Mission

M. Auguste Cazalet

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 177 : PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES

Le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » se décline en cinq actions dont l'une, d'après la répartition présentée à titre indicatif par le bleu, concentre près des trois quarts des moyens :

Ce programme, qui voit ses crédits croître de 4,4 % par rapport à 2006, ne devrait pas bénéficier de fonds de concours en 2007, alors qu'il devait recevoir 12,2 millions d'euros de fonds de concours (en AE et CP) en 2006.

Par ailleurs, le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » à ces actions à hauteur de 157,69 millions d'euros .

1. Les enjeux du programme

a) La prévention de l'exclusion

L'action n° 1 « prévention de l'exclusion » (60 millions d'euros) contient essentiellement des aides spécifiques ou résiduelles en direction des personnes âgées ou handicapées , pour un montant de 41,07 millions d'euros au total. Votre rapporteur spécial s'interroge sur le rattachement de ces crédits à ce programme, alors qu'existe un programme « Handicap et dépendance ».

Les autres crédits de cette action, identiques à ceux prévus pour 2006, devraient être consacrés à des dispositifs en faveur des jeunes (14,55 millions d'euros), des gens du voyage et de la lutte contre l'illettrisme (3,4 millions d'euros), ainsi qu'au financement à hauteur d'un million d'euros d'une aide au démarrage de 20 pôles d'accueil en réseau pour l'accès aux droits sociaux (PARADS).

b) Les actions en faveur des plus vulnérables

L'action n° 2 « actions en faveur des plus vulnérables » (764,85 millions d'euros), comprend la majeure partie des crédits du programme.

Deux dépenses sont particulièrement importantes et appellent des remarques particulières :

- le financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) mobilisera, en 2007, près de 490,5 millions d'euros ;

- les dispositifs d'hébergement d'urgence mobiliseront 136,5 millions d'euros. On rappellera que les crédits d'hébergement d'urgence sont répartis entre deux programmes : les dépenses liées à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile se rattachent au programme « Accueil des étrangers et intégration », tandis que celles liées aux personnes déboutées de leur demande d'asile relèvent du programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale ».

Votre rapporteur spécial observe que les crédits destinés au dispositif d'hébergement d'urgence font traditionnellement l'objet d'une sous-évaluation en loi de finances initiale .

Le tableau qui suit, transmis par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, retrace ainsi l'évolution des dépenses d'hébergement d'urgence au cours des derniers exercices et rend compte des redéploiements effectués en cours de l'exercice 2006. Compte tenu des redéploiements effectués dans le cadre des possibilités offertes par la LOLF, on peut observer en 2006 une nette amélioration de la part des besoins couverte par les crédits ouverts en loi de finances initiale, ce dont votre rapporteur spécial se félicite .

Toutefois, à la lumière de ce tableau, on peut estimer que les crédits inscrits en loi de finances seront insuffisants pour faire face aux besoins en 2007.

c) La conduite et l'animation de la politique de lutte contre l'exclusion

L'action n° 3 « conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion » rassemble une faible masse de crédits (28,2 millions d'euros) au regard de l'ensemble du programme . Ils sont notamment destinés au financement de l'Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe (1,68 million d'euros), de la formation continue des travailleurs sociaux et de la rémunération des stagiaires (3,43 millions d'euros), et de la contribution de l'Etat (12,47 millions d'euros) au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP).

Par ailleurs, 10,6 millions d'euros seront consacrés à l'évaluation des politiques de lutte contre l'exclusion (1,9 million d'euros) et au soutien financier apporté à diverses associations oeuvrant dans ce secteur (8,7 millions d'euros).

d) Les actions en faveur des rapatriés

L'action n° 4 « rapatriés » devrait rassembler, en 2007, 171 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 168 millions d'euros de crédits de paiement, contre 177 millions d'euros en 2006.

Cette somme importante traduit l'effort lié à la mise en oeuvre de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, que votre rapporteur spécial tient à saluer.

Votre rapporteur spécial tient, à cet égard, à souligner l'importance de l'effort budgétaire consenti depuis 2002 au profit des Français rapatriés, comme le montre le graphique qui suit.

Evolution des crédits en faveur des rapatriés depuis 2001
(en euros)

Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement

La dotation prévue pour 2007 comprend pour l'essentiel (116 millions d'euros) le financement de l'allocation de reconnaissance versés aux harkis et aux veuves originaires d'Afrique du Nord, âgés de 60 ans et plus. Les bénéficiaires de cette allocation peuvent opter, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 23 février 2005 précitée, soit pour une augmentation de l'allocation - dont le montant est porté à 2.903 euros au 1 er octobre 2006 -, soit pour le maintien de l'allocation à son montant antérieur (1.926 euros) avec versement d'un capital de 20.000 euros, soit pour une sortie en capital de 30.000 euros.

Les hypothèses pour 2007 font état de 740 bénéficiaires d'une allocation majorée, 5.500 bénéficiaires d'une allocation à 1.926 euros, dont 1.600 toucheraient en 2007 le capital de 20.000 euros et de 1.600 bénéficiaires d'une sortie en capital de 30.000 euros.

Votre rapporteur spécial s'étonne toutefois que le projet annuel de performances intègre, dans la justification au premier euro, 1.581 bénéficiaires de l'allocation à 1.926 euros dans la catégorie des personnes optant par ailleurs pour l'option de sortie en capital de 30.000 euros, puisque ce montant devrait être exclusif du versement de l'allocation. Il souhaite donc que le ministère lui apporte des précisions sur ce point.

e) Les actions en faveur de l'innovation, de l'expérimentation sociale et de l'économie sociale

L'action n° 5 rassemble des crédits en faveur de l'innovation, de l'expérimentation sociale et de l'économie sociale.

Ceux-ci s'élèvent à 10,96 millions d'euros, soit une somme réduite par rapport à l'ensemble de ce programme, répartis en :

- 960.000 euros de crédits de fonctionnement ;

- 10 millions d'euros de dépenses d'intervention, dont un million d'euros au profit des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire et au profit d'organismes nationaux et locaux oeuvrant dans ce secteur, ainsi que 8 millions d'euros destinés au fonds d'innovation et d'expérimentation.

2. L'appréciation de la performance du programme

Votre rapporteur spécial observe que ce programme comprend un très grand nombre d'objectifs (14) et d'indicateurs (23), ce qui témoigne encore de difficultés de conception de l'appréciation de la performance.

Certains indicateurs de performance associés au programme restent à compléter, tandis qu'il est difficile, dans d'autres cas, de se faire une réelle idée de la performance, en l'absence de données relatives aux résultats des années antérieures à 2007.

Votre rapporteur spécial constate que de nombreux indicateurs ne permettent pas réellement de juger de la performance des crédits engagés au titre de ce programme et regrette, par exemple, que l'indicateur sur le coût moyen de la prise en charge d'une personne hébergée dans un centre d'hébergement d'insertion par type de prestation, prévu l'an dernier, ait aujourd'hui disparu.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 177 : « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »

1) Afin de clarifier l'architecture de cette mission, les aides spécifiques ou résiduelles en direction des personnes âgées ou handicapées mériteraient d'être inscrites sur le programme « Handicap et dépendance ».

