Mission

M Joël Bourdin

V. PROGRAMME 215 : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE

A. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME

1. Les orientations stratégiques du programme

Ainsi que le précise le projet annuel de performances de la mission APFAR pour 2007, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » regroupe une partie des moyens humains et matériels mobilisés pour la mise en oeuvre concrète des politiques publiques liées à l'agriculture et à la pêche ainsi que ceux nécessaires à la réalisation d'activités gestionnaires d'intérêt commun entre toutes les structures du ministère de l'agriculture et de la pêche.

Ce principe retenu pour l'organisation budgétaire rejoint la décision de constituer un secrétariat général au ministère de l'agriculture et de la pêche.

D'après les éléments figurant dans le PAP, « il s'agit ainsi d'assurer l'unité du ministère en regroupant les services ayant en charge les fonctions support d'administration générale, et en conduisant de manière coordonnée les réformes nécessaires pour faire progresser l'efficience de toutes les composantes du ministère, en s'appuyant en particulier sur une gestion renouvelée des ressources humaines et des moyens garantissant la plus grande transversalité entre les directions ».

Le programme support du ministère de l'agriculture et de la pêche regroupe l'ensemble des crédits non ventilables a priori dans les programmes opérationnels. Il s'agit :

• des crédits afférents aux fonctions de contrôle et de pilotage des politiques , qui correspondent, d'une part, aux moyens de l'administration centrale et des services d'inspection, d'autre part, aux actions d'enquêtes statistiques et d'études ;

• des crédits mutualisés contribuant au fonctionnement et à la modernisation des services ou à la formation initiale de leurs agents : investissement, formation initiale et continue, grands projets informatiques, action sociale et communication institutionnelle ;

• des crédits relatifs aux moyens en personnel et en fonctionnement des directions régionales de l'agriculture et de la forêt dont le rôle de coordination et d'animation des services départementaux est conforté par le nouveau décret relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et les départements, et qui interviennent au titre de la quasi-totalité des politiques publiques conduites par le ministère : économie agricole, formation et développement, forêt et bois, protection des végétaux, politique sociale agricole.

Votre rapporteur spécial considère toutefois que la création d'un programme support au sein de la mission APFAR constitue une entorse aux principes inscrits dans la LOLF, et en premier lieu au principe de responsabilité .

En outre, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, s'était inquiétée de la mise en place d'instruments propres à préserver, à l'échelon central, la maîtrise des diverses actions ministérielles, notamment dans le domaine de la gestion des ressources humaines. A cet égard, le pilotage du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » par le secrétaire général du ministère de l'agriculture et de la pêche n'est pas de nature à nuancer les propos de la Cour des comptes.

2. Les modifications de périmètre intervenues

Le périmètre du programme 215 de la mission APFAR fait l'objet de deux modifications en 2007 :

- l'extension en année pleine des transferts des agents des Haras nationaux et des personnels de l'Inventaire forestier national vers les budgets de leurs établissements respectifs , ce qui correspond au transfert d'un montant de 13 millions d'euros ;

- des mouvements de régularisation entre programmes qui entraîne, au total, l'inscription d'un montant de 22,7 millions d'euros supplémentaires sur le programme 215.

3. Les quatre actions composant le programme support de la mission

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » se décline en quatre actions d'inégale importance, l'action n° 1 « Moyens de l'administration centrale » regroupant près de 48,7 % des crédits de paiement du programme pour 2007 .

Cette action recouvre, en effet, la totalité des charges de personnel et de fonctionnement de l'administration centrale stricto sensu ainsi que les moyens en personnel et en fonctionnement des services et conseils d'inspection, les crédits d'action sociale et de formation continue.

En outre, l'action n° 3 « Moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt » , qui regroupe 29,6 % des crédits de paiement du programme support de la mission pour 2007, intègre l'ensemble des moyens en personnel des directions régionales de l'agriculture et de la forêt, ainsi que leur moyen de fonctionnement, les crédits d'action sociale et de formation continue.

Si votre rapporteur spécial comprend les motivations qui avaient initialement présidé à l'intégration des moyens des DRAF au sein du programme support de la mission AFPAR, à savoir l'impossibilité actuelle de déterminer la part des moyens dédiés à chaque politique publique relevant de la mission, il estime que cette solution n'est pas satisfaisante et devra faire l'objet, à l'avenir, d'une réflexion destinée à permettre une ventilation, au sein de chaque programme de la mission, de ces moyens .

