Mission

M. Roland du LUART

III. LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

A. UN PROGRAMME AXÉ SUR L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE ET LA RÉINSERTION

Le programme 107 « Administration pénitentiaire » contient les moyens destinés à l'exécution des décisions de justice en matière pénale à l'égard des personnes placées sous main de justice, en milieu ouvert ou en milieu fermé. Il concerne aussi la réinsertion sociale des détenus (préparation à leur sortie, puis mesures de suivi, en collaboration avec des partenaires publics ou associatifs).

L'action n° 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » contient essentiellement des crédits de personnel et d'équipement, destinés à la garde des détenus et à la mise en oeuvre des mesures de suivi judiciaire à l'égard de personnes ayant fait l'objet de mesures alternatives à la poursuite. Les moyens figurant dans cette action concernent en particulier la construction, la rénovation et la sécurisation des établissements pénitentiaires 36 ( * ) , ainsi que le placement sous surveillance électronique 37 ( * ) , le placement extérieur et la semi-liberté.

La population détenue en France présente un taux de 93,1 pour 100.000 habitants 38 ( * ) , pour laquelle le taux d'encadrement s'établit à 2,7 39 ( * ) .

L'action n° 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » résulte de la fusion des anciennes actions n°2 « Accueil des personnes en détention » et n° 3 « Accompagnement et réinsertion des personnes placées sous main de justice ». Elle concerne les prestations d'entretien au quotidien (alimentation, habillement, couchage, hygiène, mais aussi les transfèrements, transports et escortes de détenus), ainsi que les soins et les mesures prises pour le maintien des liens familiaux.

Les dépenses d'entretien des détenus sont engagées, soit en régie, soit en gestion mixte (notamment pour la restauration ou l'hôtellerie).

Cette action porte, également, sur le travail pénitentiaire ainsi que les activités d'enseignement et de formation.

A peine un tiers des personnes écrouées 40 ( * ) exercent une activité rémunérée et sont réparties entre la production 41 ( * ) (10.000 détenus), le service général (6.600 détenus) et la formation professionnelle (2.600 détenus) 42 ( * ) .

L'action n° 4 « Soutien » regroupe essentiellement les moyens des services gestionnaires.

Enfin, l'action n° 5 « Formation » concerne la formation initiale et continue du personnel de l'administration pénitentiaire.

B. LE POIDS DE L'ACTION « GARDE ET CONTRÔLE DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE » (57,3 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT)

Plus de la moitié (57,3 %) des moyens du présent programme est concentré sur les actions n° 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice ».

L'actions n° 5 « Soutien et formation » est ventilée entre les deux premières actions du programme « Administration pénitentiaire ».

L'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) , opérateur du programme, est financée par une subvention pour charge de service public s'imputant sur l'action n° 4 « Soutien et formation ». Le montant de cette subvention s'élève à 22 millions d'euros, ces crédits étant en forte baisse par rapport à l'année dernière (- 25,2 %) du fait d'un ajustement du fonds de roulement de l'ENAP .

C. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE + 5,4 %

Le présent programme comporte 2.869,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 2.246 millions d'euros de crédits de paiement, en progression respectivement de + 1,8 % et de + 5,4 %.

Les crédits en personnel (titre 2) augmentent de 57,6 millions d'euros (soit + 4,2 %). L'évolution des rémunérations d'activité (+ 37 millions d'euros, soit + 4,2 %) provient essentiellement de l'augmentation du point fonction publique et de mesures catégorielles, notamment au titre de la réforme statutaire des personnels de surveillance. La progression des cotisations et contributions sociales (+ 20 millions d'euros) suit celle des rémunérations d'activité (+ 4,2 %).

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) progressent de 29 millions d'euros (soit + 5,9 %). L'augmentation provient en particulier des évolutions suivantes : passage en dépenses de fonctionnement des dépenses concernant le travail des détenus (auparavant supportées par le titre 6, dépenses d'intervention), conséquences de l'accroissement du nombre de places, dépenses liées aux aménagements de peine, notamment bracelet électronique (6,2 millions d'euros). Il convient, par ailleurs, de remarquer que l'administration pénitentiaire se désengage de la gestion des centres de rétention administrative (CRA) au profit de la police nationale (10 CRA) et de la gendarmerie nationale (3 CRA). Les crédits de fonctionnement des CRA (3,7 millions d'euros) sont, ainsi, transférés aux deux ministères de tutelle (ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et ministère de la défense).

