SENAT
III. QUEL AVENIR POUR LE BUDGET EUROPÉEN ?
Le budget 2004 s'était révélé historique puisqu'il était le premier à tenir pleinement compte, tant sur le volet recettes (sur les deux tiers de l'exercice) que sur celui des dépenses, des conséquences de l'élargissement de l'Union à dix nouveaux membres, faisant ainsi franchir au budget européen un seuil important mais dont la traduction en termes de volume de crédits avait été modérée.
Les deux années à venir vont être décisives pour la conception du rôle et la définition des axes prioritaires du budget européen : outre la montée en puissance des crédits accordés aux nouveaux Etats membres, les négociations sur la future programmation 2007-2013 (l' « Agenda 2007 ») cristallisent également les divergences d'intérêts des Etats membres et des options différentes sur la nécessaire redéfinition de politiques communautaires ancrée dans les moeurs budgétaires, au premier rang desquelles la PAC et la politique régionale. Les avancées relativement limitées, du moins sur le plan financier, que représente la nouvelle Constitution européenne manifestent la permanence d'une tension entre les aspirations éparses à un véritable fédéralisme budgétaire et la volonté davantage partagée de modération par la maîtrise intergouvernementale.
A. QUELLES FONCTIONS POUR LE BUDGET EUROPÉEN ?
1. Le budget de l'Union n'assure pas les fonctions traditionnellement assignées à la dépense publique
Il n'existe aujourd'hui pas de réel consensus sur le niveau et la composition du futur budget de l'Union et les clivages sur le mode de financement d'une Union élargie sont profonds, notamment selon la taille des pays. Les différences de conception qui président aux deux principales propositions sur l'Agenda 2007 - la proposition extensive de la Commission (qui prévoit que les crédits d'engagement et de paiement soient fixés jusqu'à respectivement 1,26 % et 1,14 % du revenu national brut de l'Union) et celle plus supplétive des six Etats contributeurs nets 11 ( * ) - conduisent à examiner le futur budget à l'aune des trois fonctions budgétaires , inspirées de la typologie de l'économiste Richard Musgrave, que l'on attribue traditionnellement à la puissance publique pour en légitimer l'action : l'affectation de ressources à la fourniture de biens publics, la répartition et la redistribution des richesses, et la stabilisation conjoncturelle.
Ainsi que le rappelle en outre Jacques Le Cacheux 12 ( * ) , dans une structure décentralisée comportant plusieurs niveaux institutionnels telle que se présente aujourd'hui l'Union européenne (collectivités territoriales, Etats et budget européen), l'application de la théorie du fédéralisme financier implique que soient minimisés les « effets de débordement » entre les différents niveaux et « une mise en commun des seuls biens publics pour lesquels les interdépendances sont significatives , c'est-à-dire ceux qui n'ont pas une dimension locale trop prononcée ».
Le rapport McDougall de 1977 avait constitué une première tentative d'application de cette conception des fonctions budgétaires dans une Europe pré-fédérale où l'unification monétaire serait réalisée : les deux scénarii avancés aboutissaient à un budget européen de respectivement 2 % (pour un budget auquel serait transféré l'essentiel de la fonction de défense) et 6 % du PIB communautaire (à l'instar d'autres fédérations existantes et en confiant au budget européen une fonction de stabilisation automatique), soit des niveaux largement supérieurs à ceux aujourd'hui constatés ou envisagés pour la prochaine programmation .
En l'absence de franchissement d'un seuil politique et conceptuel déterminant, celui de l'optique fédérale, et compte tenu de la souveraineté budgétaire nationale que la plupart des Etats membres entendent préserver, le budget européen ne peut donc intégralement exercer les trois leviers d'action évoqués précédemment . La fonction de stabilisation apparaît très réduite, celle d'affectation tributaire d'avancées sur la Politique européenne de sécurité et de défense, et celle de redistribution essentiellement tournée vers le secteur agricole.
