SENAT
PREMIERE PARTIE :
LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET LE BUDGET
EUROPÉEN
I. LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET
A. UNE CONTRIBUTION EN FORTE HAUSSE PAR RAPPORT À L'EXÉCUTION DE 2004
1. Exécution en 2003 et prévisions pour 2004 : les inévitables aléas de l'estimation en loi de finances initiale
En 2003, l'exécution du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne s'est révélée supérieure de 538 millions d'euros à la prévision qui avait été inscrite en loi de finances initiale. Avec 15,4 milliards d'euros, le prélèvement exécuté en 2004 devrait au contraire être inférieur de près d'un milliard d'euros à la prévision de la loi de finances.
Il demeure structurellement difficile d'établir une prévision budgétaire sincère et d'anticiper la réalisation du budget européen et le niveau effectif d'appel aux contributions des Etats membres. Ce sur ou sous-calibrage du prélèvement est imputable à l'évolution des dépenses comme des recettes du budget communautaire :
- les aléas inhérents aux prévisions de recettes fiscales et à la croissance du PNB ont une incidence sur l'assiette et le taux d'appel de la principale ressource communautaire ;
- la période à laquelle est estimée la contribution française (après l'adoption par le Conseil du projet de budget, soit en juillet de l'année n-1) ne permet pas d'anticiper de manière exacte l'issue de la procédure budgétaire et le niveau de consommation des réserves. Le montant des reports - qui a une incidence sur les prévisions de recettes - est également susceptible d'amples fluctuations ;
- la régularisation de la correction britannique et des assiettes TVA et PNB s'effectue a posteriori ;
- les budgets rectificatifs et supplémentaires intervenant en cours d'année viennent modifier le niveau des dépenses comme des recettes.
Il est donc hasardeux de tenter de juger dès à présent de la fiabilité et de la sincérité du prélèvement sur recettes pour 2005 , même si l'on peut considérer qu'elle repose sur des prévisions mieux affinées que celles de la Commission.
L'important écart qui devrait être constaté en 2004 entre la prévision et l'exécution du prélèvement sur recettes est dû aux facteurs suivants, synthétisés dans le tableau ci-après :
- la sous-exécution du budget communautaire s'est élevée à 10,45 milliards d'euros en 2003 20 ( * ) , soit un niveau nettement supérieur aux hypothèses retenues pour le projet de loi de finances pour 2004, qui reposait sur un excédent de 6 milliards d'euros. Cette sous-exécution tend à minorer de 741 millions d'euros le montant prévisionnel du prélèvement sur recettes en 2004 21 ( * ) . Bien que ces prévisions tiennent compte de la sous-consommation des crédits communautaires, chronique depuis plusieurs années quoiqu'en diminution grâce aux efforts entrepris sur la consommation des fonds structurels 22 ( * ) , elles se révèlent délicates à établir ;
- le budget européen adopté en décembre 2003 a finalement abouti à un montant de dépenses inférieur de 870 millions d'euros au projet de budget adopté par le Conseil le 1 er juillet 2003 , sur la base duquel était construit le projet de loi de finances pour 2004, ce qui s'est traduit par une minoration de la contribution française de 160 millions d'euros ;
- les ressources TVA et PNB à la charge de la France ont été revues à la baisse, respectivement de 27 millions d'euros et 91 millions d'euros. Parallèlement, la diminution en 2004 de la quote-part française dans l'assiette TVA et dans la base PNB de l'Union européenne à 25 membres conduit à une baisse de la contribution de 47 millions d'euros 23 ( * ) ;
- enfin le montant de la correction britannique a été révisé à la hausse de 732 millions d'euros par rapport au budget initial, soit une augmentation de la contribution française de 152 millions d'euros.
Il importe de rappeler que, contrairement à la présentation qu'en a faite la Commission européenne lors de la communication de son budget rectificatif et supplémentaire le 29 avril 2004, il n'y a pas de « restitution » de crédits aux Etats membres, qui se traduirait par un reversement venant abonder les recettes du budget français ; le montant du prélèvement sur recettes se voit simplement diminué.
