M. Henri de RAINCOURT
II. LE PROGRAMME 108 « ADMINISTRATION TERRITORIALE »
A. UN PROGRAMME CENTRÉ SUR LES MISSIONS DES PRÉFECTURES ET DES SOUS-PRÉFECTURES
Le programme 108 « Administration territoriale » renvoie aux moyens nécessaires à l'ensemble des missions des préfectures (de région, de département ou de zone) et des sous-préfectures. Selon l'article 72 (dernier alinéa) de la Constitution, « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Ainsi, le programme couvre aussi bien les attributions préfectorales exercées pour le compte du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire que celles accomplies pour un autre ministère .
- L'action 1 « Coordination de la sécurité des personnes et des biens » concerne, dans le département, le pilotage de la politique de sécurité publique, la prévention des risques naturels et la gestion des crises, la sécurité routière et la police administrative, les expulsions locatives, les hospitalisations d'office. Elle se situe donc, par certains aspects, « à la limite » d'autres missions (sécurité, sécurité civile...), ce qui illustre les « difficultés de frontière » entre les missions relevant en tout ou partie du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
- L'action 2 « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres » s'applique aux titres d'identité (passeports, cartes nationales d'identité), au droit des étrangers (demandes d'asile, de titre de séjour, de naturalisation, reconduites à la frontière) et aux véhicules (cartes grises, « vie » du permis de conduire).
- L'action 3 correspond au « Contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales ».
- L'action 4 « Pilotage territorial des politiques gouvernementales » recouvre les moyens de la coordination des services de l'Etat et de la conduite de politiques spécifiques (ville, cohésion sociale, aide au développement économique...).
- L'action 5 « Soutien et animation du réseau des préfectures » 1 ( * ) regroupe les activités relatives à l'animation et au pilotage des préfectures, ainsi que les fonctions supports que sont : l'immobilier et les services techniques, le garage et le parc automobile, la gestion administrative, le management stratégique, l'informatique, la gestion du corps préfectoral et des résidences, l'imprimerie et la reprographie, le standard.
Les actions du programme « Administration territoriale »
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- 211,7 millions d'euros
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- 5,4 millions d'euros
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L'action 2 « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance des titres » représente 38,6 % des moyens du programme.
B. UNE MODIFICATION DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME : LA CRÉATION DE L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS
En 2007, le présent programme connaîtra une modification substantielle de son périmètre avec la création de l'agence nationale des titres sécurisés, établissement public administratif.
Cette agence se verra confier la responsabilité d'organiser la production des passeports électroniques . L'objectif poursuivi est de donner à la France les moyens d'être au meilleur niveau mondial dans l'emploi des nouvelles technologies pour la production de titres sécurisés (cartes d'identité électroniques, visas biométriques...), de développer les synergies entre les administrations pour une meilleure maîtrise des coûts et de mutualiser les achats d'équipements nécessaires à l'exploitation des titres.
L'agence nationale des titres sécurisés sera dotée de 45 millions d'euros prélevés sur les taxes de délivrance des passeports conformément à l'article 28 du projet de loi de finances pour 2007. Elle bénéficiera, également, du transfert, par voie de subvention, de tout ou partie des crédits maintenus sur l'action 2 du programme « Administration territoriale » pour assurer la transition entre l'Etat et la nouvelle structure. Le montant de cette subvention sera déterminé en gestion 2007, en fonction de la date effective d'entrée en fonctionnement de l'agence.
Une telle affectation directe en loi de finances de recettes jusqu'alors affectées à l'Etat à des dépenses effectuées par des tiers, si elle est conforme à la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) (articles 2 et 36), ne doit pas avoir pour objet de contourner la norme de progression des dépenses « - 1 % volume » mais au contraire d' optimiser l'utilisation des ressources budgétaires .
C. UNE BAISSE DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT (- 5 %), MAIS UNE HAUSSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT (+ 1,7 %)
Le présent programme comprend 1.655,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, en baisse de - 5 % par rapport à 2006 . Cette évolution s'explique par le non-renouvellement, en 2007, d'enveloppes ouvertes en 2006 pour répondre à des engagements pluriannuels portant sur certains projets au coeur de la stratégie de modernisation de l'administration préfectorale : le passeport électronique et l'identité nationale électronique sécurisée.
Les crédits de paiement s'élèvent à 1.615,3 millions d'euros et sont ainsi en progression de + 1,7 % .