2. La nécessité de mieux identifier des biens publics communautaires
Les mutations de l'économie mondiale et la prise de conscience, en particulier lors du Conseil de Lisbonne de mars 2000, du retard accumulé par l'Europe dans la défense de sa compétitivité face aux Etats-Unis et aux grandes puissances en devenir que sont la Chine et l'Inde, incitent néanmoins à concevoir une vision alternative du fédéralisme budgétaire, dans la continuité des préconisations de la commission Sapir de juin 2003. A côté de la conception reposant sur l'atteinte d'une masse critique suffisante et impliquant au moins un doublement du budget actuel, apparaît ainsi une conception plus fonctionnelle fondée sur le renforcement prioritaire de la compétitivité et de la recherche européennes , au détriment des politiques communautaires « historiques ». Ce choix n'a pas été fait et les options présentées par la Commission ne bouleversent pas radicalement l'approche du budget européen en ce qu'elles tendent, selon une logique d'accroissement des moyens, à préserver les acquis de la PAC et de la politique régionale tout en s'attachant au respect des objectifs de Lisbonne.
Votre rapporteur spécial rappelle que l'Europe a vocation, via la PESC, à devenir un instrument de maintien de la paix dans le monde, mais également à promouvoir un modèle économique très compétitif face aux grandes puissances économiques actuelles ou émergentes. Ces deux aspects connaissent aujourd'hui une traduction budgétaire insuffisante et il importe qu'ils soient pérennisés dans la prochaine programmation.
Faute de clarification de la nature politique de l'Union, l'Agenda 2007 - dont les négociations restent comme pour l'Agenda 2000 dominées par la problématique du « juste retour » - ne marquera donc probablement pas le tournant d'une nouvelle cohérence du budget européen , mais n'en rend pas moins nécessaire, dans une Europe qui a changé de dimensions, une réflexion approfondie sur les modalités de mise en oeuvre des politiques publiques européennes. Cette réflexion pourrait conduire à la remise en cause des conceptions (en premier lieu le soutien aux cours agricoles et la réduction des inégalités régionales) qui les ont jusqu'à présent régies. Le maintien de la logique comptable, qui tend à établir un équilibre non coopératif et sous-optimal, est inévitable tant que des biens publics communs, financés exclusivement par le budget européen, n'auront pas été mieux identifiés et promus par les Etats membres.
B. LE DÉFI FINANCIER DE L'ÉLARGISSEMENT
1. Des disparités économiques inédites
Du fait de la dichotomie entre leur poids démographique et leur importance dans la richesse consolidée de l'Union 13 ( * ) et de l'accroissement des disparités régionales auxquels ils conduisent, les dix nouveaux Etats membres représentent un défi économique et budgétaire majeur pour l'Europe. A la lumière des élargissements précédents, les disparités économiques nées du dernier élargissement apparaissent n'avoir jamais été aussi fortes , comme l'illustre le tableau ci-après :
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Disparités de revenu (en PIB/habitant) lors des élargissements successifs |
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En euros |
En parité de pouvoir d'achat |
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1973 |
1981/ 1986 |
2004 |
1973 |
1981/ 1986 |
2004 |
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UE 15 en euros courants |
3.231 |
11.366 |
24.358 |
3.231 |
11.366 |
24.358 |
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En base 100 UE 15 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
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Nouveaux entrants |
89 |
51 |
23 |
104 |
70 |
47 |
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Le plus riche des nouveaux entrants |
148 (Danemark) |
56 (Espagne) |
26 (Chypre) |
121 |
72 |
76 |
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Le plus pauvre des nouveaux entrants |
59 (Irlande) |
31 (Portugal) |
15 (Lettonie) |
61 |
54 |
35 |
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Source : « Les perspectives financières européennes 2007-2013 », rapport de Marc Laffineur et Serge Vinçon, février 2004 - Sur données Eurostat |
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L'élargissement met donc à l'épreuve la capacité de l'Europe à poursuivre, dans un environnement économique plus complexe et hétérogène, sa vocation de solidarité, de stabilité et de croissance, mais la convergence des nouveaux Etats membres demeure un horizon souhaitable pour l'ensemble de l'Europe, les avantages macro-économiques escomptés étant indéniables : dynamisation de la croissance par une hausse des exportations des Etats de l'ouest, émulation contribuant à une amélioration de la compétitivité, investissements de croissance prenant le relais d'éventuelles délocalisations, à mesure que s'atténuera l'avantage des nouveaux Etats-membres en termes de coûts salariaux.
