M Joël Bourdin
IV. PROGRAMME 149 : FORÊT
A. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME
1. Les orientations stratégiques du programme
D'après les informations contenues dans le présent projet annuel de performances, quatre axes prioritaires de la politique forestière ont été définis par le gouvernement. Il s'agit de valoriser la forêt, de conforter la gestion durable des forêts, de développer la valorisation de la biomasse forestière, enfin de se mobiliser dans les démarches internationales et communautaires concernant la forêt.
S'agissant programme 149, il a été possible à votre rapporteur spécial d'identifier les priorités suivantes :
- le renforcement de la compétitivité de la filière forêt-bois et la valorisation de la ressource en bois ;
- le renforcement de la capacité de la forêt à résister aux ince ndies et aux risques naturels ;
- la promotion d'une gestion forestière développant la qualité environnementale et le rôle social des forêts ;
- le renforcement de la contribution positive de la biomasse forestière au bilan national des émissions / absorptions de gaz à effet de serre, notamment grâce à l'utilisation énergétique du bois ;
- le soutien à l'effort de recherche du secteur de la forêt et du bois.
2. Les modifications de périmètre intervenues
Le principal changement de champ du programme 149 correspond à la prise en charge désormais complète des personnels fonctionnaires de l'Inventaire forestier national (IFN) au sein de la subvention à cet établissement soit 6,2 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement et crédits de paiement pour 2007. Jusqu'ici, s'agissant de fonctionnaires mis à disposition, les coûts relatifs à l'emploi de ces personnes relevaient essentiellement du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la mission.
Votre rapporteur spécial se félicite de ce choix qui permet de ne plus financer ces personnels au sein de la masse salariale globale du ministère de l'agriculture et de la pêche mais de les affecter au programme technique correspondant . Les charges sont donc transférées à l'opérateur, l'opération supposant une augmentation parallèle de la dotation de fonctionnement de celui-ci.
Le niveau de crédit complémentaire correspondant est désormais inscrit au sein de l'action 1 du programme correspondant aux salaires et prestations sociales pour les personnels de l'IFN.
Le deuxième élément à signaler est la dotation spécifique aux établissements publics du programme qui emploient des salariés fonctionnaires . En raison de l'accroissement du taux de cotisation sociale des fonctionnaires, une dotation spécifique est inscrite au sein du programme. Cela concerne au total 10,2 millions d'euros dont 9,9 millions d'euros pour l'ONF, 200.000 euros pour l'IFN et 4.000 euros pour le CNPPF et les CRPF. Ces crédits supplémentaires sont inscrits au sein de l'action 1 pour l'IFN, de l'action 2 pour l'ONF et de l'action 3 pour CNPPF et CRPF.
Ces deux éléments induisent un accroissement de la subvention pour charge de service public du programme destiné aux établissements publics, sans pour autant engendrer une modification du périmètre du programme qui avait déjà à sa charge l'essentiel des dotations à ceux-ci .
3. Le découpage du programme en quatre actions d'inégale importance
Le programme « Forêt » est composé de quatre actions au sein desquelles l'action n° 2 « Mise en oeuvre du régime forestier » regroupe plus de la moitié des crédits de paiement et des autorisations d'engagement du programme pour 2007 .
Avec un budget en hausse de 5 % en AE et 3,4 % en CP, le budget du programme « Forêt » pour 2007 accompagne une nouvelle approche de l'intervention de l'Etat dans cette filière.
La gestion de la forêt publique s'inscrit dans le cadre du nouveau contrat Etat / Office national de forêts, qui vise à la fois à améliorer la productivité de cet organisme, à assurer la meilleure valorisation du bois qu'il exploite et à inscrire l'action de cet établissement public dans une démarche de développement durable.
Outre les instruments traditionnels de soutien à l'investissement en forêt, le ministère de l'agriculture et de la pêche a décidé de dégager des moyens supplémentaires pour impulser la modernisation de la filière forêt / bois: les crédits de l'action « développement économique de la filière forêt bois » s'élèvent à 37 millions d'euros en AE et augmentent de 45 % ; les investissements productifs qui seront ainsi réalisés doivent permettre d'améliorer la valeur ajoutée du secteur, d'augmenter la mobilisation de la ressource renouvelable que constituent la matière ligneuse. Cette politique contribuera ainsi aux objectifs environnementaux de captation du carbone et à la création d'emplois dans les zones rurales.
