Mission

M. Roland du LUART

II. LE PROGRAMME 166 « JUSTICE JUDICIAIRE »

A. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DU PROGRAMME : RÉDUIRE LES DÉLAIS DE TRAITEMENT DES AFFAIRES ET CONSOLIDER LES ACQUIS DE LA LOLF

Le programme 166 « Justice judiciaire » se rapporte aux moyens des juridictions civiles et pénales, Cour de cassation y compris. Il inclut également le casier judiciaire national, les moyens du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et ceux destinés à la formation des personnels et à la logistique ^{14 ( * )} .

Les dépenses de personnel (68 %) et les dépenses de fonctionnement (27,9 %) constituent l'essentiel de ce programme .

L'année 2007 doit permettre de consolider les acquis de la LOLF dans les juridictions, de poursuivre l'acclimatation à la culture de performance qu'elle induit et de pérenniser les bonnes habitudes prises par les gestionnaires.

Cette logique de performance s'accompagne, en particulier, d'un objectif d' amélioration du délai de traitement des affaires civiles et pénales , afin de répondre au mieux aux attentes du justiciable en la matière.

La maîtrise des frais de justice , devenus limitatifs sous l'empire de la LOLF, continuera également d'être un enjeu majeur du prochain exercice budgétaire .

Au total, la LOLF dans la justice doit contribuer à développer une culture de gestion compatible avec l'indépendance de l'autorité judiciaire. Il s'agit de dégager ainsi plus de moyens propices au développement d'une justice à laquelle aspirent de plus en plus nos concitoyens, et ce, dans le respect des efforts des contribuables, compte tenu du contexte budgétaire tendu.

Votre rapporteur spécial est persuadé que cette diffusion d'une culture de gestion est un levier essentiel du bon fonctionnement de la justice .

B. LES ACTIONS DU PROGRAMME : LA PRÉPONDÉRANCE DU PÉNAL SUR LE CIVIL

Après ventilation des crédits de l'action « Soutien », il apparaît que les affaires pénales absorbent 53,9 % des crédits de paiement du présent programme, alors que le contentieux civil n'en représente que 43,3 %.

Il convient de souligner que, afin de faciliter la gestion des personnels dans les différents ressorts des cours d'appel, l'action 8 « Support à l'accès au droit et à la justice » est créée au sein du programme. Les moyens humains des juridictions et les personnels du service de l'accès au droit, à la justice et de la politique de la ville (SADJPV) ^{15 ( * )} , affectés en 2006 au programme « Accès au droit et à la justice », sont ainsi rattachés au programme « Justice Judiciaire » .

C. UNE ÉVOLUTION DE + 4 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Le présent programme compte, hors fonds de concours ^{16 ( * )} 2.721,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 2.605,8 millions d'euros en crédits de paiement , en progression respectivement de + 0,7 % et de + 4 % par rapport à 2006 .

Les dépenses de personnel (titre 2) augmentent de 85,2 millions d'euros, soit une hausse de + 5 % . Cette évolution traduit un accroissement de 826 ETPT entre le plafond d'emplois autorisé pour 2006 (29.475) et celui demandé pour 2007 (30.301). Toutefois, comme il a été mentionné précédemment, le présent programme reçoit la totalité des moyens humains affectés auparavant au programme « Accès au droit et à la justice », soit un transfert de 660 ETPT , ce qui ramène la progression, à périmètre constant d'un exercice à l'autre, à un niveau plus limité (166 ETPT).

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) connaissent une hausse de 24,8 millions d'euros (soit + 3,5 %). Les frais de justice ^{17 ( * )} représentent le premier poste de dépense des services judiciaires en matière de fonctionnement, avec une enveloppe pour 2007 de 392,4 millions d'euros en crédits de paiement (370 millions d'euros en loi de finances pour 2006).

Les dépenses d'investissement (titre 5) enregistrent, pour leur part, un recul de 7,6 millions d'euros, soit - 6,8 % . Cette baisse des crédits d'investissement ne s'explique pas par une diminution des besoins, qu'ils soient liés à des opérations en cours (pour lesquelles les crédits sont déjà insuffisants) ou à des opérations nouvelles (pour lesquelles de nombreux engagements ont déjà été pris). Elle doit plutôt se lire comme le résultat d' un arbitrage à resituer dans un contexte de négociation globale du budget du ministère de la justice qui a choisi, pour 2007, de mettre l'accent sur les projets immobiliers prévus par la LOPJ et sur les créations d'emplois.

Les 103,2 millions d'euros prévus en crédits de paiement sont concentrés sur l'action 6 « Soutien », et se décomposent de la façon suivante :

- 50,3 millions d'euros pour des opérations conduites « sous convention de mandat » ^{18 ( * )} et concernant divers palais de justice (restructuration-extension du palais de justice de Toulouse, réalisation d'un tribunal de grande instance à Rouen...), ainsi que l'opération de restructuration-extension de l'école nationale des greffes (ENG) ;

- 10 millions d'euros pour la poursuite des opérations de rénovation et d'entretien du palais de justice de Paris ;

- 42,9 millions d'euros pour diverses opérations réalisées sans le recours à l'AMOTMJ (opérations destinées à « résorber les déficits de surface », notamment en conséquence des créations d'emplois prévues par la LOPJ ^{19 ( * )} , désamiantage et restructuration du tribunal de grande instance d'Annecy...).

