M. Roger BESSE
IV. LE PROGRAMME 112 « AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »
A. UN PROGRAMME RETRAÇANT LE DIXIÈME DES CRÉDITS PRÉVUS POUR 2007 EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
A l'instar de l'ancien budget de l'aménagement du territoire dans la nomenclature issue de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, auquel il a succédé avec l'entrée en vigueur de la LOLF, le programme 112, « Aménagement du territoire », ne retrace pas loin s'en faut toute la politique conduite par l'Etat en faveur de l'aménagement du territoire. Cette politique, qui se trouve naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques , en application de l'article 132 de la LFI pour 1992, fait l'objet d'un « jaune » budgétaire, annexé au présent projet de loi de finances. Ce document révèle qu' en 2007, outre les crédits inscrits sur le programme « Aménagement du territoire » (un peu moins de 300,2 millions d'euros en CP), 2,459 milliards d'euros, en crédits de paiement, devraient bénéficier à l'aménagement du territoire, demandés au titres d'autres programmes dont les programmes « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » et « Tourisme » de la présente mission.
De la sorte, l'effort budgétaire prévu, en ce domaine, par le présent projet de loi de finances, s'élève à plus de 2,759 milliards d'euros de CP au total . Les crédits du programme « Aménagement du territoire » ne représentent que 10,9 % de ce montant ; ceux de la mission « Politique des territoires », 7,2 % , compte tenu de la contribution précitée des programmes AUIP et « Tourisme » (cumulés, ils concourent pour plus de 168,7 millions d'euros en CP). En outre, 1,812 milliard d'euros, en CP, sont attendus au titre des fonds européens , et les dépenses fiscales contribuant au programme « Aménagement du territoire » sont évaluées à 870 millions d'euros (cf. infra ). Toutes dépenses confondues, la politique d'aménagement du territoire, en 2007, bénéficiera donc de 5,441 milliards d'euros.
B. UNE ARCHITECTURE RÉNOVÉE
Le programme « Aménagement du territoire » retrace les moyens mis à la disposition de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), ex-DATAR 9 ( * ) . Ils visent au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires nationaux. Le programme est placé sous la responsabilité du délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires , actuellement M. Pierre Mirabaud.
Faisant suite à certaines observations du Parlement, notamment à celles de votre rapporteur spécial 10 ( * ) , deux des quatre actions qui composent ce programme ont fait l'objet d'un aménagement pour 2007 . L'encadré suivant détaille l'ensemble de cette organisation.
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Les actions du programme « Aménagement du territoire » L'action 1, « Attractivité et développement économique », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DIACT en faveur du développement économique et de la compétitivité des territoires : aides aux entreprises, accompagnement des mutations économiques, soutien à la recherche. En conséquence, elle comprend les crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT), destinée à aider les entreprises créatrices d'emplois dans des zones reconnues prioritaires, et contribue au financement des contrats de site, des pôles de compétitivité, d'agences de développement économique, ainsi que de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), qui bénéficie d'une subvention pour charges de service public. L'action 2, « Développement territorial et solidarité », retrace les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) destinés à honorer les engagements pris par l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (CPER) pour la période 2000-2006 et, pour 2007-2013, les futurs contrats de projet, ainsi que lors des CIACT (ex-CIADT). Ces actions concernent le développement des grands projets d'infrastructure de transport ; l'accès aux technologies de l'information et de la communication ; la valorisation des atouts des territoires ruraux, notamment au sein des pôles d'excellence rurale ; et l'amélioration de l'égalité d'accès des usagers aux services publics et aux services d'intérêt général. L'action 3, « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire », dont l'intitulé et le périmètre sont modifiés par le présent projet de loi de finances par rapport à la LFI pour 2006, retracera désormais les crédits employés à des projets de grande envergure (Mont Saint-Michel, littoral du Languedoc-Roussillon, Euroméditerranée, Saint-Etienne), l'aménagement de sillons fluviaux (Garonne, Rhône), ainsi que la politique des massifs de montagne (conventions interrégionales). L'action 4, « Instruments de pilotage et d'étude », résulte de la transformation de l'action « Soutien » du programme dans la configuration de la LFI pour 2006 : aux moyens destinés au fonctionnement de la DIACT, dont ses dépenses de personnel, ont été associés les crédits d'études, destinés à l'identification des enjeux d'aménagement du territoire et à la prospective. Cette dernière modification, qui satisfait une préconisation que votre rapporteur spécial avait pu formuler lors de l'examen du projet de LFI pour 2006, apporte une utile clarification dans l'organisation du programme . |
C. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2007
1. Un plafond d'emplois (148 ETPT) dont le relèvement est en trompe-l'oeil
Les crédits demandés pour 2007 en vue des dépenses de personnel du programme « Aménagement du territoire » concrètement, celles de la DIACT s'élèvent à près de 9,318 millions d'euros en AE et CP. Ils correspondent à 148 ETPT .
