent
rapport,
votre rapporteur, une nouvelle fois, estime qu'il n'y a pas lieu de
délibérer sur la proposition de loi relative à la
constitution d'une commission de contrôle nationale et
décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises,
et vous propose d'opposer la question préalable à son examen.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 7 juin 2000, sous la
présidence de
M. Alain Lambert, président
, la commission des finances a
procédé à l'examen de la
proposition de loi
n° 2201
, relative à la
commission de contrôle
nationale et décentralisée
des fonds publics accordés
aux entreprises
, sur le rapport de M. Joseph Ostermann, rapporteur.
M. Joseph Ostermann, rapporteur
, a rappelé que le Sénat
avait rejeté la proposition de loi relative à la constitution
d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des
fonds publics accordés aux entreprises au cours de sa séance du
24 février 2000, en lui opposant la question
préalable. Il a observé que l'Assemblée nationale,
persistant à vouloir créer une commission administrative
supplémentaire et inutile, l'a adoptée en deuxième lecture
le 31 mai dernier.
Après avoir rappelé les raisons qui avaient conduit le
Sénat à rejeter cette proposition de loi,
M. Joseph Ostermann,
rapporteur
, a constaté que son examen en deuxième lecture par
l'Assemblée nationale n'en avait en rien modifié le fond et que,
dès lors, il en venait une nouvelle fois à proposer l'adoption
d'une motion opposant la question préalable. Il a, en particulier,
insisté sur l'impossibilité pour le Sénat de cautionner la
conception essentiellement administrative du contrôle des fonds publics,
qui sous-tend l'ensemble de cette proposition de loi, consistant à
confier ledit contrôle à l'administration plutôt qu'aux
représentants du peuple démocratiquement élus.
La commission
, conformément aux recommandations de son
rapporteur,
a décidé de proposer au Sénat l'adoption
d'une motion opposant la question préalable à l'examen de cette
proposition de loi
.
MOTION
présentée par M. Ostermann,
au nom de la commission des finances,
TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE
Considérant que l'Assemblée nationale, en
deuxième lecture, n'a pas pris en compte l'analyse du Sénat, tant
en ce qui concerne l'inutilité de la création d'une commission de
contrôle de l'utilisation des aides publiques accordées aux
entreprises, que l'affaiblissement des prérogatives constitutionnelles
du Parlement en matière de contrôle qui résulterait de
l'adoption du dispositif proposé, ainsi que le caractère
insuffisamment précis, irréaliste et inapplicable du dispositif
proposé ;
Le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu d'examiner la proposition de
loi relative à la constitution d'une commission de contrôle
nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux
entreprises, adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième
lecture (n° 379 ; 1999-2000).
1
Rapport n° 2414, Assemblée
nationale, XIème législature.
2
M. Didier Migaud avait déclaré, en commission des
finances, que ce texte " pose le problème de la multiplication de
comités dessaisissant la souveraineté nationale de son pouvoir de
contrôle. Or, celui-ci doit être assuré par les élus
de la Nation, les rapporteurs spéciaux étant dotés des
pouvoirs nécessaires. La multiplication des organismes de contrôle
se traduit par un affaiblissement du régime parlementaire ".
3
Journal Officiel, Débats parlementaires, Sénat,
n° 15, page 979 (1999-2000).