Les dépenses d'intervention (titre 6) continuent de diminuer et, après une baisse de - 50 % en 2006, elles reculent à nouveau en 2007 de - 45 %. Le crédit de 3,3 millions d'euros est utilisé notamment pour le versement d'une subvention de 1,9 million d'euros au Conseil national des barreaux (CNB) au titre de la participation de l'Etat à la formation professionnelle des avocats.

La baisse significative des crédits d'intervention a une double origine . D'une part, les crédits destinés aux associations de médiation familiale disparaissent de ce programme pour être transférés au programme 101 « Accès au droit et à la justice », dans un souci de cohérence au regard des politiques menées par chaque programme. D'autre part, en 2006, 0,7 million d'euro était destiné à subventionner la commune de Pontoise, chargée de raccorder la future juridiction aux voieries et réseaux divers ^{20 ( * )} .

D. LES OBJECTIFS FIXÉS PAR LA LOPJ EN TERMES DE CRÉATIONS D'EMPLOIS NE SONT PAS SATISFAITS

Les ETPT du programme s'établissent pour 2007 à 30.301 , en progression de 826 par rapport à 2006 comme il a été indiqué précédemment.

L'application de la LOPJ concernant les créations d'emplois connaît un certain retard, comme en atteste le tableau ci-après :

Les créations d'emploi prévues par la LOPJ

	Objectifs LOPJ (2003-2007)	2003	2004	2005	2006	2007	TOTAL (2003-2007)	Taux d'exécution
Magistrats	950	180	150	100	186	160	776	81,7 %
Fonctionnaires	3.500	520	545	250	351	360	2.026	57,9 %

Source : chancellerie

Au regard des objectifs fixés par la LOPJ, on constate donc un déficit en termes de créations d'emploi avec un taux d'exécution de 81,7 % pour les magistrats et de seulement 57,9 % pour les greffiers. Votre commission avait déjà souligné ce retard lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 à l'occasion duquel elle avait relevé un taux d'exécution de 65 % pour les magistrats et de 38 % pour les greffiers.

Il est prévu, en 2007, la création de 160 emplois de magistrats et de 360 emplois de fonctionnaires .

Il convient, toutefois, de remarquer que la LOPJ évalue les renforcements en personnel sur la base d'emplois créés, tandis que dans l'optique de la LOLF les évaluations sont désormais mesurées en ETPT . Un emploi créé ne compte pour un ETPT que si la création intervient à compter du 1 ^er janvier et ce pour un plein temps. A défaut, il faut effectuer un rapport entre le temps effectivement travaillé au cours de l'exercice budgétaire et le temps plein de l'année entière. Par exemple, un emploi à plein temps créé le 1 ^er juillet 2006 correspond à 0,5 ETPT (6 mois sur 12). De ce point de vue, l'ETPT correspond, mieux que l'emploi budgétaire, à la réalité de l'effort accompli .

Ainsi, dans la perspective « lolfienne » , ce sont 105,5 ETPT de magistrats qui seront créés en 2007 pour atteindre un total sur la période 2003-2007 de 629 ETPT, soit un taux d'exécution de la LOPJ de 66,2 % pour les magistrats . Dans la même logique « lolfienne », 167 ETPT de fonctionnaires seront créés en 2007, pour un effectif total de 1.827 ETPT depuis 2003, soit un taux d'exécution de la LOPJ de 52,2 % pour les fonctionnaires.

Les emplois du programme sont répartis selon le tableau ci-après :

Répartition des ETPT par action

	ETPT magistrats	ETPT fonctionnaires	Total ETPT
Action n° 01 : Traitement et jugement des contentieux civils	3.281	8.398	11.679
Action n  02 : Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales	3.668	7.532	11.200
Action n° 03 : Cassation	249	317	566
Action n° 04 : Conseil supérieur de la magistrature (CSM)	2	13	15
Action n° 05 : Enregistrement des décisions judiciaires	3	265	268
Action n° 06 : Soutien	488	4.744	5.232
Action n° 07 : Formation	15	666	681
Action n° 08 : Support à l'accès au droit et à la justice	8	652	660
Total ETPT	7.714	22.587	30.301

Source : chancellerie

L'évolution du ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires est « défavorable » aux greffiers , ce qui implique un certain recul du soutien logistique susceptible d'être attendu par les magistrats, tant pour le rendu des décisions juridictionnelles que pour la gestion des juridictions.