A première vue, ces chiffres indiquent une hausse sensible des effectifs de la DIACT : en LFI pour 2006, 8,94 millions d'euros avaient été inscrits à ce titre, pour 118 ETPT. Cependant, cette évolution (+ 4,2 % en crédits, + 25,4 % en ETPT) tient en réalité à la prise en charge directe, à l'avenir, par la DIACT, d'une trentaine d'agents qui, jusqu'à présent, se trouvaient mis à sa disposition , comme tels rémunérés par des crédits inscrits sur d'autres programmes. Il convient de saluer cette réorganisation, propre à améliorer la sincérité budgétaire. Toutefois, le « bleu » de la présente mission fait apparaître que 44 personnes, en 2007, devraient rester mises à disposition de la Délégation : l'effort de clarification est donc resté incomplet. Aussi, votre rapporteur spécial, pour l'exercice 2008, préconise la prise en charge, par les crédits affectés à la DIACT, de la totalité des ressources humaines dont elle bénéficie de manière effective .
2. Une nouvelle orientation budgétaire, sur des bases plus saines : 317 millions d'euros d'AE pour 300 millions d'euros de CP
Les crédits demandés pour le programme « Aménagement du territoire » en 2007 représentent, comme on l'a déjà signalé, pratiquement la moitié (49 %) de l'ensemble des crédits inscrits par le présent projet de loi de finances sur la mission « Politique des territoires » . Ils sont répartis, entre les quatre actions du programme, comme le retrace le tableau ci-dessous.
Les crédits du programme « Aménagement du territoire » pour 2007 11 ( * )
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Actions |
AE (en euros) |
CP (en euros) |
Part des AE du programme |
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1 « Attractivité et développement économique » |
109.600.00 |
81.800.000 |
34,6 % |
|
2 « Développement territorial et solidarité » |
152.800.000 |
184.950.000 |
48,2 % |
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3 « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire » |
37.880.000 |
16.500.000 |
11,9 % |
|
4 « Instruments de pilotage et d'étude » |
16.917.843 |
16.917.843 |
5,3 % |
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Totaux |
317.197 .843 |
300.167.843 |
100 % |
Source : présent projet de loi de finances
a) Une quasi-équivalence entre les AE et les CP du programme
La presque équivalence, dans le présent projet de loi de finances, entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement demandés au titre du programme , constitue la principale caractéristique de ce dernier. Cette situation résulte d'une diminution importante des AE ( 21 %) par rapport à ceux qui ont été inscrits en LFI pour 2006 (un peu moins de 402,187 millions d'euros). Les CP, quant à eux, n'enregistrent qu'une légère augmentation (+ 1,5 %). Le tableau suivant, fourni par la DIACT, retrace le détail de cette évolution en distinguant les trois principales catégories de crédits retracées par le programme : ceux de la PAT, ceux du FNADT 12 ( * ) , ceux destinés au fonctionnement et aux études.
