M. Roland du LUART
V. LE PROGRAMME 101 « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »
A. UN PROGRAMME TOURNÉ VERS L'INTERVENTION
Bien qu'il ne contienne que 5,4 % des moyens de la mission « Justice » (crédits de paiement), le programme « Accès au droit et à la justice » revêt une importance singulière, car il correspond, précisément, à l'aspiration croissante de la population à mieux connaître ses droits et à agir en justice .
L'aide juridictionnelle constitue la première action du présent programme, avec 95,4 % de ses moyens. Le « passage en limitatif » des crédits d'aide juridictionnelle, à compter du 1 er janvier 2006, soulève une interrogation concernant la maîtrise de ces dépenses dont, d'une certaine manière, « l'ordonnateur est le justiciable », puisque l'aide juridictionnelle est un droit pour ceux qui répondent aux conditions légales.
L'aide juridictionnelle (totale ou partielle) concerne les personnes dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice , en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense, devant toute juridiction, et s'applique aux procédures, actes ou mesures d'exécution. Les prestations sont versées aux auxiliaires de justice, soit directement, soit par l'intermédiaire des caisses de règlement pécuniaires des avocats (CARPA).
Le développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité , objet de l'action n° 2 du présent programme, est mis en oeuvre par les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD), institués dans 82 départements. Ces groupements d'intérêt public sont des opérateurs de l'Etat chargés, notamment, de coordonner les activités des « Maisons de la justice et du droit » (MJD), implantées principalement dans les zones urbaines sensibles (ZUS) ainsi que les « Points d'accès au droit ». Cette action dispose de 1,1 % des moyens du programme.
La politique d'aide aux victimes (action n° 3, dotée de 2,8 % des crédits de paiement du programme) consiste dans le soutien des associations d'aide aux victimes, dont le réseau assure l'accueil, l'information et l'orientation auprès des 181 TGI.
Le présent programme comporte, par ailleurs, une nouvelle action « Médiation familiale et lieux neutres de rencontre » (action n° 4). Cette action s'inscrit dans les orientations du ministère de la justice qui visent à maintenir les liens familiaux au-delà des séparations et des divorces. L'intégration de dispositions spécifiques sur la médiation familiale dans le code civil et le nouveau code de procédure civile 54 ( * ) a, en effet, été l'occasion de promouvoir ce mode de résolution amiable des conflits et de mieux prévenir les conflits ou leur multiplication. La mise en oeuvre de ces dispositions repose essentiellement sur le réseau des associations et services de médiation familiale et / ou « lieux neutres de rencontre parents / enfants ».
Dans ce contexte, il apparaît donc logique que 99 % des moyens du programme soient constitués de crédits d'intervention (aide juridictionnelle, subventions aux associations d'aide aux victimes, associations de médiation familiale...) . Il en résulte, notamment, que les marges du gestionnaire sont quasi inexistantes au regard des nouvelles règles de fongibilité introduites par la LOLF .
B. UNE ÉVOLUTION DES CRÉDITS CARACTÉRISÉE PAR UNE PROGRESSION DE + 6,6 % DE L'ACTION N° 1 « AIDE JURIDICTIONNELLE »
Les moyens du programme « Accès au droit et à la justice » progressent en autorisations d'engagement de + 7,3 % , en passant de 344,1 millions d'euros à 369,4 millions d'euros, mais reculent en crédits de paiement de - 1,8 % , en passant de 344,1 millions d'euros à 338,4 millions d'euros .
Cette baisse des crédits de paiement résulte, notamment, de la principale innovation budgétaire du présent programme, dans le présent projet de loi de finances pour 2007 : la suppression des dépenses de personnel (titre 2), ces charges ayant été transférées, comme indiqué précédemment (cf. Partie II-C), au programme « Justice judiciaire » .
L'évolution à la hausse des autorisations d'engagement s'explique par une augmentation significative des dépenses d'intervention consacrées aux transferts aux ménages (aide juridictionnelle) de 51 millions d'euros, la progression de ces transferts n'étant qu'en partie compensée par la disparition des autorisations d'engagement liées aux dépenses de personnel (27,7 millions d'euros en 2006).
En crédits de paiement , les dépenses de fonctionnement (titre 3) sont réduites de 0,5 million d'euros (- 12,2 %) et se montent à 3,5 millions d'euros.
Les dépenses d'intervention (titre 6) progressent de 22,7 millions d'euros (+ 7,3 %). Les transferts aux ménages, en l'occurrence l'aide juridictionnelle , sont dotés d'un crédit de 323 millions d'euros, au lieu de 303 millions d'euros, soit une progression de + 6,6 %, dont votre rapporteur spécial doute qu'elle s'avèrera suffisante et sur laquelle il reviendra ci-dessous ( cf Partie V-D).