2) Les crédits ouverts au titre de l'hébergement d'urgence ont font l'objet d'une meilleure budgétisation mais devraient encore être insuffisants pour faire face aux besoins, si l'on se base sur les données constatées.

3) Votre rapporteur spécial tient à souligner l'effort particulier mené en direction des rapatriés. Il souhaite toutefois que le ministère lui apporte des précisions sur la justification au premier euro, s'agissant du montant prévu pour les bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance optant pour une sortie en capital de 30.000 euros.

4) L'appréciation de la performance du programme reste difficile. Un travail important de définition d'objectifs et d'indicateurs en nombre plus ciblé reste à faire.

B. PROGRAMME 104 : ACCUEIL DES ÉTRANGERS ET INTÉGRATION

Le programme « Accueil des étrangers et intégration » rassemble environ 455 millions d'euros répartis en quatre actions, ainsi que le montre le tableau suivant :

Le schéma de déversement analytique figurant dans le projet annuel de performances fait apparaître que 52,5 millions d'euros inscrits sur d'autres programmes concourent aux actions menées dans le cadre de ce programme.

1. Les enjeux du programme

a) Le suivi de la démographie et la participation à la régulation des migrations

Les dépenses consacrées au suivi de la population et à la régulation des migrations (14,63 millions d'euros) sont relativement marginales par rapport à l'ensemble du programme.

On relèvera notamment que 5,05 millions d'euros sont consacrés au dispositif d'aide au retour volontaire , dont pourront bénéficier les étrangers en situation irrégulière, notamment les familles déboutées du droit d'asile. Le gouvernement a décidé de généraliser l'expérience menée depuis septembre 2005 dans une vingtaine de départements pilotes et de la rendre éligible à tous les étrangers sous arrêté préfectoral de reconduite à la frontière. Votre rapporteur spécial observe toutefois que le montant de crédits prévus pour cette action reste le même que celui inscrit en loi de finances initiale pour 2006.

En pratique, ces crédits complètent ceux de l'un des trois opérateurs de ce programme, l' Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) .

Le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial que, après une phase de démarrage fin 2005 (38 dossiers et 52 départs), ce dispositif est progressivement monté en puissance durant le premier semestre 2006. Au 31 juillet 2006, 1.055 dossiers avaient ainsi été déposés, pour 1.457 personnes. Parmi ces dernières, 919 avaient déjà quitté le territoire, 144 étaient en attente de départ et les dossiers des 345 restantes étaient en cours de traitement.

Le reste des crédits de cette action est consacré à l'assistance sanitaire et sociale apportée aux étrangers retenus en centres de rétention administrative ( CRA ), pour près de 9,36 millions d'euros , ainsi qu'à des subventions accordées à des organismes d'étude et de recherche en démographie (220.490 euros).

b) La prise en charge sociale des demandeurs d'asile

Les crédits relatifs à la prise en charge sociales des demandeurs d'asile, inscrits sur l'action n° 2, s'élèvent en 2007 à 243,97 millions d'euros, en baisse significative par rapport à 2006.

Cette réduction des crédits est permise par la diminution du nombre de demandes d'asile, ainsi que, selon le ministère, par le raccourcissement des délais de traitement de l'OFPRA 3 ( * ) . Le projet annuel de performances indique ainsi que les projections à mi-2006 font état d'une baisse de 40 % de la demande d'asile en 2006 par rapport à 2005 (soit 31.000 demandes contre 52.000 en 2005) et de 10 % en 2007 (soit 28.000 demandes).

Deux types d'actions sont menés à ce titre : le financement de dispositif d'accueil et d'hébergement et celui du dispositif temporaire d'attente.

Le dispositif d'accueil et d'hébergement comprend trois mesures :

- 6 millions d'euros sont prévus au titres d'actions spécifiques de soutien : 5,1 millions d'euros pour la mise en place de plates-formes d'accueil et d'autres prestations d'accueil servies aux demandeurs d'asile ; des subventions sont accordées, à hauteur de 905.000 euros, à certaines associations exerçant une action de portée nationale et répondant à des besoins spécifiques, comme une aide accordée aux victimes de la torture ;

- le dispositif pérenne des centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) mobilise près de 163 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter 22 millions d'euros transférés au programme des interventions territoriales de l'Etat au titre de la région Rhône-Alpes. Le nombre de places en CADA a très fortement augmenté au cours des dernières années (il a triplé en quatre ans) : 2.000 nouvelles places ont été créées en 2006, dont 1.000 à mi-année, tandis que le présent projet de loi de finances prévoit la création de 1.000 nouvelles places à mi-année. Le nombre de places en CADA devrait ainsi s'élever à 20.689 places fin 2007, contre 17.710 fin 2005. Compte tenu de la réduction du nombre de demandeurs d'asile, le montant de crédits inscrits au titre des CADA devrait être plus conforme aux besoins que celui inscrit les années précédentes. Votre rapporteur spécial observe toutefois que les objectifs de raccourcissement du délai de traitement des demandes d'asile restent difficiles à atteindre, comme l'a noté notre collègue Adrien Gouteyron dans son rapport spécial sur la mission « Action extérieure de l'Etat ». Celui-ci estime ainsi que les objectifs de délai de traitement des demandes d'asile en 60 jours pour l'OFPRA et de 90 jours pour les recours ne seront pas tenus.

Les remarques de notre collègue Adrien Gouteyron sur la réduction des délais de traitement des demandes d'asile

L'indicateur retenu pour mesurer la performance de l'OFPRA et de la commission de recours des réfugiés est le délai moyen de traitement d'un dossier de demande d'asile ou d'un recours. L'indicateur mesure le nombre de jours écoulés entre le dépôt d'une demande et la prise de décision la concernant.

Objectifs de délai moyen de traitement de dossiers par l'OFPRA et réalités

(en jours)

2005

2006

OFPRA : prévision

101

60

OFPRA : réalisation

108

142

Source : OFPRA

Objectifs de délai moyen de traitement de dossiers par l'OFPRA et réalités

(en jours)

2005

2006

2007

2008

CRR : prévision

284

90

90

90

CRR : réalisation

283

306

206

150

Source : commission de recours des réfugiés

S'agissant de l'OFPRA, il existe trois raisons essentielles pouvant expliquer cette augmentation:

- les dossiers haïtiens entendus lors des missions foraines répétées en 2005 en Guadeloupe, auraient fait en grande partie l'objet d'une décision au cours du premier semestre de l'année 2005, avec donc un certain retard après leur enregistrement ;

- l'office, durant l'été 2006, aurait résorbé pour une grande part ses dossiers les plus anciens. Les dossiers de plus d'un an qui représentaient 6% du stock au 1 er juillet 2006, n'en constituent plus que 2,5% au 30 octobre 2006. Le prix de cette opération certes indispensable a eu un coût très lourd en termes de délais.

- compte tenu de la baisse de la demande d'asile, l'office a réduit son nombre de dossiers en instance de 11.800 au 1 er janvier 2006 à environ 8.000 au 30 octobre 2006, ce qui entraîne une dégradation mécanique de l'indicateur.