Si les efforts afin d'accroître les effectifs de magistrats, en conformité avec la LOPJ, doivent être salués, cela n'ont de sens que s'ils s'accompagnent parallèlement d'un effort encore plus important en faveur des greffiers (dans les SAR et dans les cours), afin de ramener le ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires à un niveau plus satisfaisant. Or, c'est précisément l'inverse qui se produit, comme en atteste les taux d'exécution respectifs de la LOLF en matière de création d'emploi précédemment soulignés : 66,2 % pour les magistrats et 52,2 % pour les fonctionnaires.

Evolution des effectifs de magistrats et fonctionnaires depuis 1996

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Magistrats	6.087	6.117	6.187	6.327	6.539	6.846	7.144	7.294	7.434	7.525	7.889
Fonctionnaires*	17.392	17.460	17.686	17.819	17.966	18.172	18.665	19.125	19.757	19.841	21.595
Ratio	2,86	2,85	2,86	2,82	2,75	2,65	2,62	2,62	2,66	2,63	2,69

Source : chancellerie

* Le nombre de fonctionnaires retenu concerne uniquement les greffiers en chef, les greffiers, les agents de catégorie C chargés de fonctions administratives, à l'exclusion des agents de catégorie C-technique.

A l'occasion du débat d'orientation sur les finances publiques et les finances sociales ^{21 ( * )} , votre rapporteur spécial a insisté sur cette difficulté qui met en péril l'ensemble de l'équilibre de l'institution judiciaire .

Le rythme des départs à la retraite , qui s'accélérera à partir de 2008, ne peut, en effet, que contribuer à aggraver la situation, la pyramide des âges des personnels des juridictions judiciaires étant particulièrement défavorable. En 2008, ce sont ainsi 230 greffiers qui partiront à la retraite, alors qu'une promotion de 200 élèves seulement sortira de l'ENG.

Par ailleurs, alors que de nouvelles promotions vont sortir de l'ENM, la réforme de l'ENG, menée en 2003, va entraîner un décalage dans le temps des flux d'entrée , la durée de la scolarité de l'ENG étant passée de 12 à 18 mois.

La résorption du goulet d'étranglement est d'autant plus difficile qu'il faut six à neuf mois pour ouvrir un concours de magistrat ou de greffier. Le délai entre l'autorisation d'un concours de recrutement et ses premiers effets sur le terrain s'élève donc à au moins deux ans .

Votre rapporteur spécial souhaite une nouvelle fois souligner l'insuffisance des effectifs des greffiers, l ' hypothèque qu'elle fait peser sur le bon fonctionnement de l'ensemble du système judiciaire et la nécessité d'anticiper dans le temps ce problème .

E. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE DES JURIDICTIONS FAISANT ÉCHO AUX OBJECTIFS FIXÉS PAR LA LOPJ

Les objectifs retenus pour le présent programme sont dans le prolongement de ceux fixés par la LOPJ avec une attention particulière pour l'amélioration de l'efficacité de la justice au service des citoyens, l'adaptation du droit pénal à l'évolution de la délinquance et le développement de l'effectivité de la réponse pénale .

Un certain nombre de modifications apportées au projet annuel de performances (PAP) conduisent à une définition plus pertinente des objectifs et des indicateurs rendant compte de la performance. En particulier, il est à noter une évolution positive certaine, en partie due aux observations du Sénat ^{22 ( * )} , afin de ne pas retenir des objectifs et des indicateurs mesurant l'activité mais plutôt la performance réelle des juridictions .

Le programme « Justice judiciaire » comporte un nombre conséquent d'objectifs et d'indicateurs , puisqu'il y a 6 objectifs, décomposés en un total de 22 indicateurs. Afin de conserver la lisibilité du document, il ne paraît en tout état de cause pas souhaitable d'augmenter le nombre d'indicateurs.

Les indicateurs, portant, tant en matière civile que dans le domaine pénal, sur les délais des procédures, l'ancienneté du stock, le nombre d'affaires traitées par magistrats et fonctionnaires sont tout à fait satisfaisants. Ils répondent aux préoccupations des justiciables qui souhaitent une « justice plus rapide » , selon les objectifs fixés par la LOPJ.

Les modifications apportées aux indicateurs

- Dans l'objectif n° 1 « Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile », les modifications apportées aux indicateurs consistent essentiellement dans la suppression des sous-indicateurs ne pouvant, à ce jour, être renseignés, et dans la modification de l'intitulé d'un indicateur.

Ainsi, dans l'indicateur n° 1 « Délai moyen de traitement des procédures par type de juridiction », le sous-indicateur « Justice de proximité » disparaît, les données relatives à la justice de proximité étant déjà comprises dans celles relatives aux tribunaux d'instance et ne pouvant pas encore être isolées.

Par ailleurs, l'indicateur n° 2 voit son intitulé modifié : il ne s'agit plus de la dispersion de la durée moyenne de traitement des affaires, par type de juridiction, mais du délai théorique d'écoulement du stock des affaires civiles terminées, par type de juridiction. La dénomination antérieure était erronée au regard du mode de calcul ^{23 ( * )} .