L'évolution des crédits du programme « Aménagement du territoire » 2005-2007
(en euros)
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Budget de l'aménagement du territoire 2005 |
Programme « Aménagement du territoire » 2006 |
Evolution 2005-2006 (en %) |
Programme « Aménagement du territoire » 2007 |
Evolution 2006-2007 (en %) |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
PAT |
48.000.000 |
38.000.000 |
38.000.000 |
32.000.000 |
- 20,8 |
15,8 |
38.000.000 |
30.700.000 |
0 |
- 4,1 |
|
FNADT |
281.870.000 |
214.695.000 |
347.800.000 |
247.200.000 |
+ 23,4 |
+ 15,1 |
262.280.000 |
252.550.000 |
- 24,6 |
+ 2,2 |
|
CPER |
180.917.333 |
121.896.300 |
174.000.000 |
129.000.000 |
- 3,8 |
+ 5,8 |
119.880.000 |
103.500.000 |
- 31,1 |
- 19,8 |
|
FNADT non contractualisé |
100.952.667 |
92.798.700 |
173.800.000 |
118.200.000 |
+ 72,2 |
+ 27,4 |
142.400.000 |
149.050.000 |
- 18,1 |
+ 26,1 |
|
Fonctionnement et études |
7.500.000 |
7.500.000 |
7.500.000 |
7.500.000 |
0 |
0 |
7.600.000 |
7.600.000 |
+ 1,3 |
+ 1,3 |
|
Etudes |
3.600.000 |
3.600.000 |
3.600.000 |
3.600.000 |
0 |
0 |
3.600.000 |
3.600.000 |
0 |
0 |
|
Fonctionnement |
3.900.000 |
3.900.000 |
3.900.000 |
3.900.000 |
0 |
0 |
4.000.000 |
4.000.000 |
+ 2,6 |
+ 2,6 |
|
Total |
337.370.000 |
260.195.000 |
393.300.000 |
286.700.000 |
+ 16,6 |
+ 10,2 |
307.880.000 |
290.850.000 |
- 21,7 |
+ 1,5 |
Source : DIACT
Le changement mis en place correspond à une volonté d'assainissement, de la part du gouvernement, eu égard à l'évolution des dépenses constatée sur les exercices précédents . En effet, le décalage important entre le niveau des AE et celui, plus faible, des CP ouverts chaque année (dans la LFI pour 2006, les AE sont supérieures de 106,5 millions d'euros aux CP ; cet écart était déjà de 77,3 millions d'euros en 2005), a conduit, dans le cadre du FNADT (qui finance 85 % des dépenses retracées par le programme), à une dangereuse accumulation des engagements « gagés » sur les CP d'exercices futurs . Le rattrapage est devenu nécessaire : en mai 2006, compte tenu de l'excès, au regard des crédits de paiement disponibles, des engagements souscrits, la réserve de précaution constituée sur les crédits du programme « Aménagement du territoire » a été utilisée, rendant disponibles 13,8 millions d'euros en CP. En outre, le décret d'avance n° 2006-954 du 1 er août 2006, au profit de ce programme, a ouvert 24 millions d'euros de CP. Ces mesures ont permis d'éviter toute rupture de trésorerie, mais la limite du système, à l'évidence, a été atteinte 13 ( * ) .
Dans ce contexte, on doit approuver la nouvelle orientation introduite pour 2007 . Celle-ci, d'une façon générale, paraît de nature à rompre opportunément avec les tensions de financement et retards de paiements induits par la pratique antérieure. Néanmoins, votre rapporteur spécial restera attentif à ce que cette mesure ne préjudicie pas au dynamisme de la politique d'aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne la solidarité dont doivent faire l'objet les espaces les moins favorisés sur le plan économique .
b) L'évolution des crédits par action
Ne recoupant qu'imparfaitement, et de façon inégale, l'orientation générale qui vient d'être décrite, l'évolution des actions du programme, par rapport aux crédits inscrits dans la LFI pour 2006, est la suivante :
- pour l'action « Attractivité et développement économique », + 25,4 % en AE et + 14,6 % en CP ;
- pour l'action « Développement territorial et solidarité », 38,1 % en AE et + 6,4 % en CP ;
- pour l'action « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire », 24,8 % en AE et 53,4 % en CP à périmètre constant (c'est à dire en réintégrant dans l'action les 3,6 millions d'euros de crédits d'étude désormais retracés au sein de l'action « Instruments de pilotage et d'étude ») ;
- enfin, pour l'action « Instruments de pilotage et d'étude », à périmètre constant (c'est à dire hors les crédits d'étude précités), + 3,7 % en AE comme en CP.
En ce qui concerne cette dernière action, on a déjà signalé la cause d'une augmentation de crédits, relative aux dépenses de personnel ( 9,318 millions d'euros ), qui n'est qu'apparente. Il convient de noter par ailleurs que 4 millions d'euros , en AE et CP, sont prévus au titre du fonctionnement de la DIACT , à laquelle sont rattachés l'Observatoire des territoires et les six commissariats de massifs. Les politiques que ces services mettront en oeuvre, en 2007, pour les trois autres actions du programme, se trouvent retracées, en synthèse, dans l'encadré ci-après.
