Mission

M. Adrien Gouteyron

III. LE PROGRAMME 185 : « RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE »

Les crédits du programme 185 « rayonnement culturel et scientifique » représentent 526,4 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 526,4 millions d'euros de crédits de paiement 25 ( * ) , dont 89,9 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2, en crédits de paiement). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 1.350, contre 1.371 pour l'exercice 2006.

Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 185 font l'objet d'une prévision de 2,15 millions d'euros parmi lesquels figure le produit perçu au titre de la location d'établissements culturels et d'enseignements situés à l'étranger.

Le programme représente 23 % des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

A. LES FINALITÉS ET LES ACTIONS DU PROGRAMME

1. Les finalités

Le programme 185 a pour objet le service d'enseignement public français à l'étranger et la coopération avec les États membres de l'Union européenne et les grands pays industriels du monde développé. Il est consacré au renforcement de l'attractivité du territoire à travers nos filières d'enseignement supérieur, au développement de notre influence et à l'insertion de la recherche française dans les réseaux internationaux de pointe.

Selon les termes du projet annuel de performances, il :

- « s'appuie sur des partenariats durables à modalité souple , en diminuant le nombre de ses propres structures, réduisant ses coûts de fonctionnement (19 centres culturels fermés de 2000 à 2006), et en renforçant le pilotage des principaux opérateurs du programme ;

- développe des niches à forte valeur ajoutée , en subsidiarité et complémentarité avec les structures internationales et locales (financement à 3% du programme multilatéral « Frontières humaines des sciences » dont le budget total est de 60 millions d'euros ; ce programme pluridisciplinaire des sciences du vivant a permis l'obtention à onze reprises du Prix Nobel) ;

- recourt systématiquement au cofinancement , en créant des fondations, en développant des programmes bilatéraux cofinancés à parité et en ne menant de projets qu'en partenariat (quatre fondations établies aux États-unis - Stanford, Berkeley, MIT et Chicago - financent désormais les échanges d'étudiants autrefois pris en charge par le ministère des affaires étrangères).

- réalise des économies d'échelle importantes et peut imposer à son réseau d'atteindre d'ici 2010 un taux d'autofinancement de 60% (toutes charges comprises), contre 51,1 % actuellement.

- optimise ainsi ses crédits en utilisant leur effet de levier. Leur taux moyen de retour s'établit à 2 pour 1 (deux euros levés pour 1 euro financé par l'Etat), mais ce taux peut atteindre 11 pour 1 (action culturelle aux États-Unis) . »

Le programme 185 s'appuie sur de cinq opérateurs : CulturesFrance (issue de la fusion entre l'AFAA (Association française d'action artistique) et l'ADPF (Association pour la diffusion de la pensée française)), GIP FCI (Groupement d'intérêt Public France Coopération internationale), EDUFRANCE (Agence interministérielle chargée de la promotion de l'enseignement supérieur français à l'étranger), EGIDE (Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux) et l'AEFE (Agence pour l'enseignement français à l'étranger) dont la dotation est passée en loi de finances initiale pour 2006 du programme 151 où elle était initialement inscrite au présent programme.

Comme l'an passé, le programme ne regroupe pas les crédits d'action culturelle des pays bénéficiant de l'aide publique au développement qui figurent au sein du programme 209 « solidarité à l'égard des pays en développement », en raison d'une vision quelque peu littérale de la liste des pays en développement établie par l'OCDE et qui veut que tout euro dépensé par le département dans un pays en développement constitue de l'aide au développement.

Par souci de cohérence, le programme 185 a vocation à regrouper l'ensemble des crédits d'action culturelle du Quai d'Orsay.

En pratique, les crédits d'action culturelle, notamment ceux octroyés aux opérateurs (AFAA et ADPF) par pays, sont ventilés entre les deux programmes, ce qui empêche tout redéploiement géographique des crédits d'action culturelle.

Le responsable du programme 185 est le directeur général de la coopération internationale et du développement, M. Philippe Etienne, qui est par ailleurs responsable du programme 209.