Présentation, par action, des crédits demandés pour 2007
(en euros)
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CP 2007 |
CP 2007
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Hors titre 2 |
Justification au premier euro (hors titre 2) |
Différentiel entre les crédits demandés et la justification au premier euro |
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Dépenses de fonction-nement |
Dépenses d'inter-vention |
Dépenses d'investis-sement |
Total |
|||||
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01 Développement économique de la filière forêt - bois |
34.458.169 |
11,0 |
34.458.169 |
12.606.446 |
21.851.723 |
0 |
34.458.169 |
0 |
|
02 Mise en oeuvre du régime forestier |
162.712.500 |
52,1 |
162.712.500 |
153.912.500 |
8.800.000 |
162.712.500 |
0 |
|
|
03 Amélioration de la gestion et de l'organisation de la forêt |
66.546.484 |
21,3 |
66.546.484 |
18.904.829 |
47.641.655 |
66.546.484 |
0 |
|
|
04 Prévention des risques et protection de la forêt |
48.369.054 |
15,6 |
48.369.054 |
48.369.054 |
48.369.054 |
0 |
||
|
TOTAL |
312.086.207 |
100,0 |
312.086.207 |
233.792.829 |
69.493.378 |
8.800.000 |
312.086.207 |
0 |
4. Les opérateurs du programme
Les principaux opérateurs du programme sont :
- l'Office national des forêts et l'Inventaire forestier national, ayant le statut d'établissement public ;
- les centres de la propriété forestière, regroupant le Centre national professionnel de la propriété forestière, établissement public à caractère administratif, et les 18 centres régionaux de la propriété forestière, ayant également le statut d'EPA.
Récapitulation des crédits destinés aux opérateurs du programme 149 en 2006 et 2007
(en euros)
|
LFI 2006 |
PLF 2007 |
|
|
Subventions pour charges de service public |
AE CP 187.681.808 187.488.231 |
AE CP 232.623.567 323.742.829 |
|
Transferts ou dotations |
11.435.711 9.752.471 |
0 8.800.000 |
|
Total |
199.117.519 197.240.702 |
232.623.567 241.542.829 |
Source : PAP 2007
Il faut noter que la ligne « transferts ou dotations » correspond à la part nationale des financements destinés à la reconstitution des forêts domaniales détruites par les tempêtes de 1999 et prévus dans le contrat d'objectifs Etat / ONF. Un cofinancement communautaire du FEOGA - garantie vient compléter cette part nationale.
Consolidation des emplois des opérateurs du programme en 2006 et 2007
(en ETPT)
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Prévision 2006 |
Prévision 2007 |
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|
Rappel des ETPT rémunérés par le programme inclus dans le plafond d'emplois ministériel |
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ETPT rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois ministériel |
11.043 |
11.099 |
Source : PAP 2007
5. Le schéma de déversement analytique témoigne de l'absence de moyens de personnel intégrés au sein du programme « Forêt »
Les actions de politique publique du programme « Forêt » reçoivent une quote-part des moyens des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) en provenance du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » qui regroupe l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des DDAF.
De même, elles bénéficient de crédits en provenance des actions du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » : « moyens de l'administration centrale », « moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt », « moyens communs ». Ce second déversement est estimé à l'aide d'une enquête sur l'activité des agents et représente environ 4 % du déversement global depuis le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». Cette proportion n'a pas varié entre 2006 et 2007.
Présentation des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre du programme « Forêt » en 2007
(en euros)
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Intitulé de l'action |
Crédits prévus |
Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents |
Crédits après ventilation |
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Au sein du programme |
Entre programmes |
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Développement économique de la filière fôret |
34.458.169 |
+ 12.090.466 |
+ 42.767.533 |
|
|
Mise en oeuvre du régime forestier |
163.062.500 |
+ 4.457.966 |
+ 164.813.472 |
|
|
Amélioration de la gestion et de l'organisation de la fôret |
66.546.484 |
+ 25.377.521 |
+ 94.040.420 |
|
|
Prévention des risques et protection de la fôret |
50.369.054 |
+ 14.600.446 |
+ 63.404.379 |
|
|
Total |
314.436.207 |
+ 56.526.399 |
365.025.804 |
|
Source : PAP 2007
(en euros)
|
Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents vers (+) ou en provenance (-) d'autres programmes |
- 56.526.399 |
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Programme gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable (mission agriculture, pêche et affaires rurales) |
- 28.427.112 |
|
Programme conduite et pilotages des politiques de l'agriculture (mission agriculture, pêche et affaires rurales) |
- 28.099.287 |
Source : PAP 2007
B. LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO RÉVÈLE LE POIDS DES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT VERSÉES AUX OPÉRATEURS DU PROGRAMME
Votre rapporteur spécial note que la majeure partie des crédits de ce programme relève de dépenses de fonctionnement et consiste dans le versement de subventions pour charges de service public aux opérateurs du programme.