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Les actions menées en 2007 au titre du programme « Aménagement du territoire » I. L'action « Attractivité et développement économique » (pour 2007, 109,6 millions d'euros en AE, 81,8 millions d'euros en CP) comprend : - 1° Le financement de la PAT , subvention d'investissement versée à des entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont les opérations sont susceptibles d'entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Ce dispositif sera doté de 37,6 millions d'euros en AE et 30,3 millions d'euros en CP ; par ailleurs, 400.000 euros sont prévus au titre de l'expertise économique et financière demandée à un cabinet spécialisé dans le cadre de l'instruction des demandes (pour 100 à 120 expertises annuelles, soit un coût moyen de 3.500 euros par dossier). A cet égard, il faut noter que, le droit communautaire restreignant à des zones d'intervention approuvées par la Commission européenne la possibilité d'aides publiques à l'investissement des entreprises, une carte des aides à finalité régionale (carte « PAT industrie ») conditionne l'attribution de la prime, comme les aides des collectivités territoriales. Le régime actuel, en place depuis l'année 2000, et le zonage associé, sont en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006 ; pour la période 2007-2013, la Commission européenne, en décembre 2005, après avoir envisagé une suppression pure et simple des aides, a défini de nouvelles règles. La réforme doit se traduire, en France, par une baisse très sensible de la population éligible à la PAT ( 55 %) par rapport au zonage de la période 2000-2006 : seuls 15,5% de la population (9,3 millions d'habitants) seront désormais éligibles. Les baisses de crédits consacrés à la PAT en 2006, et la diminution des CP pour 2007 (cf. le tableau supra ), tiennent compte de ce changement. Lors du CIACT du 6 mars 2006, le nouveau quota de population précité a été réparti entre les régions (les départements d'outre-mer et la Corse sont entièrement couverts). Un mécanisme de péréquation permettra d'éviter, dans l'immédiat, de trop grands bouleversements (baisse de population régionale éligible limitée à 67% ; augmentation plafonnée à 100% ; seuil minimal de population éligible fixé à 150.000 habitants). En outre, une « réserve nationale » de population éligible a été constituée (à hauteur de 430.000 habitants), afin d'autoriser, au besoin, le classement comme zones éligibles de territoires qui se trouveraient affectés par un sinistre économique. Par ailleurs, à titre transitoire, jusqu'au 31 décembre 2008, les zones devenues non éligibles du fait de la réforme (soit 6,9% de la population française : 4,1 millions d'habitants) pourront continuer à bénéficier de leurs aides . Enfin, dans les zones non retenues, des dispositifs d'aide en faveur des PME pourront être maintenus, pour l'investissement et l'emploi, la recherche et l'innovation, la formation, et la protection de l'environnement ; les subventions de petit montant (régime de minimis ) seront autorisées dans la limite de 150.000 euros par entreprise, contre 100.000 euros actuellement, sur trois ans. - 2° Le financement d'engagements du gouvernement , pris notamment lors de CIACT ( au total, 37 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP). La part la plus importante de ces crédits concerne les contrats de site , qui bénéficieront de 22 millions d'euros en AE . Pour mémoire, ces contrats s'adressent aux territoires rencontrant un sinistre économique majeur, entraînant des conséquences de grande ampleur sur l'emploi local. Conçus pour une durée de trois ans, ils permettent de susciter des actions collectives visant à soutenir la création d'emplois, à faciliter les projets de développement et de création d'entreprises, et à diversifier le tissu économique. Le reste des crédits pour engagements du gouvernement sera essentiellement consacré au fonds interministériel, logé au sein du Fonds de compétitivité des entreprises, destiné aux pôles de compétitivité : au total, 11,7 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP , dont 8 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP au titre d'aide à l'investissement (le solde correspond aux crédits d'animation et d'ingénierie). Par ailleurs, le programme 192, « Recherche industrielle », de la mission « Recherche » (dont les rapporteurs spéciaux sont nos collègues Philippe Adnot et Maurice Blin), dans le présent projet de loi de finances, prévoit pour ces pôles 5 millions d'euros, en AE comme en CP. Il convient de rappeler que ce dispositif, instauré par le CIACT du 14 octobre 2005, a conduit à la création de 66 pôles , définis comme la mobilisation, dans un espace géographique limité, d'entreprises, d'unités de recherche et de centres de formation, engagés dans des projets coopératifs innovants, et qui disposent de la masse critique permettant une visibilité internationale. Ils représentent 165 projets de recherche mobilisant environ 4.000 chercheurs . Outre des exonérations et allègements de charge de l'ordre de 300 millions d'euros, 1,5 milliard d'euros de crédits doit bénéficier à ces pôles, sur trois ans (2006-2008) , auxquels viendront s'ajouter les soutiens d'organismes tels qu'OSEO et l'Agence nationale de la recherche, au profit des PME innovantes, ou la Caisse des dépôts et consignations, au titre de l'immobilier d'entreprise et des fonds d'investissement notamment. A l'issue du premier semestre 