Dans l'indicateur n° 3 « Ancienneté moyenne du stock par type de juridiction », les trois sous-indicateurs relatifs aux tribunaux d'instance (TI), à la justice de proximité et aux tribunaux de commerce (TC) sont supprimés. En effet, dans le cas des TI, les données statistiques ne seront disponibles qu'à partir de 2008, tandis que pour les TC, le statut des greffes ne permet pas aujourd'hui l'obtention de ces données.

Pour les mêmes raisons, dans l'indicateur n° 4 « Délai moyen de délivrance de la copie revêtue de la formule exécutoire », les sous-indicateurs concernant les TI et les TC ont été supprimés.

Dans l'indicateur n° 5 « Taux de requêtes en interprétation, en rectification d'erreurs matérielles et en omission de statuer », l'indicateur relatif aux conseils de prud'hommes disparaît, car il n'était pas pertinent en raison du taux d'appel devant ces juridictions (lequel a pour conséquence de rendre irrecevables les dites requêtes).

- Dans l'objectif n° 2 « Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale », les précisions méthodologiques font l'objet de nombreuses modifications et sont plus détaillées.

- Dans l'objectif n° 5 « Maîtriser la croissance des frais de justice pénale », l'intitulé de l'objectif est ajusté en supprimant le terme « pénale ». Cette suppression a été opérée afin de permettre, à terme, de ne pas se limiter à des indicateurs concernant les frais de justice pénale. Cependant, ceux-ci constituant la composante essentielle des frais de justice, l'élaboration de nouveaux indicateurs en matière civile n'est pas envisagée pour le moment.

- Dans l'objectif n° 6 « Garantir un enregistrement rapide des décisions judiciaires et accélérer la délivrance des bulletins », les commentaires relatifs à l'objectif et à chaque indicateur ont été complétés.

Par ailleurs, l'indicateur n° 1 « Délai de saisie à partir de la réception des fiches de jugement » se mesurait dans le PAP 2006 en semaines, mais sera désormais exprimé en mois.

L'intitulé de l'indicateur n° 2, auparavant « Taux d'informatisation des demandes de bulletin », porte dorénavant sur le « Taux d'informatisation des demandes de bulletin 1, 2 et 3 ».

L'analyse des performances du programme en matière de délais pour les décisions rendus au civil met en évidence un progrès sensible entre 2004 et 2005 et des prévisions pour 2006 et 2007 qui confirment cette tendance. Ainsi, pour les divorces (TGI) par exemple, le délai moyen était de 12,4 mois en 2004 mais de 11 mois en 2005 avec une prévision de 9 mois en 2006 et de 6 mois pour 2007.

Les efforts pour réduire les stocks au civil sont, toutefois, moins probants, comme l'illustre l'évolution de l'indicateur rendant compte de l'ancienneté moyenne du stock par type de juridiction : 15,5 mois en 2005 dans le cas des TGI contre 17,3 mois en 2004, mais 17 mois en prévision pour 2006.

Au pénal, les juridictions peinent également à réduire les délais , ainsi que le montre la stagnation du délai moyen de traitement des procédures pénales en matière criminelle (hors Cour de cassation) : 34,1 mois en 2004 et une prévision de 35 mois pour 2005, 2006 et 2007.

Une fois la décision rendue, encore faut-il qu'elle soit exécutée. A cet égard, le taux de mise à exécution ne témoigne pas de résultats plus encourageants , notamment s'agissant des amendes : 61,6 % en 2004, 55,9 % en 2005 (alors que la prévision était de 65 %) et une prévision pour 2006 de 75 % et de 85 % pour 2007 dont le caractère réaliste est sujet à caution au vu de l'évolution au cours des derniers exercices.

Votre rapporteur spécial ne peut, enfin, que regretter que certains indicateurs ne soient pas, ou qu'en partie, renseignés dans le PAP 2007 . C'est le cas, notamment, du « Nombre d'affaires traitées par magistrat du siège ou par conseille rapporteur », du « Nombre d'affaires traitées par fonctionnaires », du « Nombre d'affaires pénales traitées par magistrats du siège ou par conseiller rapporteur », et, surtout, de la « Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale ». Sur ce dernier indicateur, il convient d'indiquer que les résultats qu'il pourra produire résulteront d'un croisement de données relatives à l'activité pénale (logiciel Cassiopée ^{24 ( * )} ) et de données budgétaires issues du logiciel Fraijus ^{25 ( * )} , généralisé à l'ensemble des cours en 2006. Ils ne seront disponibles, compte tenu des délais pour concevoir un système de croisement fiable, qu'à partir de 2008-2009.

Cet indicateur sur les frais de justice, ciblé uniquement sur le pénal, pourrait, d'ailleurs, utilement être démultiplié en sous-indicateurs selon le type de frais (expertises génétiques, réquisition d'opérateurs de téléphonie...) et être étendu au civil.