Présentation, par action, des crédits du programme pour 2007

(en euros)

	CP 2007	CP 2007 en %	Hors titre 2	Justification au premier euro (hors titre 2)				Différentiel entre les crédits demandés et la justification au premier euro ( hors titre 2 )
				Dépenses de fonction-nement	Dépenses d'inter-vention	Dépenses d'investis-sement	Total
01 Moyens de l'administration centrale	214.708.917	48,7	40.643.398	40.643.398	0	0	40.643.398	- 174.065.519 (1)
02 Évaluation de l'impact des politiques publiques et information économique	5.431.000	1,2	5.431.000	5.331.000	0	100.000	5.431.000	0
03 Moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt	130.740.770	29,6	14.345.626	14.345.626	0	0	14.345.626	- 116.395.144 (2)
04 Moyens communs	90.268.827	20,5	50.052.166	37.219.632	1.385.653	11.446.881	50.052.166	- 40.216.661 (3)
TOTAL	441.149.514	100,0	110.472.190	97.539.656	1.385.653	11.546.881	110.472.190

(1) La différence enregistrée correspond aux dépenses de personnels de l'action qui regroupe en effet l'ensemble des effectifs de l'administration centrale.

(2) La différence enregistrée correspond aux dépenses de personnels de l'action qui regroupe en effet les personnels affectés dans les DRAF (1.872 ETPT).

(3) La différence enregistrée correspond aux dépenses de personnels de l'action qui regroupe en effet les personnels mis à disposition par le ministère (713 ETPT).

Source : PAP 2007

4. Deux opérateurs associés au programme

Deux opérateurs sont associés à la mise en oeuvre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » :

- l'Institut national de formation des personnels du ministère de l'agriculture (INFOMA) , établissement public administratif, reçoit, en 2007, une subvention de fonctionnement de l'Etat de 1,81 million d'euros inscrite à l'action n° 4 du programme, visant à financer les dépenses relatives au fonctionnement courant des agents de l'INFOMA ainsi que celles liées à l'obligation de formation continue des techniciens stagiaires du ministère. Votre rapporteur spécial note que l'INFOMA ne fait pas encore l'objet d'un contrat d'objectif et de moyens qui est en cours d'élaboration. Les principaux objectifs et indicateurs de l'institut devraient être décrits dans le cadre de ce contrat.

- l'Agence française d'information agricole et rurale (AFICAR) , établissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ^{12 ( * )} , est nouvel opérateur associé au présent programme. Ella a pour objet d'élaborer et de mettre en oeuvre un dispositif de communication visant à améliorer la connaissance, par le public, du monde agricole et rural, à promouvoir l'image de l'agriculture auprès des consommateurs et à valoriser les métiers et les produits issus des territoires ruraux. Elle reçoit, en 2007, une subvention pour charges de service public de 1,41 million d'euros en AE et en CP.

Récapitulation des crédits destinés aux opérateurs du programme 215 en 2006 et 2007

(en euros)

	LFI 2006	PLF 2007
Subventions pour charges de service public	AE CP 6.096.137 6.096.137	AE CP 3.224.382 3.224.382
Total	6.096.137 6.096.137	3.224.382 3.224.382

Source : PAP 2007

Consolidation des emplois des opérateurs du programme en 2006 et 2007

(en ETPT)

	Prévision 2006	Prévision 2007
Rappel des ETPT rémunérés par le programme inclus dans le plafond d'emplois ministériel	5.103	4.821
ETPT rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois ministériel	8	8

Source : PAP 2007

5. Un schéma de déversement analytique complexe qui plaide pour la suppression du programme support

Au sein du programme, les trois actions relatives aux moyens de l'administration centrale, aux moyens des DRAF et aux moyens communs se déversent en partie au sein de l'action n° 2 « Evaluation de l'impact des politiques publiques et information économique ».

En outre, ces trois actions de soutien se déversent également dans les trois autres programmes de la mission APFAR ainsi que dans les programmes de quatre autres missions : la mission « Sécurité sanitaire » - programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » ; la mission « Enseignement scolaire » - programme « Enseignement technique agricole » ; la mission « Recherche et enseignement supérieur » - programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles » ; enfin la mission « Ecologie et développement durable » - programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et programme « gestion des milieux et biodiversiré ».

