TITRE II
-
AGENCE FRANÇAISE DE SÉCURITÉ SANITAIRE
ENVIRONNEMENTALE
Art.
2
(chapitre VII bis nouveau du livre VIII du code de la santé
publique,
art. L. 797-1 à L. 797-5 nouveau)
Création
de l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale
Cet
article a pour objet d'introduire un chapitre additionnel dans le
livre VIII du code de la santé publique consacré aux
" institutions " de la santé publique : ce chapitre VII
bis
vient s'insérer après les dispositions
consacrées à l'Institut de veille sanitaire (chapitre V),
à l'Agence française de sécurité sanitaire des
produits de santé (chapitre VI) et à l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments (chapitre VII). Il serait suivi
des divisions respectivement consacrées à l'Inspection (chapitre
VIII) et au Comité national de sécurité sanitaire
(chapitre IX).
Ce chapitre additionnel se décompose en deux sections : la
première section comprend les articles L. 797-1 et L. 797-2 nouveaux et
porte sur les missions et prérogatives de la nouvelle agence ; la
seconde section composée des articles L. 797-3 à L. 797-5
nouveaux a trait à l'organisation, au fonctionnement et aux ressources
du nouvel organisme.
Il est à noter que la numérotation retenue par l'Assemblée
nationale n'est pas totalement logique par rapport à la structure de
l'ancien code de la santé publique alors en vigueur. En effet, le
chapitre VII
bis,
comprenant les articles numérotés
à partir de L. 797-1, serait venu s'insérer
avant
les
chapitres suivants, eux-mêmes numérotés à partir de
L. 795-1.
En tout état de cause,
la promulgation du nouveau code de la
santé publique par l'ordonnance du 15 juin 2000 nécessite de
revoir entièrement la structure de numérotation du dispositif
.
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement
résultant
de l'entrée en vigueur de la nouvelle rédaction du code de la
santé publique par l'ordonnance du 15 juin 2000.
Dans le nouveau code,
l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments
est insérée dans un titre nouveau
intitulé " sécurité sanitaire des eaux et des
aliments " qui comprend, par ailleurs, diverses dispositions en
matière de protection des eaux potables et des eaux minérales
naturelles.
Dans un souci de parallélisme, il vous sera proposé
d'insérer la nouvelle Agence française de sécurité
sanitaire environnementale (AFSSE) dans le titre dénommé
actuellement " prévention des risques sanitaires liés aux
milieux " et qui comprend diverses dispositions de protection en
matière de salubrité des immeubles, des eaux de baignade, de
rayonnements ionisants, de lutte contre le saturnisme, de pollutions
atmosphériques et de déchets.
L'intitulé actuel du titre ne mentionne pas la notion de
sécurité sanitaire environnementale qui se distingue de celle de
la prévention des risques. Il doit donc être
complété par un amendement qui crée un paragraphe nouveau
à cet effet au sein de cet article.
CHAPITRE VII BIS
Agence française de
sécurité sanitaire environnementale
Votre
commission propose d'adopter
un amendement
modifiant l'intitulé
de cette division suite à l'entrée en vigueur du nouveau code de
la santé publique.
Par analogie avec la solution retenue par le codificateur pour l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments, il vous est
proposé d'insérer l'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale au sein du titre
intitulé " prévention des risques sanitaires liés au
milieu ".
Le chapitre V bis viendrait après les cinq chapitres relatifs aux
mesures de prévention dans les différents milieux :
salubrité des immeubles et des agglomérations (chapitre premier),
piscines et baignades (chapitre II), rayonnements ionisants (chapitre III),
lutte contre le saturnisme (chapitre IV), pollutions atmosphériques et
déchets (chapitre V).
Il s'insérerait avant les dispositions pénales (chapitre VI) qui
sont situés traditionnellement à la fin d'un titre.
Votre commission vous propose d'insérer un chapitre
numéroté V
bis
qui vient s'insérer entre le chapitre
V et le chapitre VI. Ce chapitre additionnel est constitué d'articles
additionnels numérotés, L. 1335-3-1 à L. 1335-3-5, faisant
suite à l'article L. 1335-2 du nouveau code et
précédant son article L. 1336-1.
