Mission

MM. Thierry Foucaud et Bertrand Auban

CHAPITRE II
MISSION « PENSIONS »

• Le compte d'affectation spéciale « Pensions » , qui retrace essentiellement le financement des pensions civiles et militaires de l'Etat, représente 46,67 milliards d'euros de crédits de paiement, soit plus de 17 % du total des crédits de paiement du projet de loi de finances pour 2007. En progression de 3,14 % par rapport à 2006, les dépenses de pension constituent la partie la plus dynamique des dépenses de personnel.

L'instauration d'un compte de pension en 2006

Malgré leur importance , les charges étaient, jusqu'en 2005, disséminées dans le budget de l'Etat et leur financement n'était pas identifié en raison du principe de non affectation des recettes. L'article 21 de la LOLF a ainsi prévu l'instauration d'un « Compte de pension » en 2006, équilibré en recettes et en dépenses . Les recettes prévues pour financer les opérations du compte d'affectation spéciale doivent être « par nature, en relation directe avec les dépenses concernées », et complétées par des versements du budget général.

Les recettes afférentes aux pensions sont affectées au présent compte d'affectation spéciale (CAS) et ce dernier doit être équilibré. Dès lors, l es versements provenant du budget général constituent la charge nette du régime des pensions .

Outre la clarification qui résulte de la mise en place du CAS « pensions », un des enjeux principaux en est la responsabilisation des gestionnaires qui devront désormais, au titre des programmes dont ils ont la charge, verser les « cotisations employeurs » se rapportant aux fonctionnaires qui en relèvent.

Il ne s'agit jamais ici que d'une individualisation comptable, et non juridique, mais la contrainte de financement est réelle, car les crédits sont limitatifs , la LOLF n'ayant pas autorisé le recours à des crédits évaluatifs pour le CAS « pensions ». Il importe donc de fixer les taux de contribution ( infra ) avec prudence, dans le cadre d'une gestion rigoureuse susceptible de préfigurer la mise en place d'un régime individualisé.

Afin d'éviter les difficultés de trésorerie, le II de l'article 51 de la loi de finances pour 2006 (portant création du présent CAS) a mis en place un fonds de roulement qui, « estimé de façon très prudente pour la première année de fonctionnement », s'élevait à 1 milliard d'euros en 2006 . Ce fonds a été versé par l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom ^{42 ( * )} .

Il s'agissait de pallier les inconvénients du décalage existant entre le rythme infra-annuel des dépenses et des recettes du compte, qui devait aboutir à un excédent des dépenses cumulées sur les recettes cumulées d'environ 800 millions d'euros au mois d'août dans le cadre d'un exercice cependant équilibré sur l'année.

L'exécution en 2006 a confirmé que l'excédent des dépenses cumulées sur les recettes cumulées ne dépassait pas 800 millions, et il est ainsi décidé pour 2007 de réduire de 200 millions d'euros le montant du fonds de roulement .

Dès lors, si les crédits de la mission « Pension » augmentent en 2007 de 1,42 milliard d'euros pour s'établir à 46,67 milliards d'euros, cette hausse a été minimisée de 200 millions via la diminution du Fonds de roulement, sans laquelle les crédits se fussent donc trouvés rehaussés de 1,62 milliard d'euros.

• Le compte d'affectation spéciale « Pensions » est composé de 3 programmes , constituant autant de « sections » , dont les moyens sont récapitulés par le tableau ci-dessous :

Décomposition des moyens du compte d'affectation spéciale « Pensions »

(en milliards d'euros)

	Crédits de paiement pour 2007	Part des crédits du compte d'affectation spéciale	Evolution des crédits 2007/2006
Programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »	42,10	90,2 %	3,6 %
Programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »	1,71	3,7 %	0,2 %
Programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »	2,86	6,1 %	-1,7 %
Compte d'affectation spéciale « Pensions »	46,67	100 %	3,1 %

Le programme 741 comporte ainsi les neuf dixièmes des crédits dévolus au compte de pension.

Si la clarification des conditions de financement du régime des pensions civiles et militaires de retraite de l'Etat (PCMR) constitue l'objet principal du CAS « Pensions », l'article 21 de la LOLF prévoit plus généralement que sont retracées de droit sur ce compte « les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires ».

Les pensions retracées par le CAS « Pensions »

Sont imputées au présent CAS les pensions réunissant trois conditions :

1. nature d' avantages (et non de versements en contrepartie d'un travail) à vocation viagère ou quasi viagère ^{43 ( * )} ;

2. l'« Etat » en est la personne morale redevable ;

3. le bénéficiaire doit être une personne physique , ce qui exclut les versements effectués par l'État en vue de financer les pensions à la charge d'autres personnes morales (cf. mission « Régimes sociaux et de retraite »).