Présentation des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » en 2007

(en euros)

Intitulé de l'action	Crédits prévus	Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents		Crédits après ventilation
		Au sein du programme	Entre programmes
Moyens de l'administration centrale	214.967.917	- 10.142.540	- 156.220.085	+ 60
Evaluation de l'impact des politiques publiques et information économique	7.482.000	+ 53.172.602	+ 577.228	+ 52.242.487
Moyens des directions régionales de l'agriculture et de la fôret	130.817.970	- 30.222.880	- 100.595.090	+ 884
Moyens communs	90.486.633	- 12.807.182	- 77.679.451	0
Total	443.754.520	0	- 333.917.398	52.243.431

Source : PAP 2007

(en euros)

Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents vers (+) ou en provenance (-) d'autres programmes	+ 333.917.398
Programme gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable (mission agriculture, pêche et affaires rurales)	+ 82.859.300
Programme valorisation des produits, orientation et régulation des marchés (mission agriculture, pêche et affaires rurales)	+ 53.317.015
Programme forêt (mission agriculture, pêche et affaires rurales)	+ 28.099.287
Programme sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation (mission sécurité sanitaire)	+ 89.523.271
Programme enseignement supérieur et recherche agricoles (mission sécurité sanitaire)	+ 9.021.972
Programme enseignement technique agricole (mission recherche et enseignement supérieur)	+ 67.757.373
Programme prévention des risques et lutte contre les pollutions (mission écologie et développement durable)	+ 1.456.201
Programme gestion des milieux et biodiversité (mission écologie et développement durable)	+ 6.696.605

Source : PAP 2007

B. LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO

1. Une sous-évaluation des dépenses de personnel ?

Les dépenses de personnel (titre 2) du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » sont évaluées pour 2007 à 330,7 millions d'euros en AE et en CP, contre 336,2 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2006.

La justification au premier euro qui figure dans le projet annuel de performances fait état, pour ce programme, de 4.821 ETPT pour une masse salariale globale de 330,7 millions d'euros , contre un plafond autorisé d'emplois pour 2006 de 5.103 ETPT, soit réduction des ETPT de 282 emplois entre 2006 et 2007.

Ces emplois se répartissent de la façon suivante :

- 2.236 ETPT pour l'action n° 1 « Moyens de l'administration centrale » ;

- 1.872 ETPT pour l'action n° 3 « Moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt » ;

- 713 ETPT pour l'action n° 4 « Moyens communs ».

Malgré la baisse des effectifs enregistrée, votre rapporteur spécial ne peut que s'interroger sur la qualité de l'évaluation des dépenses du titre 2 du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » contenue dans le présent projet de loi de finances .

En effet, votre commission des finances a été destinataire, conformément aux dispositions de l'article 13 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), d'un projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits qui prévoit, notamment, l'ouverture de 10 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le titre 2 du programme Cette ouverture de crédits est entièrement compensée par l'annulation sur les crédits de personnel (titre 2) du programme « Enseignement technique agricole » de la mission « Enseignement scolaire » de 10 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement.

Ces mouvements de crédits proviennent d'une difficulté d'évaluation initiale de la répartition de la masse salariale par programme lors de la construction du projet de loi de finances pour 2006 . En effet, des erreurs de répartition du titre 2 entre les programmes d'un même ministère sont apparues en cours de gestion, dont certaines, compte tenu de leur montant, ne peuvent êtres rectifiées par décret de virement : c'est le cas des programmes du ministère de l'agriculture et de la pêche.

Votre rapporteur spécial se demande si, compte tenu des évaluations effectuées par le présent projet de loi de finances, un décret d'avance ne sera pas également nécessaire l'année prochaine.

2. L'évolution divergente des autres dépenses

a) L'augmentation des dépenses de fonctionnement en raison de l'intégration au programme des charges de gestion immobilière

Les dépenses de fonctionnement du programme augmenteront, entre 2006 et 2007, de :

- 23,5 millions d'euros en CP, passant ainsi de 74 millions d'euros à 97,5 millions d'euros ;

- 41,7 millions d'euros en AE, passant ainsi de 87,3 millions d'euros à 129 millions d'euros.