Le programme est structuré en 2 budgets opérationnels de programme, 6 unités opérationnelles centrales et 49 unités opérationnelles locales à l'étranger. Les deux budgets opérationnels de programme concernent l'enseignement français à l'étranger et le rayonnement culturel et scientifique. En théorie, l'existence d'un nombre limité de BOP devrait permettre au principe de fongibilité de s'appliquer de manière maximale. Pourtant, le programme 185 a la réputation d'avoir un nombre record de crédits « fléchés ».

2. La structuration en actions

Le programme est structuré en quatre actions.

Une action, celle dédiée à « l'audiovisuel extérieure » a été transformée en programme (programme 155), lequel a été transféré à la mission interministérielle « médias ». Il n'y a donc plus de possibilité d'arbitrage, pour le responsable de programme, entre les crédits alloués au rayonnement audiovisuel et ceux consacrés aux autres modalités de rayonnement (livre, arts vivants, coopération scientifique etc...). Le transfert du programme 115 peut avoir deux effets : un effet inflationniste, si ce programme est considéré comme « sanctuarisé », ou au contraire, un effet de « dépérissement », lié au fait que les priorités politiques du moment joueraient, au sein de la mission « médias », en faveur de la chaîne d'information internationale, au détriment de TV5 et RFI.

Une action « garantir l'accès des jeunes Français de l'étranger à l'enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers » regroupe les crédits de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), transférés en loi de finances initiale pour 2006 du programme 151 au programme 185, afin de marquer la priorité accordée au rayonnement des écoles françaises auprès des publics étrangers.

Action n° 1 : Animation du réseau ( 22,1 millions d'euros )

Cette action regroupe les activités transversales qui participent à la mise en oeuvre de la coopération et de l'action culturelles françaises dans les pays développés au sens de l'OCDE. Elle est le support d'une partie des crédits de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), pour la part affectée au présent programme et non au programme 209, de ceux du service de la stratégie, des moyens et de l'évaluation et de ceux des services de coopération et d'action culturelle (SCAC).

Action n° 2 : langue et culture française ( 108,6 millions d'euros )

Cette action vise à promouvoir la langue et la culture françaises. Elle est gérée par la direction de l'action culturelle et du Français et celle de l'audiovisuel extérieur.

Elle concerne les actions assurant une audience accrue à la langue française dans et hors contexte scolaire et universitaire, dans les pays ne bénéficiant pas de l'aide au développement. Ces actions se développent dans un contexte très concurrentiel où le « marché » de la diversification linguistique est en pleine expansion.

En ce qui concerne l'action culturelle, le ministère des affaires étrangères s'appuie sur de nombreux opérateurs : CulturesFrance, qui regroupe désormais l'ex-AFAA pour les échanges artistiques, bureau international de l'édition française pour le livre et l'écrit et l'ex-association pour le développement de la pensée française (ADPF), mais aussi sur le réseau des 73 alliances françaises.

Parallèlement, au titre de cette action, le ministère des affaires étrangères anime un réseau d'établissements culturels pluridisciplinaires : 59 centres et instituts culturels et 7 centres de recherche .

Action n° 3 : renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires (63,1 millions d'euros )

Cette action regroupe les activités menées par le ministère des affaires étrangères dans les domaines scientifiques, techniques et universitaires, dans les pays développés au sens de l'OCDE. Elle vise à renforcer l'attractivité de la France auprès des étudiants et des chercheurs étrangers, dans le contexte très concurrentiel de l'enseignement supérieur. Elle contribue à la valorisation de la science française et à affirmer son image hors de nos frontières.

L'action est gérée par la direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche, celle de la coopération technique et la mission pour la coopération non gouvernementale.

Action n° 4 : garantir l'accès des jeunes Français de l'étranger à l'enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers (332,6 millions d'euros 26 ( * ) )

Cette action est dédiée à l'Agence pour l'Enseignement français à l'étranger qui anime un réseau de 251 établissements, dont 73 en gestion directe et 178 conventionnés.

3. La ventilation analytique souligne la prédominance des crédits de l'AEFE

Les diagrammes ci-dessous font apparaître la part écrasante au sein du programme 185 des crédits dévolus à l'AEFE : 62,9 % avant ventilation analytique des coûts et 60 % après.

Les autres actions sont d'un montant très limité, ce qui fonde la recommandation de votre rapporteur spécial d'augmenter la taille du présent programme en regroupant l'ensemble des crédits dédiés à l'action culturelle, y compris ceux inscrits aujourd'hui sur le programme 2009.