F. DES TRANSFERTS DE CHARGES SANS TRANSFERT D'EMPLOI

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur spécial s'était inquiété que le transfert, à partir de 2006, des procédures d'ordonnancement des dépenses de fonctionnement des cours et tribunaux, des préfectures vers les juridictions ^{26 ( * )} , ne s'accompagne pas d'un transfert d'emploi équivalent . Ce transfert de charges avait été évalué, par la chancellerie, à 200 ETPT.

Votre commission des finances a estimé, sur la proposition de notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dont les moyens des services préfectoraux relèvent (programme « Administration territoriale »), qu'il n'y avait pas lieu de réduire « à due concurrence » les crédits de personnel des préfectures. Il a été tenu compte de la réaffectation de ces emplois libérés en préfecture sur de nouvelles tâches induites par la LOLF au sein des services préfectoraux (gestion de nouveaux crédits pour le compte de ministères, élaboration d'un avis sur les budgets de chaque service déconcentré, suivi de la mise en oeuvre des actions de ces services, de la réalisation de leurs objectifs et de l'exécution de leurs dépenses).

Pour autant, la question de la surcharge de travail non compensée, pour les juridictions, au moment précis où la LOLF suppose des efforts accrus de gestion, reste posée.

Tout en comprenant les raisons qui ont conduit à ne pas réduire les emplois des préfectures , votre rapporteur spécial aurait souhaité un renforcement en greffiers des services administratifs régionaux (SAR). La poursuite de la mise en oeuvre de la LOLF au sein de l'institution judiciaire supposerait, en effet, un tel investissement en emplois.

G. UN RÉGIME BUDGÉTAIRE SPÉCIFIQUE

Un engagement a été pris par le gouvernement de faire bénéficier les juridictions judiciaires d'un régime budgétaire spécifique, à l'instar de celui accordé aux juridictions administratives au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

La question a été évoquée au Sénat par M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, en réponse à votre rapporteur spécial, au cours du débat de contrôle budgétaire faisant suite à son rapport d'information précité sur la mise en oeuvre de la LOLF dans la justice judiciaire ^{27 ( * )} .

Le ministre a, en effet, confirmé que le Premier ministre avait décidé de ne pas soumettre les services judiciaires aux gels budgétaires ^{28 ( * )} , ainsi que d' alléger les contrôles a priori des contrôleurs financiers . Cette décision a été mise en application au 1 ^er juillet 2005.

H. LA MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE : UN OBJECTIF EN PASSE D'ÊTRE ATTEINT, SANS REMISE EN CAUSE DE LA « LIBERTÉ DE PRESCRIPTION » DU MAGISTRAT

Les frais de justice constituent, depuis plusieurs exercices, un problème récurrent pour le budget de la justice de par leur croissance préoccupante (+ 22,8  % en 2004, par exemple), leur structure et leurs principales causes de progression ^{29 ( * )} . Au final, la progression du budget des juridictions avait fini par être largement absorbée par celles des frais de justice ^{30 ( * )} .

Dans son rapport d'information « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion » ^{31 ( * )} , votre rapporteur spécial avait décrit cette dérive inquiétante et identifié les marges de manoeuvre en la matière. Votre commission avait, à la suite de ce rapport, demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF, une enquête sur les frais de justice, dont votre rapporteur spécial avait analysé les conclusions dans son rapport « Frais de justice : l'impératif d'une meilleure maîtrise » ^{32 ( * )} .

L'examen du projet de loi de finances pour 2007 représente l'occasion de faire un nouveau point d'étape sur cette question et de souligner, avec satisfaction, une inflexion notable de ces dépenses au cours de l'exercice 2006 .

La dotation allouée pour l'année 2006 au titre des frais de justice s'élevait à 370,1 millions d'euros. En outre, une réserve d'un montant de 50 millions d'euros avait été prévue pour faire face à un éventuel dépassement. Au total, une enveloppe de 420,1 millions d'euros avait donc été réservée pour les dépenses de cette nature.

Or, la dépense de frais de justice constatée au 1 ^er septembre 2006 est de 213,9 millions d'euros , soit un taux de consommation de la dotation de près de 58 %.

Certes, ce taux de consommation ne traduit pas la réalité des besoins des services . En effet, les difficultés liées au démarrage de la gestion ont entraîné un retard important des mises en paiement qui n'ont réellement atteint un rythme normal qu'à partir du mois d'avril 2006, voire, dans certains ressorts, à partir du mois de mai 2006. En outre, il est courant d'observer une accélération significative des mises en paiement au cours du second semestre et spécialement sur les deux derniers mois de l'année.

Toutefois, au vu de ces premiers éléments d'appréciation, la chancellerie est amenée à estimer que la dotation 2006 s'avérera suffisante , moyennant l'abondement supplémentaire tiré de la réserve des 50 millions d'euros mise en place à cette fin.

Ce bon résultat s'explique, d'une part, par une prise de conscience et de réels efforts des magistrats en tant que prescripteurs de la dépense , et, d'autre part, par un plan d'économies efficace mené par la chancellerie .

