M. Serge DASSAULT
VI. VERS LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
Rappel succinct des principaux instruments mis en place par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006. L'article 66 de la loi organique prévoit qu' à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances.
La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense publique : à une logique de moyens succèdera une logique de résultat .
Les crédits seront désormais présentés par programmes regroupés au sein de missions .
Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles , c'est à dire qu'ils pourront être redéployés entre les lignes budgétaires qui le composent : « La présentation des crédits par titre est indicative » (article 7 de la LOLF). Il s'agira cependant d'une fongibilité asymétrique : les gestionnaires ne pourront pas abonder les crédits de dépenses de personnels. A cette limitation s'ajoutera celle d'un plafond du nombre d'emplois par ministère (l'autorisation actuelle porte sur un flux d'emplois), et il s'agira d'emplois réels (et non plus d'emplois budgétaires théoriques).
Les implications du passage à une logique de résultat se trouvent résumées dans le dernier paragraphe du I de l'article 7 de la LOLF : « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».
Concrètement, il est déjà prévu que chaque programme sera décliné en « budgets opérationnels de programmes » (BOP) , qui regroupent la part des crédits d'un programme mise à la disposition d'un responsable identifié pour un périmètre d'activité (par exemple un action ou une partie d'action) ou pour un territoire (par exemple une région ou un département), afin de rapprocher la gestion des crédits du terrain.
Ainsi, lors de la présentation des lois de finances, les ministères gestionnaires produiront en annexe un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme. Ce projet annuel comprendra « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51 de la LOLF). Au projet de loi de règlement sera joint un rapport annuel de performance (RAP) qui permettra de confronter les résultats aux objectifs (article 54 de la LOLF).
A. LA POURSUITE DE LA DÉMARCHE DE GLOBALISATION DES CRÉDITS DANS LA PERSPECTIVE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
1. Les premières expériences de globalisation des crédits préfigurant la LOLF
Le projet de budget de la section travail pour 2004 a traduit de nouvelles avancées dans le sens d'une globalisation des crédits, démarche initiée par le comité interministériel pour la réforme de l'Etat (CIRE) du 12 octobre 2000, qui avait notamment décidé que : « chaque ministère engagera, au cours de l'année 2001, une démarche de contractualisation assortie de globalisation des moyens de fonctionnement et de rémunération avec certains services déconcentrés » . En conséquence, deux démarches budgétaires de globalisation ont été entreprises : la mise en place d'une dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services déconcentrés, et celle d'une globalisation des crédits concernant la région Centre.
a) La dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services déconcentrés
La dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services est maintenue pour 2005. Après avoir, pour 2003, absorbé les crédits de communication, de formation, d'informatique, de modernisation et certains crédits de certification professionnelle, elle s'est notamment enrichie, pour 2004, des crédits de statistiques.
b) La globalisation des crédits concernant la région Centre
La mesure expérimentale de globalisation des crédits concernant la région Centre lancée au cours de l'année 2002 s'est poursuivie en 2004.
(1) La globalisation des crédits de fonctionnement dès 2002 (premier volet de l'expérimentation)
Une convention triennale (2002-2004) liant l'administration centrale et la direction régionale du travail (DRTEFP) a défini les orientations et les priorités d'action assignées à la région, ainsi que les résultats attendus assortis d'indicateurs. Un nouveau chapitre budgétaire 37-63 a été créé, qui rassemble l'ensemble des crédits afférents aux dépenses de fonctionnement de la région Centre. Il regroupe un article portant les dépenses de personnel, et un article destiné aux dépenses de fonctionnement hors personnel. Un principe de fongibilité asymétrique 32 ( * ) a été instauré entre ces deux lignes, préfigurant la pleine application de la LOLF.
Dès 2002, la globalisation des crédits concernant la région Centre a porté ses fruits.
La mise en oeuvre d'un principe de
fongibilité asymétrique des crédits en région
Centre
au travers de l'exécution du budget du travail en 2002 et en
2003
Les crédits disponibles apparus en gestion 2002 sur l'article regroupant les crédits de rémunération ont fait l'objet d'une « requalification », c'est à dire qu'ils ont été basculés sur l'article regroupant les crédits de fonctionnement. Les crédits disponibles apparus au titre des rémunérations se justifient notamment par un niveau de postes vacants supérieur aux hypothèses retenues pour l'élaboration du budget prévisionnel.
Ainsi, en 2002 et en 2003, 669.857 euros et 437.258 euros ont été respectivement « requalifiés ». Après un an d'expérimentation, il apparaît que la mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique ne s'est pas traduite par une augmentation des dépenses de fonctionnement courant des services en région Centre. L'analyse des ratios annuels de fonctionnement des services déconcentrés montre en effet que la structure des dépenses de fonctionnement dans cette région ne diffère pas sensiblement de celles des autres, et même que la dépense moyenne par agent en 2002 et en 2003 y est inférieure à la moyenne nationale.
Les crédits supplémentaires liés à la requalification sont affectés au financement de projets lourds d'aménagement de locaux ou d'équipements des services, comme la restructuration intégrale sur 3 ans de la DDTEFP du Loiret.
La mise en oeuvre concrète de la fongibilité est toutefois alourdie par la nécessité de faire « remonter » à l'administration centrale les crédits sans emploi, le basculement des crédits de la rémunération vers le fonctionnement ne pouvant être réalisé que par l'administration Centrale.
(2) La globalisation de certains crédits d'intervention dès 2003 (second volet de l'expérimentation)
Pour 2003 , la démarche de globalisation a été élargie à certains crédits d'intervention , la région Centre étant chargée de mettre en oeuvre un programme dénommé « accès à l'emploi », pour lequel une dotation globalisée a été mise en place avec la création de l'article 44-80-10 « Dotation globalisée expérimentale de la région Centre ».
Dans le cadre de ce programme, la région Centre a élaboré un plan d'action destiné aux jeunes dont l'objectif final est la suppression en deux ans du différentiel entre la région Centre et l'ensemble national concernant la part des jeunes dans le chômage .
