M. François TRUCY
V. LES OPÉRATIONSEXTÉRIEURES
Au 1 er juin 2004, l'estimation du surcoût des opérations extérieures s'élevait à près de 650 millions d'euros, dont 590 millions d'euros pour le seul titre III . Ce coût, pour le titre III, s'établissait en 2002 et 2003 respectivement à 546 millions d'euros et 562 millions d'euros.
Cette estimation - hors forces de présence dans les DOM-TOM et forces prépositionnées en Afrique - se répartit comme suit au 1 er juin 2004 :
- Kosovo Macédoine : 139,11 millions d'euros pour le titre III pour 2.750 soldats sur le terrain ;
- Bosnie : 66,52 millions d'euros pour le titre III pour 1.306 soldats sur le terrain ;
- Afghanistan : 83,17 millions d'euros pour le titre III pour 1.283 soldats sur le terrain ;
- Tchad et Centrafrique : 76,31 millions d'euros pour le titre III pour 1.272 soldats sur le terrain ;
- Côte d'ivoire : 182,51 millions d'euros pour le titre III pour 4.259 soldats sur le terrain ;
- ensemble des autres opérations : 42,65 millions d'euros pour 2.184 soldats sur le terrain.
Au total, en 2003, 12.264 militaires étaient mobilisés sur les différents théâtres d'opérations extérieures , contre 13.500 l'année précédente. En 2004, la prévision était de 13.324 au 1 er juin.
Sont ainsi concernées :
- pour l'armée de terre : 8.416 personnes ;
- pour l'armée de l'air : 1.833 personnes ;
- pour la marine : 2.537 personnes ;
- pour la gendarmerie : 470 personnes ;
- et pour le service de santé et autres services de soutien : 263 personnes .
En 2004, ces frais ont fait l'objet d'une demande de décret d'avance et devraient être couverts en loi de finances rectificative .
Notons qu'en 2005, pour la première fois, 100 millions d'euros sont inscrits au projet de loi de finances pour financer le surcoût des OPEX 2 ( * ) .
VI. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
A peine les armées ont-elles achevé la mue de la professionnalisation qu'elles sont confrontées à une nouvelle réforme d'envergure avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Au-delà de la nouvelle architecture budgétaire, se fait jour le besoin de réformes de structures, qui vont se traduire par le passage d'une logique de moyens à une logique de résultat .
On remarquera d'emblée qu'il n'y a pas là une révolution dans la mesure où, c'est à juste titre, que les armées peuvent faire valoir que la fixation d'objectifs et l'évaluation des résultats font partie intégrante de la logique militaire.
A. LE DÉCOUPAGE PAR PROGRAMMES ET MISSIONS
Le projet de nouvelle nomenclature budgétaire distingue, au sein de la mission « mise en oeuvre de la politique de défense » quatre programmes eux-mêmes déclinés en 24 actions à comparer aux 42 chapitres du bleu budgétaire actuel.
La liste des programmes de la mission « mise en oeuvre de la politique de la défense est la suivante :
- programme 1 : « environnement et prospective de la politique de défense » ;
- programme 2 : « préparation et emploi des forces » ;
- programme 3 : « équipement des forces » ;
- programme 4 : « soutien de la politique de défense ».
Le programme 5 de la mission interministérielle « sécurité » regroupera les crédits alloués à la gendarmerie .
Votre rapporteur spécial n'entrera pas dans le détail de la mise en oeuvre de la LOLF au ministère de la défense, mais se cantonnera aux sujets relatifs à l'actuel titre III du budget (moyens des armes et services).