Ainsi, les pensions ici retracées sont :

(au titre du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »)

1. les pensions du régime des pensions civiles et militaires de retraite ^{44 ( * )} ;

2. les allocations temporaires d'invalidité (ATI) ;

(au titre du programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »)

3. les opérations du fonds de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) ;

4. les opérations du fonds relatif aux rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) ;

(au titre du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »)

5. la retraite du combattant ;

6. les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire ;

7. les pensions servies au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre (PMIVG) et les allocations rattachées ;

8. les opérations du régime des pensions d'Alsace-Lorraine ;

9. les allocations de reconnaissance des anciens supplétifs ;

10. les pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien ;

11. les pensions servies au titre du régime d'indemnisation spécifique des sapeurs-pompiers volontaires ;

12. les pensions de l'ORTF.

En revanche, les versements qui ne constituent pas des engagements de l'Etat portant directement sur les pensions sont exclus du CAS « Pensions » . Il en va ainsi :

1. des cotisations que l'Etat verse en tant qu'employeur à diverses caisses de retraite ou fonds au bénéfice de ses agents non titulaires (CNAVTS, IRCANTEC, ARRCO, AGIRC) ainsi qu'au régime additionnel institué sur les primes des fonctionnaires ^{45 ( * )} instauré par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dues à des personnes morales ;

2. des subventions versées par l'Etat à des régimes de retraite ou des régimes sociaux versant des pensions , qui transitent par la mission « Régimes spéciaux et de retraite ».

Si le CAS « Pensions » pouvait être a priori constitué d'autant de programmes -ou de « sections »- qu'il devait lui être imputé de « régimes » de pensions différents, certains régimes, correspondant à des pensions peu nombreuses ou de faibles enjeux financiers, ont été regroupées.

• Les ressources humaines participant à la mise en oeuvre des actions du compte d'affectation spéciale n'y sont pas retracées , même ex post .

Les frais de gestion administrative se rapportant au Programme 741 ne sont pas retracés par le présent CAS car l'article 20 de la LOLF s'y oppose ( infra ). Ils sont supportés par l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général.

Ils couvrent essentiellement les frais de personnel, qui correspondent à l'emploi de 1.131 ETPT prévus en 2007 (contre 1125 ETPT en 2006), dont 449 ETPT au service des pensions , qui concède les pensions de retraite et d'invalidité ainsi que les allocations temporaires d'invalidité, 565 ETPT dans les 27 centres régionaux des pensions (CRP) , services déconcentrés de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) qui paient les pensions, ainsi que 117 autres ETPT de la DGCP, correspondant à des fonctions de soutien. Le service des pensions a dû augmenter son plafond d'emploi de 7 ETPT afin de mettre en oeuvre le compte individuel de retraite (CIR) ^{46 ( * )} .

Au total, l'action « Gestion des pensions » représente 60,8 millions d'euros pour 2007. Ce montant est cependant loin de recouvrir l'intégralité des moyens humains dévolus aux pensions, car il ne tient pas compte des personnels consacrés à la préparation des dossiers de pension dans les différents ministères.

En revanche, les dépenses de gestion des deux régimes de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE et RATOCEM) sont rattachées au compte pour une lecture des coûts complets. Il s'agit cependant de dépenses d'intervention, correspondant aux frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations, qui ne sont donc pas exprimées en ETPT.

I. PROGRAMME 741 « PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE ET ALLOCATIONS TEMPORAIRES D'INVALIDITÉ »

Les finalités du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » sont, d'une part, de servir les pensions des fonctionnaires civils et des militaires, d'autre part, de verser l'allocation temporaire d'invalidité. Ainsi, la présente section du CAS « Pensions » est subdivisée en trois actions, dont la première concerne les fonctionnaires civils, et la deuxième les fonctionnaires militaires. La troisième action, qui concerne les allocations temporaires d'invalidité, est marginale, puisqu'elle n'y représente guère plus de 0,3 % des crédits.

• Les enjeux et le fonctionnement du compte retraçant les pensions civiles (action 1) et militaires (action 2)

En 2007, le montant des pensions civiles et militaires versées doit s'élever à 39,6  milliards d'euros , représentant près de 15 % du budget général alors qu'en 1990, le poids des pensions était de 9,3 % du budget.

Le présent programme constitue la principale section de la mission « Pensions », dont il concentre l'essentiel des enjeux . Encore en 2005, le régime de l'Etat ne faisait l'objet d'aucune individualisation, et les charges de pensions étaient retracées à divers endroits du budget : la contribution de l'Etat se confondait avec le financement budgétaire des pensions par les différents ministères ^{47 ( * )} . La mise en place d'un compte permet d'isoler les flux à l'image d'un régime de retraite doté de la personnalité juridique, afin de donner la meilleure représentation du régime de l'Etat .

Par ailleurs, la mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » et, en particulier, du présent programme, entraîne une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension . Ainsi, ils ne paient plus pour les politiques de recrutement passées, alors que jusqu'en 2005, les effectifs pensionnés étaient payés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité.