L'élaboration d'un plan d'action « jeunes »
A partir de 2003, l'objectif retenu sur la base d'un diagnostic territorial de la situation de l'emploi concerne l'emploi des jeunes : il s'agit de diminuer le différentiel entre la part des jeunes demandeurs d'emploi à l'échelon régional et celle constatée à l'échelon national. Pour autant, l'élaboration d'un plan d'action pour l'insertion des jeunes ne signifie pas qu'une priorité soit donnée aux jeunes au détriment des autres publics.
Le choix de cet objectif, confirmé par l'administration centrale, se justifie par :
- le niveau du différentiel constaté fin décembre 2002 : 1,6 point ;
- la lisibilité de cet objectif, qui facilite la mobilisation de services dans un contexte d'apprentissage de nouveaux modes de gestion publique ;
- la pertinence de cet objectif dans une optique de meilleure articulation des actions des différents acteurs (y compris les collectivités locales) à l'échelon territorial.
Il s'agit bien évidemment d'un objectif d'impact qui doit être apprécié en tendance, sur la base duquel un véritable plan d'action opérationnel a été élaboré. Ce plan d'action identifie quatre priorités, les dispositifs et actions concourant à ces priorités et les indicateurs d'activité et de résultats associés :
- améliorer l'insertion des jeunes qui passent par les structures d'accueil, d'information et d'orientation ;
- améliorer l'insertion des jeunes bénéficiaires de contrats aidés (contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé, insertion par l'activité économique) ;
- améliorer l'insertion des jeunes par la formation ;
- améliorer l'insertion des jeunes par l'accès à l'emploi marchand et à l'emploi durable.
Source : réponses au questionnaire budgétaire
(3) Indicateurs et résultats : un premier bilan
Le « contrat d'expérimentation » pose le principe d'un engagement des services et des opérateurs associés aux plans d'action (régionaux ou inter départementaux) sur des « objectifs de résultats mesurables par des indicateurs », ces indicateurs devant être « repris de la directive nationale d'orientation, lorsqu'ils existent, ou élaborés spécifiquement avec l'aide des services centraux et des opérateurs concernés ».
Un récent rapport 33 ( * ) de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), intitulé « Evaluation de l'expérimentation de globalisation de crédits en région Centre dans le services déconcentrés du secteur travail », porte des appréciations nuancées.
L'IGAS remarque que les indicateurs mis en place pour les crédits de rémunération de fonctionnement (premier volet de l'expérimentation) ont été de simples indicateurs de suivi, permettant toutefois le rapprochement des ratios de fonctionnement observés en région Centre avec les données nationales et la fixation d'objectifs pour 2004. Les indicateurs de résultats proprement dits n'apparaissent qu'avec la globalisation de crédits d'intervention (second volet de l'expérimentation), à partir de 2003.
Le rapport de l'IGAS reconnaît l'existence de « résultats tangibles » pour le premier volet, avec une analyse comparée des ratios locaux et nationaux ayant favorisé une maîtrise accrue des dépenses de personnel et de fonctionnement, ainsi que la « requalification » de crédits ( supra ). D'une façon générale, il constate « des effets d'apprentissage très positifs ».
Il observe cependant que la diversité des objectifs des différents partenaires a fait obstacle à la formalisation des objectifs dans le contrat, les objectifs de départ apparaissant trop ambitieux par rapport aux moyens mobilisables .
Ainsi, « le choix d'un plan d'action ciblé sur le public jeune avec un objectif de résultat ambitieux [cf. supra ] (...) était en fort décalage avec l'enveloppe fongible d'intervention », et, d'une façon générale, « avec les leviers d'action réellement mobilisables par les services déconcentrés ». En outre, le système d'information ad hoc s'est montré insuffisant .
L'IGAS a tiré les leçons de cette expérimentation pour la mise en place des objectifs et des indicateurs associés aux programmes au sein de la LOLF.
Les enseignements devant être tirés des difficultés rencontrées dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF
1. Généraliser les démarches de préfiguration concrète de la LOLF
En ce qui concerne la région Centre, la mission de l'IGAS préconise de clarifier dès 2004 le volet 2 de l'expérimentation, et de poursuivre celle-ci en 2005, mais en recalant le contenu des deux lignes fongibles sur le périmètre des futurs budgets opérationnels de programme (BOP) correspondants.
D'autre part, elle estime aujourd'hui crucial de faire en sorte que les services déconcentrés puissent se préparer de manière concrète à l'ensemble des changements que représentera la gestion, dès 2006, de cinq budgets de programme, dans une logique de responsabilité sur des objectifs opérationnels . C'est pourquoi la mission de l'IGAS préconise d'associer des représentants des services déconcentrés aux groupes projets nationaux chargés d'élaborer les projets annuels de performance (PAP), et de présenter à la direction du budget à l'été 2004 un schéma de gestion 2005 permettant à chaque CTRI d'expérimenter concrètement, dès 2005, la gestion d'au moins une ligne fongible correspondant au périmètre d'un futur BOP.
2. Clarifier à court terme des questions difficiles
La mission de l'IGAS plaide pour que le principe d'un positionnement régional des BOP déconcentrés soit retenu explicitement ; cela suppose que l'ensemble des CTRI évolue vers un fonctionnement plus structuré et plus solidaire, et que la responsabilité propre des directeurs régionaux soit affirmée.
L'expérimentation conduite en région Centre éclaire également les difficultés qui devront être surmontées pour avancer vers la logique de responsabilisation des gestionnaires portée par la LOLF. Trois points sont particulièrement soulignés :
- l' importance du lien entre responsabilisation et visibilité sur les moyens , qui devrait conduire à une réflexion interministérielle sur les conditions dans lesquelles seront renégociés les objectifs en cas de gel de crédits ;
- l'importance d'une plus forte implication des managers opérationnels dans la gestion des ressources humaines ;
- l' importance du lien entre responsabilité et réalisme des objectifs , dont la définition doit se rapporter à la réalité de l'action et des moyens mis en oeuvre.
