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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 31 mai 2000, relatif à la sécurité du dépôt et de la collecte de fonds par les entreprises privées.

L'examen de ce projet prend place quelques jours après la mort d'un convoyeur de fonds à la suite d'une attaque perpétrée dans le Var sur un véhicule blindé en stationnement devant une banque.

Ce projet de loi avait été examiné par le Conseil des ministres du 17 mai 2000 dans un contexte de grève générale des convoyeurs de fonds, intervenue du 9 au 24 mai 2000.

Cette grève générale faisait directement suite à deux agressions de fourgons blindés s'étant produites successivement à une semaine d'écart à Grenoble et à Nanterre et à l'issue de chacune d'elle un convoyeur avait été tué et deux convoyeurs blessés.

Des tables rondes sur la sécurité de cette profession s'étaient pourtant tenues dès le mois de janvier 1999 au ministère de l'intérieur. Associant les entreprises de convoyage de fonds, leur personnel et les représentants des donneurs d'ordre, elles avaient abouti le 4 mai 1999 à un relevé de conclusions détaillant les mesures à prendre en la matière.

En conséquence, le décret du 28 avril 2000 et ses deux arrêtés d'application du même jour ont refondu l'ensemble de la réglementation relative à la protection du transport de fonds.

Le volet législatif de ces mesures devait être intégré dans un projet de loi en préparation réglementant l'exercice de l'ensemble des activités de sécurité privées.

Ce projet de loi d'ensemble a été délibéré en Conseil des ministres le 17 mai 2000 et déposé sur le Bureau du Sénat. Compte tenu de l'urgence accordée à l'adoption des mesures sur la sécurité du transport de fonds, le gouvernement a préféré en extraire deux articles pour constituer un projet de loi spécifique susceptible d'être examiné à bref délai par les deux assemblées.

Le présent projet de loi comporte ainsi deux articles ayant pour objet de limiter la phase piétonne du transport de fonds et à permettre son exercice à l'écart du public.

Il autorise en premier lieu les maires à délimiter sur la voie publique des emplacements réservés pour le stationnement et la circulation des véhicules de transport de fonds et, en second lieu, il impose aux clients des entreprises de convoyage de fonds l'obligation de réaliser des aménagements de leurs locaux afin de limiter les trajets piétonniers des convoyeurs.

I. LA PROFESSION DE CONVOYEUR DE FONDS : UNE ACTIVITÉ À RISQUES DONT L'EXERCICE EST RÉGLEMENTÉ

A. UNE ACTIVITÉ RÉGLEMENTÉE CONCOURANT À LA SÉCURITÉ GÉNÉRALE

Le secteur du transport de fonds emploie un effectif de plus de 7000 personnes pour un chiffre d'affaires de 1,7 milliards de francs en 1998. Très concentré, il ne compte qu'une quinzaine d'entreprises, deux d'entre elles, la Brink's et Ardial-Serse, se partageant à elles seules 80% du marché. La Brink's, filiale du groupe américain du même nom, emploie 4000 salariés et Ardial-Serse, dépendant du groupe bancaire suisse UBS, en compte 2000.

Les clients des entreprises de convoyage, " les donneurs d'ordre ", relèvent principalement du secteur bancaire (70%) et de celui de la distribution.

La loi n° 95-72 du 20 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité avait placé les entreprises de transport de fonds, avec les entreprises de surveillance et de gardiennage et les agences privées de recherche, parmi les activités de sécurité privées concourant à la sécurité générale et devant, de ce fait, faire l'objet d'une réglementation de leurs conditions d'exercice. Elle prévoyait le dépôt d'un projet de loi général destiné à compléter les textes existants, à savoir, en la matière, la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983. Un premier projet de loi, déposé sur le Bureau du Sénat le 21 juin 19951(*), n'avait pu faire l'objet d'un examen par le Parlement.

Lors du colloque de Villepinte, en octobre 1997, le Premier ministre avait annoncé le dépôt d'un nouveau projet de loi réglementant les activités de sécurité privées en complément d'un texte sur les polices municipales et d'un projet de loi créant une autorité indépendante chargée de contrôler la déontologie des acteurs, tant publics que privés, de la sécurité.

Il fallut attendre le 15 avril 1999 pour que la loi relative aux polices municipales voie le jour (loi n° 99-291) et le 6 juin 2000 pour que soit promulguée la loi portant création de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (loi n° 2000-494).