Répartition du programme 185 entre actions avant et après ventilation analytique

(en millions d'euros)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « Action extérieure de l'Etat »

Répartition du programme 185 par actions avant et après ventilation
des prestations d'appui du programme et des crédits polyvalents affectés à d'autres missions 27 ( * )

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « Action extérieure de l'Etat »

B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO

La justification au premier euro du programme 185, si elle a indéniablement progressé, manque encore parfois de clarté. La répartition des effectifs entre actions se révèle aujourd'hui difficile, sans que votre rapporteur spécial ait été en mesure de connaître précisément la répartition des effectifs finalement retenue pour l'élaboration du projet annuel de performances 2007.

1. Le nécessaire suivi de la trésorerie des opérateurs

S'agissant des opérateurs, qui représentent la majeure partie du programme, votre rapporteur spécial souligne les progrès réalisés dans la présentation des crédits et des effectifs. Il regrette néanmoins qu'une analyse de la trésorerie ne soit pas présentée dans le projet annuel de performances.

Deux exemples soulignent l'importance de cette analyse de trésorerie.

Premièrement, la trésorerie significative de l'AEFE a diminué dans des proportions considérables pour une double raison. D'une part, l'AEFE a reçu en dotation immobilière un certain nombre d'établissements dont elle doit désormais conduire la rénovation et prévoir l'entretien, sans avoir reçu la totalité des crédits correspondant. D'autre part, alors que les deux tiers des crédits de l'AEFE constituent des dépenses de personne (l'équivalent du titre 2 pour le budget de l'Etat), la subvention versée à l'établissement pour charge de service public a fait l'objet en 2006 d'une régulation à un taux de 5 %, ce qui a amené l'agence à puiser dans sa trésorerie et à recourir à l'emprunt. La subvention de l'Etat a représenté en 2006 plus de la moitié des ressources de l'établissement. Il conviendrait donc en 2007 de distinguer en termes de régulation budgétaire les crédits de personnel (régulés à hauteur de 0,15 %) des autres crédits (régulés à hauteur de 5 %).

Budget de l'AEFE en 2006

(en milliers d'euros)

Subventions de l'Etat

Ressources propres

Total

324.300

282.937

609.237

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « action extérieure de l'Etat »

Budget de l'AEFE en 2006 :
répartition entre personnel, fonctionnement et investissement

(en milliers d'euros)

Personnel

Fonctionnement

Investissement

Total

429.132

196.683

50.770

676.585

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2007 « action extérieure de l'Etat »

Un croisement des deux tableaux souligne que, au-delà de l'investissement, une partie du fonctionnement devrait être financée en 2006, soit par un prélèvement sur la trésorerie, soit par emprunt, ce qui est peu vertueux.

En 2007, la dotation à l'AEFE est réévaluée de 8 millions d'euros, ce qui correspond à la quasi-totalité de l'augmentation de l'enveloppe du programme 185.

Deuxièmement, la trésorerie de CulturesFrance paraît significative. La tutelle n'en tire aucune conséquence dans l'évaluation de sa dotation pour 2007. De plus, la fusion entre l'ancienne association française d'action artistique (AFAA) et l'association pour le développement de la pensée française (ADPF) a suscité des gains de productivité que reconnaît le ministère des affaires étrangères, en matière immobilière et d'effectifs. Selon la présentation du projet annuel de performances, le nombre d'ETPT de la nouvelle agence devrait passer de 120,9 en 2006 à 105,2 en 2007, soit une diminution de 15 postes.

Les gestionnaires du programme 185 ne proposent pas, comme ils le devraient, un ajustement des crédits de subvention à la nouvelle agence qui correspond très exactement à la somme des subventions versées précédemment aux deux associations AFAA et ADPF (8.990.327 euros). Votre rapporteur spécial vous proposera un amendement d'ajustement.