Source : rapport n° 2004 030 de l'IGAS (mai 2004) précité
Pour 2004, le ministère a poursuivi l'expérimentation engagée avec la région Centre. Il a également décidé d'associer d'autres régions aux travaux de modernisation de la gestion publique et de préparation du ministère à la mise en oeuvre de la loi organique. Sept autres régions sont donc engagées dans des expérimentations qui complèteront les conclusions tirées du travail réalisé en région Centre.
2. L'expérimentation des budgets opérationnels de programmes en 2005
Pour 2005, l'expérimentation se rapproche singulièrement d'une mise en oeuvre effective de la LOLF, puisqu'elle vise à inscrire l'action des huit régions expérimentatrices précédentes dans la déclinaison en budgets opérationnels de programme (BOP) 34 ( * ) des programmes composant la mission « travail ».
Cette démarche se déploie à deux niveaux. Au premier niveau , les huit régions s'engagent à élaborer un projet de budget opérationnel de programme (BOP) sur la base des crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2005.
A l'exception du programme 1 « Développement de l'emploi » (cf. infra le récapitulatif des programmes composant la mission « travail ») dont la quasi-totalité des crédits porte sur les allègements de cotisations sociales, chacun des quatre autres programmes est décliné en BOP par deux régions (sauf le programme 3 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques », décliné par trois régions), la région Centre déclinant à elle seule deux programmes en autant de BOP.
Cinq des huit régions se sont engagées dans le second niveau , constitué par la gestion globalisée des crédits correspondant au périmètre de leur BOP.
Il est précisé que les projets seront élaborés sur la base d'un périmètre principalement défini par les crédits pour lesquels les services concernés sont déjà ordonnateurs secondaires.
Des chapitres seront spécifiquement créés et dotés pour permettre la gestion globalisée à l'échelon des CTRI 35 ( * ) concernés, sans « remontée » de crédits en administration centrale (sauf pour les crédits de personnel) afin de remédier à certaines difficultés rencontrées dans l'expérimentation de globalisation en région Centre.
Les projets de BOP en cours d'élaboration comporteront des objectifs et des indicateurs de performance , qui pourront être directement calqués sur ceux des programmes. Cette première déclinaison des projets annuels de performance (PAP) au niveau des BOP constitue sans doute l' « expérimentation LOLF » la plus avancée du ministère .
3. Dans les services centraux : la poursuite de la globalisation partielle des moyens de fonctionnement
Dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF, le ministère du travail a entamé en 2003 un processus de globalisation partielle des moyens de fonctionnement de l'administration centrale calqué sur la globalisation des moyens de fonctionnement des services déconcentrés.
Ce processus a été poursuivi et achevé en 2004. Les crédits de fonctionnement hors personnel de l'administration centrale, à l'exception de ceux concernant les ministres et secrétaires d'Etat (article 10), sont entièrement globalisés, au sein du chapitre 34-98, dans l'article 20 « administration centrale », cette ligne intégrant désormais les crédits de l'article 91 « Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue » et ceux de l'article 92 « Commission nationale de la certification professionnelle ».
Les avantages attendus de la globalisation des
crédits en cours
dans les services centraux du ministère du
travail
La globalisation des crédits de fonctionnement doit permettre de modifier en profondeur les modes de gestion des services et les modes d'allocation des crédits disponibles . L'objectif poursuivi est d'optimiser l'utilisation des crédits mis à la disposition du ministère dans un contexte budgétaire de réduction des moyens de fonctionnement des services.
Pour cela, les services gestionnaires des crédits de fonctionnement de l'administration centrale du ministère du travail doivent établir en début d'année un budget prévisionnel par projet, par action, par programme et par niveau de priorité.
Parallèlement, les administrations centrales du ministère disposent d'une enveloppe de crédits de fonctionnement globalisée qu'elles pourront utiliser avec une large autonomie, mais évidemment dans la limite du plafond de l'enveloppe.
Les crédits de la loi de finances sont répartis en fonction des priorités arrêtées par le ministère. Un suivi précis de l'exécution de ces projets est mené tout au long de l'année afin de permettre, au regard des niveaux d'exécution, des crédits disponibles et des aléas budgétaires, une réallocation vers des actions prioritaires par ailleurs ré ajustables en cours d'année.
B. LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le gouvernement a présenté le 16 juin 2004 son projet finalisé de nouvelle nomenclature du budget de l'Etat , structurée en missions et en programmes.
Dans deux rapports d'information 36 ( * ) , les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée Nationale ont présenté leurs propositions de modification du premier projet de maquette présenté par le gouvernement le 21 janvier 2004. La reprise d'un grand nombre de leurs observations dans la nomenclature rendue publique par le gouvernement le 16 juin 2004 témoigne de l'association continue des assemblées parlementaires à la préparation du passage à la LOLF, pour assurer le succès de la réforme budgétaire initiée par le Parlement. Cette maquette sert de base à la présentation à titre indicatif du projet de loi de finances pour 2005 selon la nouvelle nomenclature . Dans un an, le projet de loi de finances pour 2006 devrait être, pour la première fois, adopté selon les nouvelles règles de présentation du budget de l'Etat prévues par la LOLF.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial est en mesure de présenter ses premières observations portant sur une maquette des objectifs et des indicateurs de performance que le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a élaboré, en vue de finaliser pour 2006 les projets annuels de performance (PAP) associés à chacun des cinq programmes.
1. La définition de cinq programmes pour la mission « travail »
La structure de programmes arrêtée pour le secteur du travail se caractérise par la création de cinq programmes distincts, dont un programme « support » , le programme 5 « Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail ». Chaque programme est décliné en deux, trois, quatre, cinq ou six actions. Les cinq programmes constituent la mission « travail ».