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Prévision et exécution du prélèvement sur recettes en 2003 et 2004 (en millions d'euros) |
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|
|
2003 |
2004 |
|
Loi de finances initiale |
15.800 |
16.400 |
|
Variation de la ressource PNB |
925 |
-943 |
|
Impact de la variation du taux d'appel |
480 |
24 |
|
dont impact de la variation, par rapport à l'estimation faite en LFI : |
-117 |
-160 |
|
- des dépenses à financer inscrite au budget de l'Union |
-47 |
-18 |
|
- de la sous-consommation des réserves (fonds de garantie, aide d'urgence) |
96 |
93 |
|
- du solde de l'exercice précédent |
-44 |
-40 |
|
- du produit des recettes diverses du budget communautaire |
389 |
122 |
|
- du produit de la ressource TVA au niveau de l'UE |
202 |
27 |
|
Impact de la variation des bases PNB des Etats membres |
205 |
-42 |
|
Solde de la ressource PNB sur les exercices antérieurs |
240 |
-91 |
|
Crédits n-1 rendus aux Etats membres en n |
|
-834 |
|
Variation de la ressource TVA |
-384 |
-159 |
|
Impact de la variation du taux d'appel |
-215 |
-127 |
|
Impact de la variation des bases TVA des Etats membres |
-115 |
-5 |
|
Solde de la ressource TVA sur les exercices antérieurs |
-54 |
-27 |
|
Variation du produit des ressources propres traditionnelles |
-112 |
-44 |
|
Variation de la participation à la correction britannique |
113 |
152 |
|
Total des écarts |
542 |
-994 |
|
Exécution |
16.388 |
15.406 |
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
||
Sur le long terme, l'exécution du prélèvement sur recettes en 2003 avait semblé marquer une rupture de tendance, puisque la surestimation des besoins des Communautés, et in fine du montant de la contribution française, a été chronique de 1989 à 2002 et s'est aggravée entre 1999 et 2002. Après la sous-estimation enregistrée en 2003, l'exercice 2004 constitue un retour à la tendance antérieure, comme l'illustre le tableau suivant :
On constate clairement deux périodes : avant la mise en place de la ressource PNB, l'exécution dépasse systématiquement la prévision, reflétant le dynamisme des dépenses agricoles et l'insuffisance des recettes dont disposait alors la Communauté. Depuis 1989, la surestimation est en revanche davantage liée à la montée en puissance de la politique régionale et au surcalibrage de crédits de paiement dont elle fait l'objet, notamment en début de période de programmation (1989/1990, 1994/1995, 2000/2001). Ce décalage tient certes à des aléas qui rendent la prévision nécessairement imparfaite , mais également à de réelles lacunes en matière d'exécution de certains programmes communautaires - les fonds structurels et actions extérieures en particulier - qui se traduisent par l'accumulation d'excédents budgétaires.
Il importe toutefois de rappeler que la majeure partie des sous-consommations de crédits et des erreurs de paiement est imputable à la « gestion partagée », c'est-à-dire au système de gestion des fonds communautaires (structurels notamment) appliqué par les Etats membres eux-mêmes , et dont les lacunes et manquements - notamment en France et en Italie s'agissant des paiements agricoles - ont été mainte fois soulignés par la Cour des comptes européenne. Le gouvernement s'est cependant attaché en cours d'année 2002 à améliorer la gestion et la consommation des fonds structurels, et a décidé un certain nombre de mesures de déconcentration et de simplification que votre rapporteur spécial avait approuvées.
2. Une hausse de 8 % du prélèvement sur recettes en 2005
Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du budget des Communautés européennes est évalué par l'article 43 du projet de loi de finances pour 2005 à 16,57 milliards d'euros , soit 6,1 % des recettes fiscales nettes (hors rétrocession des frais de prélèvement. Cette part est en diminution depuis deux ans, puisque le prélèvement représentait 6,6 % des recettes fiscales nettes en 2003 et 6,1 % en 2004.
La contribution française s'inscrit en forte hausse de 8 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2004, mais est relativement stable (+ 170 millions d'euros) par rapport au montant prévisionnel inscrit en loi de finances initiale pour 2004.
La prévision pour 2005 du prélèvement sur le budget français diffère de celle résultant directement de l'avant-projet de budget communautaire car elle repose sur des données relatives au recouvrement des ressources propres traditionnelles plus précises que les prévisions communautaires, et anticipe, sur la base de l'exécution du budget communautaire au 31 juillet 2004, le report sur l'exercice 2005 d'un solde excédentaire de 5,9 milliards d'euros , qui viendrait réduire de 934 millions d'euros la ressource PNB 24 ( * ) due par la France. Cette anticipation de solde excédentaire est sensiblement équivalente à l'estimation de report qui avait été faite en 2003, dont on a vu précédemment qu'elle s'était révélée inférieure à la sous-exécution effective.