2. Un coût net en forte augmentation dans les prochaines perspectives financières
Ainsi que l'a souligné le rapport d'information sur le débat d'orientation budgétaire pour 2005 de notre collègue Philippe Marini 14 ( * ) , les perspectives de convergence des nouveaux adhérents sont lentes 15 ( * ) et inégales mais le coût net de l'élargissement pour les anciens membres est important, en particulier à compter de 2007 : environ 17 milliards d'euros sur la période 2004-2006 (dont 4 milliards d'euros à la charge de la France), et cinq fois plus pour 2007-2013, selon les projections réalisées par le CEES et l'IFRI dans leur publication précitée. La France deviendrait alors contributrice nette à hauteur de 0,47 % de son RNB en 2013 (sans application de la correction britannique), contre 0,12 % en 2002.
A plus long terme, c'est-à-dire après 2015, une adhésion de la Turquie conduirait à un coût brut annuel supplémentaire pour l'Union de 20 à 25 milliards d'euros , soit au moins 20 % du volume actuel du budget. Indépendamment de la nécessité de soumettre ce projet d'adhésion à un débat démocratique approfondi dans chaque Etat membre, votre rapporteur spécial considère que les crédits de pré-adhésion aujourd'hui consacrés à la Turquie ont une nature réversible ou modifiable, et devraient donc le cas échéant pouvoir être réorientés vers une formule de partenariat si la perspective de l'adhésion devait être refusée.
3. Les risques et incohérences du « dumping fiscal »
A ce coût budgétaire s'ajoutent les coûts induits par la plus ou moins bonne intégration de l'acquis communautaire par les nouveaux adhérents (et la difficile mise en place de structures fiables de contrôle des dépenses agricoles et structurelles), et surtout ceux nés de la politique fiscale agressive que mènent actuellement la plupart de ces Etats , en particulier sur le terrain de l'impôt sur les sociétés 16 ( * ) . Cette politique fiscale, qui peut être qualifiée de « dumping » à l'égard des anciens Etats membres, entend reproduire le succès qu'a connu l'Irlande durant la décennie 90 mais comporte deux grands risques pour les pays concernés , relevés par notre collègue Philippe Marini dans son rapport d'information précité : d'une part celui d'aggraver le déficit budgétaire et de reculer les perspectives d'adhésion à la zone euro, pour un gain macro-économique marginal décroissant, et d'autre part, celui de la neutralisation au sein de la zone, la concurrence fiscale créant un nouveau référentiel sous-optimal , à un niveau moindre, pour l'ensemble des pays de la région, alors que l'Irlande faisait figure de havre fiscal isolé.
Pour notre pays, les conséquences sont également néfastes et notre collègue Philippe Marini observait ainsi dans le même rapport que « ces incitations tendent à aggraver la position de la France, déjà mal placée sur le terrain de la concurrence fiscale avant l'élargissement, ainsi que le relevait le rapport d'information sur les réformes fiscales en Europe de la commission des finances et de la délégation pour la planification 17 ( * ) . Nonobstant les difficultés et réserves méthodologiques afférentes au retraitement de la pression fiscale afin de tenir compte des différences d'assiette , la France apparaît ainsi, sur la dernière décennie, comme le deuxième pays le moins bien placé des Quinze , tant au regard des critères du taux implicite de taxation des entreprises que du taux effectif moyen d'imposition ».
Cette agressivité fiscale est-elle résolument illégitime et doit-elle conduire à en faire un critère d'attribution des fonds structurels , ainsi que l'a proposé en septembre 2004 M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ? Votre rapporteur spécial considère que ce type d'argument, s'il doit être utilisé avec précaution, a néanmoins une forte justification comptable et surtout psychologique.
Certes, les fonds structurels attribués à ces pays (qui demeurent plafonnés à 4 % de leur PIB afin de tenir compte des capacités d'absorption) correspondent à un engagement de l'Union et ont nécessité d'importantes mesures de modernisation et de structuration de la part des récipiendaires. L'utilisation de l'arme fiscale pour accélérer le processus de convergence, outre qu'elle connaît des limites évoquées précédemment, pourrait également ne pas être analysée comme un « manque de loyauté » à l'égard des Quinze, dans une zone économique où prime le libre-échange et où la souveraineté fiscale a encore de nombreux partisans parmi les Etats-membres.