Pourtant en termes de délai, il faut rappeler que 53,2 % des décisions prises en 2006 par l'OFPRA concernent des dossiers dont l'ancienneté maximale est de 3 mois.

S'agissant de la commission de recours des réfugiés, le rallongement du délai constaté est lié au type de recours ayant fait l'objet de décisions en 2006. La commission s'est attachée en 2006 à inscrire aux rôles des audiences des recours anciens pour réduire le stock d'anciens dossiers : fatalement, l'indicateur a connu une hausse.

Les deux années à venir devraient permettre une réduction des délais, mais sans jamais pouvoir atteindre le délai moyen de 90 jours. La capacité de jugement en nombre de rapporteurs de la commission de recours des réfugiés, qui était de 69,6 ETPT en début d'année 2006, puis a diminué jusqu'à 65,4 ETPT en milieu de cette même année, est actuellement de 80 ETPT. Un renforcement supplémentaire devrait permettre, en 2007, et dans l'hypothèse d'un nombre de recours en baisse de l'ordre de 10 %, de traiter les dossiers entrants et de résorber une partie du stock.

Dès lors qu'il s'agit d'objectifs politiquement sensibles, votre rapporteur spécial est conduit à s'interroger : faut-il changer les objectifs ? Faut-il modifier les indicateurs ? Faut-il revoir profondément le travail des deux organismes concernés ? Les trois pistes doivent être envisagées de concert.

En tout état de cause, comme votre rapporteur spécial le rappelait dans son rapport d'information précité, les indicateurs décrits plus haut sont insuffisants pour rendre compte de la performance des établissements et de la qualité de leur décision.

Source : note de présentation de notre collègue Adrien Gouteyron sur la mission « Action extérieure de l'Etat » pour 2007

- le dispositif pérenne demeure toutefois insuffisant pour faire face à la totalité des besoins et est complété par un dispositif d'hébergement d'urgence, qui mobilise 37 millions d'euros au total , auxquels il convient d'ajouter 3 millions d'euros transférés au programme des interventions territoriales de l'Etat au titre de la région Rhône-Alpes. Ce dispositif d'hébergement d'urgence, qui mobilise moins de crédits qu'en 2006 (44,5 millions d'euros), s'applique en cas d'absence de places disponibles en CADA et lorsque les demandeurs d'asile ne remplissent pas les conditions requises pour bénéficier de l'accès à un CADA, comme dans le cas des demandeurs d'asile en procédure prioritaire. Votre rapporteur spécial s'interroge sur le montant de crédits inscrits à ce titre. Il observe en effet que 56 millions d'euros ont été redéployés en interne en 2006 au profit de l'hébergement d'urgence, qui fait traditionnellement l'objet de sous-évaluations. Il souhaite donc que le gouvernement justifie plus précisément l'évolution de la dotation au regard des dépenses réellement constatées en 2006.

L' allocation temporaire d'attente , qui succède à l'allocation d'insertion, mobilisera quant à elle 38 millions d'euros . La réduction des moyens nécessaires est très importante, puisque 126 millions d'euros avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2006, correspondant à 42.000 entrées, tandis que la dépense constatée en 2005 au titre de l'allocation d'insertion s'élevait à 154 millions d'euros, pour 34.100 bénéficiaires.

L'allocation temporaire d'attente

Cette allocation est réservée aux ressortissants étrangers ayant atteint l'âge de dix-huit ans révolu, dont le titre de séjour ou le récépissé de demande de titre de séjour mentionne qu'ils ont sollicité l'asile en France et qui ont présenté une demande tendant à bénéficier du statut de réfugié, s'ils satisfont à une condition de ressources. Toutefois, le bénéfice de cette allocation n'est pas ouvert aux personnes demandant à jouir du statut de réfugié, si les circonstances à la suite desquelles elles ont été reconnues comme réfugiées ont cessé d'exister, ainsi qu'aux personnes provenant d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr.

Elle peut également être accordée aux ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection temporaire ainsi qu'à certaines catégories de personnes en attente de réinsertion (détenus et salariés expatriés).

Cette allocation ne peut toutefois être accordée aux personnes susmentionnées lorsque leur séjour dans un centre d'hébergement est pris en charge au titre de l'aide sociale ou si elles refusent une offre de prise en charge.

Elle est gérée par l'UNEDIC et versée mensuellement, à terme échu , aux personnes dont la demande d'asile n'a pas fait l'objet d'une décision définitive. Le versement de l'allocation prend fin au terme du mois qui suit celui de la notification de la décision définitive concernant cette demande.

Le projet annuel de performances indique que la dotation prévue pour 2007 permettrait de financer 9.800 allocations en année pleine, soit un versement à 13.066 personnes si la durée de la procédure (OFPRA et CRR) est de 9 mois. Compte tenu de la diminution du nombre de demandes d'asile, de l'objectif affiché de réduire le délai d'instruction de ces demandes à 9 mois et de l'augmentation du nombre de places en CADA, cette donnée semble possible : si l'on compte 28.000 demandes d'asile et 20.000 places en CADA, seuls 8.000 nouveaux demandeurs devraient bénéficier de l'ATA. Votre rapporteur spécial souhaite toutefois que le gouvernement lui apporte des précisions sur une évolution si importante de la dépense.

c) Les actions relatives à l'intégration

L'action n° 3 « Intégration » contient essentiellement deux subventions accordées à des opérateurs.

L'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) , qui bénéficiera de l'augmentation du produit de trois taxes affectées, recevra ainsi 46,6 millions d'euros, dont 28,6 millions d'euros au titre du financement des prestations du contrat d'accueil et d'intégration, auparavant prises en charge par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC). La situation de l'ANAEM fait l'objet de développements complémentaires en fin de rapport, dans le cadre du commentaire de l'article 54 rattaché à la présente mission.

L'ANCSEC , qui a succédé au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), recevra 114,8 millions d'euros de ce programme, auxquels il convient d'ajouter 385,6 millions d'euros provenant du programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien » de la mission « Ville et logement ».

D'après les données recueillies par votre rapporteur spécial, l'ANCSEC devrait bénéficier du transfert des personnels du FASILD (environ 291 agents avant transfert des moyens liés aux missions relatives au contrat d'accueil et d'intégration à l'ANAEM). En outre, 12 ETP seraient transférés depuis la délégation interministérielle à la ville (DIV), tandis que 20 ETP seraient recrutés pour renforcer l'établissement, notamment au titre du service civil volontaire.

La réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial indique que « par la création de l'Agence, il ne s'agit pas simplement de juxtaposer des missions menées jusqu'ici par des opérateurs distincts, mais de renforcer leur cohérence au bénéfice des populations concernées. Dans cet esprit, une bonne coordination des moyens financiers mobilisés sera recherchée ». Votre rapporteur spécial estime que cette coordination sera renforcée si tous les crédits proviennent d'un seul et même programme et sont placés sous la tutelle d'un seul responsable de programme. Il relève également que l'ANCSEC n'est pas mentionnée dans les objectifs et indicateurs associés au programme. Il vous proposera donc de supprimer les crédits dévolus à l'ANCSEC, en demandant au gouvernement de les inscrire sur le programme 147 de la mission « Ville et logement ». Il se proposera par ailleurs de redéployer ces crédits au sein de la présente mission afin d'assurer le financement de certains dispositifs manifestement sous-évalués.