D'après la justification au premier euro qui figure dans le projet annuel de performances, cette augmentation résulte notamment de l'intégration des charges de gestion immobilière de l'administration centrale d'une part (action n° 1) et des directions régionales de l'agriculture et de la forêt d'autre part (action n° 3) .

Ces charges représenteront, en effet, en 2007, respectivement 35,2 millions d'euros en AE et 18,7 millions d'euros en CP pour l'administration centrale, et 5,3 millions d'euros en AE et près de 5 millions d'euros en CP pour les DRAF. Ces crédits concernent le paiement des loyers, charges, les fluides et autres dépenses des sites occupés par l'administration centrale et par les DRAF.

b) La diminution des dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement du programme s'établissent, pour 2007, à 12,6 millions d'euros en AE, et 11,55 millions d'euros en CP, en baisse respectivement de 23,4 millions d'euros et de 8,2 millions d'euros par rapport à 2006.

Cette diminution s'explique notamment par la baisse des dépenses d'informatique ainsi que de celle des achats, constructions et rénovation incluses dans le programme pour 2007.

C. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS

1. Les modifications intervenues

Votre rapporteur spécial constate, avec satisfaction, que, pour 2007, la stratégie du programme 215 a été redéfinie et recentrée par le biais d'une réduction du nombre d'objectifs, passé de sept à quatre . Ainsi les priorités stratégiques sont désormais les suivantes :

- objectif n° 1 : développer une politique informatique optimisant les relations du ministère avec les usagers ;

- objectif n° 2 : optimiser la formation la gestion des ressources humaines ;

- objectif n° 3 : optimiser la gestion des moyens du ministère ;

- objectif n° 4 : mettre en oeuvre des actions des DRAF dans des conditions optimales de coût et de qualité de service.

En outre, les indicateurs retenus portent désormais essentiellement sur l'efficience de la dépense publique.

Les modifications substantielles de la définition des objectifs et indicateurs du programme

1) Les anciens objectifs 1 « Développer une GRH de qualité en favorisant la diversité des parcours professionnels et en accompagnant l'évolution des missions et des métiers » et 2 « Développer une GRH de qualité en maîtrisant les coûts » ont été regroupés au seinn d'un même objectif (numéroté 2 dans le PAP 2007) « Optimiser la formation et la GRH ».

Les indicateurs rattachés à ces deux objectifs étaient au nombre de 3 :

L'indicateur 1, Objectif 1 : « Taux de mobilité des agents de catégorie A » a été supprimé. En effet, il s'agit d'un indicateur intéressant en matière de politique de GRH mais non pertinent dans un document budgétaire pour apprécier l'efficacité de la dépense publique.

L'indicateur 2, Objectif 1 : « Pourcentage des agents ayants suivis une formation au cours des 3 dernières années » qui est un simple indicateur d'activité, a été remplacé par un indicateur d'efficience, à savoir l'évolution du coût de la journée-stagiaire dans les programmes de formation (hors enseignement).

L'indicateur 1, Objectif 2 : « Pourcentage d'équivalents temps pleins affectés à la GRH rapporté au nombre d'agents gérés ». Des erreurs de comptage intervenues en 2006 ont été corrigées, tant au numérateur qu'au dénominateur ; les résultats 2005 ont été reconstitués. Les éléments d'explication ont été expertisés et fournis au MINEFI.

2) Les anciens objectifs 3 « Maîtriser et optimiser les moyens de fonctionnement » et 6 « Gérer de manière optimale la politique immobilière du ministère » ont été regroupés en un seul objectif (numéroté 3 dans le PAP 2007) : « Optimisation de la gestion des moyens du ministère ».

Les indicateurs associés ont été revus :

Pour l'indicateur rattaché à l'objectif 3 « Dépense moyenne de fonctionnement courant par agent en administration centrale », en raison des changements de périmètre et de nomenclature dus à l'entrée en vigueur de la LOLF, il a été nécessaire de reconstituer les chiffres 2005 à structure constante. Par ailleurs, le calcul de la dépense moyenne en fonctionnement courant par agent a été également fait pour les DRAF.

S'agissant de l'indicateur rattaché à l'ancien objectif 6 : « Nombre de m² par agent », non renseigné et très contestable, il a été remplacé par un indicateur d'efficience mesurant l'évolution du coût d'un poste de travail en administration centrale.