La structure de programme arrêtée pour le secteur du travail
Programme 1 : Développement de l'emploi
Action 1 : Allégement de cotisations sociales
Action 2 : Promotion de l'emploi
Programme 2 : Accès et retour à l'emploi
Action 1 : Mises en relation entre offres et demandes d'emploi
Action 2 : Indemnisation des personnes au chômage et contrôle de la recherche d'emploi
Action 3 : Contrats aidés dans les secteurs marchand et non marchand
Action 4 : Activation des minima sociaux
Action 5 : Parcours individualisés vers l'emploi
Action 6 : Insertion des publics fragiles
Programme 3 : Accompagnement des mutations économiques, sociales, démographiques
Action 1 : Soutien à la professionnalisation des actifs
Action 2 : Amélioration de la qualification des actifs et développement de la validation des acquis de l'expérience
Action 3 : Anticipation et accompagnement des mutations économiques
Programme 4 : amélioration de la qualité de l'emploi
Action 1 : Santé et sécurité au travail
Action 2 : Qualité et effectivité du droit
Action 3 : Dialogue social et démocratie sociale
Action 4 : Lutte contre le travail illégal
Programme 5 : Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail
Action 1 : Gestion du programme développement de l'emploi
Action 2 : Gestion du programme accès et retour à l'emploi
Action 3 : Gestion du programme accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques
Action 4 : Soutien
Action 5 : Etudes et statistiques
2. Une présentation globalement satisfaisante
L'unicité de la mission « Travail » qui se substitue au fascicule budgétaire « Emploi et travail », le regroupement des crédits en cinq programmes, et l'existence d'un plafond d'emplois apprécié au niveau de l'ensemble des services du ministère des affaires sociales, de l'emploi et de la solidarité , appelleront normalement une rénovation profonde des modes de gestion, la réforme devant favoriser la responsabilisation des gestionnaires et, partant, une rigueur accrue dans l'utilisation de l'argent public.
a) Une réflexion poussée sur les grandes actions du ministère
En premier lieu, votre rapporteur spécial se réjouit de l'incontestable travail de réflexion qui a précisé à la détermination des futurs programmes. Ces derniers, en effet, ne constituent en aucune façon la reprise des actuels agrégats 37 ( * ) .
Rappel de l'intitulé des cinq agrégats actuels
Premier agrégat : gestion de la politique de l'emploi
Deuxième agrégat : participation de l'Etat à la formation professionnelle
Troisième agrégat : action de l'Etat en faveur des publics prioritaires
Quatrième agrégat : promotion de l'emploi et adaptations économiques
Cinquième agrégat : financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage
b) L'apport du Parlement
(1) Un programme « support » ramené à de plus justes proportions
Dans une première maquette communiquée par le ministère du travail en réponse au questionnaire budgétaire pour 2004, les crédits se rapportant à l'ensemble des personnels dépendant du ministère avaient été regroupés dans le programme 5 « Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ».
Ce choix systématique de non affectation des personnels aux différents programmes biaisait 38 ( * ) indubitablement l'esprit de la LOLF, dont l'un des objectifs est bien de pouvoir mettre en relation, au sein des programmes, moyens et résultats.
L'explication de ce choix était double : difficulté réelles à affecter précisément certains personnels aux différents programmes, et volonté de ménager toute latitude 39 ( * ) au ministère pour redéployer les personnel au service des différents programmes.
Nonobstant la relative faiblesse du coût des effectifs totaux du ministère rapporté à l'ensemble de ses crédits, qui ressort à 1,5 %, une telle facilité de présentation avait semblé inacceptable à votre commission des finances.
Aussi, M. François Fillon, alors ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sollicité sur ce point par votre commission des finances à l'occasion de son audition du 12 novembre 2003 dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, a formulé l'engagement de déplacer du programme 5 vers le programme 4 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » les fonctionnaires affectés aux sections d'inspection, représentant quasiment le quart des effectifs du ministère.
Il a ensuite été décidé de déplacer du programme 5 vers le programme 4 les effectifs de la direction des relations du travail, portant à plus de 3.000 le nombre de fonctionnaires extraits du programme support, représentant près du tiers des effectifs du ministère.
(2) Une structure affinée
La commission des finances de l'Assemblée nationale avait proposé d'inclure, au sein de la mission travail, les remboursements d'impôts octroyés au titre de la prime pour l'emploi, ce qui aurait transformé cette mission en une mission interministérielle, commune avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le montant de ces remboursements devrait excéder 2 milliards d'euros pour 2004. Cette intéressante proposition, bien qu'il fût possible de formuler des doutes sur la nature véritable de la prime pour l'emploi, qui semblait davantage constituer un instrument de redistribution qu'une incitation puissante à l'emploi, n'a finalement pas eu de suite.
En revanche, une proposition consistant en l'ajout d'une action spécifique intitulée « lutte contre le travail illégal » au sein du programme 4 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », qui en renforçait indubitablement la cohérence, a été retenue.
3. Une méthode néanmoins critiquable
Notre ancien collègue Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits du travail pour 2004, avait formulé une critique -transposable, il est vrai, à la plupart des ministères- que votre rapporteur spécial reprend à son compte : « il est fâcheux que la définition des missions n'ait vocation à intervenir qu'après la structuration des programmes. L'idée qui présidait à la détermination des missions était de définir les attributions de l'Etat, non d'en faire méthodiquement l'inventaire en regroupant des programmes dont le champ ne manque pas de recouvrir l'intégralité des interventions actuelles de l'Etat ».
C. UNE PREMIÈRE PRÉSENTATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE
1. Une problématique centrale, une présentation encore indicative
La mesure de la « performance » au moyen d'objectifs et d'indicateurs est au coeur de la réforme budgétaire, l'obligation faite aux gestionnaires de rendre compte de leurs résultats étant la contrepartie de leur liberté accrue dans la gestion de crédits devenus fongibles.
D'après les réponses au questionnaire budgétaire, les objectifs et les indicateurs associés aux programmes ont fait l'objet de travaux collectifs associant, en tant que de besoin, les services déconcentrés du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, ainsi que des partenaires institutionnels. Par ailleurs, les démarches d'expérimentation menées en région, jointes à l'expérience acquise par l'application depuis 2002 de la « directive nationale d'orientation » (DNO), ont largement contribué à nourrir les travaux préparatoires à l'élaboration de la plupart des projets annuels de performance.
