M. Michel SERGENT
DEUXIÈME PARTIE - LOLF ET SMR : LA RÉFORME STRUCTURANTE
Votre rapporteur spécial attache une importance particulière à la mise en place de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) , et a à cet égard rencontré à plusieurs reprises M. Michel Chauveau, directeur du projet LOLF au ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, dont il a pu apprécier la compétence, la disponibilité et le dynamisme. La mise en oeuvre de la LOLF et la stratégie ministérielle de réforme (SMR) constituent aujourd'hui deux chantiers majeurs de la réforme de l'Etat, répondant à des objectifs disjoints mais complémentaires. Ils exerceront des conséquences déterminantes sur la gestion du personnel comme sur le fonctionnement et l'organisation des services du ministère, et permettront d'inscrire son action dans une logique de performance et d'efficacité.
I. LA MISE EN PLACE DE LA LOLF
A. LA NOUVELLE MISSION : UN PÉRIMÈTRE SATISFAISANT MALGRÉ UNE CONCEPTION PRÉCIPITÉE
Le travail du ministère sur la LOLF a débuté dès avril 2002, dans son ancien périmètre dédié au sport, après qu'il se soit porté volontaire pour être un des premiers départements ministériels à expérimenter la LOLF et à faire l'objet de l'audit-test. Un directeur de projet a pris ses fonctions dès mai 2002, a reçu une lettre de mission du ministre en mai 2002, et une équipe de projet a été mise en place le 27 septembre 2002. Le ministère des sports était à cet égard en avance sur la plupart des autres départements ministériels.
Le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire ayant décidé de procéder selon une logique « bottom-up », la définition d'un programme « sport » a précédé celle de sa mission de rattachement . Les contours de cette mission ont connu plusieurs avatars et les arbitrages rendus fin 2003 se sont révélés quelque peu chaotiques. Cette mission a dans un premier temps été conçue comme interministérielle et trois options ont été avancées : une mission axée sur le « temps libre » qui aurait regroupé les crédits afférents au sport, au tourisme et à la culture ; une mission rassemblant extensivement les crédits consacrés au sport par l'ensemble des ministères (en particulier les rémunérations des professeurs d'éducation physique) ; et une mission « jeunesse et sport » correspondant en réalité à l'ancien périmètre du ministère.
C'est cette dernière solution qui a finalement été retenue en décembre 2003, et est conforme aux voeux de votre rapporteur spécial . Il exprimait ainsi, dans son rapport budgétaire pour l'exercice 2004, sa préférence pour « une solution médiane tenant à la reconstitution de l'ancien périmètre de la jeunesse et des sports ». Il ajoutait qu' « on pourrait considérer non sans ironie la création d'une telle mission, mais elle a finalement le mérite d'une certaine cohérence ». Cette solution paraissait également s'imposer pour le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (MJENR), en ce qu'elle contribuait à séparer, conformément aux préconisations de la commission des finances du Sénat, l'enseignement scolaire, qui constitue une mission à part entière, de la politique de soutien à la jeunesse et à la vie associative, qui occupe un volume de crédits relativement marginal au sein du ministère. Compte tenu également de ce que les services déconcentrés de la jeunesse et des sports demeurent communs, il s'agissait là d'un choix logique.
Les négociations relatives à la définition du périmètre de la mission se sont déroulées à haut niveau, entre les cabinets du Premier ministre, du MJENR) et du ministère des sports, mais sans que le responsable de la LOLF au sein du ministère des sports soit suffisamment impliqué dans le processus . Ceci est d'autant plus regrettable que la structure de pilotage mise en place par le ministère avait joué un rôle décisif dans l'impulsion de « l'esprit LOLF », dans lequel le ministère des sports se faisait fort de donner valeur d'exemple. Il en a résulté une certaine précipitation que votre rapporteur spécial déplore , l'essentiel de la négociation ayant pris place entre le 20 novembre et le 23 décembre 2003, sur la base de l'architecture proposée par le MJENR, et en particulier de son programme « Jeunesse » et des fonctions support associées. Il apparaît également que ce programme « Jeunesse » a été conçu sur une période plus réduite que le programme « Sport ».
Les difficultés de communication entre le MJENR et le ministère des sports, ainsi que l'état d'avancement très inégal entre les composantes jeunesse et sports, en particulier s'agissant des indicateurs et de la ventilation des charges indirectes dans une perspective de coût complet, auraient donc pu laisser craindre un « mauvais départ » pour cette mission. La nouvelle nomenclature se révèle néanmoins plutôt satisfaisante , et le caractère originellement interministériel de la mission a disparu après que le ministère, de façon rationnelle et en cohérence avec l'organisation de ses services déconcentrés, a retrouvé ses contours antérieurs par le rattachement des politiques de la jeunesse et de la vie associative.