La « contribution employeur » a été introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, selon lequel « la couverture des charges résultant, pour l'État, de la constitution et du service des pensions prévues par [le code des pensions civiles et militaires de retraite] (...) est assurée par :

« 1° Une contribution employeur à la charge de l'État, assise sur les sommes payées aux agents (...) à titre de traitement ou de solde (...) ;

« 2° Une cotisation à la charge des agents (...), assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde (...) ;

« 3° Les contributions et transferts d'autres personnes morales (...). »

La « contribution employeur » de l'Etat constitue donc la « variable d'ajustement » permettant d' équilibrer les recettes et les dépenses relatives aux retraites des fonctionnaires civils et militaires compte tenu d'éventuels excédents antérieurs. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux élevés avec :

- au titre des personnels civils, un taux de 49,9 % en 2006 puis de 50,74 % pour 2007 (soit 1,7 % d'augmentation)

- et au titre des personnels militaires, un taux de 100 % en 2006 puis de 101,05 % pour 2007,

cette différence de niveau s'expliquant par celle des situations démographiques respectives, avec 1,6 actif pour un fonctionnaire civil pensionné et 0,8 actif pour un militaire pensionné.

Comme ces rapports démographiques ^{48 ( * )} doivent se dégrader rapidement avec respectivement 1,3 actif et 0,7 actif par pensionné en 2010 , puis 0,9 actif et (encore) 0,7 actif par pensionné en 2020, les taux de contribution continueront à être révisés périodiquement à la hausse , cela même en cours d'exercice si, en raison d'une mauvaise évaluation, le taux de contribution s'avérait insuffisamment élevé.

L'actualisation des taux met les dépenses de personnel concernées « sous tension » car elle constitue, lors des conférences budgétaires, un facteur d'augmentation automatique de l'enveloppe requise à effectifs inchangés, et, en cas de variation en cours d'exercice, elle entraînerait une augmentation automatique des frais de personnel dans une enveloppe inchangée.

Cette évolution est à mettre en parallèle avec l'instauration de la fongibilité asymétrique qui ne permet pas, au sein d'un programme, de redéployer les crédits vers des dépenses de personnels en cours d'année.

Au total, les ministères et les différents gestionnaires de programmes sont aujourd'hui incités à mieux pondérer leurs décisions de recrutements, non seulement en gestion, mais aussi en amont, lors des conférences budgétaires.

Décomposition du compte de retraite des fonctionnaires

Les dépenses au titre des deux premières actions du programme 741 comprennent :

• les dépenses de pension :

- pensions stricto sensu , y compris celles versées aux anciens personnels de la Poste et de France Telecom ;

-  majorations de pensions qu'impose le respect du minimum vieillesse ;

• les dépenses de transfert :

-  versements à la CNAV et à l'IRCANTEC (titulaires sans droit à pension) ;

- ( pour les fonctionnaires civils ^{49 ( * )} ) charge de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement favorable.

Figurent en recettes :

• les cotisations et contributions :

- cotisations salariales au taux reconduit de 7,85 % ;

- contribution employeur de l'Etat ( infra ), fixée pour 2007 au taux de 50,74 % pour les personnels civils (soit 23,1 milliards d'euros) et de 101,05 % pour les militaires (soit 7,8 milliards d'euros) et contribution des offices et établissements publics de l'Etat ^{50 ( * )} au titre de leurs fonctionnaires au taux de 39,5 % ^{51 ( * )} ;

- ( pour les fonctionnaires civils ) contribution de France Télécom ^{52 ( * )} et de La Poste ^{53 ( * )} ;

• les transferts :

- ( pour les fonctionnaires civils ) versement annuel de l'établissement public affectataire de la soulte versée par France Télécom en 1997 ;

- remboursement par le Fonds de solidarité vieillesse des majorations de pensions au titre du minimum vieillesse ( supra ) ;

- versements, par la CNAV et l'IRCANTEC, des cotisations patronales au titre de validations de service d'anciens agents non titulaires de l'Etat ;

- recettes des budgets annexes (budget annexe de l'aviation civile) ;

- concernant les militaires , un transfert de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement dégradée.

*

Si la différenciation du taux entre personnels civils et personnels militaires est le gage d'une responsabilisation équitable des gestionnaires, le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics qui emploient des fonctionnaires de l'Etat, fixé à 33 % en 2006 , apparaissait en regard d'une faiblesse injustifiable , ainsi que votre commission des finances l'a souligné dans le rapport spécial sur les crédits de la mission « Pensions » pour 2006.