Le projet de loi réglementant l'exercice des activités de sécurité privées n'a été délibéré en Conseil des ministres que le 17 mai 2000 et fera vraisemblablement l'objet d'une discussion au Sénat à l'automne 2000. Il prévoit, en plus de l'autorisation administrative des entreprises, l'agrément de leurs personnels et de leurs dirigeants, un renforcement des contrôles exercés par la puissance publique, une plus grande transparence et une professionnalisation plus importante des personnels.

B. UN DISPOSITIF RÉGLEMENTAIRE SUR LA SÉCURITÉ DU TRANSPORT DE FONDS RÉCEMMENT REFONDU

Les prescriptions de sécurité à respecter pour le transport de fonds résultent désormais du décret n° 2000-376 du 28 avril 2000, complété par deux arrêtés du même jour publiés au Journal Officiel du 4 mai 2000 et par l'arrêté du 7 juin 2000 publié au Journal Officiel du 10 juin 2000. Le décret du 28 avril s'est substitué au décret n°79-618 du 13 juillet 1979 modifié en 1982 et en 1991.

Sont ainsi réglementés, comme auparavant, tous les transports de fonds, bijoux ou de métaux précieux représentant une valeur d'au moins 200 000 F, à l'exception des valeurs transportées par une personne physique pour son propre compte et de celles convoyées par l'autorité militaire ou sous escorte de la police ou de la gendarmerie nationale.

Le décret prévoit deux modes de convoyage :

- le convoyage par voiture blindée ayant un équipage de trois personnes armées d'armes de la 1ère ou de la 4ème catégorie, les normes de blindage étant précisées dans un des arrêtés du 28 avril ;

- le convoyage par voiture banalisée comprenant une seule personne non armée et non soumise au port d'un uniforme, avec utilisation de dispositifs garantissant que les fonds seront détruits ou maculés en cas d'attaque. Ces dispositifs doivent être agréés par le ministre de l'intérieur en fonction des caractéristiques techniques fixées dans un des arrêtés du 28 avril, après avis d'une commission technique. Ce mode de convoyage ne peut toutefois être utilisé ni pour le transport de la monnaie divisionnaire, ni pour celui des bijoux et métaux précieux. Auparavant, il avait été autorisé à titre expérimental par le décret n° 91-867 du 4 septembre 1991, sur la base duquel avait été autorisé, par arrêté du 19 novembre 1971, le système HDS (hold down system) exploité par la société Axytrans. Fortement contesté par les convoyeurs de fonds, ce système est actuellement utilisé dans 5% des cas.

Les deux types de véhicules doivent être dotés d'un système de communication et d'un système d'alarme relié au centre d'alerte de l'entreprise de transport de fonds ainsi que d'un système de repérage à distance. Les véhicules blindés doivent en outre comporter des gilets pare-balles et des masques à gaz, le modèle de gilet pare-balles étant défini par l'arrêté du 7 juin 2000.

Les personnels doivent être agréés par le préfet. Les autorisations de port d'armes sont délivrées pour cinq ans et peuvent faire l'objet de la même décision que l'agrément.

Une commission départementale de la sécurité des transports de fonds est constituée dans chaque département. Présidée par le préfet, elles comprend des représentants de l'administration, des donneurs d'ordre, des entreprises de convoyage de fonds et de leurs salariés ainsi que deux maires désignés par l'association départementale des maires. Elle est consultée sur toute question relative à la sécurité des collectes et transports de fonds.

C. UNE ACTIVITÉ RISQUÉE SOUVENT MAL RECONNUE

1. Une recrudescence des attaques de fourgons blindés

L'activité de convoyage de fonds présente des risques importants.

Depuis le début 1999 et jusqu'au 27 mai  2000, ont été comptabilisées par l'Office central pour la répression du banditisme 105 attaques effectuées à l'occasion de convoyage de fonds, toutes formes confondues, ou lors d'opérations de maintenance de guichets ou distributeurs automatiques de banques. Plus de 40% de ces agressions se sont produites pendant la phase piétonne du transport de fonds.

Une nette recrudescence des attaques a été enregistrée au cours de l'année 2000, les cinq premiers mois de cette année ayant connu autant d'agressions de fourgons blindés et de véhicules non blindés sécurisés que l'ensemble de l'année 1999.