B. LES TITRES II ET III PRÉVUS PAR LA LOLF DANS LE BUDGET DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
1. La ventilation du titre III telle que prévue par l'ordonnance organique de 1959
Le titre III actuel s'élève en 2005 à 27,2 milliards d'euros , pensions comprises qui seront ainsi ventilées à partir de 2006 :
- 23,5 milliards d'euros inscrits au titre II de la LOLF « dépenses de personnel » ;
- 3,5 milliards d'euros (correspondant aux crédits du titre III affectés au matériel et au fonctionnement des armes et services) inscrits au titre III de la LOLF « dépenses de fonctionnement » ;
- et 0,2 milliard d'euros (correspondant aux subventions de fonctionnement de l'actuel titre III) inscrits au titre VI de la LOLF « dépenses d'intervention » .
2. L'affectation de nouveaux crédits aux titres II et III de la LOLF
Le titre II de la LOLF « dépenses de personnels » comprendra 0,2 milliard d'euros provenant de l'actuel titre V « équipement ».
Le titre III de la LOLF « dépenses de fonctionnement » se verra alloué 3 milliards d'euros aujourd'hui inscrits sur le titre V tel que défini par l'ordonnance organique de 1959 précitée.
Cette nouvelle affectation de crédits concerne :
- les dépenses de maintien en condition opérationnelle des matériels et équipement , telles que l'achat de pièces de rechanges courantes (en revanche, les pièces permettant l'amélioration du potentiel ou de la durée de vie d'un matériel seront considérées comme des dépenses d'investissement et seront en conséquence inscrites au titre V de la LOLF) ;
- les dépenses d'acquisition des munitions courantes ;
- et les dépenses dites d'études armement, non liées immédiatement à la réalisation d'un équipement déterminé (considérées comme des charges et non des investissements selon la nouvelle nomenclature prévue par la LOLF).
C. LE PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE » DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ »
Comme le souhaitait votre commission des finances 3 ( * ) , les crédits alloués à la police nationale du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des collectivités locales et les crédits alloués à la gendarmerie nationale du ministère de la défense, ont été structurés en deux programmes au sein de la mission interministérielle « sécurité ».
1. Structure du programme « gendarmerie nationale »
Le programme « gendarmerie nationale » est axé sur le coeur du métier de la gendarmerie, tel que défini par le décret organique du 20 mai 1903 relatif au règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie. Aux termes de ce texte, la gendarmerie doit ainsi « veiller à la sûreté publique, assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois ».
La gendarmerie devra ainsi contribuer à assurer « la continuité de la réponse de l'Etat face aux menaces relevant tant de la sécurité intérieure que de la défense » 4 ( * ) .
Le programme est décomposé en 5 actions . Ces actions visent à identifier les principaux domaines d'intervention de l'Etat, auxquelles concourent l'ensemble des unités de gendarmerie, dont la vocation généraliste doit être soulignée.
L'action 1 correspond au pôle général « ordre et sécurité publics » intégrant différents volets : maintien de la sécurité publique, protection des personnes et des biens, ordre public, protection des institutions et renfort des unités territoriales.
La deuxième action se rapporte à la lutte contre l'insécurité routière .
La troisième action englobe la totalité de la contribution de la gendarmerie au profit des services du ministère de la justice . La mission de police judiciaire y occupe une place essentielle : la constatation des crimes, délits, contraventions, le rassemblement des preuves et la recherche des auteurs d'infractions, mais aussi les transfèrements, représentent en effet près de 40 % de l'activité totale de la gendarmerie .
La quatrième action correspond aux fonctions de commandement, de recrutement, de formation et de logistique .
La dernière action « exercice des missions militaires » permet de prendre en compte la spécificité de l'institution en matière de missions militaires, tant sur le territoire national qu'à l'étranger.
2. Ventilation des crédits par actions
La répartition des crédits et des effectifs par actions est présentée dans le tableau ci-dessous.
Le maintien de l'ordre et de la sécurité publique sera la mission prioritaire de la gendarmerie, qui y consacrera 45 % de ses effectifs et 43 % de ses crédits.
En revanche l'exercice des missions militaires ne représentera que 2,25 % des effectifs de la gendarmerie et 1,8 % de ses crédits.