Les crédits d'investissements (titre 5) augmentent de 54,1 millions d'euros (soit + 22,4 %). Cette évolution est liée à la poursuite du programme de rénovation et de construction de places en établissement pénitentiaire.

Enfin, le recul des crédits d'intervention (titre 6) , de 25,4 millions d'euros (soit - 64,3 %) est lié au passage en dépenses de fonctionnement (titre 3) des dépenses concernant le travail des détenus, comme précédemment indiqué.

D. LES EFFECTIFS : 31.297 ETPT DONT 22.465 ETPT CONSACRÉS AU PERSONNEL DE SURVEILLANCE

Le programme « Administration pénitentiaire » est doté de 31.297 ETPT 43 ( * ) , en progression de + 277 ETPT.

Le personnel de surveillance (catégorie C) constitue l'essentiel des effectifs avec 22.465 ETPT, en hausse de + 196 ETPT.

Les métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif sont dotés de 3.697 ETPT (+ 32 ETPT) et les métiers administratifs et techniques de 3.803 ETPT (+ 35 ETPT).

E. UNE PRIORITÉ ABSOLUE : LA RÉNOVATION ET LA CONSTRUCTION DE PLACES EN ÉTABLISSEMENT PÉNITENTIAIRE

Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné l'an dernier 44 ( * ) , les conditions de détention sont, en France, absolument inacceptables en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d'un taux de surpopulation carcérale qui atteint 111 % au 1 er octobre 2006 45 ( * ) .

D'une part, l'exécution d'une peine préventive de liberté ne devrait pas conduire à des conditions, parfois inhumaines, de détention. D'autre part, les conditions mêmes de détention, notamment la promiscuité, sont un facteur de « contagion » de la délinquance, contraire à l'objectif premier de la peine, à savoir l'amendement du condamné 46 ( * ) .

Il est donc heureux que la LOPJ ait prévu la réalisation d'un ambitieux programme de modernisation du parc immobilier de l'administration pénitentiaire au travers de la construction de 13.200 places supplémentaires de détention : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires, et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).

Ce programme de modernisation du parc immobilier de l'administration pénitentiaire s'articule autour de plusieurs modes de financement .

1. Le rôle central de l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ)

L'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ) joue un rôle central dans la réalisation d'opérations sous convention de mandat, y compris les études préalables liées à ces opérations.

Ainsi, 40 millions d'euros en autorisations d'engagement et 215,7 millions d'euros en crédits de paiement sont destinés à financer ou à poursuivre le financement des opérations suivantes pilotées par l'AMOTMJ :

- établissement pénitentiaire à la Réunion ;

- construction de deux maisons centrales ;

- réhabilitation des établissements pénitentiaires de Marseille-Baumettes et Fleury-Mérogis ;

- réalisation de centres de semi-liberté et de quartiers courtes peines ;

- construction de quatre établissements pour détenus majeurs en conception-réalisation (2.360 places) ;

- réalisation du centre pénitentiaire de Ducos ;

- achèvement de sept établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), livrés en 2007-2008 ;

- acquisitions foncières ;

- réalisation de quatre établissements pénitentiaires en conception-réalisation.

2. Les opérations conduites directement par le ministère de la justice

Par ailleurs, un certain nombre d'opérations sont menées directement par le ministère de la justice, sans l'intermédiaire de l'AMOTMJ.

A ce titre, 66,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 36,7 millions d'euros en crédits de paiement permettront la réalisation des opérations suivantes :

- dispositif d'accroissement des capacités afin d'obtenir environ 1.900 places supplémentaires ;

- poursuite des opérations de rénovation et de maintenance lourde des établissements pénitentiaires ;

- réalisation de parloirs sans surveillance directe, en priorité dans les établissements pour longues peines ;

- opérations permettant le maintien des liens familiaux en détention ;

- mise en oeuvre de régimes différenciés dans les établissements pour peines, et plus particulièrement les centres de détention, adaptés aux profils des condamnés ;

- mise en oeuvre d'un schéma de restructuration de certains établissements.

