MM. Yves Fréville et François Trucy
II. LE NIVEAU DE CRÉDIT ATTEINT EST-IL SATISFAISANT ?
A. LA MISE EN PERSPECTIVE DU BUDGET DE LA DÉFENSE
La France consacre 1,7 % de son PIB à ses dépenses militaires (hors gendarmerie).
Les deux graphiques suivants permettent de situer l'effort de défense consenti par la France à la fois dans le temps et dans l'espace.
1. Les dépenses françaises de défense par habitant sont trois fois moins importantes que les dépenses américaines
Le premier présente les dépenses de défense par habitant en euros constants et en structure OTAN, c'est-à-dire en ne retenant que 5 % des dépenses de la gendarmerie, ce qui correspond à son taux d'activité militaire.
L'effort consenti en faveur de la défense par les partenaires européens de notre pays ramené au nombre d'habitants est largement inférieur à l'effort français, à l'exception notable du Royaume-Uni. Les dépenses françaises sont passées de 503 euros en 1997 à 462 euros en 2001, diminuant de 8,1 % pour monter progressivement depuis et s'établir à 493 euros en 2006, soit une hausse de 6,7 %. Les dépenses anglaises sont restées relativement stables sur la période et s'établissent à 636 euros en 2006, soit 29,5 % de plus que les dépenses françaises.
Les dépenses américaines étaient de 1.057 euros en 1997, elles ont diminué jusqu'en 1999 et ont depuis suivi une voie ascendante jusqu'en 2005 pour atteindre 1.521 euros. En 2006 elles sont redescendues à 1.483 euros , mais restent trois fois supérieures à l'effort consenti par la France par habitant en faveur de la défense.
2. Les dépenses cumulées des 5 principaux budgets européens de défense n'atteignent que le quart du budget américain
Le second graphique présente l'évolution des budgets de la défense en structure OTAN et en milliards d'euros constants. La période analysée s'étend de 1997 à 2006.
Il permet de comparer l'effort, en volume, consacré par cinq pays européens : la France, le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie au budget de la défense. Cet effort est resté à peu près stable sur la décennie puisqu'il passe de 109,1 milliards d'euros en 1997 à 113,1 milliards d'euros en 2006. Dans le même temps le budget de la défense aux Etats-Unis passe de 288,2 milliards d'euros à 443,9 milliards d'euros , soit une progression de 54 % . Le budget de la défense des cinq pays européens précités (dont la population totale est comparable à celle des Etats-Unis) représentait un tiers du budget américain en 1997, il n'en représente plus qu'un quart depuis 2001. L'écart serait encore plus gigantesque en termes de recherche militaire.
Ces constatations posent un double problème : à l'Europe d'abord : quel doit être son effort de défense dans une perspective mondiale et comment le rendre efficace ? à la France ensuite : faut-il stabiliser l'effort financier consenti en faveur de la défense ou l'accroître en le faisant passer de 1,7 % à 2 % du PIB comme le Royaume-Uni sans que ce soit une solution de facilité visant seulement à éviter les indispensables réorientations et à reporter les remises en cause nécessaires de certains programmes ?
B. LES CONTRAINTES LIÉES L'EXECUTION DE LA MISSION « DÉFENSE » EN 2007
Le niveau de crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2008 pour la mission « Défense » ne reflète que de façon incomplète l'étendue des moyens mis à la disposition du ministère. Certaines dépenses sont évaluées de façon imparfaite en loi de finances initiale, et leur montant doit donc être majoré en cours d'année (tel est le cas des OPEX et des FREMM). A l'inverse certains crédits viennent abonder en complément le budget de la mission « Défense » sans apparaître dans le projet de loi de finances initiale : il s'agit des reports de crédit.
1. Améliorer la budgétisation des opérations extérieures OPEX : 275,5 millions d'euros manquants en 2007
Vos rapporteurs spéciaux demandent depuis plusieurs années l'amélioration de la budgétisation des surcoûts liés aux OPEX (action 6 du programme 178 « Préparation et emploi des forces »). Il n'est pas normal que le ministère de la défense avance, en trésorerie, ces dépenses, dont le montant moyen annuel est désormais relativement prévisible. Ce mode de gestion a de plus un grave inconvénient : il est pour partie à l'origine de la constitution de la bosse des reports de crédits, qui a atteint 2,8 milliards d'euros en 2004.