Agressions commises et tentées à l'occasion de transports de fonds
en 1999 et 2000 (jusqu'au 27 mai 2000)

 


Fourgons
blindés

véhicules
non blindés sécurisés

véhicules non blindés non sécurisés


Dabistes2(*)


Total

Phase piétonne

9

12

6

17

44

véhicule en circulation et autres3(*)

15

5

13

28

61

Total

24

17

19

45

105

% phase piétonne

37,5%

70,6%

31,6%

37,8%

41,9%

Données communiquées par le ministère de l'intérieur

Les convoyeurs de fonds ont déploré 4 tués et 12 blessés entre le 1er janvier 1999 et le 27 mai 2000 s'agissant des seuls transports de fonds par camions blindés, avec, là encore, une nette recrudescence sur les cinq premiers mois de l'année 2000, au cours desquels ont été enregistrés le même nombre de tués et le double de blessés que pendant l'ensemble de l'année 1999. Une attaque commise sur un fourgon blindé dans le Var le 16 juin dernier a de nouveau endeuillé la profession. Aucune mort n'est à déplorer à l'occasion de convoyage en voiture banalisée. Par ailleurs, aucun tiers n'a jamais été tué ou blessé lors de ces agressions, ce qui aurait pu être le cas, particulièrement pendant la phase piétonne.

Convoyeurs de fonds tués ou blessés lors d'agressions
du 1er janvier 1999 au 27 mai 2000

 


Fourgons
blindés

véhicules
non blindés sécurisés


Dabistes4(*)


Total

Phase piétonne

 
 
 
 

tués

1

-

-

1

blessés

3

3

3

9

véhicule en circulation et autres

 
 
 
 

tués

3

-

-

3

blessés

9

-

2

11

Total tués

4

-

-

4

blessés

12

3

5

20

Réalisé à partir des données communiquées par le ministère de l'intérieur

S'agissant des dangers comparés de la phase piétonne et des autres phases du convoyage, il ressort des tableaux reproduits plus haut que depuis, le 1er janvier 1999, plus de 40% des attaques se sont produites pendant la phase piétonne.

Une étude réalisée par l'Office central pour la répression du banditisme avait fait par ailleurs ressortir que les attaques commises lors du parcours piétonnier sur la période 1988-1995 avaient représenté 69,7% des agressions contre les convoyeurs de fonds utilisant des fourgons blindés.

Agressions commises entre 1988 et 1995
A l'occasion de transports de fonds par fourgon blindé

 

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Total

Fourgon en circulation

3

2

1

2

2

2

3

5

20

Phase piétonne

8

11

9

6

5

1

3

3

46

Total

11

13

10

8

7

3

6

8

66

% en phase piétonne

73,7

84,6

90

75

71,4

33,33

50

37,5

69,7

Source : ministère de l'intérieur

Il apparaît donc justifié de prendre des mesures pour limiter au maximum les risques du convoyage de fonds pendant la phase piétonne, sachant que ces risques pèsent avant tout sur les convoyeurs mais concernent aussi le public susceptible d'être particulièrement exposé en certains lieux.

2. Un besoin de reconnaissance sociale

Malgré les risques encourus, les convoyeurs de fonds bénéficient de rémunérations proches du salaire minimum ce qui génère des difficultés de recrutement et de nombreuses rotations d'effectifs au détriment de la qualification de personnels pourtant dotés d'une arme.

Le mouvement de grève générale du mois de mai 2000, déclenché à partir de revendications relatives à la sécurité, s'est rapidement transformé en un conflit social révélateur d'un malaise profond. Il a débouché sur un protocole d'accord prévoyant l'attribution d'une prime de risque mensuelle de 1000 F nets, des augmentations de salaires variant de 3% à 6,5% sur un ou deux ans selon les différentes catégories de personnels, la possibilité de départ à la retraite à 55 ans au bout de 20 ans d'activité et une augmentation des indemnités en cas de décès ou d'invalidité.

Par ailleurs, le texte a entériné un accord sur l'interdiction du travail de nuit, sur le renforcement des gilets pare-balles5(*), ainsi que sur la mise en conformité, avant le 31 décembre 2002, des véhicules blindés existants avec la norme de blindage de niveau 3 bis6(*), à savoir une norme supérieure à celle exigée pour le 30 juin 2001 par l'arrêté du 28 avril 2000.