3. Les « partenariats public / privés » (PPP)

La construction des établissements pénitentiaires passe également par des montages de type « partenariats public / privé » (PPP) .

En effet, la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ( LOPSI ) permet à l'Etat de conclure, avec le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire (AOT) de son domaine public, un bail portant sur des bâtiments à construire pour les besoins de la justice 47 ( * ) .

Le décret en Conseil d'Etat n° 2004-18 du 6 janvier 2004 (modifié par le décret n° 2004-732 du 26 juillet 2004) et la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, permettent à une société de projets ou à un groupement de concevoir, construire, financer, maintenir et entretenir les bâtiments de la justice, moyennant un loyer versé sur une longue période (20 à 30 ans) avec option d'achat .

729 millions d'euros sont ouverts à cette fin en autorisations d'engagement pour 2007.

La partie du programme pénitentiaire pour majeurs à réaliser en maîtrise d'ouvrage privée a ainsi été lancée en 2004 avec un premier lot autorisation d'occupation temporaire - location avec option d'achat (AOT-LOA) de 2.790 places réparties comme suit  sur quatre établissements pour détenus majeurs localisés :

- centre de détention de 600 places à Roanne (livraison au troisième trimestre 2008) ;

- maison d'arrêt de 690 places à Lyon (livraison au premier semestre 2009) ;

- centre pénitentiaire de 690 places à Nancy (livraison au premier semestre 2009) ;

- centre pénitentiaire de 810 places à Béziers (livraison au premier semestre 2009).

Concernant ce premier lot, le contrat passé par l'AMOTMJ a été signé le 23 février 2006 pour une durée de 27 ans .

Ce contrat porte sur un montant d'investissement d'environ 270 millions d'euros et une part annuelle de services d'environ 15 millions d'euros en valeur 2005. Le contrat doit conduire à une mise en service du premier établissement au troisième trimestre 2008 (Roanne) avec un échelonnement des autres livraisons jusqu'à 2009.

Un deuxième lot de construction en AOT-LOA d'établissements pénitentiaires pour majeurs permettra la réalisation de 1.690 places réparties sur trois établissements :

- centre pénitentiaire de 690 places à Poitiers ;

- centre pénitentiaire de 690 places au Havre ;

- maison d'arrêt de 400 places au Mans.

Un troisième lot, d'une capacité de 1.990 places, est envisagé sur trois établissements à réaliser dans les régions suivantes :

- centre de détention de 800 places en Ile-de-France (terrain non encore localisé) ;

- centre pénitentiaire de 690 places à Lille Annoeullin ;

- maison d'arrêt de 500 places à Nantes.

F. L'ETAT D'AVANCEMENT DE LA LOPJ

Comme il a été rappelé précédemment, la LOPJ a prévu la création de 13.200 places supplémentaires de détention : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires, et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).

Etant donnée la spécificité des programmes immobiliers pénitentiaires et les délais incompressibles qu'ils imposent (validation de projet, études, conception, réalisation, passation des marchés), il est particulièrement difficile de distinguer parmi les créations de places celles qui relèvent de la mise en oeuvre de la LOPJ depuis son adoption définitive et celles qui correspondent à des projets déjà en cours au moment de cette adoption.

En fonction des éléments recueillis par votre rapporteur spécial auprès du ministère de la justice, il est toutefois possible de dresser un bilan partiel de l'application de la LOPJ aux programmes pénitentiaires.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, les efforts consentis au titre de la LOPJ feront sentir leurs effets essentiellement à partir de 2007 . Au cours de cette année, en effet, commenceront à être livrées les premières grandes tranches du programme immobilier de l'administration pénitentiaire (création nette de 1.259 places). Les projections pour 2008 et 2009 font apparaître, ensuite, des créations nettes de, respectivement, 2.519 et 3.965 places. Le scénario retenu actuellement par le ministère de la justice envisage, ainsi, une réalisation des objectifs fixés par la LOPJ à un horizon situé au-delà de 2010 .