Aussi convient-il de se féliciter de l'augmentation de ce taux, porté à 39,5 % en 2007, ainsi que de la réponse faite au questionnaire budgétaire pour 2007 : « Conscient qu'au regard de l'effort demandé à l'Etat employeur, ce taux était anormalement bas , il a été décidé de le relever par palier successifs ^{54 ( * )} afin, qu'à terme, il se confonde avec le taux de droit commun applicable à l'Etat employeur , pour ne pas obérer irrémédiablement les marges de manoeuvres financières de ces établissements publics » .

Ce rehaussement du taux de cotisation au CAS « Pensions » des opérateurs de l'Etat leur a été compensé via l'inscription de crédits sur les missions concernées. Les ressources du compte de pensions demeurent ajustées aux besoins car lorsque la contribution des établissements publics augmente, la contribution de l'Etat employeur est abaissée à due concurrence, son taux étant calculé pour mettre en équilibre la présente section du CAS « Pensions ».

Il est à noter que les frais de gestion administrative ne figurent pas dans le CAS « Pensions » , mais sont inscrits à la mission du budget général intitulée « Gestion et contrôle des finances publiques » ( supra ). L'article 20 de la LOLF dispose en effet qu'« il est interdit d'imputer directement à un compte spécial des dépenses résultant du paiement de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature ». Il n'y a donc pas véritablement de lecture des coûts complets : la représentation d'un régime des retraites de l'Etat est encore imparfaite.

• Les allocations temporaires d'invalidité (action 3)

L'action « Allocations temporaires d'invalidité » (ATI) permet de financer le risque « accident du travail » dans des conditions analogues à celles du régime général ou de la fonction publique territoriale.

En appliquant la même logique de responsabilisation intégrale des gestionnaires qui prévaut pour les deux premières actions du présent programme, une « contribution employeur » de l'Etat, fixée pour 2007 au taux de 0,31 % (contre 0,30 % pour 2006), permet de financer la charge des allocations temporaires d'invalidité.

A. LES CRÉDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION

Le tableau suivant retrace l'évolution du coût des pensions et le montant des crédits destinés au programme 741 :

Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits
destinés au programme 741

(en millions d'euros)

	Crédits de paiement pour 2007	Dont dépenses de pension			Part des crédits du programme	Variation 2007/2006
		2006 ^55 ( * )	2007	Variation 2007/2006
Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires  »	33,4	29,5	31,1	5,3 %	79,3 %	3,96 %
Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »	8,6	8,4	8,5	1,8 %	20,3 %	2,27 %
Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »	0,1	0,14	0,14	1,2 %	0,3 %	1,71 %
Total du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »	42,1	38,0	39,7	4,5 %	100 %	3,60 %

Il apparaît que la dépense de pension civile est particulièrement évolutive, avec une progression de 5,3 % qui succède à une augmentation de 6,5 % en 2006.

Le tableau suivant retrace l'évolution des différentes lignes composant le CAS « Pensions ».

Evolution des ressources et des charges des pensions des fonctionnaires de l'Etat
de 2005 à 2007

(en millions d'euros)

EMPLOIS	Exécution 2005	LFI 2006	PLF 2007	En % des emplois	Evolution 2007/2006
Pensions ^56 ( * )	35.951	38.075	39.722	94,36 %	4,33 %
Fonctionnaires civils ^57 ( * )	27.734	29.615	31.069	73,80 %	4,91 %
Militaires	8.216	8.323	8.513	20,22 %	2,28 %
Allocations temporaires d'invalidité (ATI)		136	138	0,33 %	1,47 %
Complément de pension financé par le FSV	1	1	1	0,00 %	0 %
Transferts	2.146	2.558	2.376	5,64 %	-7,11 %
Compensations ^58 ( * )	2.098	2.477	2.295	5,45 %	-7,35 %
Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC	48	81	81	0,19 %	0 %
TOTAL DES EMPLOIS	38.097	40.633	42.098	100 %	3,61 %
RESSOURCES	Exécution 2005	LFI 2006	PLF 2007	En % des emplois	Evolution 2007/2006
Cotisations salariales	4.858	4.840	4.878	11,64 %	0,79 %
Contributions des autres employeurs que l'Etat	4.920	5.006	5.413	12,92 %	8,13 %
Contribution de France Télécom et de La Poste	3.991	4.169	4.340 ^59 ( * )	10,36 %	4,10 %
Contribution des établissements publics	929	837	1.073	2,56 %	28,20 %
Transferts	431	1.761	795	1,90 %	-54,86 %
Établissement de la soulte F. Télécom	327	1.359	395	0,94 %	-70,93 %
Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC	93	50	92	0,22 %	84,00 %
Récupération des indus sur pension	10	0	0	0 %	-
Compensation « personnels militaires »		237	163	0,39 %	-31,22 %
FSV	1	1	1	0,00 %	0 %
Recettes des budgets annexes	.	114	144	0,34 %	26,32 %
TOTAL DES RESSOURCES AUTRES QUE l'ETAT	10.209	11.607	11.085	26,46 %	-4,50 %
Contribution de l'Etat employeur	27.888	30.026	30.813	73,54 %	2,62 %
TOTAL DES RESSOURCES	38.097	41.633	41.898	100 %	0,64 %

Source : à partir des réponses au questionnaire budgétaire

La différence constatée entre emplois et ressources en 2006, puis en 2007, correspond à la constitution en 2006, puis à la diminution en 2007, du fonds de roulement.