Evaluation de la trésorerie de CulturesFrance au 31 décembre 2006

(en euros)

Trésorerie au 15 novembre 2006

10.259.160

Dont fonds propres et fonds de réserve

3.019.391

Total de la trésorerie disponible

7.239.769

Entrées de trésorerie d'ici le 31 décembre 2006

650.000

Sorties de trésorerie d'ici le 31 décembre 2006

5.750.000

Versement complémentaire du Quai d'Orsay au titre de 2006

1.250.000

Estimation de la trésorerie au 31 décembre 2006

3.389.769

Source : CulturesFrance

Une réduction de la trésorerie de 500.000 euros permettrait de ramener le fonds de roulement à 40 jours, ce qui paraît très raisonnable.

La commission des finances a entendu le 8 novembre 2006 les responsables de la nouvelle agence CulturesFrance, dédiée à la promotion de la culture française à l'étranger, et les deux ministères de tutelle, sur la base d'une enquête demandée à la Cour des comptes concernant la gestion de l'Association française d'action artistique (AFAA). Elle s'est interrogée au terme de cette audition sur la capacité de la tutelle à établir des priorités stratégiques, géographiques, culturelles précises, et des procédures d'évaluation, permettant de piloter efficacement la nouvelle agence. Elle regrette que la signature d'une convention d'objectifs et de moyens, et que l'audit relatif à l'exercice de sa tutelle sur les opérateurs par le Quai d'Orsay, n'aient pas précédé la création de la nouvelle agence. Cette création apparaît du même coup précipitée, le « positionnement stratégique de l'agence » manquant parfois de clarté.

Votre rapporteur spécial souligne que la tutelle a vocation à rendre compte au Parlement, dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances, de manière précise, de l'effet de levier public - privé des opérations financées ainsi que des contreparties financières et culturelles réelles obtenues par la France lorsqu'elle organise dans l'hexagone une saison dédiée à un pays étranger.

2. L'évolution nécessaire de l'Alliance de Paris

Votre rapporteur spécial suit avec attention la constitution d'une fondation reconnue d'utilité publique dédiée au développement des alliances française à l'étranger. Ce projet vise à séparer l'Alliance de Paris en deux entités juridiquement distinctes, l'une dédiée aux cours de français dispensés dans la capitale, l'autre correspondant à la tête de réseau des Alliances dans le monde, qui pourrait se consacrer, de manière plus active qu'aujourd'hui, au rayonnement de la langue française.

S'agissant de la structure ayant vocation à animer le réseau des Alliances dans le monde entier, le statut retenu est celui d'une fondation reconnue d'utilité publique dont les statuts sont en cours d'examen par le ministère de l'intérieur.

Il s'agit maintenant de doter la fondation d'un capital qui pourrait avoisiner 10 millions d'euros, afin que l'institution assume ensuite, de manière autonome, l'animation et le développement du réseau des Alliances. A son grand regret, l'Alliance de Paris éprouve des difficultés à constituer le capital auprès des entreprises privées françaises. Votre rapporteur spécial propose que l'Etat participe à la dotation en capital de la nouvelle dotation, à hauteur de 1 million d'euros, afin d'encourager les mécènes étrangers à faire de même.

3. Le rôle majeur des bourses

Votre rapporteur spécial souligne le rôle majeur des bourses en matière de rayonnement culturel et scientifique. 18,4 millions d'euros sont inscrits à ce titre dans le projet de loi de finances, contre 16,5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2006, mis en oeuvre, soit par l'administration centrale, soit par les postes à l'étranger.

Ce montant devrait permettre le financement de 16.500 mois/bourse. Des programmes de bourses d'excellence sont mis en oeuvre sur crédits centraux : les bourses « major » (588.000 euros), le programme Eiffel de bourses d'excellence (2.194.650 euros) destiné aux futurs décideurs, dont le nouveau programme Eiffel Doctorat (247.500 euros) qui finance des bourses de mobilité dans le cadre de thèses en cotutelle ou en codirection.

C. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS

Les indicateurs de performances offrent une vision qualitative assez pertinente pour évaluer l'action des gestionnaires du programme 185. Le ratio d'efficience du réseau de coopération et d'action culturelle n'appelle pas de commentaires, dès lors que les responsables du ministère ne peuvent garantir encore la complète fiabilité des chiffres.

