Note de présentation des crédits de la Décentralisation pour 2005

M. Michel MERCIER

III. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2005

A. LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

1. L'indexation de l'enveloppe normée en 2005

L'article 32 du projet de loi de finances pour 2005 propose la reconduction des dispositions du contrat de croissance et de solidarité pour 2005.

L'évolution des montants des concours financiers de l'Etat compris dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est définie en fonction de la croissance prévisionnelle des prix pour l'année suivante et de la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année en cours : selon les dispositions de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004, dont les dispositions sont reconduites en 2005 par l'article 32 du projet de loi de finances pour 2005, les dotations sous enveloppe « forment un ensemble dont le montant s'accroît, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, par application d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente associés au projet de loi de finances de l'année de versement ». Pour l'année 2005, le calcul de l'indice de progression de l'enveloppe normée est donc :

(Evolution prévisionnelle de l'indice des prix pour 2005) +
1/3 x (taux de croissance prévisionnel du PIB en 2004), soit :

1,8 % + (1/3 x 2,5 %) = 2,625 %

Le taux de progression du contrat de croissance et de solidarité sera donc, pour l'année 2005, de 2,625 %, soit près d'un point supérieure à celle de 2004 (1,67 %). Cette « performance » s'explique par :

- l'indexation plus favorable de l'enveloppe normée depuis 2001 (la croissance du PIB n'était en effet prise en compte qu'à hauteur de 20 % en 1999 et 25 % en 2000) ;

- la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année 2004, dont le niveau (2,5 %) est nettement supérieur à celui des années précédentes.

On notera que ce taux de progression correspond à la différence entre l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité en 2005 et celle qui résulte de la DGF révisée pour l'année 2004 ( cf. infra ). De la loi de finances initiale pour 2004 à la loi de finances initiale pour 2005, la progression de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est de 2,87 %.

La reconduction des dispositions relatives au contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2005 se traduit par une progression de 1.223 millions d'euros de l'enveloppe normée des concours de l'Etat, par rapport à la loi de finances pour 2004 ; le montant total des concours inscrits dans l'enveloppe normée serait donc de 43.902,85 millions d'euros en 2005 .

Lors de la réunion du comité des finances locales du 21 septembre 2004, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, rappelait qu'« avec une hypothèse d'inflation pour 2005 de 1,8 % et une progression du PIB de 2,5 %, compte tenu d'une révision à la hausse de ces mêmes indices pour 2004, l'enveloppe normée du contrat de croissance va progresser au total de 2,87 % contre 1,7 % en 2004 et 2,3 % en 2003. 2,87 %, c'est évidemment un taux de croissance qui est très important, et naturellement ensuite, au sein de cette enveloppe, chaque dotation évolue selon ses propres règles, le respect de la norme globale d'évolution étant assurée, chacun en connaît le fonctionnement, par l'ajustement de la DCTP. Ce qui veut dire que l'enveloppe normée va atteindre 43,9 milliards d'euros en 2005, hors ajustement, et au sein de cette enveloppe, la DGF qui représente comme vous le savez 85 %, c'est la part la plus importante, va être indexée sur l'inflation et 50 % de la croissance. Ce qui veut dire un taux de croissance pour 2005 de 3,29 % contre 1,93 en 2004 ; soit au total pour la DGF un montant de 37,9 milliards d'euros en 2005 contre 36,7 milliards en 2004, ce qui veut dire 1,2 milliard précisément d'augmentation.

« Tout ça veut dire que nous avons de quoi mettre en place une véritable politique de péréquation à travers une réforme des critères d'attribution de la DGF (...) » 6 ( * ) .

Si l'on tient compte des ajustements résultant notamment des modifications de périmètre liées au financement des transferts des compétences relatives à la formation professionnelle et à l'apprentissage aux régions, ainsi qu'au remplacement d'une partie de la DGF des départements par une fraction de tarif de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur, proposé par l'article 34 du projet de loi de finances pour 2005, le montant des crédits inclus dans l'enveloppe normée s'établirait à 43.667,36 millions d'euros .