Dans la perspective du projet de loi de finances 2006, il est prévu que les avant-projets annuels de performance (PAP) feront l'objet, dans les prochains mois, d'un travail approfondi visant à affiner les choix effectués . Il s'agira également de « prévoir la déclinaison opérationnelle des objectifs et des indicateurs », et de « détailler la nomenclature ministérielle des dépenses par destination ».
Ainsi, les avant-projets de PAP qui ont été transmis à votre rapporteur spécial sont présentés comme étant largement perfectibles . Il compte les examiner très attentivement au cours du premier trimestre 2005, avant qu'ils ne soient figés dans le cadre du prochain débat d'orientation budgétaire.
2. Des objectifs et des indicateurs déjà bien dégrossis
Compte tenu du champ et de la complexité de la politique de l'emploi, votre rapporteur spécial n'est pas encore en mesure de porter un jugement circonstancié sur chacun des objectifs et des indicateurs proposés (il existe une dizaine d'indicateurs pour chacun des cinq programmes).
Toutefois, à titre de « pierre d'attente », votre rapporteur spécial observe avec satisfaction que les projets d'objectifs et d'indicateurs qui lui ont été transmis paraissent embrasser l'ensemble des grandes problématiques et des enjeux de la politique de l'emploi .
Il remarque que certains s'articulent opportunément avec les programmes du plan de cohésion sociale , qui, énumérant des objectifs, se prête tout naturellement à cet exercice. Ainsi, concernant l'« objectif 2 » de l'action 1 du programme 3 intitulé « Encourager les jeunes, dans le cadre de la formation initiale, à acquérir une qualification en situation de travail », il est prévu que « les indicateurs retenus sont la déclinaison de l'objectif quantitatif d'accroissement de 40 % du nombre de contrats à l'horizon 2009 », ce qui correspond au « Programme 3 » (500.000 apprentis, « étudiants des métiers ») du plan de cohésion sociale.
Il lui semble encore qu'ils sont suffisamment diversifiés pour donner à mesurer la performance globale de la politique de l'emploi, et d'un fonctionnement suffisamment simple pour être rapidement appropriés par les gestionnaires et les observateurs.
Votre rapporteur spécial, d'une façon générale, n'est pas favorable à l'élaboration d'indicateurs trop complexes, dont la construction échapperait aux observateurs et dont le suivi serait aléatoire. Il préfère des indicateurs plus « robustes », adéquatement commentés, et dont le recoupement avec d'autres indicateurs sera susceptible de procurer, en tant que de besoin, des informations plus fines.
Certains indicateurs sont généraux (par exemple, l'« indicateur 2.2 » intitulé « Taux de chômage des non diplômés », ou l'« indicateur 3.2 » intitulé « Taux de survie ou de pérennité à 5 ans des entreprises créées grâce aux mesures « emploi » »), tandis que d'autres permettent opportunément de connaître le succès de mesures nouvelles (par exemple, l'« indicateur 2.5 » intitulé « Croissance de l'emploi dans le secteur de la restauration par rapport à la croissance de l'emploi total ».
Les indicateurs reposant sur des « enquêtes de satisfaction », bien que relativement nombreux, demeurent largement minoritaires, et apparaissent souvent très justifiés.
Après avoir défini les PAP, il restera à les décliner au niveau régional, ce qui constituera une tâche assurément complexe, car les objectifs et les indicateurs associés aux BOP devront être adaptés aux spécificités locales, tout en s'inscrivant dans les objectifs du PAP.
D. UNE ZONE D'OMBRE PERSISTANTE : LA PRATIQUE DES REPORTS
Une critique rituelle bientôt caduque : l'insuffisance des indicateurs de résultats disponibles au niveau des agrégats
Les indicateurs de résultats mis en place au niveau des agrégats recouvrent très insuffisamment le champ de la politique de l'emploi. Ces trop rares indicateurs semblent pourtant assez bien conçus, et à la hauteur de certains enjeux.
Malheureusement, les tableaux qui leur correspondent sont toujours insuffisamment renseignés, si bien qu' il est rare qu'à un objectif corresponde un résultat, et qu'un résultat puisse être confronté à un objectif. En particulier, l'« efficacité socio-économique », dont ces tableaux ont parfois vocation à donner la mesure, n'est pas systématiquement calculée.
Pour 2006, avec la disparition des agrégats, ces indicateurs laisseront la place aux indicateurs de résultat associés aux programmes, sur lesquels la réflexion s'est heureusement poursuivie de façon autonome ( supra ). En effet, l'article 66 de la loi organique dispose qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 doivent être présentés en annexe selon les nouveaux principes, qui s'appliqueront pleinement à compter de la préparation du budget pour 2006.
1. Le problème des reports de crédits au regard du consentement parlementaire et de la LOLF
En premier lieu, d'une façon générale, l'importance des reports de crédits relativise la portée effective de l'autorisation budgétaire . Certes, les montants reportés ont fait l'objet, pour les exercices auxquels ils se rapportent, d'un vote en loi de finances. Mais le total des reports sur l'année traitée par la loi de finances initiale n'est pas encore connu au moment du vote.
Dès lors, le Parlement se prononce sur des crédits auxquels peuvent s'ajouter, à la discrétion du gouvernement dans la limite de ce qui n'est pas consommé, des crédits nouveaux.
La faculté de pratiquer des reports dits « libres d'emploi » , c'est à dire ne correspondent pas à des dépenses engagées, constitue une invitation structurelle sinon à l'approximation de la prévision, du moins à des facilités de gestion que l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 n'avait évidemment pas vocation à systématiser.
Ainsi, pour préserver la portée de l'autorisation parlementaire, votre rapporteur spécial préconise l'annulation des crédits véritablement libres d'emploi en fin d'exercice.
Certes, les chapitres sur lesquels ces reports peuvent s'effectuer librement sont limitativement énumérés à l'état H de la loi de finances. Mais la section « travail » en est un important pourvoyeur : pour 2005, sur les 32,2 milliards d'euros du budget du travail, 27,4 milliards d'euros sont portés par des chapitres figurant à l'état H, représentant plus de 85 % du budget du travail .