La création de places de détention : les perspectives des programmes immobiliers pénitentiaires

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Au-delà de 2010

Total

Places créées (nettes des fermetures)

533

492

- 218

1.259

2.519

3.965

864

2.957

12.371

Source : chancellerie

Ces estimations doivent être mises en relation avec le nombre de détenus et le nombre de places actuels : 56.311 détenus pour 50.300 places au 1 er octobre 2006. Ainsi, à supposer que le nombre de détenus reste à ce niveau et que les prévisions en matière de création de places de détention soient respectées, ce n'est que dans le courant de 2009 que le nombre de places égalera le nombre de personnes détenues.

G. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE AFFINÉE

Pour 2007, la direction de l'administration pénitentiaire a souhaité faire évoluer le PAP afin de préciser plus clairement ce qui relève de ses missions .

Dans cette perspective, l'indicateur du nombre d'évasions , attaché à l'objectif n° 1 « Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires », est détaillé de manière à bien distinguer ce qui relève, d'une part, de la garde pénitentiaire directe, et, d'autre part, des évasions hors de l'établissement pénitentiaire.

De même, les deux sous-indicateurs relatifs aux évasions hors établissement pénitentiaire sont rédigés plus clairement afin de limiter leur périmètre aux seules activités de l'administration pénitentiaire . Celui relatif aux hospitalisations d'office est supprimé, car non significatif pour la mesure de l'activité de l'administration pénitentiaire.

Par ailleurs, l'indicateur relatif au taux d'incidents n'est plus suivi par deux sous-indicateurs, mais par un seul rendant compte du nombre d'agressions contre un personnel, le second sous-indicateur portant sur le nombre d'incidents causés par les détenus ne pouvant pas être correctement restitué.

Enfin, afin de permettre une vraie mesure de la performance des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) , l'objectif n° 7 évolue en « Améliorer la qualité de la prise en charge du condamné en milieu ouvert ».

Les prévisions en matière d'évasions pour 2006 et 2007 montrent une dégradation anticipée de la sécurité des établissements : 3,6 évasions pour 10.000 détenus sous garde pénitentiaire directe contre 3,1 en réalisation pour 2005. Cette contre-performance annoncée s'explique par l'ouverture de nouveaux établissements, souvent génératrice d'incidents collectifs et de réclamations diverses lors des premiers temps de mise en fonctionnement.

L'indicateur portant sur le coût de la journée de détention , associé à l'objectif n° 2 « Adapter la gestion du parc immobilier aux catégories de populations accueillies (mineurs-majeurs) », reste incomplet , puisque se limitant aux seules dépenses de fonctionnement des établissements. A terme, ce coût devrait incorporer non seulement les dépenses de fonctionnement mais aussi les dépenses d'immobilier et de personnel. Il ne permet pas, non plus, de porter un jugement comparé sur la gestion publique et la gestion mixte, dès lors que, dans le PAP pour 2007, le coût des établissements en gestion mixte n'est pas renseigné. En 2007, l'administration pénitentiaire devrait, néanmoins, parvenir à perfectionner le calcul de cet indicateur et être capable de fournir des éléments d'information sur la gestion mixte. En dépit des lacunes signalées, il convient de noter que le coût d'une journée de détention pour peine en gestion publique était de 15,25 euros en 2005, avec une prévision de 14,26 euros pour 2006 .

La progression du pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine (objectif n° 3 « Développer les aménagements de peine »), situé en prévision pour 2007 à un niveau de 8,6 % (contre 6,8 % en réalisation 2005), s'inscrit dans le prolongement de la circulaire du garde des sceaux du 27 avril 2006 relative aux aménagement de peine et aux alternatives à l'incarcération demandant aux procureurs généraux et aux procureurs de la République de prendre, en fonction de la situation personnelle et des antécédents judiciaires des prévenus ou des condamnés, des réquisitions tendant au prononcé de peines alternatives aux peines d'emprisonnement ou de mesures d'aménagement de peine. Cet indicateur ne rend donc que très partiellement compte de l'efficience de l'administration pénitentiaire .