1. Le poids des subventions pour charges de service public
a) La subvention de l'Inventaire forestier national (IFN)
Le projet annuel de performances pour 2007 fait état d'une subvention pour charges de service public à destination de l'IFN 12,53 millions d'euros en AE et 12,6 millions d'euros en CP pour 2007. Ainsi que votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, cette subvention de fonctionnement intègre désormais la prise en charge complète des personnels fonctionnaires de l'IFN.
b) La subvention de l'Office national des forêts (ONF)
Le projet annuel de performances pour 2007 prévoit des subventions pour charges de service public à destination de l'ONF d'un montant total de 153,9 millions d'euros en AE et CP. Ces subventions comprennent :
- le versement compensateur, d'un montant de 144 millions d'euros en AE et CP , qui correspond aux dépenses engagées par l'ONF pour la mise en oeuvre du régime forestier dans les forêts des collectivités territoriales. Ce montant a été stabilisé en euros constant dans le cadre du nouveau contrat de plan Etat / ONF pour la période 2007-2011 , ce dont votre rapporteur spécial se félicite ;
- la compensation de l'augmentation des taux de cotisation des pensions civiles des personnels fonctionnaires , mentionnée précédemment par votre rapporteur spécial, d'un montant de 9,94 millions d'euros en AE et CP. Ces crédits sont indépendants du contrat Etat / ONF (2007-2011) et correspondent à une charge spécifique pour l'établissement public.
c) La subvention au Centre national professionnel de la propriété forestière (CNPF) et aux centres régionaux de la propriété forestière (CRPF)
Le projet annuel de performances pour 2007 prévoit une subvention pour charges de service public de 18,9 millions d'euros en AE et CP à destination du CNPF et des 18 CRPF, en augmentation de 661.000 euros par rapport à 2006.
*
De manière générale, votre rapporteur spécial note que l a justification au premier euro s'agissant des subventions de fonctionnement aux opérateurs n'est pas assez explicite pas plus que les éléments complémentaires figurant dans les fiches descriptives des opérateurs . Il souhaite qu'à l'avenir une réflexion soit engagée dans le sens d'une meilleure justification des crédits destinés aux opérateurs.
2. Les dépenses d'intervention en faveur du développement économique de la filière et de l'amélioration de la gestion de la forêt
a) Le développement économique de la filière
Au sein de l'action n° 1 « Développement économique de la filière forêt-bois », les dépenses d'intervention pour 2007 comprennent, d'une part, des transferts aux entreprises pour un montant de 12,2 millions d'euros en AE et 10,23 millions d'euros en CP, d'autre part, des transferts aux collectivités territoriales pour un montant de 12,7 millions d'euros en AE et 11,61 millions d'euros en CP .
Les transferts aux entreprises concernent notamment le plan séchage (près de 3 millions d'euros d'autorisations d'engagement ouvertes en 2007) qui vise à adapter l'outil de première transformation du bois, l'aide à la modernisation des scieries ainsi que l'aide à la mécanisation de l'exploitation forestière.
S'agissant des transferts aux collectivités, ils couvrent des subventions versées par l'Etat au centre technique du bois et de l'ameublement (CTBA), à l'association française pour la cellulose (AFOCEL), au centre national du bois (CNB) ainsi que diverses actions d'initiatives collectives. Votre rapporteur spécial note toutefois que les informations figurant dans le projet annuel de performances concernant ces organismes ne sont pas de nature à éclairer la représentation nationale sur leur réelle utilité ainsi que sur l'efficacité de la dépense publique associée .
b) La poursuite du plan chablis
L'action n° 3 « amélioration de la gestion et de l'organisation de la forêt » prévoit la dotation, pour 2007, du plan chablis, à hauteur de 35,8 millions d'euros en AE et de 39,1 millions d'euros en CP . Ce plan a pour objet d'aider financièrement les propriétaires forestiers autres que l'Etat à reconstituer leurs forêts suite à la tempête de1999.
C. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS
1. Les modifications intervenues
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la définition des objectifs du programme n'a pas donné lieu à modification entre le projet de loi de finances pour 2006 et le présent projet de loi de finances.
S'agissant des indicateurs, la modification concerne l'objectif 2 « Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier » pour lequel il a été choisi d'exprimer l'indicateur 2-1 désormais en pourcentage de forêts relevant du régime forestier qui ont reçu approbation d'un aménagement forestier ou qui ont fait l'objet d'une proposition d'aménagement dans l'année et non plus en nombre d'hectares faisant l'objet de ces aménagements.