2006, 188,5 millions d'euros leur avaient été attribués par l'Etat, l'apport des autres collectivités s'élevant à 103,5 millions d'euros . Les secteurs de la santé et des technologies de l'information et de la communication concentrent plus de la moitié de ces crédits ; si on y adjoint les secteurs du multimédia et de l'aéronautique, il apparaît que quatre grands domaines d'activités, correspondant au total à 21 pôles, reçoivent près des trois quarts du financement public . ( En annexe du présent rapport, on trouvera un tableau retraçant ce financement par secteur. ) Dès l'année dernière (cf. rapport n° 99, 2005-2006, tome III, annexe 18, p. 24), votre rapporteur spécial a salué, avec une grande satisfaction, l'impulsion forte donnée à la politique d'aménagement du territoire par la création de ces pôles de compétitivité, tout en exprimant son inquiétude quant à l'effet de décalage aggravé qui risque de s'ensuivre, entre les territoires labellisés et les autres . Il répète ici cette préoccupation majeure, qui vaut également en considération des nouveaux pôles d'excellence rurale (cf. infra ). - 3° Le financement des actions inscrites dans les CPER de la période 2000-2006 et les futurs contrats de projet (au total, 22 millions d'euros en AE et 8,5 millions d'euros en CP). Dans le détail, les AE correspondront exclusivement à ces nouveaux contrats, tandis que les CP seront répartis ainsi : 3 millions d'euros au titre de l'exercice 2007 ; 5,5 millions d'euros au titre des engagements pris antérieurement . Comme on l'a déjà signalé à l'occasion de l'examen des crédits demandés pour le programme « Tourisme », le CIACT du 6 mars 2006 a en effet décidé de mettre fin au régime des contrats de plan conclus en 2000 et d'ouvrir, pour la période 2007-2013, une nouvelle génération de contrats Etat-régions, dits « de projet », selon des objectifs conformes aux orientations stratégiques de l'Union européenne. Le dispositif traitera des thématiques suivantes : compétitivité des territoires, développement durable et préservation de l'environnement, cohésion sociale et territoriale, développement du tourisme. - 4° Le soutien au réseau DIACT ( agences de développement économique et autres structures qui contribuent à la politique de développement des territoires). Ce soutien représente 4,8 millions d'euros en AE comme en CP. La DIACT réduisant graduellement ses financements en la matière, 6 agences seulement seront subventionnées en 2007, contre 12 en 2006, la perspective d'un retrait définitif étant annoncée pour 2009. - 5° La subvention pour charges de service publique à l'AFII , à hauteur de 7,8 millions d'euros en AE et CP. Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, votre rapporteur spécial renvoie au rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini , rapporteur général. Il convient de préciser que l'AFII est opérateur du programme « Aménagement du territoire » mais aussi du programme 134, « Développement des entreprises », de la mission « Développement et régulation économiques », dont le rapporteur spécial est notre collègue Eric Doligé ; sur ce dernier programme, elle bénéficiera, suivant le présent projet de loi de finances, d'une subvention de 15,303 millions d'euros. II. L'action « Développement territorial et solidarité » (pour 2007, 152,8 millions d'euros en AE, 184,95 millions d'euros en CP) regroupe : - 1° Le financement d'engagements du gouvernement au titre de cette action ( au total, 83,1 millions d'euros en AE et 95,25 millions d'euros en CP ). Ces crédits sont consacrés à des programmes d'investissement très divers, à vocation « structurante » pour le territoire notamment le soutien aux services publics, la politique du littoral, l'aide aux « grands équipements » des collectivités territoriales. L'animation et l'ingénierie consommeront 6 % des AE et CP précités ; pour le soutien à l'investissement lui-même, 90 % des CP sont destinés à honorer des engagements souscrits lors d'exercice antérieurs à 2007. C'est dans ce cadre que seront menées les actions en faveur de la couverture du territoire en technologies de l'information et de la communication . A cet égard, on notera d'abord que l'objectif fixé dans le cadre du programme de performances fixe à 0 % , en 2007, la population des communes n'ayant pas accès à la téléphonie mobile . Un plan de résorption des « zones blanches » a été lancé avec l' objectif d'assurer, au plus tard en 2007, la couverture en téléphonie mobile de deuxième génération des centres bourgs de 3.000 communes identifiées comme n'étant pas couvertes, ainsi que des axes de transport prioritaires et des zones touristiques à forte affluence. Par ailleurs, un plan de couverture en haut débit pour les zones rurales aidera à acquérir l'équipement nécessaire les communes qui ne seraient pas encore couvertes par l'ADSL ou des technologies alternatives (du type Wimax ). L'objectif fixé pour la fin de l'année 2006 est une couverture de 98 % de la population nationale, avec un minimum de 85 % par département, et, pour la fin de l'année 2007, une couverture de 99 % de la population, avec un minimum de 90 % par département . Enfin, en ce qui concerne la télévision numérique terrestre , d'après le calendrier adopté par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le taux de couverture de la population métropolitaine devrait être actuellement de 66 %, porté à 70 % avant la fin du premier trimestre 2007 , pour atteindre 85 % avant la fin de