M. Henri de RAINCOURT
III. LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »
A. UN PROGRAMME À PLUSIEURS FINALITÉS
Le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » concerne la mise en oeuvre de la législation sur le financement de la vie politique (financement de l'organisation des élections, des campagnes électorales et des partis politiques 11 ( * ) ). Ce programme s'applique également, via son action 4 « Cultes », à la mise en oeuvre de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat. Il concerne, enfin, l'application des dispositions sur la liberté d'association et la reconnaissance d'utilité publique (loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association), par l'intermédiaire de son action 5 « Vie associative et soutien ».
Au regard des échéances électorales pour 2007 (élections présidentielles, puis élections législatives), le présent programme tient donc une place particulière au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », puisqu'il sous-tend l'organisation matérielle des élections, la centralisation de l'ensemble des résultats de ces scrutins, le contrôle des comptes de campagne des candidats, le respect par les partis politiques de leurs obligations légales et la répartition de l'aide publique à ces mêmes partis politiques en fonction de leur représentativité 12 ( * ) .
B. UNE TRÈS FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS LIÉE AU CALENDRIER ÉLECTORAL DE 2007
Le présent programme enregistre une augmentation très significative de ses autorisations d'engagement , qui passent de 151,5 millions d'euros en 2006 à 547,5 millions d'euros pour 2007 (+ 261,4 %).
Une évolution comparable se retrouve concernant les crédits de paiement , qui s'élèvent à 381 millions d'euros pour 2007 alors qu'ils ne représentaient que 149,3 millions d'euros en 2006 (+ 155,2 %).
En 2006, l'absence d'échéances électorales majeures avait, en effet, permis de limiter les dépenses liées à l'action 2 « Organisation des élections » aux inévitables élections partielles, aux dépenses habituelles induites par la révision annuelle des listes électorales, ainsi que celles relevant du marché d'achat des enveloppes électorales pour les scrutins prévus en 2007 et 2008.
L'organisation des élections présidentielle et législatives en 2007 modifie, bien évidemment, l'équation budgétaire de ce programme (passation de marchés et engagement préalable de certaines dépenses payables en 2008), comme en atteste la ventilation des crédits de paiement par action.
L'action 2 « Organisation des élections » pèse, ainsi, près des deux tiers du programme : 64,1 % des crédits de paiement avant ventilation (64,6 % après ventilation).
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- 0,027 million d'euros
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- 0,001 million d'euros
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Il convient, à cet égard, de souligner que le « budget de la vie politique » est contraint de manière structurelle.
Certes, l'article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que « le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au gouvernement ».
Pour autant, le montant des aides publiques aux partis et groupements politiques inscrit en loi de finances initiale est inchangé depuis 1995 : 40,1 millions d'euros pour chacune des deux fractions 13 ( * ) . Le « bleu » budgétaire de la présente mission relève, sur ce point, qu'aucune demande de majoration ou de diminution n'a été formulée.
Quant au budget des élections lié, comme cela a été relevé, au calendrier électoral, il comporte des éléments incontournables : fabrication des enveloppes et des cartes électorales, remboursement des dépenses électorales des candidats dans les conditions fixées par les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, prise en charge des frais de propagande officielle et d'acquisition de matériel électoral (urnes, bulletins de vote...) ainsi que des dépenses engagées par les communes pour la tenue des bureaux de vote...
Chaque fraction de l'aide publique s'élevant à 40,1 millions d'euros, les autorisations d'engagement sont donc égales à 80,2 millions d'euros. Toutefois, depuis 2003, le montant effectivement réparti se monte à 73,2 millions d'euros, une somme d'environ 7 millions d'euros n'étant pas répartie au titre de la première fraction. En effet, des sanctions financières sont prévues pour les partis ne respectant pas les règles de parité édictées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux 14 ( * ) .
C. LE CHIFFRAGE DU COÛT DE LA SÉQUENCE ÉLECTORALE « PRÉSIDENTIELLES / LÉGISLATIVES » EN 2007
Le chiffrage des crédits d'élections (élections présidentielle et législatives, élections partielles, dépenses communes) s'est opéré dans un contexte de double incertitude pesant, d'une part, sur le nombre de candidats à chaque élection , et, d'autre part, sur les incidences de l'ouverture à la concurrence de l'envoi des courriers de plus de 50 grammes , en application de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales.
Ces incertitudes ne seront levées que plusieurs mois après le vote du présent projet de loi de finances.
Dans ce contexte, la démarche adoptée repose sur un raisonnement de « fourchette » :
- l'ouverture en autorisations d'engagement se situe en haut de la fourchette par mesure de prudence : les calendriers étant serrés, il importe de disposer des autorisations d'engagement nécessaires à la notification des marchés le moment venu ;
- l'ouverture en crédits de paiement est calée sur le milieu de la fourchette , c'est-à-dire sur un scénario d'exécution jugé réaliste à défaut d'être certain.