3. Objectifs et indicateurs du programme « gendarmerie nationale »
Ce point fera l'objet d'une présentation plus détaillée dans le rapport spécial, mais les remarques suivantes peuvent déjà être formulées.
La définition des objectifs semble satisfaisante à votre rapporteur spécial dans la mesure où elle correspond effectivement aux missions de la gendarmerie .
En ce qui concerne les indicateurs , ils permettront de renforcer l'information du Parlement sur l'action de la gendarmerie . Certains de ces indicateurs visent la mesure de la performance, d'autres semblent être plus des indicateurs d'activité.
Votre rapporteur spécial regrette qu'il n'y ait pas eu d'effort d'harmonisation plus poussé entre la police et la gendarmerie nationales. Il se demande s'il est opportun que les objectifs et les indicateurs soient distincts entre les deux programmes de la mission « sécurité ».
Dans la mesure où ces indicateurs peuvent encore être affinés au cours de l'année 2005, votre rapporteur spécial se propose d'engager le dialogue avec le ministère de la défense sur ce thème .
D. LES EXPÉRIMENTATIONS MENÉES AU TITRE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
De nombreuses expériences de globalisation des crédits seront menées en 2005. Votre rapporteur spécial souhaite présenter plus particulièrement deux d'entre elles qui portent essentiellement sur des crédits du titre III.
1. La globalisation des crédits du service de santé des armées (SSA)
L'expérimentation de globalisation des crédits du SSA vise à tester les dispositifs suivants : adaptation des procédures comptables à la LOLF, fongibilité au sein d'un périmètre comparable à ce que serait un BOP, fongibilité entre fonctionnement et investissement sur des crédits d'un montant limité, mandat de gestion pour les civils du SSA, gérés par la direction de la fonction militaire et du personnel civil .
Les crédits touchés par cette expérimentation seraient présentés sur un chapitre 37-03 . Le chapitre globalisé comprendrait :
- des crédits RCS correspondant à 15.964 personnels , dont 5.775 civils, pour un montant de 442 millions d'euros ;
- et des crédits du titre III hors RCS pour un montant de 40 millions d'euros.
2. La globalisation des crédits d'une légion de gendarmerie départementale
La gendarmerie départementale remplit tous les types de missions qui incombent à la gendarmerie. Les légions de gendarmerie départementale disposent d'ores et déjà de compétences importantes et procèdent, sous plafond des emplois qui leur sont alloués par la DGGN 5 ( * ) , à leur ventilation en organisation entre les unités placées sous leur autorité. Elles assurent la gestion de l'ensemble du personnel sous-officier et volontaire (notation, avancement, mutation...).
En outre, centres de responsabilité budgétaire, elles disposent des compétences et de la taille critique nécessaires à une préfiguration de la LOLF en matière de globalisation des moyens et de fongibilité asymétrique.
L'ensemble des crédits de la légion de gendarmerie départementale de Franche-Comté serait inscrit sur un chapitre 37-03 . La dotation globalisée comprendrait :
- des crédits RCS correspondant à 1.896 personnels , dont 22 civils des services déconcentrés, pour un montant de 59,3 millions d'euros ;
- des crédits du titre III hors RCS pour un montant de 13,2 millions d'euros ;
- et des crédits d'équipement du titre V pour un montant de 0,4 million d'euros.
Votre rapporteur spécial estime que les montants des crédits et les effectifs en jeu devraient permettre au ministère de prendre la mesure de la réforme budgétaire prévue par la LOLF.
* 2 Rappelons que depuis 1999 une dotation de 24,39 millions d'euros est inscrite au budget du ministère de la défense pour couvrir le coût des rémunérations et charges sociales des forces stationnées de manière permanente en Afrique.
* 3 Cf. rapport n° 292 (2003-2004) du 5 mai 2004 de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini.
* 4 Extrait de l'avant-projet annuel de performance (APAP) de la mission sécurité.
* 5 Direction générale de la gendarmerie nationale.