Votre rapporteur avait envisagé un moment de numéroter ces
articles additionnels L. 1335
bis
-1 à L. 1335
bis
-5 par
cohérence avec la numérotation du chapitre (V
bis
), le
4
ème
chiffre des articles du code se référant
au chapitre auquel ils appartiennent (le 3
ème
chiffre au
numéro du titre, le 2
ème
chiffre au numéro du
livre et le 1
er
chiffre au numéro de la partie). Mais il y a
renoncé dans un souci de lisibilité afin de ne pas multiplier les
bis
.
En revanche, il n'a pas envisagé un seul instant, comme d'aucuns
pourraient le préconiser, de dénuméroter les chapitres et
les articles du code. Il se serait agi, dans cette conception étonnante
de l'élaboration de la loi, de numéroter VI le chapitre
additionnel à insérer et ses articles, L. 1335-1 à L.
1335-5, puis de dénuméroter en conséquence l'actuel
chapitre VI qui serait devenu chapitre VII et l'actuel chapitre VII qui serait
devenu chapitre VIII etc., tandis que les actuels articles L. 1335-1 et
L. 1335-2 seraient devenus respectivement L. 1336-1 et L. 1336-2 et les
actuels articles L. 1336-1 à L. 1336-7, des articles L. 1337-1 à
L. 1337-6.
L'opération -presque simple portant sur deux chapitres- serait
naturellement plus amusante s'il s'agissait d'introduire un chapitre
additionnel avant un chapitre premier, entraînant la
dénumérotation de dizaine de chapitres et de centaines d'articles.
Naturellement, une telle démarche serait contraire à toute
lisibilité de la loi et toute sécurité juridique pour ceux
qui s'y réfèrent. Ainsi, il appartiendrait aux
" usagers " de l'article L. 1335-1 du code de la santé
publique de s'apercevoir que cet article n'est plus ce qu'il était mais
qu'en revanche son contenu se dissimule désormais sous le L. 1336-1 qui
lui-même n'est donc plus ce qu'il était.
En réalité, cette vision de la codification relève d'une
sorte de "
syndrome du pont de la rivière
Kwaï
" : la perfection formelle de l'ouvrage l'emporte sur
l'usage qui en est fait.
Faisant primer, sans la moindre hésitation, la lisibilité et la
sécurité juridique, c'est-à-dire le respect de
" l'usager ", votre commission ne s'est pas engagée sur cette
voie dangereuse.
Section 1
Missions et prérogatives
Votre
commission vous propose d'adopter
un amendement
supprimant cette
division ; en effet, le chapitre est devenu l'unité de base de
regroupement des articles dans le nouveau code de la santé publique. Les
sections de rang inférieur aux chapitres ont disparu.
Réintégrer les sections rendrait moins lisible le sommaire du
code sans apporter d'informations supplémentaires dans la mesure
où le contenu des articles est par lui-même assez clair.
Art. L. 797-1 du code de la santé publique
Cet
article a pour objet de définir le statut et les missions de
l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale
. Par
bien des aspects, la rédaction du dispositif présente des
analogies avec celle de
l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments
étant souligné toutefois que la
nouvelle agence n'est pas dotée de pouvoirs de surveillance sanitaire et
qu'elle a prioritairement vocation à travailler en nouant des relations
avec les organismes et laboratoires déjà existants.
Il est tout d'abord rappelé, dans le
premier alinéa,
que
la nouvelle agence aura le statut d'établissement public de l'Etat comme
les deux agences existantes et qu'elle sera placée sous la double
tutelle des ministres chargés respectivement de l'environnement et de la
santé.
Le
deuxième alinéa
définit la mission de l'agence
qui est double : contribuer à assurer la sécurité
sanitaire de l'environnement et évaluer les risques sanitaires qui sont
liés à l'environnement. L'objectif d'ensemble est
" d'assurer la protection de la santé humaine "
selon
la formule déjà retenue pour
l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments
. Le rapporteur, à
l'Assemblée nationale, souligne que tous les milieux et environnements
sont concernés qu'ils soient naturels, domestiques ou professionnels.
Aucune liste des risques sanitaires n'est prévue afin d'éviter
selon le rapporteur de donner un caractère limitatif aux
compétences de l'agence.