Le tableau ci-après détaille les composantes du contrat de croissance et de solidarité et leur évolution entre 2004 et 2005.

Le contrat de croissance et de solidarité en 2005

(en millions d'euros)

LFI 2004 (a)

LFI 2004 révisée (b)

PLF 2005
(c)

Evolution
en % p/r LFI 2004 révisée
(c)/(b)

Evolution
en %p/r LFI 2004
(c)/(a)

I - ENVELOPPE NORMÉE

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

36.740,187

36.825,693

37.948,877

+ 3,05

+ 3,29

Dotation spéciale instituteurs (DSI)

199,295

214,295

221,345

+ 3,29

Dotation élu local

47,163

47,163

48,715

+ 3,29

+ 3,29

Compensation part salaires de la TP pour les FDPTP

109,158

109,158

112,749

+ 3,29

+ 3,29

Dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes en AP

904,469

904,469

931,602

+ 3,00

+ 3,00

Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire (DRES) en AP

597,784

597,784

615,718

+ 3,00

+ 3,00

Dotation département d'équipement des collèges (DDEC)

296,856

296,856

305,762

+ 3,00

+ 3,00

Dotation générale de décentralisation (DGD) (1)

797,162

797,162

823,387

+ 3,29

+ 3,29

Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse) (1)

245,004

245,004

253,064

+ 3,29

+ 3,29

Dotation de décentralisation (DGD) formation professionnelle

1.372,120

1.372,120

1.417,260

+ 3,29

+ 3,29

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour création d'entreprise (ancienne REI)

1.370,171

1.370,171

1.224,367

- 10,64

- 10,64

SOUS-TOTAL I

42.679,369

42.779,875

43.902,846

+ 2,625

+ 2,867

II - AJUSTEMENTS

- DSI

- 47,278

- Reliquats du CNFPT

- 9,512

- DGD Intérieur (2)

13,507

- DGD Intérieur - loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales (3)

21,246

- DGD Corse (4)

4,001

- DGD formation professionnelle (primes d'apprentissage)

454,266

454,266

722,435

- DGD formation professionnelle (CIVIS)

36,020

36,020

110,734

- DGD formation professionnelle - réforme de la taxe d'apprentissage

- 197,919

- Minoration de la DGF correspondant au transfert de la TCA

- 880,000

SOUS-TOTAL II

490,286

490,286

- 262,786

TOTAL I + II (hors régularisation)

43.169,655

43.270,161

43.640,060

+ 0,855

+ 1,090

III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES

- Majoration exceptionnelle de la DSU et de la DSR et de la dotation d'aménagement (5)

51,000

51,000

9,512

- Majoration exceptionnelle au titre du contentieux « Pantin » (fraction 16 %)

35,580

35,580

17,790

SOUS-TOTAL III

86,580

86,580

27,302

- 68,466

TOTAL I + II + III
(hors régularisation négative)

43.256,235

43.356,741

43.667,362

+ 0,716

+ 0,950

(1) y compris les crédits inscrits sur le budget de la Culture.

(2) loi du 11 octobre 1985 du 2 décembre 1992 et transports scolaires à Mayotte.

(3) compensation en DGD prévue par les articles spécifiques de la loi.

(4) loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

(5) dont 9,512 millions d'euros issus du reliquat du CNFPT.

Hypothèses économiques retenues au 15 septembre 2004

2003

2004

2005

DGF (indice définitif en 2003, révisé en 2004)

2,50 %

1,95 %

3,05 %

Satellites de la DGF

2,29403 %

1,93051 %

3,28983 %

Formation brute de capital fixe des administrations publiques

2,60 %

3,70 %

3,00 %

Enveloppe (prix + 33 % du PIB)

1,896 %

1,665 %

2,625 %

Prix hors tabac de N

1,90 %

1,70 %

1,80 %

PIB en volume de N

0,50 %

2,50 %

2,50 %

Source : document remis au Comité des finances locales lors de sa séance du 21 septembre 2004

2. L'évolution de la DCTP

Le respect de la norme globale du contrat de croissance et de solidarité se traduit par un ajustement sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), en disposant que « en 2004 et en 2005, le taux d'évolution » de la DCTP « est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), compte tenu du montant total des autres dotations (...) ».