la même année. C'est également au titre de l'action « Développement territorial et solidarité » que seront soutenus les pôles d'excellence rurale , dispositif lancé en 2006, en faveur duquel les crédits demandés par le présent projet de loi de finances s'élèvent à 41,3 millions d'euros en AE et 13 millions d'euros en CP . On rappelle qu'il s'agit de projets de développement économique, créateurs d'emplois, situés en dehors des aires urbaines de plus de 30.000 habitants. La sélection est effectuée sur la base des perspectives économiques de chaque projet, de son caractère innovant et de son inscription dans une logique de développement durable. La subvention associée à l'obtention du label correspond, en principe, au tiers du montant des investissements du projet, dans la limite d'un million d'euros ; les projets situés en zone de revitalisation rurale bénéficient d'un taux majoré (50 %). Le financement de ces pôles, en ce qui concerne l'Etat, a été prévu à hauteur de 180 millions d'euros en trois ans (2006-2008) , et la part du programme « Aménagement du territoire » (sur le FNADT), sur cette période, à 82,7 millions d'euros. Des engagements pour 30 millions d'euros devaient être réalisés en 2006 . A ce jour, 176 pôles d'excellence rurale ont été créés , conformément aux propositions de la commission nationale de présélection dont sont membres, pour le Sénat, nos collègues Jean Boyer, Jean-Paul Emorine et Jean-Marc Pastor, ainsi que votre rapporteur spécial. Ces pôles concernent 86 départements : on dénombre 2 pôles dans 30 départements, 3 pôles dans dans 15 départements, 4 pôles voire plus dans 9 départements ; les 32 départements restant n'ont qu'un pôle. Les projets portent pour 44 % d'entre eux sur la valorisation des patrimoines et du tourisme (79 pôles), 19 % sur les bio-ressources (32 pôles), 15 % sur les services et l'accueil (26 pôles), 15 % sur les technologies (27 pôles) ; les 7 % restant (12 pôles) sur des thématiques transversales. Avant la fin de l'année 2006, 200 labellisations supplémentaires doivent intervenir et, au total, on devrait compter 400 pôles . Votre rapporteur spécial ne peut qu'exprimer sa très vive satisfaction, face à la mise en place d'un appréciable instrument de dynamisation économique des territoires ruraux. Toutefois, il réitère sa préoccupation que cette politique n'emporte pas un effet de marginalisation, pour les territoires les plus démunis, qui ne pourront obtenir le label. - 2° Les crédits du volet territorial des CPER de la période 2000-2006 et des futurs contrats de projet , qui s'élèvent au total à 62 millions d'euros en AE et 87 millions d'euros en CP . Sur ces derniers, 5 millions d'euros sont prévus pour les dépenses d'ingénierie, et 10,7 millions d'euros correspondent à la nouvelle génération de contrats Etat-régions. Le solde un montant de 71,3 millions d'euros sera employé aux projets d'investissements inscrits dans les 105 contrats d'agglomération et 238 contrats de pays conclus dans le cadre des CPER. - 3° Le soutien au réseau DIACT ( 2,2 millions d'euros en AE et en CP). Parmi les structures ainsi subventionnées, on mentionnera en particulier l'association « Entreprises, territoires et développement », dont la DIACT a accompagné la restructuration en 2005 et 2006. Cette association contribue aux politiques de développement territorial par la diffusion d'informations et des actions de suivi, d'analyse et d'évaluation. - 4° L'assistance technique des programmes européens ( 5,5 millions d'euros en AE et en CP). Ces crédits couvrent les dépenses de personnel de structures assurant l'assistance précitée, notamment le CNASEA. III. L'action « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire » (pour 2007, 37,88 millions d'euros en AE, 16,5 millions d'euros en CP) comporte essentiellement des actions menées dans le cadre des CPER de 2000-2006 et des futurs contrats de projet (au total, 35,88 millions d'euros en AE et 8 millions d'euros en CP). Sont en premier lieu concernés les programmes suivants : Mont Saint-Michel (7 millions d'euros en AE) ; littoral du Languedoc-Roussillon (10 millions d'euros en AE) ; Euroméditerranée (3 millions d'euros en AE) ; Saint-Etienne (3 millions d'euros en AE). Pour les deux dernières opérations citées, il y a lieu de prendre également en compte les crédits inscrits sur le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » de la présente mission (respectivement, 4,6 millions d'euros et 2 millions d'euros en AE). En second lieu, la politique des massifs de montagne (conventions interrégionales) bénéficiera d'une douzaine de millions d'euros en AE. Par ailleurs, l'action retrace les crédits destinés à l'animation de la politique d'auto-développement de la montagne (2 millions d'euros en AE et 8,5 millions d'euros en CP). A cet égard, les CP demandés pour 2007 sont principalement destinés à couvrir les engagements pris lors d'exercices antérieurs. |
3. Les fonds de concours : 350.000 euros
Au bénéfice du programme « Aménagement du territoire », 350.000 euros de fonds de concours, en AE comme en CP (soit l'équivalent de 0,1 % des crédits du programme), sont attendus pour 2007 comme en 2006. Il s'agit d'une contribution du FEDER . Entre les actions du programme, la clé de répartition est la suivante :
- 150.000 euros bénéficieront à l'action « Développement territorial et solidarité » ;
- 200.000 euros sont prévus en faveur de l'action « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire ».