B. L'EVOLUTION SUR LE LONG TERME
L'effort financier de la France en faveur de l'Union européenne connaît une progression régulière et a été multiplié par quatre (en euros courants) depuis 1982 , passant de 4,1 milliards d'euros à 16,6 milliards d'euros. Il a représenté toutefois une part relativement stable des recettes fiscales nettes entre 1997 et 2002 (mais seulement 3,7 % en 1980), soit environ 6 %, en raison du dynamisme des recettes fiscales en période de forte croissance, de la forte hausse du PNB français sur la période et de la sous-exécution massive du budget communautaire en 2000-2001. Après une forte augmentation en 1990-94, le prélèvement a connu deux paliers de hausse au cours des dix dernières années, en 1997-98 et en 2003-2004.
|
Evolution depuis 1996 du prélèvement sur recettes de la France au profit des Communautés européennes (en millions d'euros) |
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|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
LFI |
13.568 |
13.263,1 |
13.949,1 |
14.482,7 |
15.016,2 |
|
Exécution |
12.261,2 |
13.391 |
13.960 |
13.892,6 |
14.659,8 |
|
Evolution en exécution (%) |
2,8 |
9,2 |
4,2 |
-0,5 |
5,5 |
|
Part dans les recettes fiscales nettes (%) |
5,8 |
6,1 |
6,2 |
5,8 |
6 |
|
Prélèvement net des frais de perception |
12.098,1 |
13.213,6 |
13.794,5 |
13.725,6 |
14.474,5 |
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 (p) |
2005 (p) |
|
LFI |
15.168,7 |
16.870 |
15.800 |
16.400 |
16.570 |
|
Exécution |
14.500 |
14.755,9 |
16.342,3 |
15.405,7 |
16.570 |
|
Evolution en exécution (%) |
-1,1 |
1,8 |
10,8 |
-5,7 % |
7,6 |
|
Part dans les recettes fiscales nettes (%) |
5,9 |
5,9 |
6,6 |
6,1 |
6,1 |
|
Prélèvement net des frais de perception |
14.337,2 |
14.131,5 |
15.996,4 |
15.034,3 |
16.182,5 |
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
Pour 2004 et 2005 : prévisions |
||||
La contribution française au budget européen est atténuée par la restitution par l'Union des frais de perception sur les ressources propres traditionnelles, à hauteur de 25 % des montants recouvrés 25 ( * ) , qui est inscrite en recettes non fiscales.
L'exercice 2004 s'était caractérisé par un impact limité de l'élargissement sur les crédits de paiement, une compensation relative par la réduction des crédits de paiement des 15 anciens membres, et par la contribution financière des dix nouveaux membres, à compter de leur adhésion en mai. A moyen terme, la contribution de la France devrait poursuivre sa progression modérée , dans la mesure où les perspectives financières pour 2004-2006 prévoient une montée en charge progressive du coût de l'élargissement.
C. LA COMPOSITION DU PRÉLÈVEMENT
Le prélèvement sur recettes inclut quatre ressources propres communautaires de nature fiscale , qui ont succédé 26 ( * ) au système originel de contribution étatique et que l'on peut classer en deux groupes :
- les ressources propres dites « traditionnelles » ou « par nature » que sont les prélèvements agricoles, la cotisation sur le sucre et l'isoglucose et les droits de douane, perçues dans le cadre des politiques communautaires et recouvrées puis reversées par les administrations nationales ;
- les ressources assises sur les assiettes de TVA et de PNB, provenant des Etats membres et calculées comme des contributions nationales. La ressource PNB, assise sur le PNB global de la Communauté, constitue la recette d'équilibre du budget et son financement est réparti au pro rata de la part de chaque Etat membre dans le PNB communautaire.
L'entrée en vigueur le 1 er mars 2002, avec application rétroactive pour l'ensemble de l'année, de la nouvelle décision sur les ressources propres prise le 29 septembre 2000 lors du Conseil de Berlin, a contribué à accroître notablement la part de la ressource PNB , plus particulièrement au détriment de la ressource TVA (cf. le I de la deuxième partie).