Or, si la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances banalisera les reports en supprimant l'énumération limitative, elle n'en limitera pas moins le volume, fixé à 3 % au sein d'un même programme.
2. Un volume enfin maîtrisé ?
Même si la fongibilité des crédits facilitera certains redéploiements, le taux fixé par la LOLF est à rapprocher de celui du volume des reports pratiqués ces derniers exercices dans le périmètre du budget du travail : 1,39 milliard d'euros de reports obtenus en 2001, 1,58 milliard d'euros de reports obtenus en 2002, puis 1,679 milliard d'euros de reports sur l'exercice 2003, soit 10,65 % du budget pour 2003.
L'analyse de l'exécution 2002 montre la
possibilité d'un effet « boule de neige » des
reports
Pour 2002, le montant du budget du travail s'élevait, en loi de finances initiale, à 16,75 milliards d'euros. En regard, le montant de la dépense, qui ressortait à 16,62 milliards d'euros, représentant 99,2 % du budget initial, pouvait paraître relativement bien ciblé.
En réalité, le total du montant des
crédits ouverts s'est avéré largement supérieur,
ressortant à 18,31 milliards d'euros. En effet, les crédits du
travail avaient été abondés non seulement par des reports,
mais aussi par des fonds de concours, ainsi qu'en lois de finances
rectificatives. Les répartitions de crédits du titre IV en
direction d'autres ministères pour financer les emplois jeunes avaient
joué, dans une moindre mesure, en sens inverse. Le tableau suivant
illustre la combinaison de ces mouvements.
Au total, il apparaissait que le montant total des crédits sans emploi en 2002 (1,7 milliard d'euros correspondant à plus de 10 % des crédits initiaux) s'avérait suffisant pour permettre de nouveaux reports en 2003 d'un montant encore supérieur à ceux de 2002, et alimenter ainsi le cycle de l'incertitude auquel, en tout état de cause, la pleine application de la loi organique du 1 er août 2001 devait bien mettre un terme .
Fort heureusement, le 1,132 milliard de reports comptabilisé sur l'exercice 2004 représente « seulement » 3,5 % du budget pour 2004, ce qui augure favorablement du respect des limites posées par la LOLF, et met fin à l'effet « boule de neige ».
3. La poursuite de pratiques contestables
a) Le précédent fâcheux des crédits consacrés en 2003 au contrat emploi solidarité (CES)
A l'automne 2002, la dégradation de la situation de l'emploi avait conduit le gouvernement à réviser à la hausse ses prévisions en matière d'entrée en CES : 160.000 entrées au lieu de 80.000 budgétées.
A cet effet, il a été formellement envisagé -cela figurait dans le communiqué de presse du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité- de reporter sur 2003 une partie de crédits disponibles en 2002 qui se trouvaient libres d'emploi.
Ces reports ont été bien nécessaires, car c'est finalement 240.000 entrées qui devaient avoir lieu en 2003.
b) La perspective de reports de crédits massifs pour compenser les allègements de cotisations sociales en 2005
La plaquette de présentation du budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale annonce, sans justification particulière, que « la dépense prévue au titre des allègements généraux de cotisations sociales progressera de 600 millions d'euros en 2005 par rapport à 2004, pour atteindre 17,7 milliards d'euros (dont 17,1 milliards seront financés par des crédits du PLF 2005 et 600 millions par report de crédits 2004) ».
L'importance de ces reports trouverait son explication dans la reprise, lors des inscriptions budgétaires pour 2004, des méthodes de prévision du FOREC, qui, s'opérant en droits constatés, auraient grossi l'évaluation des crédits réellement nécessaires.
Votre rapporteur spécial estime que, dans une acception bien comprise, la sincérité du budget du travail pour 2005 est ainsi mise à mal, car il est d'ores et déjà acquis que le montant de la dépense excédera de 600 millions celui des crédits pour 2005 .
E. LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME (SMR), UN CHEMINEMENT PARALLÈLE ?
1. L'objet des SMR
Les SMR ont été conçues dans le cadre toujours plus prégnant de la réforme de l'Etat en général, et de la modernisation des administrations en particulier. Une circulaire du Premier ministre, en date du 25 juin 2003, en est à l'origine. Il s'agit, pour les différents ministres, de présenter des stratégies de réforme au Parlement et au Premier ministre sur la base d'un réexamen systématique des missions et des structures de leurs départements respectifs.
Ces SMR ne valent évidemment que par la précision des engagements qu'elles permettent de formuler. Une conséquence attendue est d'enrichir de la réflexion parlementaire le dialogue concernant l'évolution des structures administratives qui, jusqu'à présent, concernait essentiellement l'administration et les syndicats.
L'objet des SMR est à la fois plus vaste que celui de la loi organique -la réflexion sur les missions et structures va au-delà du quantifiable-, et plus restreint : il ne s'agit que de la modernisation du ministère qui, dans l'état actuel de la présentation budgétaire des crédits du travail, ne peut avoir d'impact majeur que sur le premier agrégat (parmi cinq agrégats), et dans les futurs programmes, sur le dernier et l'avant-dernier (parmi les cinq programmes).
Dans cette meure, les SMR peuvent être néanmoins considérés comme de possibles leviers d'action pour atteindre certains des objectifs stratégiques des PAP ( supra ).
2. La mise en oeuvre des SMR en 2004
La mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme du ministère arrêtée en 2004
La stratégie ministérielle de réforme du ministère arrêtée en 2003 définit préalablement les objectifs à atteindre en matière d'emploi, de travail et de modernisation de la gestion publique, puis énonce « dix propositions concrètes, ayant pour objet de réformer soit les structures de ministère, soit ses modalités de fonctionnement, soit l'action de ses grands opérateurs ».
Le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a tiré un bilan intermédiaire de la mise en oeuvre de ces propositions.