Ainsi, en application des dispositions prévues par le présent article, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) devrait passer de 1.370,17 millions d'euros à 1.224,37 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 % .

Il convient de rappeler que la dotation de compensation de la taxe professionnelle vise à compenser les pertes de recettes fiscales des communes résultant des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur.

Elle comporte quatre fractions, correspondant à une série de modifications de la législation applicable à la taxe professionnelle :

- la compensation du plafonnement des taux communaux de la taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction de la fraction imposable des salaires ;

- la compensation de l'abattement général de 16 % sur les bases de taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI).

Depuis la mise en place du pacte de stabilité financière entre l'Etat et les collectivités locales, instauré par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, servent de variable d'ajustement dans le cadre de la mise sous enveloppe des dotations dites « actives » de l'Etat aux collectivités territoriales.

En 2004, la DCTP s'est établie à 1.370 millions d'euros, en tant que variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

En 2005, la DCTP s'établira, avant abondement au titre de la jurisprudence « Pantin », à 1.224 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 % par rapport à 2004. Par ailleurs, elle bénéficiera d'un abondement de 18 millions d'euros au titre du règlement du contentieux « Pantin », pour s'établir au total à 1.242 millions d'euros.

Evolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI et après prélèvement au profit du financement des CA) depuis 1998

(en millions d'euros)

Source : rapport de l'Observatoire des finances locales pour l'année 2004, présenté par Joël Bourdin, sénateur, juin 2004

La DCTP est, logiquement, en diminution constante depuis qu'elle constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. En effet, dès lors que la quasi-totalité des dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée bénéficient d'une indexation plus favorable que l'enveloppe elle-même, une telle diminution est inéluctable, en l'absence d'abondement supplémentaire de la part de l'Etat. Par ailleurs, et de manière quelque peu paradoxale, la DCTP résiste d'autant mieux que la croissance est réduite, puisqu'un faible différentiel de croissance entraîne un décalage moins important entre l'indexation de la DGF et celle de l'ensemble de l'enveloppe, et donc, un moindre besoin d'ajustement. Ainsi, pour l'année 2004, une diminution de « seulement » 3,46 % des crédits de la DCTP était nécessaire pour permettre le respect de la norme de progression de l'enveloppe normée, qui n'était que de 1,67 % en raison de la faible croissance prévisionnelle.

B. L'ÉVOLUTION DE LA PÉRÉQUATION DES RESSOURCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le développement des mécanismes de péréquation est désormais inscrit dans la Constitution, dont le dernier alinéa de l'article 72-2 prévoit désormais que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

La mise en oeuvre de ce principe est assurée par la réforme de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, réalisée par la loi de finances initiale pour 2004, et la réforme des modalités de répartition des dotations, qui figure dans le projet de loi de finances pour 2005.

1. La progression de la péréquation

Le ministère de l'intérieur indique, en réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, que l'objectif de péréquation « a fait l'objet d'un effort soutenu sur la dernière décennie. Ainsi, depuis 1993, une part croissante des dotations versées par l'État aux collectivités locales est consacrée à la péréquation. Cette évolution a permis de réduire les écarts existant entre les différentes strates démographiques, mais également entre les collectivités selon leur richesse relative.

« Néanmoins, les mécanismes de péréquation mis en place depuis 10 ans ont aujourd'hui vieilli. Les critères de répartition, nombreux et complexes, ainsi que l'architecture même des dotations de péréquation ne permettent plus de poursuivre cet objectif dans de bonnes conditions.