Pour 2005, les données de la Commission (donc hors prise en compte d'une estimation de solde excédentaire pour 2004) portent sur une contribution de la France de 17,14 milliards d'euros, qui se décompose de la façon suivante : 84 millions d'euros pour les prélèvements agricoles (soit 0,4 % de la contribution), 881 millions d'euros au titre des droits de douane (5,1 %), 186 millions d'euros pour les cotisations sucre et isoglucose (1,1 %), 2.459 millions d'euros pour la ressource TVA (14,3 %) et 12.113 millions d'euros au titre de la ressource PNB (70,7 %).
D. LE POIDS IMPORTANT DE LA CORRECTION BRITANNIQUE DANS LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE
Le Conseil européen de Fontainebleau de juin 1984 a posé un principe général qui dispose que « tout Etat membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier, le moment venu, d'une correction ». Le Royaume-Uni bénéficie de cette dérogation au régime de droit commun des ressources propres et se voit ainsi rétrocéder chaque année les deux tiers de l'écart entre sa contribution et les dépenses communautaires réalisées sur son territoire. Bien qu'il reste un important contributeur net au budget communautaire, le Royaume-Uni verra ainsi sa participation effective ramenée à 13,2 % en 2005 (cf. infra ), soit une économie de 5.113 millions d'euros en 2003. Le Royaume-Uni demeure toutefois largement contributeur net , à hauteur de 0,35 % de son PIB en moyenne sur la période 1998-2001, soit davantage que la France.
La France est, de loin, le premier contributeur à la correction britannique avec 1.495 millions d'euros au titre du budget 2004 (alors que sa participation était en moyenne de 0,8 milliard d'euros sur la période 1995-2002), devant l'Italie avec 1.220 millions d'euros. Les accords de Berlin de mars 1999, qui ont abouti à la mise en place d'un « rabais sur le rabais » au profit de quatre Etats membres supportant, au même titre que le Royaume Uni, d'importants déséquilibres budgétaires 27 ( * ) , ont mécaniquement relevé la quote-part de la France dans la correction, qui atteint 29,2 % en 2004 et 7,9 % de la contribution française au budget de l'Union.
Source :
« jaune » annexé au PLF 2005
La contestation par la France de ce mécanisme correcteur s'est donc faite plus vive à l'occasion du Conseil européen de Copenhague d'octobre 2002, et constitue désormais un des principaux enjeux des négociations sur les futures perspectives financières. La Commission européenne, consciente du déséquilibre causé par ce mécanisme, a présenté ses propositions de réforme le 14 juillet 2004 (cf. infra ).
E. UNE CONTRIBUTION MAJEURE AU SEIN DE L'UNION
La France est le second pays contributeur du budget communautaire avec une quote-part de 16,4 % en 2005 (selon le projet de budget de la Commission), derrière l'Allemagne qui le financera à hauteur de 21,1 %, et devant l'Italie et le Royaume-Uni qui apporteront respectivement 13,6 % et 13 % des recettes.
La part de la contribution française est demeurée relativement stable depuis huit ans, comme l'indique le tableau suivant :
|
Part relative de chaque Etat membre dans le financement du budget communautaire depuis 1997 (en %) |
||||||||||
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 (budget modifié) |
2004 (budget modifié) |
APB 2005 |
Tendance globale |
|
Allemagne |
28,3 |
25,1 |
25,5 |
24,8 |
24,4 |
22,6 |
23 |
21,9 |
21,1 |
æ |
|
Autriche |
2,8 |
2,5 |
2,5 |
2,4 |
2,6 |
2,3 |
2,3 |
2,2 |
2,2 |
æ |
|
Belgique |
3,9 |
3,8 |
3,9 |
3,9 |
4,4 |
3,9 |
4 |
4 |
3,8 |
à |
|
Chypre |
|
|
|
|
|
|
|
0,1 |
0,1 |
à |
|
Danemark |
2 |
2,1 |
2 |
1,9 |
2,2 |
2,2 |
2,2 |
2,1 |
2 |
à |
|
Espagne |
7,1 |
7 |
7,6 |
7,3 |
8,2 |
8,4 |
8,7 |
8,7 |
8,5 |
ä |
|
Estonie |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
0,1 |
0,1 |
|
|
Finlande |
1,4 |
1,4 |
1,5 |
1,4 |
1,5 |
1,5 |
1,6 |
1,5 |
1,5 |