Votre rapporteur spécial estime néanmoins que la concomitance du dumping fiscal et de volumes importants de fonds structurels manifeste une certaine incohérence qui risque non seulement d'exercer un impact psychologique négatif sur la volonté des Quinze d'intégrer pleinement les nouveaux Etats membres, mais peut également contrevenir à l'objectif de renforcement de la compétitivité à l'échelle de l'Union. Quel que soit le sort qui sera réservé à la proposition de M. Nicolas Sarkozy, elle a le mérite de poser le débat.
Par le défi financier et le « défi du nombre » qu'ils représentent, l'élargissement actuel et les prochaines étapes (Bulgarie, Croatie, Roumanie et potentiellement la Turquie) constituent donc des incitations supplémentaires à une rénovation des outils de la politique budgétaire européenne.
C. UNE NÉCESSAIRE RÉNOVATION CONCEPTUELLE
Dans les négociations actuelles sur les futures perspectives financières, deux débats demeurent déterminants mais encore à peine dévoilés quand ce n'est tabous : le changement de modèle de la PAC et la renationalisation de la politique régionale .
1. Le succès de la PAC doit être pérennisé par de nouveaux objectifs
La PAC doit être considérée comme un succès : dans un contexte d'intensification de la concurrence mondiale, elle a permis une forte expansion de la production, l'atteinte rapide de l'objectif d'autosuffisance alimentaire en Europe, une restructuration importante du secteur agricole avec le renforcement des filières et la concentration des exploitations, une élévation sensible du revenu des agriculteurs et une amélioration de la qualité sanitaire des produits. Sa conception originelle comportait toutefois des effets pervers (quotas et subventions aux exportations) qui ont conduit à des aménagements successifs, manifestant une tendance à la diminution des mécanismes de soutien aux prix (inévitable sur le long terme, compte tenu de la pression des pays du Sud), à la personnalisation des aides et à l'accentuation de la composante environnementale et de structuration de la présence rurale.
Votre rapporteur spécial déplore que certaines critiques abruptes soient régulièrement formulées, selon lesquelles la PAC servirait avant tout les intérêts des agriculteurs français. Or tel n'est pas le cas, puisque ce sont en réalité tous les consommateurs européens qui profitent de la PAC et de son impact positif sur la qualité et l'abondance des produits alimentaires. Il faut donc se féliciter que les aménagements récents aient permis de freiner la tendance au productivisme et au soutien abusif aux exportations.
Le risque est aujourd'hui que le caractère « commun » de cette politique agricole soit de plus en plus réduit, avec la fixation par les gouvernements des critères d'attribution d'une rente foncière communautaire. Il s'agit donc de mieux tenir compte des aspirations réelles des citoyens européens pour rénover le socle des objectifs communautaires de la PAC : garantir la sécurité sanitaire, la variété et la traçabilité des produits alimentaires, réduire le recours aux procédés nuisibles pour l'environnement, conforter les terroirs et la labellisation, renforcer la compétitivité de l'industrie agro-alimentaire, étendre les débouchés des biocarburants, enrayer la désertification avancée de certaines régions en passe de devenir des « parcs naturels », sans pour autant demander aux agriculteurs de se convertir en jardiniers ou « paysagistes ». La stabilisation des crédits de la PAC jusqu'en 2013, actée en octobre 2002 à la suite du compromis franco-allemand, pourrait donc constituer une longue transition vers une refonte de grande ampleur des modalités de la PAC et une diminution - qui paraît inéluctable - des retours de la France au titre de cette politique.
2. Une politique régionale aux effets ambigus
La politique régionale souffre d'une critique récurrente portant sur le « saupoudrage » des versements et la complexité des procédures d'octroi, et d'une ambiguïté quant à son efficacité réelle. Si les crédits structurels ont incontestablement permis aux Etats de la cohésion, et en particulier à l'Irlande qui constitue à cet égard un cas emblématique et a été favorisée par sa petite taille, d'accélérer leur rattrapage économique, les effets sur la réduction des inégalités régionales apparaissent moins nets . Une étude de MM. Fayolle et Lecuyer réalisée en 2000 18 ( * ) concluait ainsi que si les écarts de développement entre pays se sont bien réduits, tel n'a pas été le cas des écarts entre régions au sein des pays, notamment des plus pauvres. Ce seraient donc surtout les régions les plus riches des pays les moins développés qui auraient profité des actions structurelles.