Cette hausse de crédits de paiement, de 26,8 millions d'euros, résulte de mouvements en sens inverse :
- les dépenses de personnel 2 ( * ) augmentent de 36 millions d'euros (+ 2,8 %), sous l'effet de mesures générales (évolution de la valeur du « point fonction publique ») mais aussi de mesures catégorielles (réformes statutaires et revalorisations indemnitaires pour des personnels administratifs et techniques) ;
- les dépenses de fonctionnement reculent de 13,1 millions d'euros (- 5 %), notamment sous l'effet d'une gestion rigoureuse analysée par votre rapporteur spécial dans son récent rapport « Dépenses de fonctionnement des préfectures : une nouvelle donne grâce à la LOLF, des marges de manoeuvre pour la réforme de l'Etat » 3 ( * ) ;
- les crédits d'investissement sont en hausse de 3,9 millions d'euros (+ 6,4 %) , afin notamment d'assurer la poursuite des grands projets transversaux suivants : le passeport électronique (1,4 million d'euros) 4 ( * ) , le système d'immatriculation à vie des véhicules (SIV) (9,2 millions d'euros) et l'application GREGOIRE 5 ( * ) (3 millions d'euros).
Etant données les évolutions actuelles (réorganisation du contrôle de légalité dans le sens d'une plus grande spécialisation) et à venir (dématérialisation des titres), une interrogation peut se faire jour sur le rôle et la pérennité des sous-préfectures , dont les frais de fonctionnement pèsent sur les crédits du présent programme. A cet égard, un certain nombre de redécoupage d'arrondissements (cas du département de la Sarthe, par exemple) ont, d'ores et déjà, eu lieu afin de mieux étaler la charge de travail entre les différents services préfectoraux au sein d'un même département. Votre rapporteur spécial estime, par ailleurs, que toute « reconfiguration » en la matière ne peut être envisagée que dans le respect de la dimension humaine et des besoins des territoires.
D. LA RECHERCHE D'UNE JUSTE ADÉQUATION DES EFFECTIFS
Le programme connaît un recul de son plafond d'emploi de 156 équivalents temps plein travaillés (ETPT) , pour s'établir à 30.228 ETPT .
Cette réduction des effectifs constitue la résultante d' un « effet de ciseaux » avec une baisse de 245 ETPT pour les personnels administratifs et une augmentation de 89 ETPT pour les personnels techniques, le nombre de hauts fonctionnaires restant stable à 560 ETPT.
Dans ce cadre général, des transferts d'emplois sont prévus afin de ne faire supporter à ce programme que les personnels qui en relèvent effectivement. D'une part, 15 ETPT sont transférés au bénéfice du programme 112 « Aménagement du territoire » 6 ( * ) (agents assurant des missions de développement économique pour le compte de la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires) et 17 ETPT le sont au bénéfice du programme 122 « Concours spécifiques et administration » 7 ( * ) (dans le cadre du rattachement à ce programme du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité de Lyon). En retour, 191 ETPT sont transférés en provenance du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (178 personnels agents techniques du réseau de médecine de prévention, 2 contractuels techniques de préfecture et 11 formateurs internes). Cet effort de clarification des effectifs réellement attachés à ce programme doit être salué .
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, votre commission s'était inquiétée de transferts de charges, dans le cadre de la mise en place de la LOLF, qui pourraient intervenir sans transferts d'emplois équivalents. Elle s'était, en particulier, intéressée au transfert des procédures d'ordonnancement des préfectures vers les juridictions 8 ( * ) . Notre collègue Roland du Luart, rapporteur spécial pour les crédits de la mission « Justice », avait, à cette occasion, fait état d' une estimation des chefs de cours selon laquelle un tel transfert représenterait environ 200 ETPT 9 ( * ) .
Interrogé sur cette question cette année, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a fait savoir que les effectifs « libérés » ont été réinvestis sur d'autres taches relevant de l'application de la LOLF en préfecture .
Il a, tout d'abord, rappelé que le transfert des charges d'ordonnancement n'avait été que partiel et qu'à la demande du ministère de la Justice les préfets étaient demeurés ordonnateurs secondaires pour les dépenses d'investissement des juridictions.