B. UNE STRUCTURATION EN TROIS PROGRAMMES
1. Présentation générale et ventilation des crédits du projet de loi de finances pour 2005
Conformément aux recommandations du Parlement, il a été décidé de ne pas reproduire la structuration actuelle de l'administration centrale dans ses programmes, ce qui aurait abouti à cinq programmes, mais au contraire de rechercher dans chacun d'eux l'unité d'une politique spécifique. La mission est ainsi construite autour de trois programmes , soit deux programmes opérationnels concourant, chacun pour ce qui le concerne, à la mise en oeuvre de la politique publique du « Sport » (programme 1) et de la politique publique de la « Jeunesse et vie associative » (programme 2), et un programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » qui contribuera à la réussite de la politique ministérielle mise en oeuvre par les programmes opérationnels. Les actions de la délégation à l'emploi et aux formations d'une part, et de la délégation interministérielle à l'innovation sociale et à l'économie sociale (DIES) d'autre part se trouvent incluses dans les deux programmes opérationnels.
Ces trois programmes comportent respectivement quatre, cinq et trois actions. Compte tenu du choix effectué de ne pas insérer les crédits du ministère dans une mission plus transversale, la masse budgétaire de chaque programme apparaît faible au regard de la moyenne des programmes du budget de l'Etat 36 ( * ) , et cette mission est de fait une des plus réduites du budget général 37 ( * ) . La ventilation des crédits proposés pour 2005 selon cette nomenclature a été arrêtée par action, mais pas encore par sous-action, le positionnement de certaines d'entre elles n'étant pas encore finalisé. Cette répartition - hors FNDS - est présentée dans le tableau ci-après.
Le programme « Sport » représente la masse budgétaire la plus importante de la mission avec 43,1 % des crédits budgétaires, 61,1 % si on y inclut les 260 millions d'euros de recettes prévisionnelles du FNDS pour 2005. Les deux autres programmes sont quasiment équivalents. Les dépenses de personnel sont majoritaires dans les programmes « Sport » et « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », dont elles représentent environ 64 % des crédits de paiement. Le programme « Jeunesse et vie associative » se caractérise en revanche par la prédominance des dépenses d'intervention (72,5 % des CP du programme), qui consistent essentiellement en des dotations à d'autres organismes.
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Répartition des crédits de 2005 selon la nomenclature « LOLF » (en millions d'euros) |
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Programmes et actions |
Titre 2 - Dépenses de personnel |
Titre 3 - Dépenses de fonction-nement |
Titre 5 - Dépenses d'investissement |
Titre 6 - Dépenses d'inter-vention |
Total |
Part dans le total |
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Programme « Sport » |
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|
Promotion du sport pour le plus grand nombre |
44,05 |
0,57 |
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23,23 |
67,84 |
12,9 % |
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Développement du sport de haut niveau |
52,08 |
1,42 |
|
24,55 |
78,05 |
14,8 % |
|
Prévention par le sport et protection des sportifs |
14,46 |
5,84 |
|
9,18 |
27,48 |
5,2 % |
|
Promotion des métiers du sport |
36 |
8,73 |
|
8,88 |
53,62 |
10,2 % |
|
Sous-total |
144,6 |
16,56 |
0 |
65,84 |
227 |
43,1 % |
|
Programme « Jeunesse et vie associative » |
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|
Développement de la vie associative |
0 |
2,04 |
0 |
10,77 |
12,81 |
2,4 % |
|
Promotion des actions en faveur de la jeunesse |
6,71 |
8,28 |
0 |
44,05 |
59,05 |
11,2 % |
|
Promotion des actions en faveur de l'éducation populaire |
6,71 |
3,56 |
0 |
41,48 |
51,76 |
9,8 % |
|
Protection des jeunes |
6,14 |
0 |
0 |
3,67 |
9,81 |
1,9 % |
|
Promotion de l'animation et de l'encadrement associatif |
6,9 |
0,83 |
0 |
8,68 |
16,4 |
3,1 % |
|
Sous-total |
26,46 |
14,72 |
0 |
108,66 |
149,84 |
28,4 % |
|
Programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » |
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Soutien des programmes opérationnels |
95,6 |
0 |
0 |
0 |
95,6 |
18,1 % |
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Recrutement, formation et action sociale |
1,04 |
2,43 |
0 |
1,57 |
5,04 |
1 % |
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Soutien de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements |
0,21 |
40,67 |
8,81 |
0 |
49,69 |
9,4 % |
|
Sous-total |
96,87 |
43,09 |
8,81 |
1,57 |
150,34 |
28,5 % |
|
Total |
267,93 |
74,37 |
8,81 |
176,07 |
527,18 |
100 % |
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Source : avant-projet annuel de performance du ministère |
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2. La détermination du plafond d'emplois
La LOLF, par ses articles 7 et 34, conduit à un nouveau mode de gestion des emplois budgétaires en introduisant la notion de « plafond d'autorisation d'emplois », ce qui implique dans chaque ministère un travail précis de recensement et de réorganisation des emplois. Les effectifs du MJSVA, soit 7.015 agents titulaires et contractuels, ont été répartis par programme 38 ( * ) , d'une part selon la nomenclature budgétaire classique correspondant aux emplois de titulaires et de non-titulaires des catégories A, B et C, et d'autre part, selon la nouvelle nomenclature des emplois proposée par le ministère en 2004 dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF. Cette nouvelle nomenclature retient trois catégories d'emplois : personnels d'encadrement et d'inspection, personnels techniques et pédagogiques et enfin personnels d'administration, de maintenance et de santé.