à |
|
France |
17,5 |
16,5 |
17 |
16,5 |
17,9 |
18,2 |
17,9 |
17,1 |
16,4 |
æ |
|
Grèce |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,5 |
1,7 |
1,7 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
ä |
|
Hongrie |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
0,6 |
1 |
ä |
|
Irlande |
0,9 |
1,2 |
1,3 |
1,2 |
1,5 |
1,3 |
1,3 |
1,3 |
1,3 |
à |
|
Italie |
11,5 |
12,9 |
13 |
12,5 |
14,4 |
14,5 |
14,2 |
14,2 |
13,6 |
ä |
|
Lettonie |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
0,1 |
0,1 |
à |
|
Lituanie |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
0,1 |
0,2 |
ä |
|
Luxembourg |
0,2 |
0,3 |
0,2 |
0,2 |
0,3 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
à |
|
Malte |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
0,04 |
0,1 |
ä |
|
Pays-Bas |
6,4 |
6,2 |
6,2 |
6,2 |
6,8 |
5,7 |
5,8 |
5,5 |
5,3 |
æ |
|
Pologne |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
1,3 |
2 |
ä |
|
Portugal |
1,4 |
1,3 |
1,5 |
1,4 |
1,6 |
1,5 |
1,6 |
1,4 |
1,4 |
æ |
|
Rép. tchèque |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
0,6 |
0,9 |
ä |
|
Royaume-Uni |
11,9 |
15,2 |
13,4 |
15,8 |
9,6 |
13,1 |
12,6 |
11,9 |
13,2 |
à |
|
Slovénie |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
0,2 |
0,3 |
ä |
|
Slovaquie |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- |
0,2 |
0,4 |
ä |
|
Suède |
3,1 |
2,9 |
2,8 |
3 |
2,9 |
2,7 |
2,8 |
2,8 |
2,7 |
à |
|
En italique figurent les pays de l'élargissement. Note : les taux ci-dessus sont des taux moyens et peuvent donc recouvrir des réalités différentes selon les types de ressources. |
||||||||||
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005, d'après des documents de la Commission européenne |
||||||||||
* 20 Correspondant à l'annulation de 4,98 milliards d'euros de crédits de paiement, et à un solde excédentaire de 5,47 milliards d'euros en 2003, reporté en 2004.
* 21 L'impact de la sous-exécution du budget communautaire 2003 sur la contribution française en 2004 est intervenu en deux temps :
- l'annulation de 4,98 milliards d'euros de crédits de paiement en novembre 2003 (budget rectificatif et supplémentaire - BRS n° 7/2003) est d'abord venue réduire les versements des Etats membres en janvier 2004 (i.e. moindre appel à contribution au titre de la ressource RNB). Pour la France, ce mouvement s'est traduit par une moindre contribution de 834 millions d'euros ;
- le report en 2004 du solde excédentaire de 2003 (5,5 milliards d'euros), matérialisé par le BRS n°7/2004 a accru la contribution française pour 2004 de 93 millions d'euros par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale.
Le cumul de ces deux effets a donc conduit à une différence de - 741 millions d'euros entre la prévision initiale du projet de loi de finances pour 2004 et celle associée au projet de loi de finances pour 2005.
La prise en compte du solde excédentaire de 2003 interviendra dans les versements d'octobre à décembre, sous la forme d'un moindre appel à contribution de la ressource RNB.
* 22 L'excédent constaté était ainsi de 11,6 milliards d'euros en 2000, de 15 milliards d'euros en 2001, et de 7,4 milliards d'euros en 2002.
* 23 Suite au Comité consultatif sur les ressources propres d'avril 2004, la prévision de la clef TVA de la France est passée de 16,7 % à 16,65 %, et celle de la clef PNB de 16,34 % à 16,28 %.
* 24 Rappelons que la ressource PNB constitue la variable d'ajustement des nouvelles évaluations des contributions des Etats membres.
* 25 Avant 2002, ces frais de perception étaient de 10 %.
* 26 Le régime de ressources propres a été mis en place par la décision du Conseil du 21 avril 1970, puis modifié successivement en 1985, 1988, 1994 et 2000.
* 27 La participation à la correction britannique de l'Allemagne, des Pays-Bas, de la Suède et de l'Autriche est ainsi réduite au quart du montant normal.