4. Une trentaine de catégories de dépenses fiscales (922 millions d'euros au total), au risque de mesures symboliques
Pas moins de 32 catégories de dépenses fiscales, dont 8 sur impôts locaux , prises en charges par l'Etat, sont recensées comme devant contribuer, en 2007, aux finalités poursuivies par le programme « Aménagement du territoire » ; 28 de ces dépenses (dont celles sur impôts locaux) y contribueront à titre principal. Au total, elles représentent plus de 922 millions d'euros , soit plus de trois fois les crédits de paiement du programme lui-même. Il faut ajouter à ce montant le coût, qui dans le « bleu » de la présente mission fait l'objet d'un simple ordre de grandeur, associé à 4 catégories de dépenses fiscales contribuant à titre principal au programme ; ce coût est estimé à moins de 0,5 million d'euros dans chaque cas.
Parmi les dépenses fiscales dont l'objet principal est de contribuer à la politique mise en oeuvre par la DIACT, les trois premières par le coût sont :
- d'une part, l'exonération, totale ou partielle, des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles créées entre le 1 er janvier 1995 et le 31 décembre 2009 dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire (50 millions d'euros en 2007) ;
- d'autre part, les taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse (155 millions d'euros) et le crédit d'impôt pour investissement en Corse (45 millions d'euros).
Il convient de remarquer que 13 (soit 40 %) des catégories de dépenses fiscales bénéficiant au programme « Aménagement du territoire » sont spécifiques à la Corse (dont 12 contribuant à titre principal au programme et, sur ces dernières, 4 sur impôts locaux). Au total, ce régime fiscal aménagé devrait représenter, en 2007, un coût de 286 millions d'euros , sans compter les 2 catégories de dépenses fiscales pour lesquelles un coût inférieur à 0,5 million d'euros est estimé. C'est l' équivalent de 94 % des crédits de paiement du programme .
Par ailleurs, 11 (soit le tiers) des catégories de dépenses fiscales qui contribuent au programme sont évaluées, chacune, à 1 million d'euros ou moins de 500.000 euros . L'une d'entre elle, l'amortissement exceptionnel égal à 25 % du montant des sommes versées pour la souscription au capital des sociétés de développement régional, est même chiffrée, pour 2007 comme en 2005 et 2006, à zéro euro ! Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence d'un tel « saupoudrage », et les effets qui peuvent en être attendus . A cet égard, il regrette que la réorganisation de la stratégie de performance du programme, par ailleurs bien menée (cf. ci-après), n'ait pas été l'occasion d'y intégrer la dimension fiscale , à l'instar de ce qui a été fait pour le programme « Tourisme » dans le présent projet de loi de finances.
D. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE UTILEMENT RÉFORMÉE
La stratégie de performance du programme « Aménagement du territoire » fait l'objet, dans le présent projet de loi de finances, d'une refonte importante . C'est avant tout une simplification qui a été menée : 4 objectifs sont présentés, au lieu de 7 objectifs dans la LFI pour 2006, et 10 indicateurs, au lieu de 15 indicateurs précédemment. Un travail de redéfinition a accompagné cette simplification : l'un des objectifs est nouveau, l'intitulé de deux autres étant modifié, et 4 indicateurs nouveaux sont introduits (dont l'un est associé au nouvel objectif).
D'une façon générale, cette mesure de la performance rénovée constitue une utile rationalisation, la pertinence des objectifs et des indicateurs se trouvant renforcée par rapport à leur configuration retenue pour 2006 . Le détail en est présenté dans l'encadré ci-dessous.