Le ministère a proposé de soumettre au plafond d'emplois du futur titre II l'intégralité des emplois budgétaires des chapitres 31-90 et 37-10, ce qui inclut les emplois de certains établissements publics (CREPS, INSEP, Ecole nationale de voile et Ecole nationale de ski et d'alpinisme), qui sont aujourd'hui financés sur les crédits du chapitre 31-90, article 70, et les seuls emplois permanents 39 ( * ) financés « sur crédits » et relevant du chapitre 31-96. Les rémunérations des personnels des autres établissements publics (INJEP, LNDD, Ecole nationale d'équitation), qui sont financés sur des subventions du chapitre 36-91, relèveront en revanche du titre III. Votre rapporteur spécial juge ces choix rationnels et respectueux des principes de la LOLF.
3. Le programme « Sport »
Ce programme, placé sous l'autorité de la directrice des sports, reprend les finalités énoncées dans l'article 1 er de la loi du 16 juillet 1984 relative à la promotion des activités physiques et sportives. L'action relative à la promotion du sport pour le plus grand nombre inclut la dimension éducative et le rôle du sport en matière d'insertion sociale, le soutien à la pratique sportive des jeunes (notamment les « coupons sport ») et des mesures spécifiques telles que l'accessibilité des personnes handicapées et la pratique sportive féminine. L'action intitulée « Développement du sport de haut niveau » vise à maintenir la France à un rang élevé parmi les nations sportives et inclut donc le financement des filières de haut niveau (pôles « France » et « Espoirs ») comme des grandes manifestations sportives organisées sur le territoire national. L'action relative à la prévention par le sport et à la protection des sportifs est principalement tournée vers la lutte contre le dopage et la sécurité des pratiques 40 ( * ) , tandis que l'action de promotion des métiers du sport - intitulé quelque peu flou et qui laisse soupçonner une action « fourre-tout » - concerne l'observation des différents aspects du sport et de son évolution, une veille stratégique 41 ( * ) sur l'évolution des emplois et des besoins de qualification, et la mise en oeuvre et le contrôle des actions de formation professionnelle.
Le programme « Sport » comprend les rémunérations de 3.360 agents (47,9 % du total), dont 2.252 personnels techniques et pédagogiques (ATOS) soit :
- tous les emplois du chapitre 31-90 article 50 (encadrement des activités physiques et sportives) ;
- une partie des emplois du chapitre 31-90 article 70 (établissements publics) limitée à tous les emplois de l'INSEP, de l'école nationale de voile, de l'école nationale de ski et d'alpinisme et du centre national d'entraînement en altitude ;
- les personnels contractuels recrutés sur les crédits du chapitre 31-96 article 50 dans le cadre de la préparation olympique, de la médecine du sport ou du sport de haut niveau, ;
- les emplois du Centre de prévention et de lutte contre le dopage.
4. Le programme « Jeunesse et vie associative »
Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, est prioritairement tourné vers la tranche d'âge des 6-28 ans, mais comprend aussi des activités s'inscrivant dans une démarche d'éducation populaire, c'est-à-dire d'éducation non formelle. Il traduit également la vocation transversale et intergénérationnelle du ministère, s'agissant notamment de la promotion des activités associatives et de maintien du lien social. L'avant-projet annuel de performances rappelle à ce titre que les ministères chargés de l'éducation, de la culture, des affaires sociales, de la justice, du tourisme ainsi que les collectivités territoriales et les caisses d'allocations familiales participent au financement et à la mise en oeuvre de la politique de la jeunesse et de la vie associative.
Près des trois quarts des crédits de ce programme ressortissent aux deux actions de promotion de la jeunesse et de l'éducation populaire . L'action de promotion des actions en faveur de la jeunesse vise à favoriser l'information des jeunes, à développer leur prise d'initiative et leur participation, à leur permettre d'accéder à des loisirs collectifs de qualité, et à encourager les échanges internationaux. L'action de promotion en faveur de l'éducation populaire a quant à elle pour objet de permettre aux associations agréées de disposer de structures pérennes et d'établir un partenariat durable avec les ces dernières (notamment via le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire - FONJEP). Le développement de la vie associative fait l'objet de deux actions (19,5 % des crédits), qui tendent à renforcer le secteur associatif au sein de la société française (rénovation du cadre institutionnel, amélioration des dispositifs juridiques et fiscaux, contrôle et évaluation de l'activité des associations), à développer la compétence et la professionnalisation des bénévoles et à promouvoir l'engagement et l'emploi associatifs. La cinquième action, relative à la protection et à la sécurité des jeunes , se traduit enfin par l'élaboration de la réglementation applicable en ce domaine et par le contrôle et le soutien à la rénovation des centres de vacances et de loisirs.