Les mêmes mécanismes sont observés pratiquement tous les ans. Un décret d'avance intervient en fin d'année pour assurer le financement des OPEX. Il permet l'ouverture de crédits sur le titre 2 (ancien titre III au sens de l'ordonnance organique de 1959), gagée par l'annulation des sommes correspondantes sur le titre 5 (ancien titre V au sens de l'ordonnance organique de 1959). Les crédits annulés au titre 5 sont, en général, réouverts en loi de finances rectificative. Le ministère n'a alors pas le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement, ce qui a entraîné la constitution de reports de crédits. Cela gène l'accomplissement des programmes d'armement et d'équipement prévus, et perturbe la réalisation de la loi de programmation militaire qui subit, chaque fois, un léger décalage dans le temps.
Les crédits alloués en loi de finances initiale au financement des OPEX sont passés de 100 millions d'euros en 2005, à 175 millions d'euros en 2006 7 ( * ) . Ceci s'est avéré largement insuffisant. L'ouverture de crédits supplémentaires, par le décret d'avance n° 2006-1295 du 23 octobre 2006 portant ouverture et annulation de crédits sur lequel votre commission des finances a donné un avis favorable, en application de l'article 13 de la LOLF, a permis de couvrir l'intégralité des surcoûts liés aux OPEX en 2006. Les crédits supplémentaires ouverts pour financer les OPEX ont atteint 452,53 millions d'euros , l'annulation de crédits du titre 5 a été du même montant .
En 2007, les crédits de l'action 6 « Surcoûts liés au financement des OPEX » du présent programme s'élevaient à 360 millions d'euros , et même à 375 millions d'euros en incluant les 15 millions d'euros inscrits sur la mission « Sécurité » au programme « Gendarmerie nationale ». Le montant des surcoûts des OPEX, en 2007, est évalué à 681 millions d'euros , contre 627 millions d'euros en 2006 .
La dotation prévue par la loi de finances initiale pour 2007 ne couvrait donc que 55 % des besoins de financement des OPEX. Un décret d'avance, auquel votre commission vient de donner un avis favorable le 14 novembre 2007, prévoit l'ouverture de 272,5 millions d'euros de crédits de paiement et 235,5 millions d'euros en autorisations d'engagement pour financer le surcoût des opérations extérieures OPEX.
En 2008, le niveau de budgétisation initiale des surcoûts liés aux OPEX est stable, soit 360 millions d'euros pour la mission « Défense ». Si une OPEX devait prendre une certaine ampleur au Tchad et au Darfour, il semble peu probable que le montant total des surcoûts liés aux OPEX 2008 soit inférieur à celui de 2007. Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent s'estimer satisfaits de la stagnation de l'effort de budgétisation des opérations extérieures. Rappelons que l'objectif de votre commission était de dépasser 65 % de budgétisation initiale du montant total des crédits consacrés aux interventions extérieures de l'armée française.
Il apparaît toutefois que des progrès ont été réalisés. Le graphique suivant présente la progression des surcoûts liés au financement des OPEX et l'amélioration de leur budgétisation en loi de finances initiale.
Le tableau suivant montre que la part du financement des OPEX lié à l'ouverture de crédits par décret d'avance est en nette réduction, passant de 75 % du coût total des OPEX en 2005 et 2006 à 40 % en 2007. Cet effort doit être salué, mais il n'en demeure pas moins que la budgétisation initiale des surcoûts des OPEX doit être améliorée.
*Estimations
Les deux graphiques suivants présentent la décomposition des surcoûts des OPEX par théâtre d'opération de 2005 à 2008.
L'OPEX menée en Afghanistan représente 23,2 % des surcoûts liés aux OPEX, celle qui se déroule en Côte d'Ivoire correspond à 22,6 % du montant total des OPEX. Arrivent ensuite les opérations menées en Macédoine et en Tchad et Centrafrique pour environ 14,2 % des OPEX. Enfin l'opération menée au Liban représente 10,2 % du coût total des OPEX.
**Estimations
* Le graphique a été réalisé avant la parution du décret d'avance précité et le montant des OPEX en 2007 est donc une estimation, donnée dans les réponses au questionnaire budgétaire.
On parle de « surcoûts » ou « coûts additionnels » des OPEX lorsque n'est pris en compte que le différentiel entre le coût de l'opération sur le théâtre et le coût en métropole. Ainsi en est-il pour les dépenses de rémunérations et les charges sociales (RCS) pour lesquelles le coût additionnel correspond au paiement de l'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (ISSE) 8 ( * ) .
Il est intéressant de noter que la structure des surcoûts liés aux OPEX a nettement évolué depuis 2005. En 2005, les surcoûts liés aux rémunérations et aux charges sociales représentaient 60,43 % du montant total des surcoûts. Les dépenses de fonctionnement équivalaient à 26,1 % des crédits consommés. En 2007, la part des surcoûts liés aux OPEX alloués aux rémunérations et aux charges sociales atteint 52,3 % , celles dédiées aux dépenses de fonctionnement s'établit à 35,2 %.