Les autres dépenses inscrites sur cette action sont plus marginales et comprennent notamment la rémunération des étrangers stagiaires de la formation professionnelle (8 millions d'euros), des aides à destination des réfugiés (1,5 million d'euros), une subvention au groupement d'intérêt public « Cité nationale de l'histoire de l'immigration » (292.000 euros), ainsi que diverses aides en faveur des personnes immigrées et issues de l'immigration (3,1 millions d'euros).

d) La lutte contre les discriminations

La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) devrait voir sa dotation croître en 2007, puisqu'elle passerait de 10,7 millions d'euros en 2006 à 11,6 millions d'euros, répartis en 6,2 millions d'euros de crédits de personnel et 5,4 millions de dépenses de fonctionnement hors personnel. Les effectifs de la HALDE devraient s'établir à 73 ETPT, contre 66 ETPT en 2006.

Signalons que la HALDE a été désignée comme structure nationale chargée d'organiser la participation de la France à « l'année européenne de l'égalité des chances pour tous » en 2007.

2. L'appréciation de la performance du programme

S'agissant des indicateurs relatifs aux places d'hébergement en CADA, votre rapporteur spécial souhaite que les indicateurs existants soient affinés ou complétés afin de faire apparaître l'évolution du coût moyen de l'ébergement, les indicateurs actuels s'apparentant trop à des indicateurs de moyens.

La mise en oeuvre du contrat d'accueil et d'intégration constitue un autre axe important d'appréciation de la performance du programme. Votre rapporteur spécial observe, à cet égard, que le taux de signataires du CAI qui obtiennent une certification élémentaire attestant un niveau de base de maîtrise du français à l'issue d'une formation linguistique reste faible (20 % prévus en 2007, contre 18 % en 2006 et 16 % constatés en 2005).

Votre rapporteur spécial se félicite de la création d'un indicateur relatif à l'action menée par la HALDE, qui répond aux remarques formulées l'an passé.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 104 : « Accueil des étrangers et intégration »

1) La diminution du nombre de demandes d'asile devrait permettre de réduire les dépenses portées par ce programme. Votre rapporteur spécial observe toutefois que les objectifs de réduction des délais de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et la CRR restent difficiles à atteindre.

2) Un effort significatif est réalisé pour relever le nombre de places en CADA, en fonction des besoins d'hébergement constatés. Toutefois, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'adéquation aux besoins des crédits prévus le financement de l'hébergement d'urgence - qui ont été complétés en 2006 par le biais de redéploiements internes au programme - et de l'allocation temporaire d'attente.

3) Votre rapporteur spécial estimant que les crédits dévolus à l'ANCSEC, qui ne fait l'objet d'aucun objectif ou indicateur associé au programme, devraient figurer au sein d'un seul programme. Il vous proposera donc de réduire les crédits prévus au titre de ce programme, en demandant au gouvernement de les réinscrire sur le programme 147 de la mission « Ville et logement ». La réduction de ces crédits sera utilisée pour compléter le financement de l'aide médicale de l'Etat (AME), qui fait l'objet d'une sous-évaluation manifeste.

C. PROGRAMME 106 : ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES

Le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » rassemble 1,15 milliard d'euros, répartis en trois actions, ainsi que le montre le tableau suivant :

S'il n'est pas abondé par voie de concours, il convient de relever que ce programme devrait bénéficier de la contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » , qui devrait s'élever à près de 25 millions d'euros , d'après le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performances.

1. Les enjeux du programme

a) L'accompagnement des familles dans leur rôle de parents

Avec 25,38 millions d'euros, l'action n° 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » couvre deux types de dépenses : d'une part, l'octroi de subventions aux associations intervenant au niveau national en faveur de la famille et de l'enfance (375.0000 euros) ; d'autre part, les actions menées par les services déconcentrés (Points Informations Familles, Réseaux d'Ecoute, d'Appui et d'Accompagnement des Parents, Maisons des adolescents, accompagnement à la scolarité, insertion sociale des jeunes...), pour un montant de 25 millions d'euros.

b) Le soutien en faveur des familles monoparentales

L'action n° 2 « Soutien en faveur des familles monoparentales » rassemble l'essentiel des crédits du programme (917 millions d'euros).

Ces crédits sont, en totalité, destinés à assurer le financement de l'allocation parent isolé (API).

D'après les informations présentées dans le « bleu » budgétaire, cette allocation se décompose en :

- l'API longue (80 % des allocataires), perçue par les parents qui élèvent seuls un ou plusieurs enfants de moins de trois ans ;

- l'API courte (20 % des allocataires), perçue par les parents qui élèvent seuls un ou plusieurs enfants de plus de trois ans.

Les crédits demandés pour 2007 résultent d'une évolution contradictoire - hausse du nombre de bénéficiaires mais diminution très nette du montant moyen de l'allocation versée -, comme le montre le graphique suivant :

Source : projet annuel de performances « Solidarité et intégration » pour 2007

La diminution du montant moyen de l'API versée s'explique par la mesure de subsidiarité de l'API , prévue par l' article 56 du présent projet de loi de finances. Celle-ci faisant l'objet d'une analyse détaillée à la fin du présent rapport, votre rapporteur spécial se contentera ici d'indiquer qu'elle devrait générer une économie pour l'Etat de 131,25 millions d'euros en 2007 , ce qui est très significatif, même si ces charges sont très largement reportées vers la CNAF. De même, l'alignement du forfait logement de l'API sur celui du revenu minimum d'insertion (RMI), prévu par l' article 55 , devrait permettre de réaliser une économie de 10 millions d'euros .

c) La protection des enfants et des familles

La quasi totalité des crédits de l'action n° 3 « Protection des enfants et des familles » est consacrée au financement des dispositifs de tutelle et curatelle d'Etat (203,5 millions d'euros sur un total de 209,7 millions d'euros).

Une expérimentation reposant sur l'attribution aux services tutélaires d'une dotation globale de financement est actuellement en cours. Elle devrait permettre une meilleure maîtrise de l'évolution du nombre de mesures de tutelle et de curatelle, de même que la mise en place d'indicateurs d'activité et de coûts.

2. Les objectifs et indicateurs

Les indicateurs ont été revus par rapport à l'an dernier.

Votre rapporteur spécial se félicite, en particulier, de l'indicateur 2.2, qui permet de distinguer le devenir des bénéficiaires de l'API au bout d'un an, conformément à la demande qu'il avait exprimée l'an passée.

Les indicateurs « taux d'appels traités par le Service national d'accueil téléphonique de l'enfance maltraitée » et « pourcentage des établissements pour lesquels il y a eu un signalement de maltraitance contrôlé dans les deux mois suivant le signalement » sont satisfaisants. Votre rapporteur spécial observe, à cet égard, que le taux de ce dernier indicateur demeure particulièrement faible - 22 % en 2005, cible de 26 % seulement en 2007 et de 30 % en 2009).