Les magistrats , tout d'abord, ont su saisir l'enjeu de la question de la maîtrise des frais de justice pour l'institution judiciaire et mettre en oeuvre, dans leurs activités de prescripteurs, une plus grande rigueur dans l'acte de dépense. L'action de sensibilisation au long cours menée dans le cadre de leur formation continue (plusieurs modules de formation de l'ENM abordent la problématique des frais de justice) est, ainsi, en train de faire sentir ses effets, comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de le constater lors de sa récente mission de contrôle sur la formation des magistrats et des greffiers en chef à la gestion ^{33 ( * )} .

Votre rapporteur spécial tient à saluer les efforts produits par les magistrats et dont les effets commencent à porter leurs fruits.

Par ailleurs, la chancellerie s'est résolument engagée dans un plan d'économies, comme en atteste la mise en place d' une mission « Frais de justice » placée sous l'autorité de son secrétaire général, M. Marc Moinard.

Des référents « frais de justice » , chargés de coordonner les politiques locales des juridictions et de suivre le niveau et les caractéristiques des consommations locales de crédit, ont également été nommés au sein de chaque TGI et au niveau de chaque CA.

Des efforts particulièrement importants ont été déployés par la chancellerie, dès 2004, dans le domaine des frais de réquisitions téléphoniques, qui constituent aujourd'hui le poste le plus important des dépenses de frais de justice. Ces actions spécifiques se sont notamment traduites par la création d'une délégation aux interceptions judiciaires (DIJ). Dans un premier temps, des négociations ont été menées avec les opérateurs et les sociétés de locations de matériel d'enregistrement d'écoutes téléphoniques. Ces actions se sont traduites, dès 2004, par des baisses de tarif significatives.

Une deuxième étape, qui portera pleinement ses effets en 2007, a consisté à rechercher une architecture technique plus adaptée à la mise en oeuvre des écoutes téléphoniques au regard des nouvelles technologies. Elle s'est notamment traduite par la suppression des ouvertures de lignes téléphoniques provisoires France-Télécom pour chaque écoute, grâce à la mise en place, en lien avec les services enquêteurs, de centrales d'écoutes au niveau local. Une telle solution présente l'avantage d'optimiser l'utilisation du matériel et de réduire les coûts. Ainsi, le recours aux sociétés de location de matériel a vocation à cesser d'ici à la fin de l'année.

Enfin et surtout, le décret n° 2006-358 du 24 mars 2006 relatif à la conservation des données des communications électroniques a introduit dans le code de procédure pénale un nouvel article R. 213-1 qui renvoie à un arrêté le soin de fixer les tarifs des réquisitions adressées aux opérateurs de communications électroniques . Ainsi, l'arrêté du 22 août 2006 se base sur la notion de «juste rémunération», telle qu'issue de la décision n° 2000-441 DC du Conseil constitutionnel en date du 28 décembre 2000 ^{34 ( * )} . L'évaluation du coût de ces charges, telle qu'elle ressort de cette étude, permet d'envisager une baisse des tarifs actuels de l'ordre de 40 % .

Un exemple de maîtrise efficace des frais de justice : les analyses génétiques

En matière d'analyses génétiques effectuées sur les individus aux fins d'alimentation du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), la passation de marchés publics s'est, d'ores et déjà, traduite par une baisse considérable des tarifs unitaires proposés par les laboratoires. Ceux-ci ont en effet été réduits de plus de moitié . Pour 2007, d'importants gains de productivité sont aussi escomptés. En effet, suivant les préconisations de l'audit de modernisation sur le coût des empreintes génétiques , la chancellerie s'attache actuellement, en lien avec le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et celui de la défense, à examiner les conditions de mise en place d'un dispositif permettant de réguler les flux de demandes d'analyses entre les laboratoires publics et privés.

Pour ce qui est du gardiennage des scellés , et indépendamment du renouvellement des instructions données aux juridictions pour cantonner au strict nécessaire ce gardiennage, l'application Cassiopée, qui va équiper 175 TGI, intégrera un logiciel qui permettra enfin de surveiller en temps réel l'évolution de ces mesures et leur nécessité .

En matière postale , des actions ont d'ores et déjà été engagées pour faire diminuer le coût de ces frais, notamment par le biais d' expertises destinées à actualiser les procédures prévues par le nouveau code de procédure civile et le code de procédure pénale en matière d'envois recommandés, en vue de favoriser, dans la mesure du possible, le recours aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) pour des envois dématérialisés.

Votre rapporteur spécial se félicite que cette politique de maîtrise des frais de justice n'entame en rien la liberté de prescription des magistrats, principe essentiel au bon fonctionnement de notre justice.

Dans la continuité de ce plan d'économies, votre rapporteur spécial souhaite insister, comme il l'avait déjà fait l'année dernière, sur l'importance du développement du recours à la visio conférence , notamment pour limiter les dépenses de garde et de transfèrement des personnes mises en cause par la justice, ainsi que de l'utilisation de réseaux agréés d'interprètes.