A - Réformes de structures
Proposition n° 1 : intégrer la délégation interministérielle pour la lutte contre le travail illégal (DILTI) à la direction des relations du travail (DRT) pour renforcer la cohérence et l'efficacité du pilotage de ces actions par l'administration centrale.
Bilan intermédiaire : « Ce projet est confirmé et sera mis en oeuvre . L'inscription par le Parlement d'une action « lutte contre le travail illégal » dans le programme 4 en confirme d'ailleurs l'opportunité. La lutte contre le travail illégal vient de recevoir une impulsion très importante, du ministre du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale et du ministre délégué aux relations du travail. »
Les moyens seront renforcés, par redéploiement. L'enjeu financier est très important, compte tenu des cotisations sociales éludées et peut être évalué à plusieurs centaines de millions d'euros ».
Proposition n° 2 : créer une Agence de prévention des risques professionnels pour améliorer significativement les connaissances tant épidémiologiques que toxicologiques de ces risques, et permettre une synergie des moyens et des instances compétentes.
Bilan intermédiaire : « Ce dossier a été intégré dans la négociation du PLF pour 2005. Il constituera un élément central du plan pour la santé au travail qui sera présenté par le ministre devant le conseil supérieur de la prévention des risques professionnel en septembre ».
Proposition n° 3 : ériger l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, en établissement public administratif pour lui permettre, dans le cadre de l'exercice de la tutelle par le ministère, d'établir des coopérations gages d'efficacité, de pluridisciplinarité et de meilleure utilisation des ressources tant humaines et pédagogiques que budgétaires.
Bilan intermédiaire : « Ce dossier est en cours de finalisation . Le projet de statut a été transmis à la direction du budget et à la DGAFP le 30 mars 2004. Les demandes budgétaires correspondantes (statuts d'emploi) ont été faites dans le cadre du PLF 2005. La mise en oeuvre effective de cette orientation dépend, désormais, d'autres départements ministériels ».
B - Réformes du fonctionnement des services
Proposition n° 4 : poursuivre la modernisation de l'action territoriale du ministère, fondée sur la responsabilisation de l'échelon local, doté de moyens fongibles, et répondant de ses résultats : application de la directive nationale d'orientation (DNO), désormais bisannuelle (2004-2005), fixant les moyens et les objectifs ; coordination de l'action de l'État au sein du comité technique régional et interdépartemental (CTRI), qui associe les chefs des services déconcentrés du ministère dans la région, et création d'un emploi fonctionnel de secrétaire général du CTRI ; poursuite et extension de l'expérimentation région Centre, fondée sur la globalisation des moyens de fonctionnement et d'une partie des moyens d'intervention au niveau régional.
Bilan intermédiaire : « La DNO 2004-2005 a été signée par le Ministre le 27 janvier 2004. Elle compte 18 priorités structurées en cohérence avec les programmes LOLF, comportant des indicateurs qui font l'objet d'un suivi régulier. Pour la DNO 2003 les résultats par région ont été affichés sur l'Intranet du ministère.
« Le statut d'emploi des secrétaires généraux de CTRI a été pris en compte en LFI 2004 et a reçu l'accord des administrations concernées. Instance collégiale, les CTRI fonctionnent d'ores et déjà.
« La globalisation expérimentée en région Centre a été poursuivie et amplifiée. Dans sept autres régions, les CTRI expérimenteront dans le cadre du budget 2005 la réalisation d'au moins un BOP régional et le dialogue de gestion de synthèse avec l'administration centrale. (...) »
Proposition n° 5 : développer les téléprocédures en priorité pour les déclarations obligatoires (dématérialisation de la déclaration mensuelle des mouvements de main d'oeuvre (DMMO), dématérialisation de la déclaration obligatoire d'emploi de travailleurs handicapés (DOETH), simplification de la déclaration fiscale des entreprises sur la formation professionnelle (dite « 2483 »).
Bilan intermédiaire : « La DMMO est une déclaration mensuelle obligatoire à laquelle sont soumis les établissements de 50 salariés et plus du secteur privé (environ 45 000). La dématérialisation a pour objectif premier d'offrir aux établissements assujettis un service de simplification de leurs déclarations, le second objectif étant de réduire les coûts externes et internes et d'alléger les tâches de gestion dans les services déconcentrés. L'étude préalable est conduite en 2004, l'application sera réalisée au cours du premier semestre 2005 et mise en service au second semestre.
« La mesure de dématérialisation des DOETH n'a , pour l'instant, pas été mise en oeuvre , dans l'attente d'une stabilisation du cadre juridique des obligations des entreprises dans le domaine de l'emploi des travailleurs handicapés.
« La déclaration fiscale des entreprises sur la formation professionnelle (dite 2483) a été simplifiée à deux reprises : tout d'abord par la suppression de l'obligation de transmettre les pièces annexes (qui doivent simplement être tenues à la disposition des services de contrôle) ; puis, dans un second temps, réduction du nombre de pages du formulaire de déclaration de quatre à deux. Cette mesure s'appliquera aux déclarations faites en 2005 au titre de 2004. La prochaine étape est celle de la dématérialisation de la déclaration ».
Proposition n° 6 : déconcentrer les recours sur les décisions individuelles en matière d'emploi : la totalité des recours dont le traitement aurait été maintenu en administration centrale serait confiée aux préfets. Cette proposition concerne le champ de l'emploi (aides, chômage partiel, ASS, contrôle de la recherche d'emploi).
Bilan intermédiaire : « Ces mesures de déconcentration n'ont, pour l'instant, pas été prises . Le processus sera relancé après l'adoption des mesures relatives à l'emploi du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ».
Proposition n° 7 : réexaminer les procédures d'autorisation de main d'oeuvre étrangère (mission IGAS en cours) et informatisation éventuelle.
Cette action est engagée, sur la base des conclusions d'un rapport de L'IGAS. Elle prévoit un aménagement des procédures concernant les étudiants, une application informatique (étude lancée en septembre 2004) et un plan de formation des agents.