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 106 : « Actions en faveur des familles vulnérables »

1) Le montant des crédits prévus au titre du financement de l'API connaît une baisse très sensible, mais se traduit en réalité par un report de charges de l'Etat vers la CNAF.

2) Le montant des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre du financement de l'API reste élev é : 232,7 millions d'euros au 30 juin 2006.

D. PROGRAMME 157 : HANDICAP ET DÉPENDANCE

Le programme « Handicap et dépendance » mobilise 8,06 milliards d'euros , répartis en six actions, comme le montre le tableau suivant :

S'il ne doit pas être abondé par voie de fonds de concours, le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution importante du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » aux actions menées dans le cadre de ce programme, puisqu'elle s'élève à 212,58 millions d'euros .

En outre, on remarquera que les crédits inscrits sur ce programme ne représentent que 17,3 % de la dépense publique totale en faveur des personnes handicapées et dépendantes, qui atteint 46,66 milliards d'euros en 2006.

Le graphique qui suit retrace la structure de la dépense publique en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées en 2006.

Source : d'après le projet annuel de performances « Solidarité et intégration » pour 2007

1. Les enjeux du programme

a) L'incitation à l'activité professionnelle

Les crédits de l'action n° 2 « incitation à l'activité professionnelle », qui représentent 28,2 % des crédits du programme, recouvrent deux types de dépenses :

- le financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) , qui mobilise plus de 1,29 milliard d'euros : ces crédits devraient permettre de financer 112.811 places, dont 2.500 nouvelles places financées à mi-année, pour un coût annuel moyen de la place en ESAT évalué à 11.597 euros 4 ( * ) ;

- le financement de l'aide au poste , dans le cadre de la garantie de ressources pour travailleurs handicapés (GRTH), qui représente un coût de 978,5 millions d'euros en 2007, pour un complément annuel moyen de 8.771 euros par place en ESAT (contre 8.986 euros en 2006). L'année 2007 est marquée par l' entrée en vigueur de la réforme de la GRTH au 1 er janvier 2007 : ceci doit, d'une part, permettre d'aligner la situation des travailleurs ayant un taux d'incapacité inférieur à 80 % sur celle des travailleurs dont le taux d'incapacité est supérieur à 80 %, d'autre part, faire en sorte que l'essentiel des ressources disponibles des travailleurs de CAT soit fonction de leur activité, et non de leur taux d'incapacité.

Le projet annuel de performances indique que les travailleurs handicapés percevront, à compter du 1 er janvier 2007, une rémunération garantie composée d' une part financée par l'ESAT , qui ne pourra être inférieure à 5 % du SMIC et d' une part financée par l'Etat qui ne pourra excéder 50 % du SMIC. Cette rémunération sera servie dès l'admission en période d'essai du travailleur handicapé, sous réserve de la conclusion d'un contrat de soutien et d'aide par le travail. Elle sera maintenue pendant toutes les périodes de congés et d'absences autorisées. Le montant de l'aide au poste compensé par l'Etat variera en fonction du niveau de la part de rémunération versé par l'ESAT.

b) Le financement des ressources d'existence

L'action n° 3 « ressources d'existence » rassemble près de 5,66 milliards d'euros , soit à elle seule 46,3 % des crédits de la mission , ce qui correspond au financement de deux dispositifs :

- le Fonds spécial d'invalidité (FSI) , la dotation qui lui accordée en 2007 pour financer l'allocation supplémentaire d'invalidité s'élevant à 300 millions d'euros. Votre rapporteur spécial observe que l'Etat conserve une dette de 118,97 millions d'euros auprès de l'assurance maladie au titre du financement de cette allocation spéciale d'invalidité. Or, il ne peut que regretter l' imprécision de la justification au premier euro présentée dans le projet annuel de performances pour établir le montant de la dotation versée au FSI ;

- l'allocation adulte handicapé (AAH) , dont le coût atteint près de 5,36 milliards d'euros en 2007 . Le graphique qui suit retrace l'évolution du nombre de bénéficiaires et du montant mensuel moyen de l'AAH.

Evolution du nombre de bénéficiaires et du montant mensuel moyen de l'AAH

Source : d'après le projet annuel de performances « Solidarité et intégration » pour 2007

L' article 53 du présent projet de loi de finances, qui tend à clarifier les règles d'attribution de l'AAH pour les personnes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi, fait l'objet d'un commentaire détaillé à la fin du présent rapport.

Le projet annuel de performances relève que les dotations inscrites en 2007 au titre de l'AAH reposent sur « des objectifs volontaristes en faveur du retour à l'emploi des bénéficiaires et une attribution plus équitable de l'AAH sur l'ensemble du territoire ». Votre rapporteur spécial constatant que les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale s'élèvent à 98,64 millions d'euros au 30 juin 2006 au titre de l'AAH, il souhaite que l'examen de la présente mission en séance publique permette d'étayer les hypothèses d'évolution des dépenses retenues dans le cadre de la justification au premier euro.

Il s'étonne en effet de la base d'évolution retenue pour 2006. En effet, si l'on croît les chiffres indiqués dans la justification au premier euro, le montant des dépenses d'AAH en 2006 devrait être inférieur aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2006 : sur la base de 806.588 bénéficiaires et d'un montant mensuel moyen de 535 euros, les dépenses s'établiraient en effet à 5.178.294.960 euros, pour des crédits inscrits en LFI de 5.186.872.459 euros. Or ceci ne concorde pas avec les données de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006 , qui fait état d'une insuffisance de crédits de 65 millions d'euros à mi-année 2006 et prévoit des dépenses de 5,307 milliards d'euros en 2006.

Votre rapporteur spécial souhaite donc que le gouvernement apporte des précisions sur la réalité des dépenses liées à l'AAH.

c) Les autres dépenses du programme

Environ 13,82 millions d'euros sont consacrés à l' action n° 1 « Evaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées », qui correspond au financement du fonctionnement des sites pour la vie autonome, soit le même montant qu'en 2005 et 2006.

L' action n° 4 « compensation des conséquences du handicap », qui rassemble 93,6 millions d'euros en AE et 86,9 millions d'euros en CP, contribue au financement des instituts nationaux des jeunes sourds et jeunes aveugles (13,24 millions d'euros), ainsi que des services auxiliaires de vie à destination des personnes handicapées (55,2 millions d'euros), les fonds de compensation gérés par les maisons départementales des personnes handicapées (14 millions d'euros) et de subventions d'investissement à destination des établissements pour personnes handicapées (8,3 millions d'euros en AE et 1,7 million d'euros en CP).

Votre rapporteur spécial relève également que le fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées aux bâtiments anciens ouverts au public appartenant à l'Etat devrait recevoir 1,22 million d'euros en 2007 , afin de compléter les efforts consentis par chaque ministère en cofinançant les travaux de mise en accessibilité des bâtiments lui appartenant ou dont il assume la charge de propriétaire. Or, on peut douter de l'efficacité de cette dépense.

Déjà, dans un rapport d'information de 2002 5 ( * ) , notre collègue Paul Blanc relevait que « le Fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l'Etat (FIAH) ne peut apparaître comme une solution crédible. Il a vocation à compléter les efforts consentis par les différents ministères en co-finançant les travaux de mise en accessibilité. Mais, en 2001, seules 30 opérations devaient faire l'objet d'un tel cofinancement pour un montant total dérisoire au regard des enjeux : 1,3 million d'euros... ».