La participation des donneurs d'ordre au financement de ces différentes mesures reste à déterminer, les entreprises de transport de fonds estimant ne pas pouvoir en assumer seules la charge financière.

II. LE PROJET DE LOI : LIMITER LA PHASE PIÉTONNE DU TRANSPORT DE FONDS

Le présent projet de loi complète les mesures réglementaires sur la protection du transport de fonds par des dispositions législatives tendant à limiter la phase piétonne de cette activité.

Composé initialement de deux articles, il a été complété par l'Assemblée nationale.

L'article premier modifie le code général des collectivités territoriales pour autoriser le maire à réserver sur la voie publique des emplacements pour le stationnement ou la circulation des véhicules de transport de fonds.

L'article 2 prévoit l'obligation pour les donneurs d'ordre de réaliser dans leurs locaux des aménagements réduisant la phase piétonne des transports de fonds.

Ces aménagements seront déterminés par décret. L'Assemblée nationale a précisé qu'il serait tenu compte de la caractéristique des immeubles, de la nature des activités qui y sont exercées et des conditions de leur desserte.

L'Assemblée nationale a également précisé que le décret devrait être publié au plus tard dans les six mois à compter de la publication de la loi. Elle a de plus fixé au 31 décembre 2002 la date limite de mise en conformité des locaux existants à la date de publication de la loi. Elle a en outre prévu de n'exiger des aménagements spéciaux que des personnes faisant appel de manière habituelle à des convoyeurs de fonds.

Elle a enfin introduit un article 3 prévoyant des sanctions pénales pour les donneurs d'ordre ne réalisant pas les aménagements voulus. Les personnes physiques encourraient ainsi 100 000 F d'amende. Les personnes morales pourraient se voir infliger une amende d'un montant cinq fois plus élevé ainsi des peines complémentaires pouvant aller jusqu'à l'interdiction d'exercer leur activité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : DES MESURES NÉCESSAIRES ET URGENTES DEVANT S'INTÉGRER DANS UNE POLITIQUE D'ENSEMBLE

Votre commission est en accord avec les mesures proposées.

Elle regrette cependant qu'il ait fallu attendre une grève des convoyeurs de fonds pour que ce projet de loi, comme celui d'ensemble sur la sécurité privée, soit déposé devant le Parlement alors que la réflexion sur la sécurité privée est, on l'a vu plus haut, en cours depuis 1995.

Sur le fond, votre commission estime en premier lieu qu'il est justifié de donner aux maires la faculté de faciliter le stationnement et la circulation des véhicules de convoyage de fonds.

Cette faculté pourra être utilisée au gré des circonstances locales, notamment en fonction des aménagements effectués par les donneurs d'ordre, sachant qu'il ne sera pas toujours judicieux de signaler un emplacement aux yeux des malfaiteurs, et qu'une place de stationnement d'où il serait difficile de s'extraire peut être un obstacle à un démarrage rapide en cas d'attaque.

En deuxième lieu, votre commission approuve le fait que les donneurs d'ordre soient contraints de réaliser des aménagements de sécurité. L'externalisation du service rendu ne doit en effet pas aller de pair avec une externalisation de risques qui touchent autant les convoyeurs de fonds que le public.

Il a été indiqué à votre rapporteur que les aménagements imposés pourraient être, selon les cas, des sas, dans lesquels peuvent entrer les véhicules, des trappons permettant d'effectuer un transfert de fonds en accolant le véhicule à une façade d'immeuble, des locaux techniques sécurisés donnant la possibilité d'opérer à l'abri du regard du public ou des voies d'approche évitant le contact avec le public.

Dans nombre de cas, il sera cependant très difficile, voire impossible, de réaliser des aménagements, notamment dans les zones piétonnes des centres ville ou dans les galeries commerçantes.

Votre commission constate que la date butoir du 31 décembre 2002 fixée par l'Assemblée nationale pour la mise en conformité des locaux existants laisse peu de marge aux personnes concernées.

Il semble que les réseaux de la grande distribution aient déjà pris en compte les exigences de sécurité du dépôt et de la collecte de fonds. De nombreux établissements ont déjà mis en oeuvre des procédures entièrement automatisées avec acheminement des fonds par voie pneumatique, de la caisse vers des coffres-forts relevés par les convoyeurs. Ils ne seront donc pas particulièrement affectés par les nouvelles contraintes imposées. Il n'en est pas de même des commerçants travaillant sous des enseignes indépendantes ou des agences bancaires. Un important effort devra ainsi être effectué concernant les 28 000 agences bancaires auxquelles s'ajoutent les agences postales.