Par ailleurs, il a indiqué que l'allégement obtenu grâce à ce transfert partiel avait permis de déployer des agents des préfectures pour assurer la gestion de nouveaux crédits pour le compte de ministères , et que ces nouvelles taches avaient compensé « plus que largement cette réduction ». Ainsi, les préfectures sont-elles devenues les prestataires de plusieurs ministères et assurent, désormais, pour leur compte l'engagement et le suivi des dépenses de leurs unités opérationnelles (cas des programmes « Fonction publique », « Drogue et toxicomanie », « Rénovation urbaine », « Equité sociale et territoriale », « Egalité des hommes et des femmes »...). Les ministères dont les services déconcentrés ne disposent pas de la taille critique nécessaire s'appuient, en effet, sur les préfectures pour mutualiser les tâches de gestion sans transfert de moyens équivalents.
En outre, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a fait valoir les responsabilités nouvelles reposant sur les préfets et leurs agents depuis l'entrée en vigueur de la LOLF . En particulier, les préfets doivent, désormais, élaborer un avis sur les budgets de chaque service déconcentré, suivre la mise en oeuvre des actions de ces services, la réalisation de leurs objectifs et l'exécution de leurs dépenses. Pour permettre un suivi des résultats des services déconcentrés, les préfectures mettent, par ailleurs, à disposition des autres services leur savoir-faire en matière de contrôle de gestion et de mesure de la performance.
Aussi, dans ce cas concret, apparaît-il que la LOLF n'est pas synonyme d'allégement de la charge de travail des préfectures, mais plutôt d'une évolution des compétences et de l'expertise des personnels (suivi de la performance, coordination des services...).
E. DES PERFORMANCES SATISFAISANTES, MESURÉES PAR DES INDICATEURS PERTINENTS
Sur les six objectifs assignés au présent programme les performances atteintes témoignent, dans la plupart des cas, de progrès notables et de la volonté de trouver de nouvelles marges de manoeuvre en 2007 (en prévision).
A titre d'exemple, l'indicateur relatif à l'évolution des coûts de téléphonie par agent traduit une baisse significative de ce poste budgétaire : 380 euros en 2004, 359 euros en 2005, et des prévisions de 361 euros et 342 euros, respectivement, pour 2006 et 2007.
Par ailleurs, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur spécial avait proposé la création de trois indicateurs de performance destinés à mieux mesurer l'efficience ou la qualité du service rendu à l'usager par les préfectures :
- le coût unitaire de chaque type de document établi en préfecture : titre de séjour, passeport, carte nationale d'identité, permis de conduire, carte grise. Les grands projets du programme (le système d'immatriculation à vie des véhicules, le passeport électronique, la carte nationale d'identité électronique sécurisée) étant présentés, à juste titre, comme de nature à permettre des économies, la performance devait donc en être mesurée ;
- le délai d'attente du public dans les locaux préfectoraux lors d'une demande initiale de titre d'identité ou de séjour ;
- la mesure de la qualité de l'accueil à partir d'un sondage réalisé par un organe indépendant.
Sur ces trois points, votre rapporteur se félicite d'avoir obtenu, en tout ou partie, satisfaction .
S'agissant du coût unitaire des titres réglementaires délivrés en préfecture, la « justification au premier euro » de l'action 2 « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres » fait apparaître le coût unitaire d'un permis de conduire (0,52 euro), d'une carte nationale d'identité (0,28 euro), d'une carte grise (0,23 euro), d'un titre de séjour (1,71 euro) et d'un passeport délivré d'urgence (4,61 euros).
La prochaine étape pourrait être, désormais, la création d'un indicateur de performance permettant d'assurer le suivi de ces coûts .
Les délais d'attente sont, pour leur par, l'objet d'un suivi grâce à un indicateur attaché à l'objectif 2 « Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables » et portant sur la proportion de préfectures délivrant dans les délais fixés les cartes grises . Les objectifs de délai de délivrance des cartes grises au guichet fixés aux préfectures varient, selon la « taille » de ces dernières (classification en quatre niveaux de strate), de 15 minutes à 45 minutes. Pour la strate 2 (préfectures de départements dont la population est comprise entre 200.001 et 500.000 habitants) par exemple, le taux de préfectures respectant l'objectif de 25 minutes est de 81 % en 2005 et de 85 % en prévision pour 2006 et 2007.
La qualité de l'accueil est, elle aussi, dorénavant mesurée, via le nombre de préfectures et de sous-préfectures ayant obtenu une certification de type ISO ou correspondant au référentiel Qualipref 10 ( * ) dans le cadre de l'objectif 2 « Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables ».