Le
troisième alinéa
confère à la nouvelle
agence un rôle de conseil technique et scientifique du
Gouvernement : elle a pour vocation de fournir, par tout moyen,
l'expertise et l'appui scientifique et technique nécessaire à
l'élaboration et à la mise en oeuvre de dispositions
législatives et réglementaires ; de plus, l'Agence instruit,
sous l'autorité du directeur général et pour le compte du
Gouvernement, les dossiers que celui-ci lui confie. Une prérogative
analogue est conférée à l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments (
art. L. 1323-2
).
Le
quatrième alinéa
relatif aux moyens avec lesquels
l'agence exerce sa mission demeure très général : le
point de savoir si l'agence possède ses propres laboratoires ou si elle
recourt à des compétences extérieures n'est pas
tranché. Il est indiqué que l'agence "
procède ou
fait procéder
" à toute expertise, analyse ou
étude nécessaire.
Le rôle de tête de réseau est néanmoins mis en avant
puisqu'il est précisé que l'agence
" prend
appui "
sur les services et établissements publics
compétents,
" avec lesquels elle noue des relations
contractuelles de partenariat durable "
.
Le législateur, tout en intervenant pour définir l'esprit
même dans lequel les responsables de la future agence devront aborder
leurs relations avec les organismes extérieurs, évite de donner
tout caractère d'autorité à leur démarche. On
rappellera à cet égard que, s'agissant de l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments, il est
prévu que les laboratoires des services de l'Etat chargés du
contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et les
laboratoires rattachés sont
" mis à disposition "
de l'agence en tant que de besoin.
Le
cinquième alinéa,
qui précise le contenu du
décret relatif à la création de l'Agence de
sécurité sanitaire environnementale, revêt un
caractère particulièrement important et a suscité un
débat entre le Gouvernement et les députés à
l'Assemblée nationale.
Ce texte, introduit en commission à l'initiative notamment de
M. Jean-François Mattei, apporte deux garanties essentielles pour
que la nouvelle agence ne soit pas une " coquille vide "
dépourvue de moyens.
Tout d'abord, cet alinéa précise que le décret relatif
à l'agence prévoit les modalités du transfert des
" laboratoires publics " intervenant dans le domaine de l'agence.
Ensuite, cet alinéa indique que le décret précité
fixe les conditions dans lesquelles l'agence coordonne et organise les missions
d'évaluations des organismes publics intervenant dans son champ de
compétences. Ce texte consacre donc le rôle de coordination du
nouvel établissement.
Cet alinéa a été maintenu par l'Assemblée nationale
malgré le dépôt d'un amendement du Gouvernement tendant
à sa suppression. En effet, Mme la ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement a estimé en séance
publique :
- que cette disposition préjugeait du rapport prévu à
l'article 3
infra
sur la rationalisation du système national
d'expertise dans le domaine de la sécurité sanitaire
environnementale : Mme la ministre a insisté sur la
possibilité de créer l'agence
ex nihilo
avant de
procéder à des réaménagements des
établissements existants à partir d'un examen concret de la
situation ;
- que les différents organismes intervenant dans le domaine de la
sécurité sanitaire environnementale avaient des
compétences très diversifiées qui devaient être
préservées ;
- que les personnels avaient des statuts très différents et
percevraient avec inquiétude des réaménagements ;
- que les établissements concernés avaient souvent acquis
des compétences utiles dans des domaines qui dépassaient la seule
notion de sécurité sanitaire environnementale.
Finalement, Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement, à la demande de M. Jean Le Garrec, président de
la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, a retiré
son amendement en indiquant qu'elle avait compris
" qu'il
n'était nullement question de découper arbitrairement des
organismes existants ".
Enfin, le
sixième alinéa
dispose que l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale
" s'assure du concours "
de diverses personnes morales ou
physiques, notamment des organismes publics ou privés de recherche ou de
développement et qu'elle s'assure de tout concours nécessaire
pour définir et financer des programmes de recherche scientifique et
technique. Une disposition analogue existe déjà pour
l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments
.