Les rémunérations de 683 agents techniques et pédagogiques sont logées dans ce programme, soit tous les emplois du chapitre 31-90 article 80 (jeunesse et vie associative).
5. Le programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative »
Placé sous la responsabilité du directeur du personnel et de l'administration, ce programme regroupe essentiellement les dépenses qui ne peuvent être affectées à un unique programme, en particulier les dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements. Il s'agit donc en quelque sorte d'un « programme support », notion qui fait l'objet des réserves de votre rapporteur spécial depuis que sa perspective a été évoquée en 2003. Votre rapporteur spécial considère en effet que ce type de programme n'est pas réellement conforme à l'esprit de la LOLF , qui suppose d'éviter les « boîtes noires » et de ventiler autant que possible les dépenses de personnel et d'équipement dans les programmes opérationnels, selon une logique de comptabilité analytique. Ce programme est finalement davantage dédié à la stratégie ministérielle de réforme , donc à la modernisation interne du ministère, qu'à une politique publique tournée vers les citoyens.
La version de ce programme présentée à votre rapporteur spécial en janvier 2004 n'était clairement pas acceptable en l'état : elle conduisait en effet à y loger plus de la moitié des crédits budgétaires (soit 36,8 % en incluant les crédits extra budgétaires du FNDS) de l'ancien ministère des sports, ce qui était d'autant moins admissible que le ministère avait accompli un gros travail de construction des clefs de répartition des ETP par activité, par expérimentation auprès d'un échantillon de 1.500 agents volontaires. Des efforts notables de ventilation ont néanmoins été accomplis puisque la maquette finale attribue à ce programme 28,5 % des crédits budgétaires du ministère (dans son nouveau périmètre), du fait du rattachement des crédits de rémunération des personnels techniques et pédagogiques aux deux programmes opérationnels. Figurent ainsi dans ce programme les crédits afférents à 2.972 emplois (42,4 % du total), dont 2.204 personnels d'administration, de maintenance et de santé, soit :
- tous les emplois budgétaires relevant du chapitre 31-90, article 20 (administration centrale et inspection générale) et article 30 (directions régionales et départementales), y compris les emplois de la DIES ;
- une partie des emplois du chapitre 31-90 article 70 (établissements publics) limitée à tous les emplois des centres d'éducation populaire et de sport ;
- deux emplois de contractuels analystes-informaticiens recrutés sur crédits du chapitre 31-96 article 20 (autres rémunérations administration centrale et inspection générale).
Le ministère justifie la constitution de ce programme de soutien par le fait que les services déconcentrés de la jeunesse et des sports ainsi que les établissements sous tutelle (CREPS) sont des services qui mettent en oeuvre à la fois la politique publique du sport et celle de la jeunesse et vie associative. Ils sont à ce titre polyvalents . Les personnels administratifs et d'encadrement participent de cette polyvalence en étant mobilisés de façon non spécifique à l'exécution de ces deux politiques. Dès lors, le ministère juge que ce programme, qui regroupe les crédits de rémunération de ces personnels polyvalents, ainsi que les crédits de fonctionnement non spécifiques à telle ou telle action des programmes opérationnels, contribue à la réussite de la politique ministérielle mise en oeuvre par les programmes opérationnels.
Ce programme de soutien doit donc permettre à l'administration du ministère d'exercer ses missions de la façon la plus efficace possible selon quatre axes, en :
- déterminant et conduisant la politique des ressources humaines ;
- développant les fonctions juridique, informatique, logistique et financière nécessaires au bon fonctionnement des services et à l'exercice de la tutelle administrative et financière sur les établissements publics ;
- pilotant le dialogue de gestion ;
- assurant la mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme.
Votre rapporteur spécial prend acte des avancées réalisées dans la ventilation des crédits de rémunération et de fonctionnement. Il semblait en effet difficile de scinder les crédits de rémunération et de fonctionnement d'une même entité administrative, voire de chaque agent, en fonction des missions qu'ils assurent et qui auraient été traduites dans les clefs de comptabilité analytique. La taille réduite du ministère est également un facteur déterminant de la polyvalence des agents. La mise en place de cette comptabilité analytique pourrait néanmoins révéler des marges de manoeuvre et rendre possible des spécialisations internes par pôles de compétence , en particulier au sein des services déconcentrés et des établissements, pour in fine aboutir à ce que les charges indirectes soient ventilées le mieux possible, et à un programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » ne regroupant que les fonctions d'état-major ou réellement transversales.
C. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS
La direction de la réforme budgétaire (DRB) considère que les futurs objectifs, pour être pertinents, doivent respecter huit principes : être sélectifs tout en couvrant l'essentiel (pas de prétention à l'exhaustivité), attester l'amélioration de la dépense, être équilibrés entre les trois points de vue du citoyen, de l'usager et du contribuable, être atteignables et ne pas se situer dans le trop long terme, être suffisamment explicités dans le commentaire comme dans l'introduction stratégique des projets annuels de performances (PAP), être compréhensibles, être mesurables, et être coordonnés dans les missions ou les documents de politique transversale. Les indicateurs doivent quant à eux permettre de formuler un jugement (notamment en privilégiant les indicateurs de dispersion aux valeurs moyennes), être immédiatement interprétables et être précisément documentés dans le PAP. Les objectifs et indicateurs ne doivent pas être trop nombreux ; la DRB promeut ainsi environ 5 objectifs par programme (10 au maximum) et en moyenne deux indicateurs par objectif.
Force est de constater qu'avec 27 objectifs et 39 indicateurs de résultat pour trois programmes, l'avant PAP du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative a adopté une conception extensive et se situe dans la limite supérieure des principes de la réforme. Les indicateurs du programme « Sport » sont mieux renseignés (jusqu'en 2004) et font l'objet de précisions méthodologiques plus étoffées que ceux des deux autres programmes, en particulier celui afférent à la jeunesse et à la vie associative ; cette différence de traitement illustre bien le retard pris à l'origine par le ministère de l'éducation nationale dans la structuration de ce programme, et que votre rapporteur spécial déplore. Une majorité d'objectifs privilégie l'approche du citoyen ou celle - assez inédite - d'usager interne ; le point de vue de l'usager, et singulièrement du sportif, est en revanche moins pris en compte. La formulation des objectifs est dans l'ensemble précise, témoigne d'une vraie réflexion du ministère sur ses missions et ne donne guère de prise à l'interprétation ni à un « flou artistique ».
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Objectifs et indicateurs de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » |
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Objectifs |
Point de vue |
Indicateurs |
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Programme « Sport » (9 objectifs et 14 indicateurs) |
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1 - Accroître la pratique sportive locale, départementale, régionale et nationale, notamment au sein des clubs |
Citoyen |
Nombre de licences délivrées par les fédérations sportives |
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2 - Apporter une attention particulière à des « publics cibles » (personnes handicapées, jeunes filles et femmes, publics défavorisés) |
Citoyen |
Nombre de licences féminines / nombre total de licences délivrées par les fédérations sportives |
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Nombre d'actions soutenues par le MJSVA rapporté au nombre total de clubs bénéficiaires d'une aide du ministère |
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3 - Apporter une attention particulière à des « territoires cibles » (quartiers urbains dits « sensibles », zones « rurales ») |
Citoyen |
Nombre de licenciés dans les quartiers sensibles par rapport à la moyenne nationale |
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4 - Maintenir le rang de la France dans le sport de compétition au niveau mondial et continental |
Citoyen et contribuable |
Rang sportif de la France (moyenne sur 4 ans du nombre de finalistes aux compétitions mondiales de référence) |
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Rapport entre les moyens consacrés par l'Etat au sport de haut niveau et la moyenne sur 4 ans du nombre de finalistes aux compétitions de référence |
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5 - Renforcer le respect de l'éthique dans le sport de haut niveau et préserver la santé des sportifs de haut niveau |
Citoyen |
Nombre de décès enregistré liés à une pratique sportive de haut niveau à l'entraînement ou en compétition rapporté au nombre de sportifs de haut niveau et de sportifs classés « espoirs » |
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Nombre de sportifs de haut niveau ayant satisfait aux obligations de suivi médical au cours de l'année rapporté au nombre total de sportifs de haut niveau |
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6 - Contribuer à la qualification et à l'insertion des sportifs de haut niveau |
Citoyen |
Taux de réussite des sportifs de haut niveau dans leur projet scolaire ou professionnel par le biais des filières mises en place par le ministère chargé des sports |
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Pourcentage d'ancien(ne)s sportif(ve)s de haut niveau en situation d'insertion professionnelle en année n + 2 |
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7 - Améliorer la protection de la santé par la pratique physique et sportive, notamment de « publics cibles » (personnes de plus de 55 ans, personnes obèses...) |
Citoyen |
Part des personnes de plus de 55 ans pratiquant des activités physiques et sportives |
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8 - Améliorer la protection des sportifs contre les risques liés aux activités physiques et sportives et assurer la sécurité des manifestations sportives |
Citoyen, usager et contribuable |
Nombre de sportif(ve)s de haut niveau et classés « espoirs » déclaré(e)s positif(ve)s aux contrôles antidopage / nombre de sportif(ve)s contrôlé(e)s |
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Contrôle des établissements d'activités physiques et sportives (nombre de contrôles, d'injonctions et de mises en conformité) |
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9 - Adapter l'offre de formation aux évolutions des métiers, en cohérence avec l'environnement économique et social |
Citoyen |
Proportion de diplômés qui occupent effectivement un emploi en rapport avec la qualification obtenue 6 mois après la délivrance du diplôme |
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Programme « Jeunesse et vie associative » (8 objectifs et 14 indicateurs) |
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1 - Créer les conditions favorables du développement des associations et des autres formes de groupement de l'économie sociale et solidaire |
Citoyen |