Votre rapporteur spécial tient à souligner que l'accessibilité des bâtiments publics aux personnes handicapées est une obligation essentielle, qui s'impose à chaque ministère : il leur revient donc d'en assumer la charge. L'attribution par cette mission d'une subvention aux autres ministères ne présente à cet égard guère de sens , dans la mesure où elle conduit l'Etat à s'accorder à lui-même une subvention, au demeurant peu adaptée aux enjeux. Dès lors, votre rapporteur spécial vous propose de la réaffecter pour mener des actions ayant un effet de levier plus important.

L' action n° 5 « personnes âgées » comporte 17,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et seulement 4 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits sont destinés au financement d'associations et, pour l'essentiel, de subventions d'investissement pour les établissements accueillant des personnes âgées.

L'action n° 6 « pilotage du programme » (5,58 millions d'euros) a pour objet d'assurer le financement de subventions à certaines associations nationales oeuvrant en faveur des personnes handicapées et des centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence, ainsi que des centres d'information sur la surdité.

2. Les objectifs et indicateurs

L'appréciation de la performance reste dans la plupart des cas très difficile, en l'absence de données précises relatives aux années antérieures à 2007.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 157 : « Handicap et dépendance »

1) Les crédits inscrits sur ce programme ne représentent que 17,3 % de la dépense publique totale en faveur des personnes âgées et handicapées en 2006 (plus de 46,6 milliards d'euros).

2) La prévision de dépenses au titre de l'allocation adulte handicapé (AAH) doit faire l'objet de justifications complémentaires de la part du gouvernement, compte tenu des données contradictoires figurant dans le projet annuel de performances et dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006.

3) Votre rapporteur spécial vous propose de réduire de 1,22 million d'euros les crédits de ce programme, au titre de la dotation versée au fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l'Etat . Ce fonds a fait l'objet de critiques de la part de notre collègue Paul Blanc et la valeur ajoutée de cette subvention très modeste n'apparaît pas clairement. En conséquence, votre rapporteur spécial considérant que l'obligation d'accessibilité des bâtiments aux personnes handicapées est essentielle et s'impose à tous les ministères, il vous proposera de transférer ces crédits vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des familles vulnérables », au titre de l'aide alimentaire.

E. PROGRAMME 183 : PROTECTION MALADIE

Le programme « Protection maladie » rassemble 398,14 millions d'euros répartis en trois actions, ainsi que le montre le tableau suivant :

Ce programme ne devrait recevoir aucune contribution par voie de fonds de concours. En revanche, le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » qui s'élève à 5,82 millions d'euros .

1. Les enjeux du programme

a) La contribution au Fonds de financement de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) en forte baisse

L'action n° 1 « Accès à la protection maladie complémentaire » retrace la contribution d'équilibre versée par l'Etat au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMU-C). Celle-ci connaît une très forte baisse en 2006, puisqu'elle s'établira à 114,66 millions d'euros en 2007, contre 323,53 millions d'euros en 2006 et 660,58 millions d'euros en 2005.

Cette évolution s'explique par le fait que le fonds de financement de la CMU-C est de plus alimenté par des taxes affectées : le produit de la taxe sur les alcools de plus de 25° lui a été transféré en 2005, puis une fraction de 1,88 % du droit de consommation sur les tabacs en 2006. Dans le cadre d'un jeu de renvois particulièrement complexe 6 ( * ) , le présent projet de loi de finances poursuit ce mouvement en lui affectant, par son article 23, une fraction supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs, qui serait dorénavant portée à 4,34 %. Le graphique qui suit rend compte de cette évolution.

L'évolution de la structure des recettes du fonds de financement de la CMU-C

(en millions d'euros)

Note : ce graphique ne prend pas en compte la dotation versée par la CNAMTS afin de financer le dispositif d'aide à l'acquisition d'une complémentaire de santé

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du fonds de financement de la CMU-C et du projet annuel de performances « Solidarité et intégration » pour 2007

Cette affectation croissante de taxes au fonds de financement de la CMU-C a ainsi permis de réduire la dotation d'équilibre versée par l'Etat.

b) L'aide médicale de l'Etat : une dotation stable et des dettes qui s'accroissent

Les crédits destinés à assurer le financement de l'aide médicale de l'Etat (AME), rassemblés sur l'action n° 2, restent stables en 2007, pour s'établir à 233,48 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial ne peut constater que ce montant est manifestement sous-évalué, au regard de l'évolution constatée des dépenses, retracée dans le tableau qui suit.

D'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale, les dettes cumulées de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre de l'AME atteignaient 653,98 millions d'euros au 30 juin 2006, soit presque trois fois les crédits prévus pour 2007.

Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006 évalue, en outre, à 257 millions d'euros l'insuffisance de crédits au titre de l'exercice 2006 (soit plus que les crédits inscrits en loi de finances initiale), ce qui signifie que la dépense croît à nouveau cette année et pourrait s'établir à près de 490 millions d'euros .

Sans avancer de chiffre précis, le projet annuel de performances confirme cette hausse , puisqu'il indique que « la condition de résidence ininterrompue pendant trois mois, immédiatement appliquée par la CNAMTS dès le premier semestre 2004, a permis dans un premier temps une diminution du nombre de bénéficiaires entre 2003 et 2004. On observe en revanche une augmentation en 2005, confirmée en 2006, qui découle essentiellement de l'effet « déboutés du droit d'asile » qui reportent leur demande de prise en charge de soins sur l'AME lorsqu'ils ne peuvent plus bénéficier de la CMU ou la CMU-C. Cet effet est d'autant plus notable que le gouvernement s'est attaché à accélérer la procédure de traitement des demandes d'asile ».

Votre rapporteur spécial ne peut que regretter la sous-évaluation récurrente de cette dépense en loi de finances initiale, qui contrevient au principe de sincérité budgétaire. Il souhaite que l'examen des crédits de la présente mission en séance publique permette au gouvernement de faire le point sur l'évolution précise de cette dépense, ainsi que sur les mesures qu'il entend prendre pour la maîtriser et apurer ses dettes à l'égard de la sécurité sociale.

c) La contribution de l'Etat au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA)

Comme en 2006, une contribution de 50 millions d'euros de l'Etat au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) est inscrite en 2007 sur l'action n° 3 de ce programme.

Cette contribution n'a pas été systématique au cours des années passées, ainsi que le montre le tableau qui suit 7 ( * ) .

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de l'inscription de cette dotation, qui porte reconnaissance de la responsabilité de l'Etat dans la tragédie de l'amiante, ainsi que l'a mis en évidence la mission commune d'information du Sénat 8 ( * ) .

2. Les objectifs et indicateurs

Le objectifs et indicateurs de performance associés à ce programme, même s'ils peuvent apparaître relativement nombreux, apparaissent assez satisfaisants et méritent tous une attention particulière.