Votre rapporteur spécial estime, toutefois, qu'un nouveau pas dans la qualité de l'information délivrée aux parlementaires et dans la mesure de la performance devrait être franchi. En effet, l'action « Pilotage territorial des politiques gouvernementales » ne se voit assignée aucun objectif, ni aucun indicateur . Elle mobilise, pourtant, 25,6 % des crédits du présent programme et renvoie aux pouvoirs du préfet à travers les PASER (projets d'action stratégique de l'Etat en région) et les PASED (projets d'action stratégique de l'Etat en département).
Aussi, votre rapporteur spécial juge-t-il nécessaire qu'un indicateur permettant de refléter le rôle interministériel joué par les préfets vienne enrichir le projet annuel de performances (PAP) du programme « Administration territoriale » .
Les principales observations de votre rapporteur
spécial
sur le programme 108 « Administration
territoriale »
- Le périmètre du présent programme est modifié par la création de l'agence nationale des titres sécurisés qui se voit confier la responsabilité d'organiser la production des passeports électroniques. Elle sera dotée de 45 millions d'euros prélevés sur les taxes de délivrance des passeports.
- Les crédits de paiement de ce programme enregistrent une hausse modérée de 1,7 % et s'élèvent à 1.615,3 millions d'euros .
- Si le plafond d'emploi du programme recule de 156 ETPT, la LOLF n'est pas synonyme d'allégement de la charge de travail des préfectures, mais plutôt d'une évolution des compétences et de l'expertise des personnels (suivi de la performance, coordination des services...).
- Les performances atteintes témoignent, pour la plupart des indicateurs, de progrès notables et de la volonté de trouver de nouvelles marges de manoeuvre en 2007 (exemple des coûts de téléphonie - cf. le rapport d'information n° 24 (2006-2007) de votre rapporteur spécial).
- Si la justification au premier euro fournit désormais le coût unitaire de chaque type de document établi en préfecture (par exemple, 0,52 euro pour un permis de conduire), la prochaine étape pourrait être la création d'un indicateur de performance permettant d'assurer le suivi de ces coûts.
- Votre rapporteur spécial se félicite, par ailleurs, de l'apparition de deux nouveaux indicateurs : l'un permettant d'appréhender le délai d'attente en préfecture et l'autre d'apprécier la qualité de l'accueil .
- Votre rapporteur spécial juge, toutefois, nécessaire qu'un indicateur permettant de refléter le rôle interministériel joué par les préfets vienne enrichir le PAP du programme « Administration territoriale ».
* 1 En loi de finances pour 2006, l'action 5 évoquait uniquement l'« Animation du réseau des préfectures » et concernait la répartition des ressources entre les préfectures ainsi que le suivi de leurs dépenses. Cette action, animée et pilotée par la sous-direction de l'administration territoriale (SDAT), a désormais vocation à constituer l'action de soutien du programme, sur laquelle sont imputées les dépenses indivises engagées par les préfectures . Cette évolution a été décidée afin de simplifier la gestion courante de ces dépenses.
* 2 Constituant 80,7 % des dépenses du programme.
* 3 Sénat, rapport d'information n° 24 (2006-2007).
* 4 Dotée de 45 millions d'euros prélevés sur les taxes de délivrance des passeports, l'agence nationale des titres sécurisés bénéficiera également du transfert, par voie de subvention, de tout ou partie des crédits budgétaires maintenus sur l'action 2 « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres » pour assurer la transition entre l'Etat et la nouvelle structure. Le montant de cette subvention sera déterminé en gestion 2007, en fonction de la date effective d'entrée en fonctionnement de l'agence.
* 5 Le projet GREGOIRE vise à refondre l'application actuelle de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF), en assurant une meilleure fluidité dans le traitement des dossiers, l'intégration des technologies biométriques et la constitution d'une base de données statistiques sur l'évolution des flux migratoires. Le déploiement national de ce projet est prévu en 2009.
* 6 Le programme « Aménagement du territoire » relève de la mission « Politique des territoires ».
* 7 Le programme « Concours spécifiques et administration » relève de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
* 8 Avec la LOLF, les premiers présidents et les procureurs généraux des cours d'appel sont devenus ordonnateurs secondaires conjoints du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice » en remplacement des préfets.
* 9 Cette estimation émanait des services de la Chancellerie.
* 10 Publié au Journal officiel du 19 février 2006, le référentiel Qualipref correspond à une norme d'engagement de service pour les différentes missions des préfectures et des sous-préfectures.