• Concernant les fonctionnaires civils , les dépenses de pension, en progression de près de 5 % en référence à la LFI 2006, s'établissent en 2007 à 31,1 milliards d'euros . Cette évolution se justifie par la prise en compte des éléments récapitulés par le tableau suivant, à partir d'un montant de dépenses évaluées à 29,52 milliards d'euros pour 2006 :

Prévision de dépense pour les fonctionnaires civils

(en millions d'euros)

Prévision de dépense	Prévision de dépense N-1	Radiations		Entrées		Indexation des pensions	Impact de l'augmentation de la valeur du point sur les nouveaux entrants	Autres	TOTAL
		Effet report des radiations en N-1	Radiations en N	Effet report des entrées en N-1	Entrées en N
2007	29.516	-364	-409,7	+ 959,7	+ 865,8	+ 497,1	+ 5	-	31.070
2006 ^60 ( * )	27.657	-365,1	-359,9	+ 1213,6	+ 808,2	+ 509,9	+ 9	-	29.473

Source : à partir du « bleu » « Pensions »

• Concernant les fonctionnaires militaires , les dépenses de pension, en progression de près de 2,3 % en référence à la LFI 2006, s'établissent en 2007 à 8,51 milliards d'euros . Cette évolution se justifie par la prise en compte des éléments récapitulés par le tableau suivant, à partir d'un montant de dépenses évaluées à 8,35 milliards d'euros pour 2006 :

Prévision de dépense pour les fonctionnaires militaires

(en millions d'euros)

Prévision de dépense	Prévision de dépense N-1	Radiations		Entrées		Revalorisation des pensions	Impact de l'augmentation de la valeur du point sur les nouveaux entrants	Autres	TOTAL
		Effet report des radiations en N-1	Radiations en N	Effet report des entrées en N-1	Entrées en N
2007	8.352	-114	-125,9	+ 109,6	+ 152,5	+ 138,5	+ 1	-	8.513
2006 ^1	8.171	-122,8	-126,2	+ 133,7	+ 133,5	+ 119,5	+ 1	+ 13	8.323

Source : à partir du « bleu » « Pensions »

Il est à noter que l' indexation des pensions se fait par référence à l'inflation (1,8 % en 2006 et en 2007).

B. VUE PROSPECTIVE

L'évolution du rapport démographique et du coût des pensions est désormais marqué par l'impact de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites et par certaines mesures qui l'ont prolongée.

• L'évolution démographique

Le graphe suivant rend compte des tendances lourdes de l'évolution démographique du régime de l'Etat, fonctionnaires civils et militaires confondus :

Source : graphe construit sans pondération du rapport démographique à partir de documents de travail communiqués sur le site du Conseil d'orientation des retraites (COR), qui s'appuient sur le modèle de projection à long terme « Ariane », conçu notamment pour évaluer l'impact de la réforme des retraites de 2003

• L'évolution du besoin de financement du régime de l'Etat

Le Conseil d'orientation des retraites (COR) a remis au Premier ministre, le 30 mars 2006, son troisième rapport intitulé « Retraites : perspectives 2020 et 2050 ». Ce rapport constitue une première actualisation de projections réalisées en 2001, conformément à la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites qui impose « d'élaborer, au moins tous les cinq ans, des projections » relatives à la situation des régimes de retraite légalement obligatoires.

Dans ce dernier rapport, le COR a évalué, à législation inchangée, le besoin de financement des régimes de la fonction publique ^{61 ( * )} à 29,8 milliards d'euros en 2020 ^{62 ( * )} et selon lui, la réforme des retraites a permis de diminuer ce besoin de financement de 12,2 milliards d'euros. Le tableau suivant permet de détailler les facteurs de cette inflexion.

Réforme des retraites et besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020 ^1 (en milliards d'euros)
	Etat	CNRACL ^63 ( * )	Total
Besoin de financement en 2020, à droit constant	- 25,4	- 4,4	- 29,8
Allongement de la durée d'assurance, création de la décote et de la surcote, et réforme du minimum garanti	6,8	2,8	9,6
Indexation sur les prix	3,3	1,2	4,5
Création du régime additionnel	- 0,4	- 0,4	- 0,8
Majoration du 10 ^ème dans la fonction publique hospitalière	-	-0,2	- 0,2
Extension aux hommes de l'avantage de réversion	- 0,05	- 0,05	- 0,1
Extension de la cessation progressive d'activité	- 0,05	- 0,05	- 0,1
Solde des mesures de redressement	8,3	3,9	12,2
Besoin de financement en 2020, après réforme	- 17,1	- 0,5	- 17,6