« Le Gouvernement a par ailleurs engagé une nouvelle étape de la décentralisation qui s'articule autour d'une plus grande responsabilisation des élus. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 garantit l'autonomie financière des collectivités locales et consacre le principe de péréquation. En effet, dans la mesure où l'accentuation de la part de la fiscalité locale peut entraîner des écarts de richesse plus importants entre les collectivités compte tenu de l'inégalité des bases en France, le développement de la péréquation doit se faire en parallèle de cette décentralisation.

« Une nouvelle étape a été franchie avec la loi de finances pour 2004 qui a réformé l'architecture des dotations et dont l'un des objectifs essentiels est le renforcement de la péréquation. Par la globalisation dans la DGF des multiples dotations existant aujourd'hui, et par l'organisation au sein de la DGF et pour chaque niveau de collectivité, d'un mécanisme assurant une alimentation pérenne et renforcée de la péréquation, la loi de finances pour 2004 s'inscrit dans la dynamique créée par la révision de la Constitution » .

Il rappelle ainsi que « l'élément central de cette nouvelle architecture consiste à assurer, pour chaque niveau de collectivités, une alimentation pérenne de la péréquation. Ceci est rendu possible grâce à une évolution annuelle de la part « forfaitaire » moins rapide que l'évolution de la masse totale de la DGF, la différence majorant chaque année les sommes consacrées à la péréquation ».

S'agissant de l'efficacité péréquatrice des dotations de l'Etat, le gouvernement indique que « Lorsque l'on procède à un classement des communes en fonction de leur richesse fiscale (c'est-à-dire de la valeur de leur potentiel fiscal au regard du potentiel fiscal moyen de la strate), il apparaît que le rapport des dotations moyennes sur la dotation moyenne nationale est inversement proportionnel à la richesse des communes, comme le montre le tableau joint :

Comparaison des écarts à la moyenne de DGF par habitant en fonction de la richesse des communes

Dotation forfaitaire (hors CPS)* par hab.

DSU

par hab.

DSR

par hab.

DNP

par hab

DF + DSU
+ DSR + DNP par hab.

PF inférieur à 25% du potentiel fiscal/hab moyen de la strate

1,51

2,46

1,09

2,98

1,82

PF compris entre 25% et 50% du potentiel fiscal/hab moyen de la strate

1,07

1,83

1,20

2,08

1,22

PF compris entre 50% et 75% du potentiel fiscal/hab moyen de la strate

1,02

1,22

1,18

1,29

1,10

PF compris entre 75% et 100% du potentiel fiscal/hab moyen de la strate

1,03

0,90

1,01

0,51

1,02

PF supérieur au potentiel fiscal/hab moyen de la strate

0,94

0,74

0,70

0,24

0,87

*CPS : compensation de la suppression de la part salaires dans les bases de taxe professionnelle

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Ce tableau montre que les communes les plus pauvres bénéficient d'une dotation forfaitaire supérieure de 51 % à la moyenne nationale, alors que les communes dont le potentiel fiscal est supérieur à la moyenne ont une dotation forfaitaire inférieure de 6 % à la dotation moyenne.

La même comparaison opérée avec la DSU, la DSR et la DNP montre que les dotations péréquatrices augmentent les écarts constatés en dotation forfaitaire, soit un total de 82 % de plus que la moyenne pour les communes les plus pauvres et 13 % de moins pour les communes dont la richesse est supérieure à la moyenne.

La dotation forfaitaire contribue, elle aussi, à la réduction des écarts de richesse. Cela résulte de la péréquation opérée depuis la réforme de la DGF en 1985. Ainsi, le législateur n'a pas figé en 1994 une situation inégalitaire, mais a consolidé les corrections des écarts de ressources et de charges apportées par l'ancienne DGF. La dotation forfaitaire a donc consolidé l'avantage relatif dont pouvaient bénéficier les communes urbaines précisément du fait des charges supplémentaires que leur taille implique.