En outre, ces indicateurs ont été reconduits et leurs cibles ont été précisées et chiffrées, alors qu'elles n'indiquaient en 2006 que des orientations à la hausse ou une stabilisation, selon l'indicateur.
Cette modification correspond aux demandes exprimées l'an passé en vue d'améliorer la lisibilité et la pertinence de cet indicateur.
2. Les difficultés d'interprétation existantes
a) Les difficultés méthodologiques
L'attention de votre rapporteur spécial a été attiré par le ministère de l'agriculture et de la pêche sur les difficultés relatives à la construction et à l'interprétation de l'indicateur 1.2 « Pourcentage de bois récolté par rapport à l'accroissement biologique annuel », qui représente, en pourcentage, le volume de bois récolté en France métropolitaine par rapport au volume susceptible d'être récolté sans qu'il soit porté atteinte au capital sylvicole.
Ces difficultés sont de deux ordres :
- d'une part, l'origine des données est issues de recueils statistiques de nature très différente qui peuvent induire des biais et des sous-estimations notamment pour une part de la récolte de bois sous forme de bois de feu en autoconsommation. Diverses études sont en cours pour permettre d'améliorer la connaissance à la fois de la nature et de l'usage de la part de ressources forestières valorisée et valorisable à travers les usages énergétiques. Une adaptation de l'indicateur pourra éventuellement être envisagée à cette fin.
- d'autre part, pour ce qui concerne la production biologique annuelle, un travail méthodologique important a été mis en place depuis 2004 par l'Inventaire national forestier (IFN), opérateur en charge de cette mesure de la production des forêts françaises, en vue de réduire les délais entre les relevés de terrain et l'actualisation des données nationales.
A compter de 2005 et pour les premiers résultats qui seront disponibles à la fin de l'année 2006, la nouvelle méthode d'inventaire permettra d'avoir des données de production annuelle qui seront réellement issues des informations de l'année considérée et non d'une moyenne issue de relevés effectués par rotation sur la France entière avec une périodicité globale de l'ordre de dix ans.
Dès 2007, cela devrait amener à une amélioration réelle de la qualité des données utilisées mais cela engendrera également probablement, du fait du rajeunissement de données en évolution, à une rupture de série dont il sera nécessaire de tenir compte dans l'interprétation de l'indicateur.
b) Les écarts constatés
Certaines données de prévisions 2006 ont été réajustées lorsque les résultats 2005 constatés en cours d'années étaient connus avec plus de précision qu'au moment de la réalisation du PAP de l'an dernier. Dans ce cas, les prévisions 2006 ont été réajustées dans les mêmes proportions qu'a évolué le résultat attendu l'année précédente.
Ces réajustements n'entraînent pas un écart notable entre les objectifs prévus et les objectifs atteints et ne remettent pas en cause les prévisions et cibles de 2007 à 2011 (selon les indicateurs).
En outre, compte tenu des éléments de construction des indicateurs, décrits dans les précisions méthodologiques qui y sont associées, l'interprétation des résultats qu'ils font apparaître nécessitera le plus souvent la prise en compte de séries de chiffres pluriannuelles.
On ne constate pas, cette année, d'écart entre les objectifs atteints et les objectifs prévus.
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Principales observations et questions de votre rapporteur spécial sur le programme 149 « Forêt » 1) Ce programme ne bénéficie d'aucun crédit de personnel propre et se voit transférer des crédits en provenance d'autres programmes de la mission : l'incapacité à identifier au sein du programme « Forêt » les crédits de personnel contribuant à la mise en oeuvre de la politique forestière entrave les marges de manoeuvre du responsable de programme et constitue une entorse aux principes de la LOLF ; 2) Ce programme a fait l'objet de modifications de son architecture interne liées à la prise en charge désormais complète des personnels fonctionnaires de l'Inventaire forestier national (IFN) au sein de la subvention pour charges de service public à cet établissement (6,2 millions d'euros) ainsi qu'à la dotation spécifique aux établissements publics du programme qui emploient des salariés fonctionnaires (10,2 millions d'euros) ; 3) La justification au premier euro témoigne du poids des subventions pour charges de service public versées aux principaux opérateurs que sont l'Office national de la forêt (ONF) et les centres de la propriété forestière. Cette justification au premier euro n'est toutefois pas assez explicite ; 4) La définition des indicateurs a fait l'objet de clarifications et d'améliorations. Des difficultés méthodologiques persistent cependant s'agissant de la construction et de l'interprétation de certains indicateurs ; |