¹ La décomposition (mesures en italique) correspond à des chiffres plus anciens, communiqués lors de la réforme des retraites de 2003, faute d'actualisation disponible.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Selon le « bleu » « Pensions », l'économie attendue de la réforme pour le régime de l'Etat s'élèverait à 8,5 milliards d'euros en 2020 dont 7,2 milliards d'euros pour les fonctionnaires civils, mais elle n'excèderait pas 1,8 milliard d'euros en 2010 dont 1,6 milliard d'euros pour les fonctionnaires civils, tandis qu'elle se serait limitée à 300 millions d'euros en 2005. La progressivité de la réforme des retraites ^{64 ( * )} explique la modicité des gains à court terme.

Le prochain rapport du COR, qui portera sur les enjeux du « rendez-vous » prévu avant 2008 par la loi d'août 2003, est attendu pour la fin de l'année 2006. Ce rapport doit permettre de faire le point sur la mise en oeuvre de la réforme et de recenser les ajustements ou évolutions qu'il conviendra d'étudier.

• Les engagements de l'Etat au titre des retraites

Un chiffre figurant sur le Compte général de l'administration des finances (CGAF) paru en juin 2003 n'avait pas manqué de frapper les esprits : les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux se seraient élevés, fin 2002, à 708 milliards d'euros, ce qui représentait près de la moitié du produit intérieur brut. Ce montant est calculé chaque année ; le CGAF de l'exercice 2005 l'a dernièrement chiffré à 899 milliards d'euros, soit 53 % du PIB .

Ces engagements correspondent au montant actualisé des pensions restant à verser aux retraités et de celles qui seront à verser à l'ensemble des actifs à la date d'évaluation, les pensions futures étant comptabilisées au prorata des années de service effectuées par rapport au nombre d'années de services au moment du départ à la retraite. Il s'agit de la méthode des « unités de crédit projetées », préconisée par la norme comptable IAS 19 pour estimer les avantages de retraite du personnel.

Cependant, les chiffres obtenus sont relativement peu précis car particulièrement sensibles au niveau du taux d'actualisation ^{65 ( * )} retenu pour les retraites à verser et, ainsi que le montre le tableau suivant :

Montant des engagements en fonction du taux d'actualisation retenu

(en milliards d'euros)

Taux d'actualisation	2 %	2,5 %	3 %
Montant des engagements de retraite	975	899	832

Source : CGAF de l'exercice 2005

Ces évaluations n'ont bien sûr aucune implication pratique : l'Etat ne sera jamais mis en faillite, jamais obligé de licencier l'ensemble de ses fonctionnaires, et jamais obligé de leur régler par avance la valeur actualisée de l'ensemble des pensions dues. Elles ont néanmoins une certaine ^{66 ( * )} valeur illustrative .

C. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Les objectifs du programme correspondent à des engagements pris par l'Etat qui, dès lors qu'il ne les remet pas en cause en cours d'exercice, n'en maîtrise pas l'évolution. Il est donc plus facilement concevable de poursuivre, à court terme, des objectifs d'efficience de la gestion et de qualité du service, plutôt que de véritables objectifs d'« efficacité socioéconomique » .

Ainsi, les frais de gestion administrative, bien que figurant à l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général, ont ici donné lieu à la production d' un indicateur indiquant le coût unitaire d'une « primo-liquidation » . Dans le PAP 2007, « la mise en cohérence avec l'exécution en mode LOLF des dépenses conduit à retenir un coût plus large », ce qui rehausse la cible de coût unitaire d'une primo-liquidation pour 2008 de moins de 500 euros à plus de 600 euros.

Concernant la qualité du service , si aucun indicateur ne figure au sein du présent projet annuel de performances, il est cependant prévu au niveau du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général trois indicateurs de qualité ^{67 ( * )} .

Malgré la faiblesse des leviers d'action, deux indicateurs concernant respectivement l' âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation ont été mis en place pour les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat. Il faut approuver ce suivi qui est, au fond, celui de la montée en puissance de la réforme des retraites.

Ces indicateurs ont été opportunément dédoublés dans le PAP 2007 afin de faire apparaître ces valeurs pour les personnels civils, d'une part, et pour les personnels militaires, d'autre part. Les chiffres que comportent ces indicateurs mettent en évidence la progressivité de la mise en oeuvre de la réforme des retraites, ainsi qu'il apparaît dans le tableau suivant :

Impact de la réforme des retraites à court terme

	Age moyen de la radiation des cadres		Durée moyenne de cotisation
	Personnels civils	Personnels militaires	Personnels civils	Personnels militaires
Réalisation 2005	58,72 ans	46,23 ans	140,39 trimestres	134,05 trimestres
« Cible » 2009	59,09 ans	46,49 ans	143,77 trimestres	135,17 trimestres

Source : à partir du « bleu » « Pensions »

Il semble à votre commission des finances que ces deux indicateurs seraient utilement complétés par de nouveaux indicateurs portant sur le nombre moyen d'années de décote et de surcote appliqué au moment de la liquidation. Un tel suivi permettrait d'apprécier plus finement l'évolution des comportements liée à la réforme des retraites mais aussi aux actions qualitatives qui peuvent être mises en oeuvre pour encourager des départs plus tardifs telles que l'information sur l'évolution des règles de liquidation ou certaines initiatives propres à relancer l'intérêt des carrières des plus de 50 ans.