Nombre de salariés dans les associations |
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Nombre de volontaires |
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Nombre de salariés dans les coopératives |
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Nombre de salariés dans les mutuelles |
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2 - Améliorer l'aide à la réalisation des projets conçus par la jeunesse |
Citoyen |
Pourcentage de projets financés par le Défi jeune arrivés à leur terme |
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3 - Susciter la conclusion de contrats éducatifs locaux (CEL) dans les territoires ruraux et urbains sensibles |
Citoyen et contribuable |
Nombre de CEL conclus avec des communes situées dans les territoires ruraux et urbains sensibles / nombre de CEL conclus |
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4 - Améliorer les conditions de délivrance des agréments nationaux de jeunesse et d'éducation populaire |
Usager |
Délai moyen entre le dépôt de la demande d'agrément national et la décision administrative |
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5 - Rechercher une répartition plus équilibrée des postes FONJEP entre départements et un ciblage des secteurs d'activité des postes FONJEP |
Contribuable |
Nombre de départements ayant un ratio postes FONJEP / population inférieur ou supérieur d'au moins 20 % au ratio théorique |
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Part des postes FONJEP attribués aux secteurs d'activité associatifs prioritaires |
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6 - Diminuer le nombre des incidents dans les centres de vacances et de loisirs |
Usager et contribuable |
Nombre de contrôles / nombre de fonctionnaires affectés aux contrôles |
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Nombre de centres de vacances contrôlés / nombre de centres de vacances déclarés |
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Nombre d'incidents recensés / nombre d'enfants accueillis |
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7 - Adapter l'offre de formation afin de favoriser l'insertion professionnelle |
Citoyen |
Proportion de diplômés occupant effectivement un emploi en rapport avec la qualification obtenue six mois après la délivrance du diplôme |
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8 - Assurer la pérennisation des contrats aidés par l'Etat |
Citoyen |
Proportion de salariés occupant effectivement un emploi en rapport avec le contrat aidé six mois après la fin de l'aide publique |
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Programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » (10 objectifs et 11 indicateurs) |
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1 - Améliorer le suivi des carrières |
Usager interne |
Ratio nombre d'entretiens individuels de carrière réalisés en administration centrale / nombre total d'agents appartenant aux corps propres du ministère |
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2 - Poursuivre la rénovation du dispositif de formation initiale des personnels appartenant aux corps propres des ministères |
Usager interne |
Ratio nombre de journées de formation initiale / nombre de journées travaillées par stagiaire |
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3 - Renforcer le coeur de métier des établissements |
Contribuable |
Nombre d'agents relevant des corps techniques et pédagogiques / effectif total des CREPS |
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4 - Augmenter le taux de dématérialisation des procédures internes et externes (dvper et maintenir le système d'information) |
Usager interne |
Taux de dématérialisation des procédures internes et externes |
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5 - Intégrer les priorités de la stratégie nationale de développement durable |
Citoyen |
Taux de papier recyclé sur une année en administration centrale |
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Taux d'équipement en véhicules propres |
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6 - Optimiser la gestion des moyens financiers et logistiques de l'administration centrale |
Contribuable |
Dépenses téléphoniques de l'administration centrale / effectifs de l'administration centrale |
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Programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » (10 objectifs et 11 indicateurs) |
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7 - Elaborer un dispositif de répartition des effectifs adapté au cadre de la LOLF |
Usager interne |
Mise en place du dispositif pour le 1 er décembre 2005 |
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8 - Accélérer la publication de la directive nationale d'orientations |
Usager interne |
Date de publication de la directive nationale d'orientations de l'année n + 1 |
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9 - Poursuivre la démarche « qualité en formation » des établissements |
Usager interne |
Taux de progression de la démarche de certification année n / année n - 1 |
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10 - Assurer aux usagers un accueil de qualité |
Usager |
Taux de réponses apportées dans un délai de quatre semaines au courrier « citoyen » |
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Source : avant-projet annuel de performances annexé au PLF 2005 |
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Les objectifs et indicateurs du programme « Sport » sont plutôt bien construits et couvrent bien les grands axes qui structurent l'action du ministère depuis plusieurs années : accroissement de la pratique sportive dans l'ensemble de la population, attention portée à certains publics ciblés dans une démarche de « discrimination positive », contribution au prestige de la France par son rang sportif, préservation de l'éthique du sport et de la santé des sportifs, insertion professionnelle et sociale par le sport, contrôle de la sécurité et de la conformité des installations. Des indicateurs sur la densité et la qualité des équipements sportifs dans les territoires auraient sans doute été bienvenus. La plupart des indicateurs proposés sont clairs, synthétiques, adaptés aux objectifs et rendent bien compte de la performance ; ils témoignent de l'expérience acquise par le ministère - et dont l'agrégat du « bleu » rendait partiellement compte - dans l'évaluation de la politique publique du sport, domaine qu'il est certes vraisemblablement plus aisé à traduire dans des données quantitatives que d'autres secteurs de l'action publique.