1. Les indicateurs relatifs aux écoles françaises à l'étranger

45,2 % des élèves dans les enseignements français à l'étranger étaient français en 2005. Les autres élèves sont donc étrangers : on relève ainsi 41,6 % d'enfants étrangers nationaux et 13,2 % d'enfants étrangers de pays tiers. A partir de ces éléments, votre rapporteur spécial regrette que le responsable de programme n'exprime aucune stratégie et aucune vision de ce que doit devenir l'enseignement français à l'étranger : ces pourcentages seraient amenés à être reconduits en 2007. Pourtant, des priorités mériteraient d'être affichées : faut-il plus d'enfants étrangers nationaux que d'enfants français, pour afficher encore davantage la mission de rayonnement des établissements français d'enseignement. Faut-il affirmer davantage leur caractère de service public d'enseignement pour les enfants français à l'étranger ? Les objectifs fixés à l'AEFE au travers des cibles de 2007 sont peu clairs.

Il faut par ailleurs souligner que l'amélioration du taux d'autofinancement des établissements français à l'étranger a pour corollaire une augmentation des bourses dans des proportions significatives 28 ( * ) .

Une vision consolidée de l'impact budgétaire de l'autofinancement des établissements scolaires à l'étranger mériterait d'être présentée.

Enfin, votre rapporteur spécial propose un indicateur permettant de suivre le pourcentage d'enfants étrangers ayant effectué leur scolarité dans un établissement français poursuivant leurs études en France. Chacun sait que ce pourcentage est aujourd'hui trop limité. Prévoir un indicateur conduirait à faire de cet objectif une priorité politique.

2. Les indicateurs relatifs à l'autofinancement des centres culturels

Le taux d'autofinancement des établissements culturels à l'étranger devrait atteindre 51,5 % en 2006. Le responsable de programme se fixe un objectif ambitieux, mais de long terme, consistant à relever ce pourcentage à hauteur de 60 % en 2010.

Un sous-indicateur précise que l'activité de cours de langue est déjà autofinancée à 94,8 % en 2006. L'objectif est d'atteindre les 100 % en 2010. Le délai paraît très peu ambitieux. La date de 2008 serait plus appropriée.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 185 « rayonnement culturel et scientifique »

- Votre rapporteur spécial regrette la vision quelque peu littérale de la liste des pays en développement établie par l'OCDE et qui veut que tout euro dépensé par le département dans un pays en développement constitue de l'aide au développement. Il propose l'intégration de l'action « affirmation de la dimension culturelle du développement » du programme 209 dans le programme 185 .

- L'exercice par la DGCID de sa tutelle sur ses opérateurs n'est pas pleinement satisfaisante.

- Il propose un indicateur permettant de suivre le pourcentage d'enfants étrangers ayant effectué leur scolarité dans un établissement français poursuivant leurs études en France. Chacun sait que ce pourcentage est aujourd'hui trop limité.

- L'activité de cours de langue des centres culturels est déjà autofinancée à 94,8 % en 2006. L'objectif est d'atteindre les 100 % en 2010. Le délai paraît très peu ambitieux. La date de 2008 serait plus appropriée.

* 25 Un amendement de transfert de crédits vers le programme 151 à hauteur de 49 millions d'euros a néanmoins été adopté à l'initiative de notre collègue député Jérôme Chartier lors de l'examen en première délibération de la présente mission à l'Assemblée nationale.

* 26 Avant transfert des bourses (49 millions d'euros) sur le programme 151 opéré par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jérôme Chartier.

* 27 En logique analytique, le programme bénéficie de crédits, au prorata du poids budgétaire du programme et des ETPT, de l'action soutien du programme 105. Au sein du programme, les crédits de l'action « animation du réseau » sont ventilés selon une clé de répartition sur laquelle le ministère des affaires étrangères lui-même exprime des réserves.

* 28 Le transfert des bourses au programme 151 conduira à des « conflits d'intérêt » au sein du Quai d'Orsay intéressants entre les responsables du programme 185 et 151. Toute augmentation, au programme 185, du taux d'autofinancement des écoles françaises à l'étranger, par la baisse éventuelle de la dotation à l'AEFE, aura comme conséquence, une hausse mécanique des bourses du programme 151, qui devra les financer. Dans le contexte de maîtrise des dépenses publiques, il n'est pas impossible que ce financement se fasse à moyens constants, au détriment des autres actions du programme 151...