Votre commission estime cependant que cette contrainte de délai imposée aux donneurs d'ordre est justifiée par une exigence de sécurité particulière. Elle considère en outre que la date proposée présente un bon compromis entre le souhait des convoyeurs de fonds d'accélérer le processus et celui des donneurs d'ordre de disposer d'un maximum de temps pour effectuer les travaux voulus. Elle vous propose donc de souscrire au délai fixé par l'Assemblée nationale.

Votre commission approuve enfin l'adjonction de sanctions pénales opérée par l'Assemblée nationale, dans la mesure où une obligation non sanctionnée est de peu de portée. Votre rapporteur estime qu'il s'agit d'un cas où la mise en cause de la personne morale apparaît particulièrement justifiée et il souscrit au fait que l'Assemblée nationale n'ait pas assorti d'une peine de prison la peine d'amende de 100 000 F proposée pour les personnes physiques.

Votre commission approuve donc l'ensemble du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.

Elle tient cependant à insister pour que les dispositions réglementaires prévoyant les aménagements de sécurité à réaliser gardent toute la souplesse nécessaire pour tenir compte de la réalité du terrain.

Il semble que les commissions départementales de la sécurité des transports de fonds mises en place officiellement par le décret du 28 avril 2000 soient des instances de dialogue appréciées de l'ensemble des partenaires. Il leur revient de recenser les situations dangereuses au niveau local et de dégager des solutions. Les dispositions réglementaires devront être rédigées à partir des observations effectuées par ces commissions et il importe qu'elles soient susceptibles d'adaptation en fonction des conditions locales.

Votre commission tient également à insister sur la nécessité de mettre en oeuvre entre les convoyeurs de fonds et les donneurs d'ordre de nouveaux protocoles de sécurité intégrant les contraintes des différentes parties.

A cet égard, la suppression des tournées à heures fixes souhaitée par les convoyeurs de fonds semble être un important facteur de sécurité. Elle se heurte cependant, semble-t-il, outre à des difficultés d'organisation par les entreprises de convoyage elles-mêmes, à une certaine rigidité de la pratique de la Banque de France en matière de prise en compte le jour même des sommes déposées à ses guichets.

Une réflexion sur les risques du convoyage de fonds ne peut pas, en tout état de cause, être dissociée d'une réflexion sur la réorganisation des flux de monnaie fiduciaire. Les banques souhaiteraient quant à elles limiter les risques du convoyage de fonds en obtenant l'autorisation de recycler elles-mêmes les billets de banque, comme cela est autorisé par exemple en Allemagne.

Enfin, votre commission tient à souligner avec force que l'intervention des acteurs privés ne doit pas exonérer l'État de ses obligations en matière de sécurité.

Le renforcement des normes de blindage des véhicules et la multiplication des aménagements de sécurité se heurtent à un grand banditisme lui-même de mieux en mieux équipé et prêt à l'escalade.

En tout état de cause, la mise en oeuvre prochaine de l'Euro rendra les attaques de transports de fonds encore plus attractives pour le grand banditisme, dans la mesure où un même volume convoyé correspondra à des montants six fois plus élevés. La période transitoire pendant laquelle le franc restera en circulation en même temps que l'Euro sera par ailleurs une source de multiplication des convoyages de fonds.

Il revient à l'État de lutter plus efficacement contre le grand banditisme. Or, les attaques opérées récemment par des malfaiteurs puissamment armés n'ont toujours pas été élucidées, si l'on excepte l'arrestation partielle du gang qui avait attaqué un véhicule blindé le 1er janvier 1999 à Bordeaux, causant la mort d'un convoyeur et blessant un de ses collègues.

Par ailleurs, il importe que certains transferts de fonds d'un montant élevé soient escortés par la police nationale ou la gendarmerie.

L'accroissement des normes de sécurité du convoyage de fonds doit donc s'accompagner d'une politique efficace de prévention et de répression menée par l'État.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, et compte tenu de l'urgence qui s'attache à l'amélioration de la sécurité du transport de fonds, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi sans modification

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