Répartition du surcoût des OPEX par types de coût
336
332
352
329
39
41
36
145
195
242
237
33
4
16
2
31
26
32
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2005
2006
2007
2008
(en millions d'euros)
T6 Interventions
(depuis 2006)
Equipement
Fonctionnement
Alimentation
RCS
(rémunérations)
2. Le financement des FREMM résulte d'un arbitrage : 338 millions d'euros inscrits en loi de finances rectificative
On rappellera que la réalisation des frégates européennes multi-missions (FREMM) n'était pas prévue par la LPM sous forme de crédits budgétaires. Le ministère de la défense devait cependant faire face au vieillissement de la flotte de surface, en particulier des frégates anti-sous-marines et anti-aériennes 9 ( * ) ; l'indisponibilité des bâtiments atteignait des niveaux élevés.
Une solution de « financements innovants » a alors été recherchée, puis abandonnée. Le financement budgétaire des FREMM a été confirmé et a donné lieu à un accord entre le ministère de l'économie et des finances et le ministère de la défense.
Le coût 10 ( * ) de la réalisation des FREMM sur la période de programmation en cours (2003-2008) a été évalué à 1,9 milliard d'euros . Il a été décidé que le ministère de la défense en financerait les 6/19 èmes par redéploiement des crédits de l'agrégat LPM , et que le ministère de l'économie pourvoirait à l'inscription des 13/19 èmes restants sur le budget du ministère de la défense, en crédits supplémentaires . Ce partage de financement est une transposition des normes en vigueur au Royaume-Uni pour le financement des partenariats public-privé (30 % sont financés par le ministère qui bénéficie du PPP et 70 % sont financés par l'ouverture de crédits supplémentaires par le ministère des finances), la LPM prévoyant initialement un financement innovant.
Les 6/19 èmes sont inscrits en loi de finances initiale, les 13/19 èmes de crédits supplémentaires, nécessaires à la couverture des factures de l'année, sont inscrits en loi de finances rectificative , selon l'arbitrage rendu sur la question par le Président de la République.
Dans le projet de loi de finances pour 2007, le programme FREMM était doté de 127,9 millions d'euros en crédits de paiement et 292,4 millions d'euros en autorisations d'engagement. En loi de finances rectificative pour 2007, 338 millions d'euros devraient être ouverts afin de permettre le financement des 13/19 èmes restants pour l'année. Dans le projet de loi de finances pour 2008, le programme FREMM est doté de 182,17 millions d'euros , le coût global du projet devrait atteindre 614 millions d'euros . Ce sont donc 431,83 millions d'euros qui pourraient être inscrits en loi de finances rectificative pour 2008.
3. L'augmentation prévisible du montant des reports de crédits : 1,7 milliard d'euros
Dès l'examen de la loi de finances initiale pour 2005, vos rapporteurs spéciaux avaient mesuré l'ampleur des enjeux budgétaires et financiers découlant de l'augmentation des reports de crédits. Ils ont souligné la nécessité de résoudre cette situation afin de permettre la bonne exécution de la LPM.
Les reports de crédits de l'actuelle LPM ont fortement augmenté en 2003 et en 2004 avant d'entamer un mouvement de diminution présenté dans le tableau suivant. Toutefois, ce mouvement semble connaître une légère détérioration en 2007.