Le plan de maîtrise de la dépense ainsi mis en place par les juridictions et l'administration centrale a produit ses effets au premier semestre 2006, mais ceux-ci seront plus conséquents au cours du second semestre et surtout durant l'année de gestion 2007 .

Dans ce contexte, l'enveloppe allouée pour l'année 2007 au titre des frais de justice est de 397,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de + 7,5 % par rapport à la dotation prévue en loi de finances pour 2006, mais une baisse de - 5,3 % par rapport au cumul de cette dotation et de la réserve de 50 millions d'euros , et de 427,3 millions d'euros en autorisations d'engagement.

L'écart constaté entre les crédits de paiement et les autorisations d'engagement s'explique par le souci de gérer un décalage dans le temps lié aux mémoires de frais. En effet, une étude menée par la chancellerie auprès des juridictions fait ressortir qu' environ 40 % des mémoires de frais mis en paiement au cours de l'année correspondent à des prescriptions effectuées au cours des années précédentes . Or, ces dépenses n'ont pas fait l'objet d'un engagement préalable puisque le circuit d'engagement n'existait pas avant le 1 ^er janvier 2006. Dés lors, la consommation d'autorisation d'engagement est nécessairement faussée. La différence entre le montant des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement permettra de résorber ce décalage.

Dans le projet de loi de finances pour 2007, les frais de justice figurent, au sein du programme « Justice judiciaire », parmi les crédits de fonctionnement des actions ci-après (en crédits de paiement) :

- Action n° 1 « Traitement et jugement des contentieux civils » : 47,7 millions d'euros ;

- Action n° 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » : 279 millions d'euros ;

- Action n° 3 « Cassation » : 0,4 million d'euros ;

- Action n° 6 « Soutien » : 70,8 millions d'euros ^{35 ( * )} .

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 166 « JUSTICE JUDICIAIRE »

- L'année 2007 doit permettre de consolider les acquis de la LOLF dans les juridictions, de poursuivre l'acclimatation à la culture de performance qu'elle induit et de pérenniser les bonnes habitudes prises par les gestionnaires.

- Au regard des objectifs fixés par la LOPJ en termes de création d'emploi, on constate un taux d'exécution, relativement satisfaisant, de 81,7 % pour les magistrats mais de seulement 57,9 % pour les greffiers. Dans une perspective plus « lolfienne » (fondée sur une unité de calcul en ETPT), ce taux d'exécution est de 66,2 % pour les magistrats et de 52,2 % pour les greffiers.

- L'évolution du ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires est « défavorable » aux greffiers (2,69 magistrats pour un greffier), ce qui implique un certain recul du soutien logistique susceptible d'être attendu par les magistrats, tant pour le rendu des décisions juridictionnelles que pour la gestion des juridictions.

- La question de la surcharge de travail (liée à la LOLF) non compensée, pour les juridictions, reste posée. Le transfert des charges d'ordonnancement des préfectures vers les cours d'appel ne s'est pas accompagné d'un mouvement de personnels équivalent (estimation à 200 ETPT non transférés).

- Le problème des frais de justice est en passe d'être réglé . Au vu des premiers éléments d'appréciation sur la gestion 2006, la chancellerie est amenée à estimer que la dotation pour 2006 s'avérera suffisante (moyennant toutefois l'abondement supplémentaire tiré de la réserve des 50 millions d'euros mise en place à cette fin en loi de finances pour 2006).

- La maîtrise en cours des frais de justice s'explique, d'une part, par une prise de conscience, à laquelle votre commission des finances a contribué, et de réels efforts des magistrats en tant que prescripteurs de la dépense , et, d'autre part, par un plan d'économies efficace mené par la chancellerie . Par exemple, en matière d' analyses génétiques , la passation de marchés publics s'est, d'ores et déjà, traduite par une baisse considérable des tarifs unitaires proposés par les laboratoires. Ceux-ci ont, en effet, été réduits de plus de la moitié.

* ¹⁴ Le programme 213 « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés » se rapporte à la logistique de l'ensemble de la mission. Les actions n° ^s 6 et 7, respectivement « Soutien » et « Formation », concernent la logistique propre au fonctionnement des juridictions. Les moyens de la direction des services judiciaires à la chancellerie et les crédits immobiliers pour les bâtiments judiciaires figurent dans l'action « Soutien », tandis que ceux relatifs à la formation concerne l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) et l'Ecole nationale des greffes (ENG).

* ¹⁵ Le nombre d'agents ainsi rattachés à cette action est de 8 ETPT de magistrats et de 652 ETPT de fonctionnaires. Il s'agit, d'une part, des personnels du SADJPV, et, d'autre part, des personnels en fonction dans les bureaux d'aide juridictionnelle, les centres départementaux d'accès au droit (CDAD) et les maisons de la justice et du droit (MJD).

* ¹⁶ 2,8 millions d'euros, principalement au titre de participations diverses aux dépenses de réception, de formation et de fonctionnement des tribunaux de commerce .

* ¹⁷ Dépenses de procédure laissées à la charge de l'Etat, selon les articles 800, R. 92 à R. 94 et R. 218 du code de procédure pénale. Les frais de justice feront l'objet d'un développement particulier (cf. infra Partie II-H).