Toutefois, la différenciation entre les communes du montant des dotations par habitant en fonction de leur richesse relative résulte essentiellement de la DSU, de la DSR et de la DNP, et plus particulièrement de cette dernière dont l'éligibilité dépend en partie de la faiblesse du potentiel fiscal

Plus la commune est pauvre, plus le montant de ses dotations par habitant est élevé et plus la part de la DNP, de la DSU et de la DSR est importante dans les concours financiers de l'État. Ainsi cette part atteint :

- 27,18 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 25 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

- 23,68 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 25 et 50 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate :

- 18,80 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 50 et 75 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

- 11,76 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 75 et 100 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

- 7,58 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au potentiel fiscal moyen par habitant de la strate.

Le rapport publié en janvier 2002 par le Commissariat Général du Plan, et réalisé par MM. Gilbert et Guengant, qui consiste à mesurer, grâce à une étude économétrique, la réduction des écarts de richesse rendue possible par les dotations de l'Etat, a été actualisée en 2004 7 ( * ) pour la période 1998-2001, et son champ d'investigation a été étendu aux départements et aux régions. Selon cette étude, « en 2001, la péréquation corrige 40% des inégalités de pouvoir d'achat entre communes, 51% entre départements et 54% entre régions . (...) Le taux de correction des inégalités progresse systématiquement dans le temps. De 1994 à 2001, la péréquation communale gagne 6% en niveau, la péréquation départementale 8% et la péréquation régionale 19% ».

Les travaux du Commissariat général du Plan montrent que les réformes intervenues dans le domaine de la péréquation ont permis un accroissement sensible de l'efficacité des dispositifs. L'étude souligne en particulier l'augmentation de l'efficacité de la dotation d'intercommunalité dans la réduction des inégalités.

2. L'effort financier de l'Etat en faveur de la péréquation en 2005

L'effort global en faveur de la péréquation s'élève, selon le gouvernement, à 4,5 milliards de francs en 2004.

Effort financier de l'Etat en faveur de la péréquation en 2004

(en millions d'euros)

Dotation de solidarité urbaine (DSU)

635,0

Dotation de solidarité rurale (DSR)

420,5

Dotation nationale de péréquation (DNP)

568,6

Dotation de fonctionnement minimale totale (DFM)

173,7

Dotation de péréquation des départements

691,9

DGF des groupements (1)

1.939,9

Dotation de péréquation des régions

75,7

TOTAL

4.504,3

(1) hors dotation de compensation des EPCI

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

C. LES GRANDS AXES DE LA RÉFORME DES DOTATIONS PROPOSÉE PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005

Les réformes des critères d'attribution des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales proposées par le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2005 (articles 29, 30 et 31) s'inspirent largement des préconisations du groupe de travail du Comité des finances locales, constitué le 8 juillet 2003, qui a présenté le rapport de synthèse de ses travaux au Comité des finances locales réuni en séance plénière le 28 avril 2004 8 ( * ) .

1. Le passage du potentiel fiscal au potentiel financier

La notion de potentiel fiscal, qui sert en particulier à déterminer l'attribution des dotations de péréquation (dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale, dotation nationale de péréquation), serait remplacée par celle de potentiel financier.

L'objet du potentiel financier est de prendre en compte l'ensemble des ressources stables d'une collectivité, autres que celles à vocation péréquatrice (puisque sa fonction est précisément de déterminer les inégalités de ressources qui doivent ensuite faire l'objet de la péréquation).

Le projet de loi de finances pour 2005 propose que le potentiel financier comprenne :

- pour les communes, outre le potentiel fiscal (qui comprend déjà les dégrèvements de fiscalité locale et la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle), la seule dotation forfaitaire 9 ( * ) ;

- pour les départements, outre le potentiel fiscal, la dotation forfaitaire et les ressources procurées par les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), prises en compte sur la base des cinq dernières années grâce à un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

2. La réforme de la DGF des communes

a) La dotation forfaitaire

L'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 propose de supprimer progressivement le rôle péréquateur de la dotation forfaitaire et prévoit que celle-ci sera composée de quatre parts.