S'agissant de la CMU complémentaire, votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la signification et la portée de l'indice de satisfaction des bénéficiaires de cette aide. Il note, par ailleurs, que le pourcentage d'organismes complémentaires participant au dispositif est très faible, et en diminution.

Les indicateurs relatifs à l'aide médicale de l'Etat apparaissent intéressants et mériteraient donc d'autant plus d'être renseignés.

Les indicateurs relatifs au traitement des demandes d'indemnisation par le FIVA sont satisfaisants et témoignent d'efforts réels pour améliorer le délai d'instruction des demandes et le délai de paiement.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 183 : « Protection maladie »

1) La diminution importante de la subvention versée par l'Etat au fonds de financement de la CMU-C est permise par l'affectation à ce fonds d'une fraction supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs.

2) La stabilité de la dotation prévue pour financer le dispositif de l' aide médicale de l'Etat constitue une sous-évaluation regrettable - et récurrente - des besoins . Les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale à ce titre au 30 juin 2006 s'élèvent à presque trois fois les crédits inscrits en loi de finances initiale.

3) L'inscription d'une subvention de l'Etat au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante porte reconnaissance de la responsabilité de l'Etat dans la tragédie de l'amiante, ainsi que l'a mis en évidence la mission commune d'information du Sénat.

F. PROGRAMME 137 : EGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES

Le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » est de loin celui de la mission qui contient la plus faible masse de crédits : 28,34 millions d'euros, répartis en cinq actions, comme le montre le tableau qui suit :

Il devrait également recevoir 360.000 euros par voie de fonds de concours et bénéficier d'une contribution de 577.497 euros du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », selon le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performances.

1. Les enjeux du programme

a) Les effectifs inclus dans le programme

Votre rapporteur spécial relève que les crédits de ce programme comprennent les dépenses de personnel : 202 ETPT sont ainsi rémunérés par ce programme, auxquels il faut ajouter 18 ETPT mis à disposition et 5 collaborateurs extérieurs. Le montant de 10,44 millions d'euros inscrit sur l'action soutien n° 5, se répartit en 9,47 millions d'euros de dépenses de rémunération des personnels et 970.000 euros de dépenses de fonctionnement et de loyers.

b) Les autres éléments stables du programme

Les dépenses d'intervention prévues pour 2007 correspondent à la reconduction des moyens prévus dans le cadre de la loi de finances pour 2006 pour les actions n° s 1 et 4 et à un légère majoration pour les actions n° s 2 et 3.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que ces crédits ont fait l'objet de régulation budgétaire au cours des exercices passés (annulations de 2,75 millions d'euros en 2004 et d'un million d'euros en 2005 et 2006, auxquels il convient d'ajouter des gels pouvant rendre l'exécution des crédits délicate).

L'essentiel des crédits d'intervention sert à l'octroi de subventions à diverses associations, notamment le Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles (CNIDFF - 970.364 euros), le Collectif féministe contre le viol (300.000 euros), la fédération nationale solidarité femmes (660.000 euros), l'association européenne contre les violences faites aux femmes au travail (241.479 euros) ou encore le Mouvement français pour le planning familial (213.000 euros). Les subventions accordées aux autres associations sont d'un montant moyen beaucoup plus faible (7.049 euros dans le cadre de l'action n° 1, 6.427 euros pour les associations financées au niveau local dans le cadre de l'action n° 3 et 14.510 euros pour les associations nationales).

De manière générale, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'appréciation de la performance des actions conduites par les associations, desquelles dépend la politique du ministère en ce domaine .

Par ailleurs, l'action du ministère passe également par le biais de contrats signés avec les entreprises (contrats d'égalité professionnelle et contrats pour la mixité des emplois). L'impact de ces dispositifs est toutefois très faible, ce qui incite à s'interroger sur leur pertinence. On comptait ainsi six contrats d'égalité professionnelle en 2004 pour 101 bénéficiaires et 19 contrats pour la mixité des emplois ayant bénéficié à 74 personnes ; pour 2007, le projet annuel de performances prévoit de réaliser 24 contrats d'égalité professionnelle (pour un montant moyen de 13.750 euros) et 40 contrats pour la mixité des emplois (pour un coût moyen de 5.250 euros).

De même, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence des crédits inscrits sur l'action n° 4 « Articulation des temps de vie », la justification au premier euro étant très insuffisante. Ces crédits, d'un montant très faible (203.321 euros) visent, selon les données du projet annuel de performances :

- pour 125.321 euros, à mener des actions de formation des responsables à la problématique de l'articulation des temps de vie dans l'optique de l'égalité professionnelle, pour favoriser l'évolution de l'organisation dans les entreprises ainsi que celle des modes de garde des enfants ;

- pour 78.000 euros, à financer des projets innovants de garde des jeunes enfants ainsi que des actions qui visent à renforcer la pratique sportive des femmes à travers des actions de communication valorisant les performances des femmes dans le sport et le soutien à des initiatives locales d'adaptation de l'offre sportive aux femmes.

Cette problématique est, sans conteste, essentielle. Toutefois, compte tenu de la faiblesse des sommes en cause, votre rapporteur spécial doute fort de la valeur ajoutée de ces crédits , alors que la Caisse nationale d'allocations familiales dépensera 1,66 milliard d'euros en 2007 au titre de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) et 87 millions d'euros au titre du plan crèches, mesures dont il convient de souligner l'importance et l'intérêt.

2. Les objectifs et indicateurs

Peu d'indicateurs associés à ce programme sont satisfaisants , dans la mesure où ils ne rendent pas compte de l'efficacité des crédits employés ou dépendent de données que le ministère ne maîtrise pas (par exemple, l'objectif d'accroître le nombre de filles dans les filières scientifiques et techniques où elles sont sous-représentées ou la part des femmes dans les créations et reprises d'entreprises).

L'indicateur relatif au taux de réponses des permanences téléphoniques nationales montre que des progrès considérables doivent encore être accomplis.

L'indicateur relatif au coût des centres d'information sur les droits des femmes mériterait d'être complété par les données en valeur absolue de l'évolution du coût moyen de ces centres.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 137 : « Egalité entre les hommes et les femmes »

1) L'appréciation de la performance des actions conduites par les associations subventionnées, desquelles dépend la politique du ministère, n'apparaît pas évidente.

2) Le faible impact des contrats d'égalité professionnelle et des contrats pour la mixité des emplois incite à s'interroger sur la pertinence de ces dispositifs.

3) Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence des crédits inscrits sur l'action n° 4 « Articulation des temps de vie », dont le montant est insignifiant au regard des enjeux et des actions menées par la Caisse nationale d'allocations familiales.

G. PROGRAMME 124 : CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES ET SOCIALES

Le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » est un programme support à la fois pour les missions « Solidarité et intégration », « Santé » et pour un programme de la mission « Sécurité sanitaire ».

Il rassemble 1,08 milliard d'euros répartis en six actions, comme le montre le tableau qui suit :

Ce programme devrait bénéficier de 1,75 million d'euros de fonds de concours.

Il convient de relever que la quasi-totalité des crédits de ce programme sert les autres programmes de cette mission ou des missions « Santé » et « Sécurité sanitaire ». En effet, les crédits propres de ce programme, après déversement analytique, ne représentent plus que 128,92 millions d'euros, soit seulement 11,9 % du total.