Les transferts aux collectivités , dans le présent programme, consistant en des subventions accordées aux associations d'aide aux victimes ainsi qu'aux associations de médiation familiale et / ou de « lieux neutres de rencontre », sont portées, pour leur part, de 9,2 à 11,8 millions d'euros.
C. LE TRANSFERT DES EFFECTIFS SUR LE PROGRAMME « JUSTICE JUDICIAIRE »
Les moyens humains requis pour la mise en oeuvre du présent programme sont désormais rattachés au programme « Justice judiciaire » 55 ( * ) , plus précisément à l'action n° 8 « Support à l'accès au droit et à la justice », afin de faciliter la gestion des personnels judiciaires .
Cette action comprend, d'une part, les personnels d'administration centrale travaillant au SADJPV et, d'autre part, des personnels en fonction dans les bureaux d'aide juridictionnelle , les CDAD et les MJD .
Ces effectifs s'élevaient à 660 ETPT en 2006 et sont stables pour 2007.
D. L'AIDE JURIDICTIONNELLE : COMMENT MAÎTRISER DES DÉPENSES DONT « LES ORDONNATEURS » SONT JUSTICIABLES ?
1. Des crédits désormais limitatifs
Les crédits d'aide juridictionnelle, auparavant évaluatifs, sont devenus, avec la LOLF, limitatifs . Les justiciables qui en font la demande sont assurés de bénéficier de l'aide juridictionnelle, dès lors qu'ils justifient remplir toutes les conditions légales requises, notamment en matière de ressources. Il s'agit alors d' un droit .
Le circuit de paiement de la dépense en a été modifié . Jusqu'au 31 décembre 2005, ces crédits (évaluatifs) étaient payés directement par le trésorier payeur général (TPG). Depuis le 1 er janvier 2006, la procédure de paiement de droit commun est appliquée. Celui-ci est effectué, après mandatement par le SAR, par le TPG près la cour d'appel.
2. L'évolution à la hausse des bénéficiaires de l'aide juridictionnelle
Depuis 2002, le nombre de bénéficiaires de l'aide juridictionnelle connaît une hausse continue, avec une accélération nette sur la période 2002-2004 : + 4,7 % en 2002, + 9,8 % en 2003 et + 10 % en 2004. Cette progression a, cependant, enregistré un ralentissement en 2005 avec une augmentation de + 6,6 % . La prévision du ministère de la justice pour 2006 et 2007 est un taux de croissance de + 3 %.
Cette tendance à la hausse s'explique, au moins en partie, par diverses mesures prises en faveur des justiciables les plus démunis 56 ( * ) .
Le tableau ci-après récapitule l'évolution, depuis 2001, du nombre de bénéficiaires de l'aide juridictionnelle 57 ( * ) .
Les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle depuis 2001
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 (prévision) |
2007 (prévision) |
|
|
Civil et autres |
391.276 |
398.252 |
435.412 |
478.361 |
503.035 |
518.000 |
534.000 |
|
Pénal |
266.540 |
290.385 |
320.439 |
353.393 |
383.498 |
395.000 |
407.000 |
|
Total |
657.816 |
688.637 |
755.851 |
831.754 |
886.533 |
913.000 |
941.000 |
|
Evolution |
- 5,9 % |
+ 4,7 % |
+ 9,8 % |
+ 10 % |
+ 6,6 % |
+ 3 % |
+ 3 % |
Source : bleu budgétaire
3. La dépense croît à un rythme élevé : + 60,1 % entre 2000 et 2005
La dépense d'aide juridictionnelle a progressé de + 60,1 % entre 2000 et 2005, passant de 188 à 301 millions d'euros .
Depuis 2001, la dépense croît à un rythme élevé : + 7,5 % en 2001, + 8,4 % en 2002, + 23,5 % en 2003, + 1,2 % en 2004 et + 9,9 % en 2005. La forte hausse de la dépense en 2003, suivie d'un ralentissement en 2004, est lié au fait que la chancellerie a versé aux caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) une dotation leur permettant de « faire face » aux conséquences du décret n° 2003-853 du 5 septembre 2003 modifiant le décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Ce texte a revalorisé les coefficients de calcul de la contribution de l'Etat à la rétribution des avocats qui prêtent leur concours aux bénéficiaires de l'aide juridictionnelle.
Les hausses intervenues depuis 2001 tiennent, notamment, aux assouplissements apportés dans l'appréciation des ressources du demandeur d'aide juridictionnelle (exclusion des prestations familiales et de logement) et à l'incidence de diverses réformes législatives , notamment du droit d'asile 58 ( * ) et celle instituant une procédure de rétablissement personnel 59 ( * ) , qui a entraîné une augmentation de 19 % en 2004 et de 15 % en 2005 des admissions pour les procédures devant le juge de l'exécution.