Le montant des autorisations d'engagement soit 333 millions d'euros , est fixé sur la base des hypothèses suivantes :
- une nouvelle augmentation de 25 %, du nombre de candidats en présence au premier tour pour la présidentielle (16 en 2002, estimation de 20 pour 2007) , ce nombre ayant une influence directe sur le coût du scrutin, car tous ces candidats bénéficient d'un remboursement minimum de leurs dépenses électorales, quel que soit leur score (alors qu'un seuil minimum de 5 % des suffrages exprimés est exigé pour tous les autres scrutins) ;
- un nombre de candidats aux législatives équivalent à 2002, soit 8.400 candidats, record absolu sous la V eme République ;
- une hausse potentielle des dépenses postales liée, outre l'impact du nombre de candidats, à l'ouverture à la concurrence précitée, en vigueur depuis le 1 er janvier 2006.
Une partie des engagements juridiques, pour un montant de 56 millions d'euros, sera constatée au-delà de 2007, notamment les remboursements forfaitaires des candidats aux législatives, du fait des délais impartis à la CNCCFP pour se prononcer sur les comptes de campagne des candidats (6 mois pour les scrutins non contestés).
Les autorisations d'engagement sont réparties comme suit entre les différents types de scrutins :
Source : Bleu
budgétaire
Les crédits de paiement pour 2007 s'élèvent à 174 millions d'euros , suivant les hypothèses décrites ci-après.
Pour l'élection présidentielle , l'hypothèse est de 15 candidats (contre 16 en 2002, nombre déjà élevé). Pour les élections législatives , la prévision tient compte de la modification de la législation relative à l'aide publique. Auparavant, il suffisait qu'un parti présente des candidats dans au moins 50 circonscriptions pour être éligible à l'aide publique. Désormais, il faudra que parmi les candidats s'y rattachant, 50 ou plus obtiennent au moins 1 % des suffrages exprimés. Cette mesure devrait infléchir à la baisse le nombre de candidats, estimé pour la prévision à 7.500 . Pour les dépenses postales, il a été considéré que la mise en concurrence pourrait s'accompagner d'une stabilité des prix.
A cette occasion, votre rapporteur spécial souhaite, toutefois, regretter que le mode de financement public de l'activité politique contribue aujourd'hui fortement, et cela en dépit même de la « règle du 1 % » précédemment mentionnée, à un gonflement artificiel du nombre de partis et groupements politiques . Une telle évolution ne constitue pas un facteur de clarification du « jeu politique » et peut induire un manque de lisibilité des élections à venir.
D. 94,9 % DES EFFECTIFS DU PROGRAMME SONT MINISTRES DES CULTES EN ALSACE-MOSELLE
Le programme est doté de 1.485 ETPT (soit - 10 ETPT par rapport à 2006) , répartis en trois actions seulement .
En effet, l'action 1 « Financement des partis » et l'action 2 « Organisation des élections » s'appuient sur des personnels d'administration centrale regroupés dans l'action 5 « Vie associative et soutien » (33 ETPT, taille de l'effectif inchangé par rapport à 2006) .
Par ailleurs, comme cela a été évoqué précédemment, la CNCCFP utilise 43 ETPT (+ 10 ETPT par rapport à 2006).
L'essentiel des ETPT du présent programme (94,9 %) est concentré sur l'action 4 « Cultes » : 1.409 ETPT, soit un recul de 20 ETPT par rapport à 2006 15 ( * ) . Cette action regroupe, en effet, les ministres des cultes exerçant dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
E. COMMENT MESURER LA PERFORMANCE DE LA VIE POLITIQUE ?
Dans un souci de clarté et de lisibilité de la performance au sein du présent programme, un objectif, « Réduire au minimum les rejets de comptes pour des causes substantielles mais purement matérielles » 16 ( * ) , et l'indicateur qui lui était attaché ont été supprimés. Ils étaient, en effet, fortement soumis à des variables indépendantes de l'activité de la CNCCFP et ne rendaient donc que très approximativement compte de l'efficacité des travaux de cette commission.
Désormais, la performance de la CNCCFP n'est plus appréciée que par l'intermédiaire d'un indicateur de performance centré sur le « délai de traitement par la CNCCFP des comptes des partis et groupements politiques », l'objectif étant de passer de 11 mois et demi en 2005 à 7 mois en 2007.
Pour évaluer la performance de l'aide aux partis politiques, le PAP prévoit, comme en 2006, un indicateur portant sur le « délai d'envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l'aide publique, à compter de la publication de la loi de finances ». On peut, toutefois, s'interroger, comme en 2006, sur l'urgence à publier ce décret. Passer d'un délai de 35 jours en 2004 à 22 jours en 2005 constitue-t-il une performance ? L'objectif est-il à ce point important ?
Un indicateur sur le « coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales » vise à évaluer l'objectif d'organisation des élections au meilleur coût. Cet indicateur étant a priori proposé pour chaque type d'élection (cantonales, régionales, européennes, présidentielles, législatives, municipales) et prenant même en compte les consultations par référendum, votre rapporteur spécial s'étonne que le coût des élections sénatoriales ne fasse pas l'objet d'un suivi au même titre que toutes les autres élections .