Comme le programme « Sport », le programme « Jeunesse et vie associative » propose une majorité d'indicateurs d'efficacité socio-économique, et moins de la qualité du service rendu pour l'usager ou de l'optimisation des deniers publics pour le contribuable. Sans être exhaustifs, les indicateurs proposés dans l'avant-PAP couvrent bien les différentes composantes de la politique de la jeunesse et de la vie associative, et mesurent en particulier les progrès de la diffusion du tissu associatif.
Les objectifs et indicateurs du programme de soutien sont plus critiquables et tendent à illustrer le manque de pertinence stratégique et les failles structurelles de ce type de programme . En privilégiant la notion d'usager interne (c'est-à-dire l'agent de l'administration plutôt que le client du service public) et des objectifs de modernisation interne, ce programme illustre en réalité une forme de « narcissisme administratif » et une volonté quelque peu maladroite de transparence. Votre rapporteur spécial se demande si la plupart des indicateurs proposés ont réellement vocation à faire partie des données fondamentales dont le Parlement doit avoir connaissance dans le PAP. On ne peut en effet considérer que ces indicateurs tirent leur légitimité de la spécificité du programme de soutien, car la plupart des administrations seraient fondées à mettre en place et à suivre ces mêmes indicateurs. Aussi utiles qu'ils soient, ils ressortissent donc davantage à une logique interne de contrôle de gestion, que toute organisation structurée doit s'efforcer de respecter pour assurer le succès de ses actions, qu'aux missions spécifiques du ministère. Ces indicateurs devraient donc plutôt être disponibles sur demande du Parlement, que publiés dans le PAP comme autant d'indicateurs « phare », de la même façon qu'une entreprise correctement gérée établit des tableaux de bord internes de l'efficacité et de la gestion du personnel, mais ne les communique pas spontanément aux investisseurs et partenaires extérieurs.
Les indicateurs du programme de soutien présentent également les imperfections suivantes :
- certains d'entre eux ne sont pas pérennes et relèvent d'objectifs provisoires . Tel est en particulier le cas de l'indicateur renseignant sur la mise en place du dispositif de répartition des effectifs adapté au cadre de la LOLF, avant le 1 er décembre 2005 ;
- la fréquence des objectifs à indicateur unique traduit une certaine dispersion et la difficulté de structurer en actions et objectifs cohérents un tel programme de soutien ;
- plusieurs indicateurs apparaissent trop anecdotiques et intéressent surtout les agents du ministère : le taux de papier recyclé sur une année en administration centrale, le ratio de dépenses téléphoniques de l'administration centrale rapporté aux effectifs de l'administration centrale ou le nombre d'entretiens individuels de carrière réalisés en administration centrale rapporté au nombre total d'agents appartenant aux corps propres du ministère (ratio pour lequel le citoyen aura vraisemblablement un intérêt modéré), mais ne donnent qu'une vision très parcellaire de l'efficacité (plutôt que de l'efficience) du service public rendu par le ministère.
D. LES EXPÉRIMENTATIONS TRADUITES DANS LE BUDGET
Le projet de loi de finances pour 2005 traduit une nouvelle étape dans les expérimentations de globalisation des crédits dans le cadre de la LOLF, dans la continuité de celles lancées en 2003 et en conformité avec les directives de la circulaire de la DRB du 25 juin 2004, qui demandait à chaque ministre d'accélérer leur mise en oeuvre. Six budgets opérationnels de programme (BOP), traduits dans six chapitres budgétaires (39-01/02/03 et 04 pour les chapitres de fonctionnement, et 69-01 et 02 pour les chapitres d'investissement), seront ainsi expérimentés dans les services déconcentrés des régions Auvergne et Aquitaine, ainsi qu'en administration centrale, portant au total sur 80,23 millions d'euros de CP et 3,33 millions d'euros d'AP :
- trois BOP (un par programme) en région Auvergne qui porteront sur la fongibilité des titres III et IV (hors CREPS) : 8,2 millions d'euros et 135 emplois sont concernés ;
- un BOP en administration centrale sur le seul programme « Jeunesse et vie associative » qui portera sur la fongibilité des titres III et IV (hors crédits de personnels et hors CREPS), soit 67,8 millions d'euros ;
- deux BOP (sur les programmes « Sport » et « Jeunesse et vie associative ») en région Aquitaine qui porteront sur la fongibilité des titres IV et VI, soit 4,24 millions d'euros en CP et 3,3 millions d'euros en AP.