Votre commission vous propose d'adopter
trois amendements
à cet
article du code de la santé publique :
-
un premier amendement
modifie la rédaction du premier
alinéa de cet article en raison du caractère pérenne des
dispositions codifiées et du changement des références
législatives. Cet amendement fait précéder, dans l'ordre
des ministres de tutelle, le ministre chargé de l'environnement par
celui chargé de la santé ;
-
un deuxième amendement
a pour objet de définir plus
précisément mais de manière non limitative la mission de
l'agence afin d'affermir sa compétence sur le plan
législatif : il précise que l'Agence a pour mission
d'évaluer les risques sanitaires, physiques, chimiques ou biologiques
liés à l'environnement naturel, du travail et de la vie
quotidienne qui résultent notamment de la pollution de l'eau, de l'air
et des sols, des rayonnements ionisants ou non ionisants et des nuisances
causées par le bruit ;
-
un troisième amendement
a pour objet de donner une assise
plus solide à la nouvelle agence en la constituant à partir d'un
" noyau dur " constitué par l'OPRI et par l'INERIS.
Une disposition prévoit que les laboratoires publics peuvent être
transférés " en tant que de besoin ", ce qui permet de
donner un peu de souplesse à la réorganisation administrative
à venir. Les situations des personnels employés par les deux
établissements étant très diverses, une disposition
garantit le maintien des droits statutaires pour éviter toute
inquiétude.
Art. L. 797-2 du code de la santé publique
Cet
article porte sur les modalités de saisine de
l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale
ainsi
que sur ses prérogatives pour l'exercice de ses missions.
L'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale
peut être saisie par les services de l'Etat -la
formule recouvrant apparemment aussi bien les services extérieurs que
l'administration centrale- par les établissements publics ou par les
associations agréées
22(
*
)
. Un décret doit définir
les conditions de la saisine. L'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale peut également, comme
les autres agences, se saisir de toute question relevant de sa
compétence.
Pour accomplir sa mission, le nouvel organisme :
- organise un réseau entre les " organismes experts "
concernés : cette formulation nouvelle illustre à nouveau la
conception de l'Agence qui en fait une " tête de
réseau " plutôt qu'une instance d'expertise directe ;
- recueille les données scientifiques et techniques
nécessaires à l'exercice de ses missions ;
- propose aux autorités compétentes toute mesure de
précaution ou de prévention ;
- doit être consultée sur les programmes de contrôle et
de surveillance sanitaires liés à l'environnement ;
- assure la publicité de ses avis et recommandations ;
- peut mener toute action d'information ou toute action de formation et de
diffusion d'une documentation scientifique ou technique ;
- établit un rapport d'activité annuel qui est rendu public.
S'agissant des six compétences précédemment citées,
il convient de rappeler que l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments dispose peu ou prou de prérogatives analogues,
à quelques ajustements rédactionnels près.
Le débat à l'Assemblée nationale a permis d'apporter
quelques précisions.
- l'agence est consultée sur
" les orientations
générales des programmes de contrôle et de surveillance
sanitaire liés à l'environnement "
et non pas seulement
sur les programmes eux-mêmes, afin de permettre à l'agence
d'intervenir en amont avant que les programmes ne soient rendus
définitifs.
- A l'initiative de M. Jean-François Mattei, un amendement
prévoit que l'agence peut demander aux ministres concernés
" de faire procéder aux contrôles ou investigations
nécessaires par les agents habilités par les lois en
vigueur "
: il s'agit, sans donner à l'agence un pouvoir
de contrôle au sens strict, de lui donner la possibilité de
solliciter un contrôle de la part des services de l'Etat, en cas de
danger pour la population notamment.
- A l'initiative de Mme Odette Grzegrzulka, un amendement a ajouté
que l'Agence
" contribuait au débat public "
. D'abord
dubitatif sur l'utilité réelle de cette disposition, compte tenu
des garanties apportées en matière de publicité des
informations de l'agence, M. André Aschieri, rapporteur à
l'Assemblée nationale, se rallie finalement au dispositif qui
" enrichit le débat ".
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement
à cet
article du code de la santé publique afin de procéder à un
changement de référence législative suite à
l'entrée en vigueur du nouveau code.
Section 2
Organisation, fonctionnement et ressources
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cette division dans la nouvelle rédaction du code de la santé publique qui ne prévoit plus de divisions d'un rang inférieur au chapitre telles que les sections.
Art. L. 797-3 du code de la santé publique
Cet
article porte sur l'organisation de la nouvelle
Agence française de
sécurité sanitaire environnementale
. Il constitue le
" décalque " des dispositifs déjà prévus
pour les deux agences existantes.