Les deux parts principales seraient la « dotation de base » et la « garantie », qui correspondraient chacune à près de la moitié de l'actuelle dotation forfaitaire. La dotation de base serait attribuée pour chaque commune en fonction de sa population, et n'aurait donc pas d'effet péréquateur 10 ( * ) . La garantie aurait pour fonction de faire en sorte qu'aucune commune ne voie sa dotation forfaitaire baisser en 2005. Comme les deux autres parts (dotation superficiaire et compensation de la suppression de la part « salaires ») n'auraient, par construction, aucun rôle péréquateur, cette garantie assurera l'actuel rôle péréquateur de la dotation forfaitaire.

Les deux autres parts, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, et une « dotation proportionnelle à la superficie » (soit 3 euros par habitant, portée par l'Assemblée nationale à 5 euros par habitant pour les communes de montagne), seraient de respectivement 2 milliards d'euros et 200 millions d'euros.

Le taux de croissance de chacune de ces parts serait fixé afin de faire augmenter plus rapidement la « dotation de base », déterminée en fonction de la population, que la garantie :

- la dotation de base aurait un taux de croissance, fixé par le CFL, égal au maximum à 75 % de celui de la DGF (comme la dotation superficiaire) ;

- la garantie aurait un taux de croissance égal, chaque année, à 25 % de celui de la DGF.

Les taux de croissance de la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle et de la « dotation proportionnelle à la superficie » seraient fixés par le CFL, avec un plafond de respectivement 50 % et 75 % du taux de croissance de la DGF.

Comme la dotation de base et la garantie représenteraient chacune environ la moitié de la dotation forfaitaire, il en découlerait un taux de croissance maximal de la dotation forfaitaire de l'ordre de 50 % de celui de la DGF.

En 2005 , le CFL ne pourra fixer le taux de croissance d'aucune des composantes de la dotation forfaitaire. Dans le texte initial du gouvernement, la dotation forfaitaire était « gelée ». Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit une augmentation de 1 % . En contrepartie, l'Assemblée nationale a affecté la régularisation positive de la DGF de 2004 à la DGF de 2005, ce qui favorisera automatiquement la dotation d'aménagement.

b) Les dotations de péréquation

La DGF des communes et des EPCI comprend trois dotations explicitement dédiées à la péréquation : la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP). La DSU doit être réformée principalement par l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (passage d'environ 600 à 1.200 millions d'euros d'ici à 2009, concentration sur les communes situées en zone urbaine sensible et, parmi celles-ci, à celles disposant d'une zone franche urbaine). Le présent article a cependant sur elle un impact, du fait du remplacement de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier.

La DNP (environ 600 millions d'euros) verrait ses modalités d'attribution légèrement modifiées afin qu'il y ait peu de communes perdantes du fait du passage au potentiel financier.

Enfin, le texte initial prévoyait que la DSR « bourgs-centres » (soit environ 130 millions d'euros, sur 400 millions d'euros au total pour la DSR) serait majorée de 50 %, pour les communes situées en zone de revitalisation rurale (ZRR). L'Assemblée nationale a ramené ce taux à 15 %.

Au total, le passage au potentiel financier susciterait peu de « sorties » : 33 pour la DSU, 774 pour la DNP (sur environ 20.000 bénéficiaires), 1 pour la DSR « bourgs-centres » et 55 pour la DSR « péréquation ».