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La mesure de la performance du programme « Aménagement du territoire » pour 2007 Objectif 1 : « Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires » (libellé modifié). Quatre indicateurs sont associés : - le « taux de réalisation des emplois effectivement créés par les bénéficiaires de la PAT » (nouveau) ; - le « pourcentage des dossiers de demande PAT pour lesquels le délai d'instruction est inférieur à 90 jours » ; - le « taux d'admission des projets labellisés par les gouvernances des pôles de compétitivité aux appels à projets du fonds interministériel commun hébergé par le Fonds de compétitivité des entreprises » (nouveau) ; - le « nombre d'emplois prévus associés aux projets aboutis traités par l'AFII rapporté au nombre total d'emplois associés aux décisions d'investissement étranger en France » (libellé modifié). Objectif 2 : « Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale » (libellé modifié). Trois indicateurs sont associés : - le « taux de réalisation de l'objectif des créations d'emplois et d'emplois sauvegardés dans les contrats de sites ou de territoires » (nouveau) ; - la « population des communes n'ayant pas accès aux nouvelles technologies de l'information et de la communication » (libellé modifié). Votre rapporteur spécial relève qu' un seul sous-indicateur a été établi à cet égard, concernant la téléphonie mobile : il y a lieu d'en aménager deux autres, pour le haut débit et la TNT respectivement ; - une « comparaison du taux de création d'entreprises dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire par rapport à la moyenne nationale » (nouveau). Objectif 3 : « Favoriser le développement durable dans le cadre du volet territorial des CPER et des fonds structurels » (nouveau). L'indicateur unique associé, nouveau, consiste dans le « pourcentage de conventions territoriales respectant leurs objectifs de réduction d'émissions de gaz à effet de serre ». Objectif 4 : « Aider à concevoir l'action publique en matière d'aménagement du territoire » . Deux indicateurs sont associés : - le « nombre de citations de rapports de la DIACT dans la presse et les rapports parlementaires » (libellé modifié) ; - le « nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargés à partir du site de l'Observatoire des territoires ». |
Depuis son rapport relatif au projet de budget de l'aménagement du territoire pour 2004 14 ( * ) , votre rapporteur spécial estime souhaitable que la structuration du programme relatif à l'aménagement du territoire soit proche des objectifs que fixe la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire . Aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article 1 er de la loi n° 95-115 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, issu de la loi de 1999 précitée :
« la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire permet un développement équilibré de l'ensemble du territoire national alliant le progrès social, l'efficacité économique et la protection de l'environnement. Elle tend à créer les conditions favorables au développement de l'emploi et de la richesse nationale, notamment en renforçant la solidarité des entreprises avec leur territoire d'implantation, et à réduire les inégalités territoriales tout en préservant pour les générations futures les ressources disponibles ainsi que la qualité et la diversité des milieux naturels.
« Elle assure l'égalité des chances entre les citoyens en garantissant en particulier à chacun d'entre eux un égal accès au savoir et aux services publics sur l'ensemble du territoire et réduit les écarts de richesses entre les collectivités territoriales par une péréquation de leurs ressources en fonction de leurs charges et par une modulation des aides publiques. »
Force est de constater que ces objectifs, rapportés au champ d'intervention de la DIACT, sont mieux pris en compte, dans la mesure de performance du programme « Aménagement du territoire » élaborée pour 2007, qu'il ne l'était auparavant .
Pour le reste, c'est en loi de règlement qu'il faudra juger des résultats de ce programme de performances.
* 9 On rappelle que le changement de dénomination de l'ancienne Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale a été décidé par le Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT, nouvelle forme du CIADT) du 14 octobre 2005.
* 10 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 18, p. 58.
* 11 Ce tableau ne tient pas compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, présentées infra.
* 12 Pour mémoire, le FNADT , auquel votre rapporteur spécial a consacré son rapport d'information n° 17 (2003-2004), est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau DIACT, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux partie, l'une contractualisée, l'autre non. La partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan aujourd'hui, contrats de projet demain), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi. La partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent : soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT) ; soit de la modernisation et l'amélioration de services publics locaux.
* 13 L'Assemblée nationale, le 17 novembre 2006, en seconde délibération, a adopté, sur l'initiative du gouvernement, un amendement abondant de 100 millions d'euros, en CP, le programme « Aménagement du territoire », afin d'honorer les engagements du FNADT .
* 14 Rapport n° 73 (2003-2004), tome III, annexe 33.