3) L'ancien objectif 4 intitulé : « Produire et diffuser des informations pertinentes pour l'aide à la décision auprès des acteurs économiques et des pouvoirs publics » et les indicateurs qui lui étaient rattachés ont été supprimés. En effet, s'ils constituaient de bons indicateurs de contrôle de gestion, ils n'étaient en rien stratégiques pour le programme 215.

4) L'ancien objectif 5 (devenu 4 dans PAP 2007) « Mettre en oeuvre les actions des DRAF dans des conditions optimales de coût et de qualité de service » ainsi que l'indicateur d'efficience qui lui est rattaché ont été conservés. Le commentaire a toutefois été amélioré afin de mieux faire comprendre la signification de l'indicateur et en faciliter la lecture.

5) L'ancien objectif 7 (devenu 1 dans le PAP 2007) « Gérer de manière optimale la politique informatique du ministère » a été renommé.

L'indicateur qui lui était rattaché et qui n'avait pas été renseigné sur le coût moyen de fonctionnement des applications informatiques a été remplacé par deux indicateurs caractéristiques de l'utilisation de l'outil informatique au service d'une politique de simplification :

- un indicateur mesurant l'effort du ministère en matière de développement des téléprocédures et leur utilisation effective pas les usagers ;

- un indicateur d'efficience de la gestion, portant sur l'utilisation d'une référence unique dans les procédures afin notamment de réduire les erreurs d'identification des usagers

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche

Toutefois, s'agissant de l'objectif relatif à la mise en oeuvre des actions des DRAF dans des conditions optimales de coût et de qualité de service, votre rapporteur spécial constate, avec regret, que l'indicateur associé à cet objectif, qui avait été jugé particulièrement complexe par votre commission des finances, car regroupant des données très disparates et faisant l'objet d'un mode de calcul illisible, est demeuré en l'état .

2. Les difficultés d'interprétation

La difficulté méthodologique principale concerne l'élaboration de l'indicateur « Dépense moyenne de fonctionnement courant par agent (hors loyers et charges immobilières) », en raison de l'absence de définition commune à l'ensemble des ministères de la notion de dépense de fonctionnement courant et des postes de dépenses à retenir. La comparaison interministérielle est rendue de ce fait très aléatoire, ce problème d'unité méthodologique concernant d'ailleurs à des degrés divers l'ensemble des indicateurs relatifs aux fonctions support de l'Etat.

Par ailleurs, s'agissant de l'indicateur immobilier, l'adoption très récente d'un schéma directeur du patrimoine immobilier n'a pas permis l'établissement à ce jour de prévisions 2006 et 2007 en lien avec la cible 2010 retenue.

Compte tenu, d'une part, des améliorations apportées au calcul des indicateurs conservés par rapport au PAP 2006, et, d'autre part, de l'introduction de nouveaux indicateurs, aucune comparaison entre prévision et réalisation 2005 n'a pas pu être effectuée.

Principales observations et questions de votre rapporteur spécial sur le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »

1) Le schéma de déversement analytique associé à ce programme est trop complexe : le ministère de l'agriculture et de la pêche doit réfléchir à une alternative à ce programme « support » ;

2) Le programme a fait l'objet de modifications de périmètre pour 2007 liées à l'extension en année pleine des transferts des agents des Haras nationaux et des personnels de l'Inventaire forestier national vers les budgets de leurs établissements respectifs (13 millions d'euros) et à des mouvements de régularisation entre programmes (22,7 millions d'euros) ;

3) Les dépenses de personnel du programme sont-elles sous-évaluées ? La justification au premier euro fait état de 4.821 ETPT pour une masse salariale globale de 330,7 millions d'euros (contre 5.103 ETPT pour 336,2 millions d'euros en 206). Or, un projet de décret d'avance en novembre 2006 a prévu l'ouverture de 10 millions d'euros sur le titre 2 de ce programme en raison d'une difficulté d'évaluation initiale de la masse salariale lors de la construction du projet de loi de finances pour 2006. Une sous-évaluation similaire n'est-elle pas à redouter en 2007 ?

4) Les dépenses de fonctionnement sont en hausse , en raison de l'intégration des charges de gestion immobilière de l'administration centrale et des directions régionales de l'agriculture et de la forêt ;

5) Les objectifs du programme ont été recentrés, passant de sept à quatre. Les indicateurs ont été simplifiés mais certains restent encore illisibles ;

* ¹² Loi n° 2005-157.