A contrario , le rapport Sapir considérait que les fonds structurels favorisait l'inertie de la croissance européenne en freinant la tendance naturelle à l'agglomération des activités économiques, et recommandait donc d'affecter ces fonds à la seule intégration et aux restructurations qu'elle suscite. De fait, l'objectif premier de la politique régionale réside bien dans la convergence des économies nationales plutôt que dans l'harmonisation des capacités économiques des régions.
La future programmation des fonds structurels doit donc être consacrée en priorité aux nouveaux Etats membres , ainsi que le préconisaient notre collègue député Marc Laffineur et notre collègue sénateur Serge Vinçon dans leur rapport sur les perspectives financières européennes 2007-2013 19 ( * ) . Cette priorité se traduirait vraisemblablement par une diminution des retours dont bénéficieront les Etats de la cohésion , en particulier au titre du « phasing out », destiné à compenser l'effet statistique de la diminution du PNB moyen par habitant de l'Union.
Ce cadre financier doit également constituer l'occasion d'une révision du mécanisme de correction britannique , dont les fondements sont aujourd'hui beaucoup moins justifiés que durant la décennie 80 et dont la France est le premier contributeur. Mais compte tenu des risques de remise en cause du cadrage financier de la PAC, il serait sans doute contre-productif d'en faire l'enjeu central des négociations . En outre, la proposition de la Commission de le remplacer par un mécanisme généralisé de correction des soldes nets permet certes de restaurer une certaine équité entre Etats membres, mais accroît la complexité du budget et multiplie les motifs potentiels de contestation.
* 11 Dans une lettre adressée à la Commission européenne par leurs chefs d'Etat et de gouvernement en novembre 2003, ces six pays contributeurs (Allemagne, Autriche, France, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède) ont exprimé leur voeu que le futur cadre budgétaire soit stabilisé à son niveau actuel, soit environ 1 % du RNB de l'Union. L'ambiguïté - et les marges de négociation - demeure toutefois sur la fixation de ce niveau pour les crédits d'engagement (ce qui constituerait une option restrictive) ou les crédits de paiement.
* 12 « Quel budget européen à l'horizon 2013 ? Moyens et politiques d'une Union élargie », op. cité, septembre 2004.
* 13 Les dix nouveaux membres contribuent à accroître la population de l'Union de 20 %, mais son PIB de 5 %. Seuls Malte, Chypre, la République tchèque et la Slovénie ont un PIB par habitant supérieur à 60 % de la moyenne de l'Union à 25. En outre selon le troisième rapport annuel sur la cohésion de la Commission européenne, le PIB moyen par habitant de l'UE chute de 12,5 % en termes nominaux, et de 8 % en parité de pouvoir d'achat.
* 14 Rapport d'information n° 389 (2003-2004) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances et déposé le 30 juin 2004.
* 15 Compte tenu également du niveau de PIB de certains des nouveaux membres, des structures et du degré d'ouverture économique propre à chaque pays, et du rythme de rattrapage constaté par le passé pour les Etats de la cohésion (Espagne, Grèce, Portugal, et Irlande jusqu'en 2004), la convergence macro-économique entre les Quinze et les Dix pourrait prendre plusieurs dizaines d'années. Notre collègue Philippe Marini relève que :
« Outre les cas de la Slovénie et de Chypre, déjà perçus comme économiquement proches des Quinze, les Etats baltes pourraient ainsi tirer parti d'une bonne insertion dans le commerce intra-européen et de la poursuite d'une croissance déjà élevée, au point que certains observateurs pronostiquent un scénario de type irlandais. La Slovaquie et la Hongrie manifestent également un rythme de rattrapage soutenu (deux points par an). La Pologne paraît en revanche handicapée par le poids de l'agriculture (20 % de la population active), un taux de chômage élevé avec 20 %, et un déficit public proche de 7 % ».
* 16 En 2004, l'Estonie applique exonère ainsi les bénéfices réinvestis, tandis que la Lettonie et la Lituanie appliquent un taux de 15 %, quelle que soit l'affectation des bénéfices.
* 17 « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne » - Rapport d'information n° 343 (2002-2003) de MM. Joël Bourdin et Philippe Marini.
* 18 Citée par Jacques Le Cacheux, op. cité.
* 19 « Les perspectives financières 2007-2013 », rapport au Premier ministre de MM. Marc Laffineur et Serge Vinçon, remis le 24 février 2004.