Les points essentiels sont les suivants : conseil d'administration
composé à parité d'une part, de représentants de
l'Etat et, d'autre part, de représentants des associations
agréées, des organisations professionnelles concernées, de
personnalités qualifiées et de représentants du
personnel ; nomination du président du conseil d'administration et
du directeur général par décret ; définition
du champ des délibérations du conseil d'administration ;
désignation d'un conseil scientifique.
Une disposition précise qu'un décret en Conseil d'Etat fixe le
régime administratif, budgétaire, financier et comptable ainsi
que les modalités du contrôle de l'Etat. Le régime et le
contrôle doivent être adaptés à la nature
particulière de la mission de l'Agence.
Un amendement présenté par Mme Odette Grzegrzulka et
adopté par l'Assemblée nationale a supprimé la mention
selon laquelle le directeur de l'agence prenait
" au nom de
l'Etat "
les décisions qui relèvent de la
compétence de l'agence. Le Gouvernement a observé que cette
disposition avait été prévue pour l'Agence
française de sécurité sanitaire des produits de
santé parce que cette agence disposait d'un pouvoir de décision
propre conféré par la loi (autorisation de mise sur le
marché de médicaments, autorisation d'ouverture d'un
établissement pharmaceutique), ce qui ne serait pas le cas pour la
nouvelle agence.
Votre commission vous propose d'adopter
un premier amendement
à
cet article du code de la santé publique afin de procéder
à un changement de référence législative suite
à l'entrée en vigueur du nouveau code.
Elle vous propose d'adopter
un second amendement
qui revient sur celui
adopté par l'Assemblée nationale qui remet en cause une notion
importante qui avait été introduite dans la loi du 1
er
juillet 1998, à savoir que les évaluations qui sont conduites par
l'agence sont effectuées au nom de l'Etat. Les mesures prises par le
directeur de l'agence, qui ne sont pas purement administratives, mais sont en
lien direct avec la mission d'évaluation des risques doivent bien
être considérées comme étant prises au nom de
l'Etat, en préalable aux décisions que les autorités
politiques devront prendre.
Art. L. 797-4 du code de la santé publique
Cet
article renvoie, pour ce qui concerne les dispositions applicables au personnel
de
l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale
à celles qui existent déjà pour les
personnels de
l'Agence française de sécurité sanitaire
des aliments
.
L'article L. 794-4 de l'ancien code était composé de trois
paragraphes qui sont devenus trois articles numérotés
L. 1313-6 à L. 1323-8 dans la nouvelle rédaction du code.
L'article L. 1323-6 autorise le recrutement d'agents titulaires soumis au
régime du statut général des fonctionnaires.
L'article L. 1323-7 autorise l'agence à recruter des personnels
contractuels de droit public.
L'article L. 1323-8 précise dans quels cas l'agence peut recourir
à des contractuels de droit privé.
L'article L. 794-5 de l'ancien code de la santé publique, devenu
l'article L. 1323-9 du nouveau code, prévoit les règles
déontologiques qui s'appliquent aux agents contractuels, aux
collaborateurs occasionnels et aux membres des commissions et conseils de la
nouvelle agence.
Votre commission vous propose d'adopter
deux amendements
à cet
article afin de procéder aux changements de références
législatives rendus nécessaires par l'entrée en vigueur du
nouveau code de la santé publique.
Art. L. 797-5 du code de la santé publique
Cet
article porte sur les ressources de l'agence : subventions publiques,
taxes éventuelles, redevances, produits divers, emprunts. Il est
précisé que l'agence peut attribuer des subventions.
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement
à cet
article du code de la santé publique afin de procéder à un
changement de référence législative suite à
l'entrée en vigueur du nouveau code.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Art.
3
Rationalisation du système national d'expertise
des
risques environnementaux
Cet
article confie à l'Agence française de sécurité
sanitaire environnementale le soin de préparer d'ici deux ans un rapport
sur la rationalisation du système national d'expertise en matière
de sécurité sanitaire environnementale.
La présence de cet article montre bien que la nouvelle agence ne
s'inscrit pas dans un mouvement de restructuration complète du
dispositif actuel, marqué par la dispersion des intervenants, mais
qu'elle n'est envisagée que comme un " premier pas " vers la
recherche d'une plus grande rationalisation.
Cet article demeure compatible avec le choix de votre rapporteur
d'intégrer dès l'origine l'OPRI et l'INERIS à la nouvelle
agence.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.