L'indicateur relatif au pourcentage de détenus bénéficiant d'un projet de préparation à la sortie (objectif n° 6 « Favoriser les conditions d'insertion professionnelle des détenus ») connaît, en réalisation sur 2005, un résultat très supérieur à la prévision : 31,7 % contre 21 %. Cette performance, dont la prévision n'est d'ailleurs que de 22 % pour 2006 et 2007, est toutefois fortement dépendante du nombre de « signalements » 48 ( * ) des SPIP vers l'ANPE, et donc, d'une certaine façon, de la « disponibilité » des agents de cette agence pour ce type de publics.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

- Les conditions de détention sont, en France, absolument inacceptables en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d' un taux de surpopulation carcérale de 111 % au 1 er octobre 2006, qui peut aller même au-delà de 200 % dans certains établissements...

- Etant donnée la spécificité des programmes immobiliers pénitentiaires et les délais incompressibles qu'ils imposent (validation de projet, études, conception, réalisation, passation des marchés), les efforts consentis au titre de la LOPJ ne feront sentir leurs premiers effets positifs qu'à partir de 2007. A supposer que le nombre de détenus reste au niveau actuel et que les prévisions en matière de création de places de détention soient respectées, ce n'est que dans le courant de 2009 que le nombre de places égalera le nombre de personnes détenues.

- L'administration pénitentiaire se désengagera, en 2007, de la gestion des centres de rétention administrative (CRA) au profit de la police nationale (10 CRA) et de la gendarmerie nationale (3 CRA), les crédits de fonctionnement des CRA (3,7 millions d'euros) étant transférés aux deux ministères de tutelle (ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et ministère de la défense).

- La subvention de l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) , qui s'élève à 22 millions d'euros, est en forte baisse par rapport à l'année dernière (- 25,2 %) du fait d'un ajustement du fonds de roulement.

- Pour 2007, la direction de l'administration pénitentiaire a fait évoluer le PAP du présent programme afin de préciser plus clairement ce qui relève de ses missions . Il convient de se féliciter de cette initiative qui répond aux voeux de votre commission.

- Les prévisions en matière d'évasions pour 2006 et 2007 montrent une dégradation anticipée de la sécurité des établissements : 3,6 évasions pour 10.000 détenus sous garde pénitentiaire directe contre 3,1 en réalisation pour 2005. Cette contre-performance annoncée s'explique par l'ouverture de nouveaux établissements, souvent génératrice d'incidents collectifs et de réclamations diverses lors des premiers temps de mise en fonctionnement.

- Le coût d'une journée de détention pour peine « en gestion publique » était de 15,25 euros en 2005, avec une prévision de 14,26 euros pour 2006 .

* 36 La poursuite du programme de construction et de rénovation des établissements pénitentiaires fera l'objet de développements particuliers (voir Partie III-E).

* 37 6,2 millions d'euros en 2007, tant pour les autorisations de programme que pour les crédits de paiement.

* 38 Royaume-Uni : 113,4 ; Allemagne : 96,4 ; Italie : 101,7 ; Pays-Bas : 112,7.

* 39 Royaume-Uni : 1,9 ; Allemagne : 2,8 ; Italie : 1,3 ; Pays-Bas : 2,1.

* 40 Le nombre de détenus au 1 er octobre 2006 était de 56.311 personnes (- 1,5 % par rapport au 1 er octobre 2005).

* 41 Au sein des ateliers de la régie industrielle des établissements pénitentiaires. A son sujet, voir le rapport d'information de notre ancien collègue Paul Loridant « Prisons : le travail à la peine » - contrôle budgétaire de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP) : document Sénat n° 330 (2001-2002).

* 42 L'article 21, modifié par l'Assemblée nationale, du présent projet de loi de finances pour 2007 portant création d'un compte d'affectation spéciale « Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire » ne comporte aucune disposition de nature à modifier cette proportion de détenus exerçant une activité rémunérée.

* 43 Dont 17 magistrats.

* 44 Rapport spécial n° 99 - Tome III - Annexe 15 (2005-2006).

* 45 Il s'agit d'un taux moyen, qui ne doit pas occulter de très grands écarts : certains établissements affichent des taux supérieurs à 200 % .

* 46 Voir le rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires : « Prisons : une humiliation pour la République ». Document Sénat n° 449 (1999-2000).

* 47 Article 3-II-1° de la LOPSI insérant l'article L. 34-3-1 dans le code du domaine de l'Etat.

* 48 Est appelé « signalement », l'action du conseiller d'insertion et de probation qui oriente une personne détenue vers un correspondant ANPE.