Par ailleurs, le regret formulé par votre commission des finances dans le rapport sur les crédits de la mission « Pensions » pour 2006 à propos de l'absence de l' objectif « Optimiser la prévision de dépenses et recettes de pensions », qui figurait pourtant dans le projet annuel de performances de la deuxième section du CAS « Pensions » concernant les ouvriers des établissements industriels de l'Etat, n'a pas été vain, avec la production, dans le PAP 2007, d'un tel objectif .

Observations de votre commission des finances
sur le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »

• La présente section du CAS « Pensions » n'intègre pas les frais de gestion. La représentation d'un régime des retraites de l'Etat est donc encore imparfaite. En outre, l'identification des coûts qui figure au niveau de l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général est incomplète.

• Le CAS « Pensions » ne se prête pas spontanément à une réflexion stratégique débouchant sur une démarche de performance achevée car l'objectif d'un régime de retraite est à la fois prosaïque et généralement atteint : liquider et payer les retraites, qui sont des dépenses obligatoires. Ainsi, la plupart des indicateurs existants se bornent à mesurer l'efficience de la gestion ou la rapidité de traitement des dossiers .

• Seuls deux indicateurs mesurent une « efficacité socio-économique » : ils indiquent respectivement l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation. Or, ces indicateurs n'autorisent qu'un suivi sommaire de la réforme des retraites. Ils seraient utilement complétés par des indicateurs portant, sur le nombre moyen d'années de décote et de surcote appliqué au moment de la liquidation. De tels indicateurs permettraient d'apprécier plus finement l'évolution des comportements liée aussi bien à la réforme des retraites qu'à des actions qualitatives susceptibles d'encourager des départs plus tardifs. Bref, le projet annuel de performances manque encore d'ambition .

*

• Il est prévu un rehaussement progressif du taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics. Porté de 33 % à 39,5 % en 2007, ce taux apparaissait, jusqu'en 2006, d'une faiblesse injustifiée en regard du taux d'équilibre des personnels civils de l'Etat. Cette décision répond à une critique émise par votre commission des finances à l'occasion de l'examen du PAP pour 2006.

• Un indicateur a été mis en place dans le PAP 2007 pour retracer l'écart entre la prévision et l'exécution afin d'optimiser la précision budgétaire. Cette décision répond à un souhait émis par votre commission des finances lors de l'examen du PAP 2006.

• La « contribution employeur » de l'Etat constitue désormais la « variable d'ajustement » permettant d'équilibrer les recettes et les dépenses relatives aux retraites des fonctionnaires civils et militaires. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux élevés, en augmentation pour 2007 avec :

- au titre des personnels civils, un taux de 49,9 % en 2006 puis de 50,74 % pour 2007 (soit 1,7 % d'augmentation) ;

- et au titre des personnels militaires, un taux de 100 % en 2006 puis de 101,05 % pour 2007 .

• D'après le dernier compte général de l'administration des finances, les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux s'élèvent à 899 milliards d'euros compte tenu de la réforme des retraites, soit 53 % du PIB.

* ⁴² Conformément au IV de l'article 46 de la loi de finances pour 1997, l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom reverse de façon progressive au budget de l'Etat les 5,7 milliards d'euros correspondant à la « soulte France Télécom » alors versée en compensation du transfert à l'Etat de la charge de retraite de ses anciens agents fonctionnaires. Pour 2006, le versement de l'établissement public, majoré d'un milliard d'euros, s'est ainsi élevé à 1,36 milliard d'euros. Après ce versement, la soulte restant due s'élevait à 2,3 milliards d'euros.

* ⁴³ Le compte comprend ainsi les allocations temporaires d'invalidité (ATI) versées leurs cinq premières années (à l'issue desquelles elles peuvent être conférées à titre viager).

* ⁴⁴ La réunion sur le même programme 741 des pensions civiles et de pensions militaires de retraite n'empêche pas de différentier le taux de la contribution employeur pour ces deux populations (infra).

* ⁴⁵ Ce régime est alimenté par des cotisations fixées au taux de 10 % portant sur une assiette de primes plafonnées à 20 % du traitement indiciaire brut total. En 2005, le montant des cotisations versées doit s'établir à 1,5 milliard d'euros, dont la moitié est à la charge des employeurs publics (Etat, collectivités locales et hôpitaux).