4. La revalorisation prévue pour 2007 est-elle suffisante ?
En gestion 2006, deux dispositions de régulation budgétaires sont intervenues 60 ( * ) au cours du premier semestre 2006, portant la réserve de régulation pour l'aide juridictionnelle à 10,8 millions d'euros en crédits de paiement.
La prévision d'évolution de la dépense en 2006 a conduit le responsable du programme à demander, dès le mois d'août 2006, « la levée » totale de cette réserve de régulation .
Certes, l'exercice 2006 semble laisser apparaître un ralentissement dans le rythme d'évolution de la dépense au regard des exercices précédents. Ainsi, au 1 er septembre 2006, la consommation en crédits de paiement s'élevait à 233,7 millions d'euros pour une enveloppe globale de 303 millions d'euros.
Par ailleurs, le présent projet de loi de finances propose, en son article 49 61 ( * ) , une majoration de l'aide juridictionnelle via une revalorisation de 6 % du montant de l'unité de valeur permettant de fixer le montant de la contribution de l'Etat à la rétribution de l'avocat 62 ( * ) (le montant des rétributions des autres auxiliaires de justice ne bénéficie, toutefois, d'aucune revalorisation).
Cette disposition aura pour conséquence de faire passer la dépense moyenne par mission (d'aide juridictionnelle) de 373 euros (dépense estimée pour 2005) à 390 euros.
Toutefois, votre rapporteur spécial doute que cette revalorisation se révèle suffisante, étant donnée la croissance du nombre de demandes d'admission à l'aide juridictionnelle (+ 9,8 % en 2003, + 10 % en 2004 et + 6,6 % en 2005) et l'année de la dernière revalorisation de cette aide (2004).
Les crédits de paiement du présent programme enregistrant un recul de 5,7 millions d'euros, comme indiqué précédemment (cf Partie V-A), votre rapporteur spécial propose à votre commission un amendement afin d'augmenter, dans une proportion plus conforme aux besoins attendus, l'enveloppe consacrée à l'aide juridictionnelle . Cet amendement vise à maintenir les crédits de paiement du programme « Accès au droit et à la justice » à leur niveau de l'exercice 2006, soit 344,1 millions d'euros, la hausse de + 5,7 millions d'euros étant affectée à l'enveloppe destinée au financement de l'aide juridictionnelle (action n° 1 « Aide juridictionnelle ») . L'augmentation des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme « Accès au droit et à la justice » de + 5,7 millions d'euros est compensée par une réduction de - 2 millions d'euros des autorisations d'engagement et des crédits de paiement consacrés, au sein du programme « Conduite et pilotage de la justice et organismes attachés » (action n° 4 « Gestion administrative commune »), aux dépenses informatiques hors grands projets (-1 million d'euros pour le poste « Maintien de l'existant » 63 ( * ) et - 1 million d'euros sur le poste « Renouvellement des matériels » 64 ( * ) ) et d'une réduction de - 3,7 millions d'euros des autorisations d'engagement et des crédits de paiement consacrés, au sein du programme « Justice judiciaire » (action n° 6 « Soutien »), aux dépenses immobilières 65 ( * ) .
Enfin, constatant qu'une partie de l'évolution de la dépense provient de l'incidence financière de réformes législatives, votre rapporteur spécial demande, une fois de plus, que celles-ci soient précédées d'études d'impact solides et sérieuses.
E. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE RECENTRÉE
En matière de mesure de la performance, des évolutions sont intervenues dans le PAP pour 2007 . Elles ont, notamment, porté sur le nombre d'objectifs et sur la définition des indicateurs de performance .
Pour l'action n° 3 « Aide aux victimes » , il a été décidé de recentrer les trois précédents objectifs sur un seul objectif « Développer l'efficacité des dispositifs permettant l'accompagnement et l'indemnisation des victimes » auquel sont associés deux indicateurs existant déjà dans le PAP pour 2006.
Conformément au souhait de votre commission, il a été également convenu de ne plus retenir dans le PAP 2007 deux indicateurs considérés comme des indicateurs d'activité : d'une part l'indicateur « nombre de personnes ayant accès aux permanences juridiques organisées par les CDAD / populations couvertes par les CDAD » et, d'autre part, l'indicateur « évolution N / N-1 du nombre de victimes accueilli par les associations et du nombre de dossiers suivis par les associations ».
De même, l'indicateur « Durée moyenne de traitement des requêtes des commissions d'indemnisation des victimes d'infractions » a été retiré du PAP pour 2007, dès lors qu'il ne mesurait pas directement l'efficacité des associations recevant des crédits inscrits sur le présent programme.