3. La réforme de la DGF des groupements

L'article 30 du projet de loi de finances pour 2005, relatif à la réforme de la DGF des groupements, prévoit un « rattrapage » du montant de la dotation par habitant des communautés de communes par rapport à celle des communautés d'agglomération . La loi « Chevènement » du 12 juillet 1999 avait introduit un montant de dotation par habitant particulièrement avantageux pour les communautés d'agglomération, qui s'élève aujourd'hui à 40,34 euros par habitant, contre 20,30 euros par habitant pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique. Afin de réduire progressivement cet écart, la dotation par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle et à taxe professionnelle unique évoluera chaque année, selon un taux fixé par la comité des finances locales entre 130 % et 160 % de l'évolution de la dotation par habitant des communautés d'agglomération , en fonction d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

S'agissant de l'architecture même de la dotation des groupements , il est prévu de faire passer la part de la dotation de base de 15 % à 30 % du total (et en conséquence, de consacrer non plus 85 % mais 70 % des moyens à la péréquation), afin de réduire les variations des attributions de dotations pour les groupements d'une année sur l'autre.

Une simplification est également introduite pour le calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) , qui permet de mesurer le degré d'intégration réel des EPCI et constitue un critère important de la répartition de la dotation de péréquation. La simplification consiste à ne plus prendre en compte les dépenses de transfert pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, qui introduisent en fait une correction très minime, et à changer le périmètre des dépenses rentrant dans la définition des dépenses de transfert, en les resserrant autour des seules dotations de solidarité et des attributions de compensation pour les autres groupements . De plus, il est proposé d'accélérer la prise en compte dans le CIF de ces dépenses, qui ne devaient être pleinement comptabilisées qu'en 2010 (à raison de 10 % supplémentaire par an depuis 1999). Ainsi, il est proposé de les faire rentrer dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale à hauteur de 75 % en 2005 et 100 % à compter de 2006.

4. La réforme de la DGF des départements

L'article 31 modifie les modalités de répartition internes de ces dotations. Toutefois, l'institution de garanties assure la neutralité de la réforme pour les finances des départements : ils ne peuvent pas « perdre » à la réforme mais, le cas échéant, voir leur dotation progresser moins vite que par le passé.

Le montant de la dotation forfaitaire serait fixé à 70 euros par habitant. Une garantie serait prévue afin qu'aucun département ne voit son attribution baisser. Par ailleurs, une nouvelle « dotation de péréquation urbaine », qui concerne 32 départements « urbains » au regard des critères fixés par la loi, serait répartie en fonction de la richesse des départements, mesurée par le potentiel financier, ainsi que d'autres critères comme les bénéficiaires d'aide au logement, les bénéficiaires du RMI et le niveau de revenu des habitants. Enfin, une dotation « non urbaine », dite dotation de fonctionnement minimale, concernerait l'ensemble des autres départements, c'est-à-dire les 24 départements qui en bénéficient actuellement plus 40 autres.

En conséquence, tous les départements seront éligibles à la dotation de péréquation urbaine ou à la dotation de fonctionnement minimale, qui évolueront chaque année suivant un taux de progression fixé par le comité des finances locales.

Les informations transmises par le ministère de l'intérieur permettent de montrer un renforcement du caractère péréquateur des dotations. Votre rapporteur spécial considère que la réforme proposée par le gouvernement permet, sans entraîner de pertes de ressources pour les collectivités les plus favorisées, de mieux cibler les dotations de péréquation. Il se félicite de la mise en oeuvre de cette réforme, considérant que la péréquation constitue un élément complémentaire indispensable de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

* 6 Compte rendu de la réunion du Comité des finances locales du 21 septembre 2004.

* 7 Guy Gilbert et Alain Guengant « Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales », rapport du commissariat général du plan, 2004.

* 8 Comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004.

* 9 Il est également précisé que le potentiel financier est minoré des prélèvements sur recettes éventuels résultant de la suppression des contingents communaux d'aide sociale ou de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom.

* 10 Comme les charges de fonctionnement par habitant augmentent en fonction de la population, cette dotation serait comprise entre 60 euros par habitant et 120 euros par habitant, en fonction de la population de la commune, suite à un amendement adopté par l'Assemblée nationale.