* ⁴⁶ Le CIR récapitule, pour chaque fonctionnaire de l'Etat, les informations personnelles et de carrière utiles pour sa retraite. Il est destiné à satisfaire le droit à l'information des actifs prévu par l'article 10 de la n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, et se matérialisera par l'envoi courant 2007 aux assurés de documents officiels inter-régimes de retraite.

* ⁴⁷ En début d'année, les crédits des différents ministères étaient transférés sur le chapitre 32-97 du budget des charges communes, sur lequel figuraient les diverses charges de pension ; ce chapitre comprenait aussi, dès le projet de loi de finances, les crédits correspondant à l'effet annuel de l'augmentation des effectifs pensionnés et du montant unitaire des pensions, et aux charges de pension dues au titre des agents de France Télécom et de La Poste, des pensions d'Alsace-Lorraine et des agents fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics. En règle générale, les fonctionnaires retraités des budgets annexes étaient inclus dans les effectifs des ministères de rattachement et les fascicules du budget général portaient, à ce titre, les crédits de pension y afférents. Toutefois, le budget annexe de l'Aviation civile reprenait la logique de « coût complet » retenue pour les fascicules du budget général.

* ⁴⁸ Il s'agit de rapports démographiques « pondérés », qui rapportent le nombre d'actifs cotisants au nombre de retraités de droit direct et de « reversataires », le nombre de ces derniers étant pondéré par le taux de réversion (50 %).

* ⁴⁹ Les mécanismes de solidarité inter-régimes comprennent la compensation généralisée et de la compensation spécifique vieillesse. Ils visent à compenser les disparités démographiques et de capacité contributive entre les différents régimes de retraite.

* ⁵⁰ A partir de 2000, les charges de pensions des fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics ont été couvertes par des crédits inscrits en loi de finances.

* ⁵¹ Taux porté de 33 % en 2006 à 39,5 % en 2007 (infra).

* ⁵² Depuis 1997, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de France Télécom (alors transformée en société anonyme) sont couvertes par des crédits inscrits en loi de finances. Ces charges correspondent aux retraites liquidées postérieurement au versement de la soulte, qui n'a eu pour objet que de compenser auprès de l'Etat la charge des pensions des fonctionnaires de France Télécom alors déjà liquidées.

* ⁵³ Depuis 2000, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de La Poste sont intégralement couvertes par des crédits inscrits en loi de finances et compensées exactement par une contribution de la Poste (il n'y a pas eu de « soulte »).

* ⁵⁴ Aucune « programmation » n'a été mise en place.

* ⁵⁵ Dernière estimation, figurant sur le « bleu » « pensions ».

* ⁵⁶ Les pensions comprennent les pensions de vieillesse et les pensions d'invalidité (hors pensions militaires d'invalidité).

* ⁵⁷ Y compris les charges de pensions des fonctionnaires retraités de France Télécom et de la Poste.

* ⁵⁸ Seulement pour les « fonctionnaires civils » à compter de 2006.

* ⁵⁹ Il est prévu que la contribution de la Poste s'élève à 3,28 milliards en 2007.

* ⁶⁰ Pour mémoire.

* ⁶¹ Il s'agit du « solde technique, égal à la différence projetée entre cotisations (salarié plus employeur) et prestations versées ».

* ⁶² Les évaluations du COR reposent sur un scénario de base comprenant l'hypothèse d'un taux de chômage stabilisé à 4,5 % en 2015 (projection correspondant au « scénario macroéconomique de référence » du COR). Ainsi qu'il est noté dans le troisième rapport du COR : « Ces projections sont fondées sur une hypothèse d'emploi très favorables ».

* ⁶³ Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, dont relèvent les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

* ⁶⁴ Ainsi que, dans une moindre mesure, les mesures prises en faveur des « carrières longues » ; en 2006, de janvier à juillet, 1.666 pensions anticipées pour carrières longues ont été concédées pour un montant de 27,8 millions d'euros.

* ⁶⁵ Le taux d'actualisation retenu dans le CGAF de l'exercice 2005 est de 2,5 %.

* ⁶⁶ Les comparaisons internationales seraient éclairantes, mais leur réalisation se heurte à de nombreux obstacles méthodologiques. Il peut être cependant avancé que ces engagements représenteraient 33 % du PIB aux Etats-Unis.

* ⁶⁷ Ils sont respectivement intitulés « Pourcentage de dossiers de départs en retraite urgents traité dans le délai de deux semaines », « Pourcentage de dossiers de demandes de pensions de réversion traités dans le délai d'une semaine » et « Pourcentage des courriers traités dans le délai de trois semaines, pour les correspondances classiques, et de 48 heures, pour les messages électroniques », tous correctement renseignés dans le PAP 2007.