Proposition n° 8 : mise en place d'une procédure garantissant le paiement régulier des aides aux entreprises d'insertion et aux entreprises de travail temporaire d'insertion .
Bilan intermédiaire : « Cette orientation recouvre deux actions distinctes : d'une part, il importe de garantir la disponibilité effective en gestion des crédits budgétaires destinés aux structures oeuvrant dans le domaine de l'insertion par l'activité économique ; d'autre part, des modalités de paiement adaptées des aides doivent être mises en oeuvre .
« Sur le premier point, le plan de cohésion sociale précise expressément : « ce secteur ayant, du fait de sa fragilité, besoin de prévisibilité et de sécurité dans son financement, l'Etat veillera à la régularité du versement de ses aides ». En gestion 2004, l'ensemble des crédits ouverts a été rendu disponible à la fin du premier semestre. La mise en oeuvre du plan supposera, en 2005, d'aboutir à ce résultat plus tôt dans l'année .
« Sur le second point, la solution la plus pertinente est de recourir au CNASEA pour procéder aux paiements, compte tenu de la similitude entre les aides aux entreprises d'insertion et celles apportées dans le cadre des contrats aidés. La mise en oeuvre interviendra au début de la gestion 2005 .
« L'enjeu budgétaire est au premier abord nul pour l'Etat ; l'enjeu est, en revanche, important pour les bénéficiaires, qui seront susceptibles de mieux contribuer à la politique d'insertion de l'Etat et des autres collectivités publiques, permettant ainsi des économies sur les minima sociaux ».
C- Réformes concernant les opérateurs
Proposition n° 9 : rapprochement des acteurs du service public de l'emploi, et notamment de l'ANPE et de l'UNEDIC.
Bilan intermédiaire : « Le rapport consacré au « Rapprochement des services de l'emploi » a été remis en janvier 2004 par M. Jean Marimbert.
« Améliorer l'efficacité du service public de l'emploi constitue un axe essentiel du plan de cohésion sociale. Sa mise en oeuvre fait partie des orientations majeures de la SMR 2004 ».
Proposition n° 10 : AFPA : Déconcentration et décentralisation de la commande publique
Bilan intermédiaire : « Les crédits du « Programme d'activités subventionnées » de l'AFPA ont été déconcentrés au niveau des DRTEFP par circulaire du 19 décembre 2003 .
« Les dispositions relatives à la décentralisation de la commande publique, à laquelle il sera procédé dans un délai de quatre ans, figurent dans le projet de loi sur les responsabilités des collectivités locales ».
La SMR fait l'objet d'une actualisation pour 2005 , qui tient compte de la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, promeut les efforts consacrés à la santé au travail, vise à moderniser la gestion publique, à promouvoir une culture de résultat et à améliorer le service rendu aux usagers.
3. L'informatisation du ministère : une piste d'économie ?
D'après les réponses aux questions posées par votre commission des finances dans le cadre d'un contrôle portant sur les moyens informatiques de l'administration, qui a donné lieu à la publication d'un rapport d'information 40 ( * ) intitulé « Pour un Etat en ligne avec tous les citoyens », il semblerait que se dessinent certaines lignes de faiblesse dans l'informatisation du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
Ainsi, d'une part, « il n'y a pas eu de réorganisation des services induite par l'informatisation », et d'autre part, « les délais de mis en oeuvre ne sont pas satisfaisants pour ce qui concerne les applications de gestion des mesures emploi ».
Par delà ces anomalies, dont le type n'est pas étranger à bien des ministères, il est indiqué que « les économies de personnel liées à l'introduction de l'outil informatique sont difficiles à réaliser [car] le faible effectif [des] services déconcentrés ne permet de dégager que des fractions d'ETP 41 ( * ) [,qui] sont le plus souvent absorbées par une réglementation de plus en plus complexe à mettre en oeuvre ».
* 32 Les crédits de dépenses de personnel ne peuvent abonder les crédits se rapportant aux autres dépenses de fonctionnement, alors que la réciproque est possible.
* 33 Rapport n° 2004 030 de mai 2004.
* 34 Cf. encadré supra intitulé « Rappel succinct des principaux instruments mis en place par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ».
* 35 Comité technique régional interdépartemental ; cette instance est chargée de répartir au sein de chaque région les dotations entre la direction régionale et les directions départementale, sur la base des budgets prévisionnels présentés par chaque service.
* 36 Sénat, rapport d'information n° 292, (2003-2004), mai 2004 ; Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554 (XII ème législature (2003-2004), mai 2004.
* 37 Depuis 1978, les « bleus » ministériels sont présentés sur la base de la notion d'action ou d'activité : les crédits sont répartis par articles entre chacune d'entre elles, quel que soit le titre sur lequel doivent s'imputer les dépenses. Les crédits afférents à chacune de ces actions forment les « agrégats », dont l'examen successif constituait d'ailleurs la trame de l'exposé détaillé des crédits dans les précédents rapport spéciaux portant sur la section « travail » .
* 38 Les « programmes support » ont pour objet de regrouper de façon indifférenciée certains moyens dévolus aux autres programmes d'une mission ; mis en place par commodité, ils comprennent surtout des dépenses de personnel. Or, tout « programme support » constitue, par construction, une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui devait normalement présider à la détermination du contenu des programmes. Toutefois, la complexification comptable et les incertitudes qui auraient résulté de la ventilation systématique entre les différents programmes de certains moyens difficilement sécables (au risque, en outre, de compromettre la clarté du consentement et la réalité du suivi parlementaires), pouvait raisonnablement incliner à effectuer le choix, présenté comme réaliste à défaut d'être intellectuellement séduisant, d'identifier, dans une définition aussi restreinte que possible, un « programme support ».
* 39 En effet, si les crédits de personnel sont éclatés entre les différents programmes, le principe de spécialité empêche le redéploiement de ces crédits entre programmes (en outre, le principe de fongibilité asymétrique empêche, au sein d'un même programme, d'abonder les crédits de personnel).
* 40 Rapport d'information n° 422 (2003-2004).
* 41 Equivalent temps plein.