Un montant de 5,7 millions d'euros sera ainsi géré au « format LOLF » dans le programme « Sport », 4,2 millions d'euros dans le programme « Jeunesse et vie associative », et 70,2 millions d'euros dans le programme de soutien. Les objectifs retenus, outre celui d'expérimenter la fongibilité entre titres, sont les suivants :
- vérifier la pertinence et la faisabilité de la mise en place de BOP au niveau régional, pour l'ensemble des services déconcentrés du ministère ;
- imaginer et mettre en oeuvre les différents « dialogues de gestion » nécessaires, que ce soit d'une part entre les responsables de programmes, les responsables de BOP et les responsables d'unités opérationnelles (dialogue de gestion externe), d'autre part entre les responsables de programmes (dialogue de gestion interne à l'administration centrale), et enfin entre les responsables des unités opérationnelles (dialogue de gestion interne aux services déconcentrés) ;
- parfaire la comptabilité analytique et vérifier la pertinence des nouvelles nomenclatures par destination, de la répartition des moyens financiers et humains et des moyens informatiques disponibles ;
- plus généralement, mettre en évidence dans ces expérimentations tout élément d'information ou de procédure permettant à l'ensemble des services du MJSVA (administration centrale, services déconcentrés et établissements) de passer en gestion LOLF au 1 er janvier 2006 dans les meilleures conditions possibles.
Les bilans de ces expérimentations dont les premières conclusions seront disponibles au plus tôt à la fin du premier semestre 2005, permettront d'affiner la réflexion actuellement conduite par le ministère sur son organisation cible pour 2006.
E. LA MISE EN PLACE DU CONTRÔLE DE GESTION ET DU PROGICIEL ACCORD
Le développement du contrôle de gestion au sein du ministère se fonde à la fois sur le plan de développement et de généralisation du contrôle de gestion 2002-2004, adressé à la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE) en mars 2002, et sur les différents travaux préparatoires entrepris dans le cadre de la réforme budgétaire.
A ce jour, le ministère a initié plusieurs dispositifs de mise en place du contrôle de gestion au sein de ses établissements dans l'ensemble des champs que cette pratique recouvre : segmentation et analyse des coûts, dialogue de gestion, pilotage opérationnel des moyens et des activités, outils informatiques, compétence des acteurs et organisation de la fonction contrôle de gestion. Une application informatique de comptabilité analytique, visant à déterminer le coût complet des activités, a été développée et déployée en 2003 et en 2004 dans l'ensemble des établissements publics placés sous la tutelle du ministère. Le développement d'une application de gestion des ressources humaines et de la masse salariale totale (Système d'Information des Ressources Humaines Appliqué à la Nouvelle Organisation - SIRHANO), pour chaque programme, constituera également un outil d'analyse et de pilotage de première importance.
En outre, dans le cadre des expérimentations menées en 2004 préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF, une version de test d'une application de suivi des indicateurs de performance a été développée et renseignée par les 36 services déconcentrés et établissements expérimentateurs de la LOLF au ministère.
Le développement et la généralisation du contrôle de gestion font actuellement l'objet d'une réflexion étroitement liée à un projet de réorganisation de l'administration centrale.
S'agissant du progiciel ACCORD , le ministère utilise cette application depuis janvier 2003 pour la dépense et depuis juin 2003 pour les opérations de recettes. En préalable aux travaux obligatoires pour mettre en oeuvre cette application, une étude a été réalisée sur « l'organisation et les pratiques de comptabilité et de gestion au sein de l'administration centrale ».
Techniquement, le raccordement a été réalisé dans des conditions satisfaisantes. L'utilisation de l'application ACCORD a demandé un temps d'adaptation nécessaire dans le cas d'un nouvel outil demandant des opérations de saisie beaucoup plus lourdes que les opérations antérieures. Performante au niveau des opérations concernant la dépense, l'application paraît imparfaite pour le suivi budgétaire . En effet, l'insuffisance des restitutions produites par ACCORD dans le domaine budgétaire contraint le ministère à tenir sa comptabilité des mouvements budgétaires sur tableur. Votre rapporteur spécial nourrit quelques inquiétudes sur le caractère potentiellement durable de cette utilisation concurrente de deux logiciels de gestion, qui ne correspond clairement à l'objectif de rationalisation affiché.
* 36 Avec 350,34 milliards d'euros, 34 missions et 132 programmes pour le budget général dans le projet de loi de finances pour 2005, chaque mission représente en moyenne 10,3 milliards d'euros, soit près de vingt fois plus que la mission « Sport, jeunesse et vie associative », et chaque programme représente en moyenne 2,65 milliards d'euros.
* 37 Seules les missions « Conseil économique et social » (32,9 millions d'euros), « Médias » (249,1 millions d'euros), « Provisions » (240 millions d'euros) et « Sécurité civile » (456,2 millions d'euros) sont moins dotées.
* 38 Soit 3.360 emplois pour le programme « Sport », 683 emplois pour le programme « Jeunesse et vie associative », et 2.972 emplois pour le programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».
* 39 Soit les contractuels analystes-informaticiens, de préparation olympique, du sport de haut niveau et de la médecine du sport.
* 40 En apportant plus particulièrement un soutien au Laboratoire national de dépistage du dopage, aux antennes médicales de prévention et de lutte contre le dopage, aux commissions régionales de prévention et de lutte contre les trafics de produits dopants, et en conduisant une action internationale en faveur de l'harmonisation des réglementations et pratiques de lutte contre le dopage.
* 41 Réalisée en particulier par l'Observatoire national de l'animation et du sport (ONMAS) et les observatoires régionaux des directions régionales de la jeunesse et des sports.