Il convient de remarquer que le délai moyen national de traitement des demandes d'aide juridictionnelle est, pour 2005, de 60 jours , délai « considéré comme raisonnable au regard du fonctionnement des juridictions » selon le bleu budgétaire, et qu'aucune amélioration n'est prévue pour 2006 et ni pour 2007. Cet indicateur est à mettre en relation avec le pourcentage de bureaux d'aide juridictionnelle qui présentent un délai de traitement supérieur à 2 mois : 38 % en 2005 et une prévision à la baisse en 2006 (30 %).
Les enquêtes de satisfaction réalisées auprès des usagers des MJD révèlent en revanche des résultats très satisfaisants : 90 % de taux de satisfaction en 2005 .
Par ailleurs, concernant l'accompagnement et l'indemnisation des victimes, le coût par appel au « 08VICTIMES » enregistre une très nette baisse en passant de 32,58 euros en 2004 à 17,18 euros en 2005 (17,11 euros en prévision pour 2006). Toutefois, la transition, courant 2005, entre le Numéro national et le service « 08VICTIMES » ne permet pas de porter une appréciation sur une année pleine de fonctionnement de ce nouveau numéro, la tendance demandant à être confirmée sur l'exercice 2006.
Votre rapporteur spécial regrette que, dans le cadre de la maîtrise des coûts de gestion d'un dossier d'aide juridictionnelle, le coût d'une décision juridictionnelle (dépense engagée par le bureau d'aide juridictionnelle pour le traitement d'un dossier d'aide) ne soit pas renseigné . Cet indicateur, en cours de construction, ne sera disponible que dans le PAP pour 2009, qui présentera les premières données disponibles sur l'exercice 2007.
De même, l'indice de satisfaction des victimes d'infraction sur l'aide apportée n'est pas non plus renseigné et ne sera disponible que dans le PAP pour 2008.
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 101 « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE » - Les crédits de paiement du présent programme reculent de 5,7 millions d'euros , passant de 344,1 millions d'euros à 338,4 millions d'euros (- 1,8 %). Cette baisse s'explique par le transfert des charges de personnel (660 ETPT) de ce programme vers le programme « Justice judiciaire ». - Votre commission estime trop faible le montant de l'enveloppe budgétaire consacrée à l'aide juridictionnelle dans le projet de loi de finances pour 2007 (323 millions d'euros) et propose donc de l'augmenter de 5,7 millions d'euros , somme qui serait prélevée sur les crédits de deux autres programmes. - Plusieurs lois sont à l'origine de l'augmentation du niveau de l'aide juridictionnelle. Une fois de plus, il faut demander que tout projet de loi soit accompagné d'une étude d'impact financier solide et sérieuse, afin de mieux éclairer le Parlement sur son vote. - Le délai moyen national de traitement des demandes d'aide juridictionnelle est, pour 2005, de 60 jours. - Les enquêtes de satisfaction réalisées auprès des usagers des maisons de la justice et du droit (MJD) révèlent des résultats très satisfaisants : 90 % de taux de satisfaction en 2005 . |
* 54 Loi n° 2002-305 du 2 mars 2002 sur l'autorité parentale et loi n° 2004-439 du 26 avril 2004 sur le divorce.
* 55 Cf. Partie II-B.
* 56 Notamment, admission sans condition de ressources des victimes des atteintes les plus graves à la personne ou de leurs ayants droits, exclusion des allocations logement pour l'appréciation des ressources.
* 57 Les admissions donnent lieu à une dépense lors de l'achèvement de la mission de l'avocat, de l'officier public ou ministériel ou de l'auxiliaire de justice.
* 58 Loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.
* 59 Loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 60 En application du décret n° 2006-365 du 27 mars 2006 et du décret n° 2006-954 du 1 er Août 2006.
* 61 Dans le texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.
* 62 La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique prévoit que l'Etat affecte annuellement à chaque barreau une dotation représentant sa part contributive aux missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau. Le montant de cette dotation résulte, d'une part, du nombre des missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau, et, d'autre part, du produit d'un coefficient par type de procédures et d'une unité de référence. Le montant de l'unité de référence s'établit à 20,84 euros depuis 2004 et passera à 22,09 euros sous l'effet de la revalorisation de + 6 %.
* 63 Le poste « Maintien de l'existant » est doté, dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 36,5 millions d'euros en crédits de paiement (cf bleu).
* 64 Le poste « Renouvellement des matériels » est doté, dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 7,7 millions d'euros en crédits de paiement (cf bleu).
* 65 Les dépenses immobilières font l'objet, dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, d'une autorisation de crédits de paiement à hauteur de 103,2 millions d'euros.