1. Les enjeux du programme

a) Le principe même de ce programme a été contesté par votre commission des finances

Votre rapporteur spécial se doit de rappeler que l'existence même d'un programme support commun aux missions « Santé », « Sécurité sanitaire » et « Solidarité et intégration », envisagé à l'origine par le ministère, a été condamnée dès le départ par votre commission des finances 9 ( * ) , qui avait, notamment, obtenu que deux programmes supports soient constitués, l'un au sein de la mission « Santé », l'autre au sein de la mission « Solidarité et intégration ».

Ce choix n'a finalement pas été retenu, ce que votre rapporteur spécial regrette. Le programme support aujourd'hui proposé apparaît d'abord comme une commodité et une manière de soustraire les crédits de personnel à la fongibilité, alors que les besoins de financement sont nombreux, compte tenu des sous-évaluations constatées.

Si le ministère avance qu'il est difficile, dans un premier temps, de scinder les services déconcentrés (les directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales) en plusieurs programmes - ce qui mérite un examen complémentaire - rien ne justifie que les dépenses d'administration centrale figurent au sein du programme support de cette mission. Deux programmes de cette mission - « Accueil des étrangers et intégration » et « Egalité entre les hommes et les femmes » - englobent d'ailleurs des personnels d'administration centrale nécessaires au pilotage de ces politiques.

Dès lors, votre rapporteur spécial souhaite que le ministère de la santé et des solidarités reconsidère le choix qui a été effectué.

b) Le plafond d'emplois

Sous cette réserve importante, le plafond d'emplois autorisé pour 2006 s'élève à 15.134 ETPT , dont 14.859 relèvent du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » (- 72 par rapport à 2006).

Il convient d'y ajouter 2.307 ETPT rémunérés par les opérateurs, hors plafond d'emplois du ministère, au titre de l'ensemble des programmes de cette mission.

La ventilation analytique présentée dans le projet annuel de performances fait apparaître que 521 ETPT se rattachent à l'état-major de l'administration sanitaire et sociale, 335 aux statistiques, études et recherches, 770 au pilotage de la sécurité sociale et 2.763 au soutien de l'administration sanitaire et sociale. L'essentiel des personnels se rattachent aux actions « gestion des politiques sociales » (5.113 ETPT) et « gestion des politiques sanitaires » (5.357 ETPT). Ces derniers personnels relèvent en fait des missions « Santé » et « Sécurité sanitaire ».

Les dépenses de personnel s'élèvent, au total, à 788,43 millions d'euros, ce qui représente 73 % des crédits du programme.

c) Les autres éléments notables du programme

Parmi les crédits restants, votre rapporteur spécial voudrait souligner que :

- les dépenses informatiques s'établissent à 26,4 millions d'euros en AE et CP ;

- les crédits demandés pour les loyers s'établissent à 41,18 millions d'euros pour l'administration centrale et à 24,95 (CP) pour les services déconcentrés ;

- l'Ecole nationale de la santé publique recevra, en 2007, une subvention de 11,97 millions d'euros, pour un budget total de 49,5 millions d'euros en fonctionnement et 8 millions d'euros en investissement, identique au budget 2006 ;

- les dépenses d'investissement immobilier (31,9 millions d'euros en AE et 24,4 millions d'euros en CP, figurent sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », et visent notamment à réaliser des travaux importants sur le site du ministère de la santé, situé avenue de Ségur à Paris. En parallèle, un programme de cessions immobilières est en cours, qui devrait générer 80 millions d'euros de recettes.

2. Les objectifs et indicateurs

Les objectifs et indicateurs associés au programme « Conception et soutien des politiques sanitaires et sociales » apparaissent dans l'ensemble bien définis.

Votre rapporteur spécial observe la piètre performance du contrôle exercé dans le cadre de la directive nationale d'orientation : les réalisations et les cibles fixées pour 2007 ne témoignent à cet égard d'aucune volonté d'amélioration, ce qui est regrettable.

Il note, par ailleurs, que les indicateurs relatifs à l'impact des campagnes nationales et à l'effet de levier de la subvention au GIP Esther auprès des partenaires sont également médiocres.

Il est réservé sur l'indicateur « taux d'évolution du nombre de citations des travaux de la DREES », les « retombées médias » n'étant pas forcément proportionnelles à la qualité des travaux.

Le délai moyen d'application des lois et des ordonnances resterait stable à 7,2 mois : votre rapporteur spécial ne peut qu'inciter le ministère à le raccourcir.

Par ailleurs, le dépassement moyen du délai de transposition des directives communautaires, s'il diminue, reste élevé : 19 mois . Votre rapporteur spécial souhaite que cet indicateur soit complété afin de faire apparaître le nombre de directives en retard de transposition et les affaires pendantes au titre des articles 226 et 228 du traité instituant la Communauté européenne.

L'indicateur 6.2 est du ressort des lois de financement de la sécurité sociale, non de la loi de finances. En outre, il ne témoigne en rien de la qualité des programmes de qualité et d'efficience 10 ( * ) .

Votre rapporteur spécial relève enfin l'effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement, retracé par les indicateurs 8.1 et 8.2, ainsi que l'amélioration du délai de pourvoiement des emplois.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 124 : « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales »

1) Les crédits propres de ce programme, après déversement analytique, ne représentent plus que 128,92 millions d'euros, soit seulement 11,9 % du total.

2) En l'état, ce programme est contraire aux principes définis par votre commission des finances : à défaut de pouvoir, au moins dans un premier temps, ventiler les personnels des effectifs déconcentrés, les personnels d'administration centrale devraient être placés au sein des programmes sectoriels ;

3) Votre rapporteur spécial ne peut qu'inciter le ministère à porter une attention toute particulière au suivi de certains indicateurs assez médiocres et souhaite qu'un effort soit réalisé pour réduire le délai moyen d'application des lois et des directives communautaires.

* 3 Sur ce point, se reporter au rapport d'information n° 401 (2005-2006) de notre collègue Adrien Gouteyron, « L'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile ».

* 4 La structure de coût fait apparaître que celui-ci est dû pour 76,3 % aux dépenses de personnel et pour 23,7 % aux autres dépenses de fonctionnement.

* 5 « Compensation du handicap : le temps de la solidarité », rapport d'information n° 369 (2001-2002).

* 6 On se reportera avec profit au commentaire de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur l'article 23 du présent projet de loi de finances, au sein de son rapport général, Tome II, fascicule 1.

* 7 Pour une analyse détaillée des mesures en faveur des victimes de l'amiante, se reporter au rapport pour avis n° 71 (2005-2006) de notre collègue Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

* 8 « Le drame de l'amiante en France : comprendre, mieux réparer, en tirer les leçons pour l'avenir », rapport d'information n° 37 (2005-2006) de nos collègues Gérard Dériot et Jean-Pierre Godefroy.

* 9 Se reporter au rapport de notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur les crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité pour 2004 (annexe 36 au rapport général n° 73 (2003-2004)).

* 10 Sur ce point, on se reportera au rapport pour avis n° 60 (2006-2007) de notre collègue Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.