Les séries statistiques relatives à cet indicateur ne permettent, par ailleurs, malheureusement pas de mener une analyse détaillée d'une quelconque évolution , le recul manquant dans le temps pour porter un jugement étayé. Tout au plus est-il possible de relever le coût prévu pour les élections présidentielle et législatives en 2007 : respectivement 5,50 euros et 3,81 euros par électeur inscrit . A cet égard, l'augmentation du nombre d'inscrits sur les listes électorales, outre le signe de bonne santé démocratique qu'elle représenterait, constituerait également un moyen d'amortir plus largement les coûts fixes engendrés par ces opérations électorales.
S'agissant de cet indicateur, il convient de remarquer que l'administration ne dispose pas de tous les leviers d'action pour la maîtrise de la dépense électorale. Le coût de l'élection résulte, en effet, du nombre de candidats (en progression de scrutins en scrutins), et du nombre de ceux qui ont obtenu le seuil requis de suffrages (dont le chiffre dépend du libre choix de l'électeur) ouvrant droit à un remboursement de leurs dépenses de campagne électorale. Ce coût dépend aussi du nombre de candidats ayant rempli les conditions légales pour maintenir leur candidature au second tour. Au total, les résultats en matière de coût moyen des scrutins sont utiles à la prévision budgétaire, mais ne doivent être analysés sous l'angle de la performance qu'avec des précautions d'interprétation.
En ce qui concerne la mesure de la performance de l'action 5 « Vie associative et soutien », le taux des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations traitées en moins de six mois enregistre une performance pour 2005 (50 %) très inférieure à l'objectif fixé (80 %) . Cette contre-performance s'explique, d'une part, par le temps consacré à la mise en oeuvre de la réforme relative à la simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations, et congrégations, de certaines déclarations associatives, et à la modification des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels, et, d'autre part, à des difficultés structurelles liées à la multiplicité des intervenants et aux délais de circulation des dossiers entre eux. Compte tenu de ces éléments d'appréciation, ce taux est fixé, en prévision, à 60 % pour 2006 et à 70 % en 2007. Votre rapporteur spécial sera attentif aux prochains résultats enregistrés en la matière .
Enfin, l'absence d'objectifs et d'indicateurs pour l'action 4 « Cultes » n'appelle aucune observation particulière.
Les principales observations de votre rapporteur
spécial
sur le programme 232 « Vie politique,
cultuelle et associative »
- Le présent programme enregistre une augmentation très forte de ses autorisations d'engagement , qui passent de 151,5 millions d'euros en 2006 à 547,5 millions d'euros pour 2007 (+ 261,4 %), et de ses crédits de paiement , qui s'élèvent à 381 millions d'euros pour 2007 alors qu'ils ne représentaient que 149,3 millions d'euros en 2006 (+ 155,2 %).
- Cette augmentation résulte des dispositions à prendre en vue de l'organisation des élections présidentielle et législatives en 2007 .
- Le chiffrage du coût de la séquence électorale « présidentielles / législatives » se fonde sur deux scénarios distincts : une hypothèse haute et prudente dans le cas des élections présidentielles et une hypothèse réaliste à défaut d'être certaine pour les élections législatives.
- Le coût prévu pour les élections présidentielle et législatives en 2007 est, respectivement, de 5,50 euros et de 3,81 euros par électeur inscrit .
- Votre rapporteur spécial s'étonne que le coût des élections sénatoriales ne fasse pas l'objet d'un suivi au même titre que toutes les autres élections .
- Le taux des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations traitées en moins de six mois enregistre une performance pour 2005 (50 %) très inférieure à l'objectif fixé (80 %) .
- L'essentiel des ETPT du présent programme (1.409 ETPT, soit 94,9 %) est concentré sur l'action 4 « Cultes » qui regroupe les ministres des cultes exerçant dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
* 11 Actions 1 à 3, soit respectivement : « Financement des partis », « Organisation des élections » et « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » (CNCCFP). L'existence d'une action spécifique pour la CNCCFP tient à sa situation d'autorité administrative indépendante (budget de 4,9 millions d'euros et 43 ETPT).
* 12 Lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.
* 13 La première fraction de l'aide publique est répartie proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1 er tour des dernières élections législatives et la seconde fraction , limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire . Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.
* 14 Les sanctions financières prévues par l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifiée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, sont applicables aux partis dont l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, pour les élections législatives, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats.
* 15 Cette évaluation est, toutefois, sujette à caution dans la mesure où les ministres du culte ne sont pas soumis au droit commun s'agissant de la date de cessation d'activité. En effet, il n'existe pas d'âge officiel de départ à la retraite pour les ministres du culte, bien que le droit canonique catholique ait posé le principe d'un départ à l'âge de 75 ans. Cet aléa rend donc quelque peu difficile d'établir des prévisions fiables pour les hypothèses de sortie concernant les effectifs de cette action.
* 16 Dans cette perspective, étaient considérés comme des causes substantielles mais purement matérielles le dépôt des comptes de campagne après les délais légaux et l'absence de visa de l'expert comptable.