* ¹⁸ Les opérations conduites  « sous convention de mandat » renvoient aux opérations prises en charge par l'opérateur du ministère l'AMOTMJ (agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice). En effet, pour chaque opération, une convention est signée entre le ministère et l'opérateur. Ces conventions de mandat avec l'AMOTMJ s'appliquent aux opérations les plus lourdes (supérieures à 15 millions d'euros). A ce jour, ce sont environ 20 opérations de travaux et 10 opérations d'études préalables qui sont conduites pour le compte du responsable de programme de la justice judiciaire par cet opérateur.

* ¹⁹ La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, ayant prévu, sur 5 ans (2003-2007), la création de 950 emplois de magistrats et de 3.500 emplois de fonctionnaires pour les juridictions judiciaires.

* ²⁰ Ces crédits, au titre de la fongibilité, ont été requalifiés en titre 3 (dépenses de fonctionnement) pour les besoins en fonctionnement courant des juridictions judiciaires.

* ²¹ Le 29 juin 2006.

* ²² Rapport spécial « Justice », n° 99 - tome III - annexe 15 (2005-2006).

* ²³ L'enregistrement de toutes les affaires civiles relevant d'une juridiction se fait à l'aide d'un système appelé « répertoire général civil », dont la tenue est prescrite par les articles 726 et suivants du nouveau code de procédure civile. Afin d'avoir une visibilité complète de l'activité d'une juridiction, un système d'enregistrement a été mis en place. Il mesure toutes les procédures contentieuses, gracieuses ou administratives dont est saisie la juridiction et qui donneront lieu à une décision ou à un acte. La mise en oeuvre de ce dispositif s'est accompagnée de l'implantation, dans les cours d'appel (CA) et les tribunaux de grande instance (TGI) d'un nouveau logiciel générant, pour des raisons fonctionnelles et techniques, un décompte erroné du nombre des affaires en stock pour les années 2003 et 2004. En conséquence, le volume d'affaires en stock affiché était en augmentation. La régularisation de l'historique des affaires permet de constater une baisse sensible du niveau des stocks et une diminution de la durée en mois nécessaire pour évacuer ces stocks. Cet indicateur a pour avantage de donner un état plus fiable de l'engorgement de la juridiction, il convenait donc de le substituer à l'indicateur précédemment affiché (dispersion de la durée de traitement des affaires civiles).

* ²⁴ L'application Cassiopée , système d'information de la chaîne pénale, après son complet développement en 2009, permettra une prise en compte nominative des engagements financiers

* ²⁵ L'application « Fraijus » permettra, dans un premier temps, la sortie de relevés statistiques mensuels, par nature d'acte, des prescriptions ordonnées par les magistrats ou les officiers de police judiciaire (OPJ), ainsi que du coût de ces prescriptions.

* ²⁶ Plus précisément, des préfets en direction des premiers présidents et procureurs généraux des cours d'appel, ordonnateurs secondaires conjoints du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice ». Il s'agit d'une exception au principe selon lequel le préfet est l'ordonnateur secondaire unique des services déconcentrés de l'Etat.

* ²⁷ Séance publique du 10 novembre 2005.

* ²⁸ Plus précisément, les mesures de réserve budgétaire n'affecteront pas la Cour de cassation. Celles susceptibles de concerner les autres juridictions devront recueillir l'accord préalable du garde des sceaux.

* ²⁹ Un besoin croissant de justice, une législation coûteuse mais non évaluée, une gestion « aveugle » de crédits évaluatifs jusqu'au 31 décembre 2005 (sauf dans les cours d'appel ayant expérimenté la gestion des crédits des frais de justice sous enveloppe limitative), l'absence de culture de la concurrence, des techniques scientifiques plus efficaces, mais plus coûteuses, un recours excessif au principe de précaution...

* ³⁰ En 2004, par exemple, 90 % de l'augmentation des crédits effectivement consommés pour le fonctionnement des juridictions a été absorbée par la majoration des frais de justice.

* ³¹ Sénat, rapport d'information n° 478 (2004-2005).

* ³² Sénat, rapport d'information n° 216 (2005-2006).

* ³³ Sénat, rapport d'information n° 4 (2006-2007).

* ³⁴ Afin d'évaluer le coût des prestations réalisées par les opérateurs de communications électroniques, l'arrêté se fonde sur les conclusions des travaux menés par le conseil général des technologies de l'information sur la juste rémunération des charges imposées aux opérateurs de communications électroniques.

* ³⁵ Il s'agit des frais postaux, de l'indemnisation des victimes, de celles ayant bénéficié d'une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, ainsi que des frais liés aux révisions et erreurs judiciaires. On peut se demander si ces dépenses sont vraiment de même nature que celles liées aux procédures civiles et pénales (enquêtes...) et si elles ne devraient pas être disjointes de ces frais de justice, qui font l'objet d'une problématique particulière .