Evolution des reports de crédits
(en milliards d'euros)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
|
Reports de crédits |
0,9 |
1 |
0,8 |
1,5 |
2,8 |
1,9 |
1,5 |
1,7 |
|
La réduction des reports de crédits de 2004 à 2006 Le montant des reports de crédits a été réduit à 1,996 milliard d'euros à la fin 2005 grâce à deux mesures : le « transfert » de crédits du titre V vers le titre III et l'autorisation donnée au ministère de la défense de ne pas respecter la norme annuelle de dépense, afin d'engager la résorption des reports de crédits. D'abord, en 2005, le décret d'avance du 26 septembre 2005 a prévu l'ouverture de 611 millions d'euros au titre III, gagés par une annulation de crédits au titre V. Il s'agit, pour l'essentiel, de crédits de paiement non utilisés en provenance de la précédente LPM. En second lieu et afin de permettre la réalisation de la LPM, le ministre de la défense a été autorisé à dépenser 220 millions d'euros de plus que la dotation inscrite en loi de finances initiale en 2005 majorée des fonds de concours. Il s'agit d'une autorisation de consommer des reports de crédits sur ce titre, issue d'un arbitrage politique et n'ayant pas donné lieu à un acte juridique particulier. Au total ces mesures ont permis en 2005 une résorption des reports de crédits à hauteur de 861 millions d'euros. Cet effort a été poursuivi en 200611 ( * ) |
, puisque l
|
'arbitrage politique rendu en 2005 prévoit que les reports de crédits devront être consommés avant la fin de la période de programmation en 2007. Le ministre de la défense a d'ailleurs rappelé l'engagement devant votre commission des finances, le 25 octobre 2005, de consommer l'intégralité des crédits reportés afin de permettre la bonne exécution de la LPM. En 2006, le ministère de la défense a de nouveau reçu l'autorisation de ne pas respecter la norme annuelle de dépenses. De plus, l'ouverture de 452,53 millions d'euros au titre 2, par le décret d'avance d'octobre 2006 précité, a été gagée par une annulation de crédits au titre 5. Il s'agit, à hauteur de 184 millions d'euros, de reports de crédits de la précédente LPM. A la fin de l'exécution 2006, le montant des reports de crédits devrait avoir diminué et s'élever à 1,2 milliard d'euros, qui pourraient être consommés en 2007 (l'article 39 du projet de loi de finances pour 2007 prévoit que le montant des reports de crédits du programme 146 pourra être supérieur à la limite fixée par la LOLF). |
En 2007, la mission « Défense » a bénéficié d'une augmentation de 2,25 %. Il convient d'y ajouter 300 à 400 millions d'euros de fonds de concours.
Les crédits initialement mis en réserve, selon les dispositions prévues par la LOLF, pour un montant de 1,1 milliard d'euros ont finalement été libérés en fin d'année.
Pour financer les OPEX, 275,5 millions d'euros ont été ouverts par décret d'avance, ils ont été gagés par l'annulation d'un montant équivalent de crédits sur le programme 146 « Equipement des forces » qui pourraient être réouverts en loi de finances rectificative pour 2007. Le ministère n'aurait alors pas la possibilité d'utiliser les crédits ouverts tardivement, auxquels s'ajouteront de surcroît les crédits ouverts pour le financement des 13/19 èmes de coût total pour 2007 du programme FREMM.
Il semble donc que le niveau des reports de crédits au début de 2008 soit supérieur à celui de 2007. Pour les résorber, il faudrait donner au ministère de la défense l'autorisation de dépenser des crédits supplémentaires. Dans le contexte de réelle contrainte budgétaire que connaît la France, ce ne peut être qu'au prix d'un effort d'économie des autres ministères. En effet, la norme de dépense annuelle fixée par l'autorisation budgétaire du Parlement doit être respectée pour le budget général de l'Etat pris dans son ensemble. La résorption des reports de crédits inscrits au budget du ministère de la défense aurait donc comme contrepartie une réduction équivalente des dépenses des autres ministères .
C. LES CONTRAINTES LIÉES AU VOLUME DES ENGAGEMENTS FERMES À COUVRIR ULTÉRIEUREMENT EN CRÉDITS DE PAIEMENT
Les contraintes pesant sur la mission « Défense » sont présentées dans le tableau suivant.
Les engagements fermes générant des paiements ultérieurs, c'est-à-dire le reste à payer 12 ( * ) au 31 décembre 2006 s'élèvent pour le total de la mission « Défense » à 45,248 milliards d'euros. Vos rapporteurs constatent avec satisfaction que ce montant a été révisé conformément à leurs observations formulées lors de l'examen de la loi de règlement pour 2006 par suppression de plus de 10 .milliards d'engagements inscrits à tort en doubles comptes dans le rapport annuel de performance de 2006.
Le reste à payer à la fin de 2008 devrait atteindre 47,012 milliards d'euros , en augmentation de 3,9 % par rapport à fin 2006.
Pour la première fois, le « bleu » présente l'estimation des crédits de paiement qui pourraient être consacrés en 2009, en 2010 puis après 2010 aux engagements non couverts au 31 décembre 2008. Le reste à payer sur engagements effectifs fin 2008 serait couvert en paiements à hauteur de 35,4 % en 2009, 22,8 % en 2010 et 41,8 % après 2010. Vos rapporteurs spéciaux insistent sur le fait que ces prévisions ne prennent pas en compte les engagements nouveaux qui seront pris en 2009 et en 2010 et qui s'ajouteront à la contrainte financière pesant sur la mission « Défense ».
* 7 250 millions d'euros étaient initialement prévus par le projet de loi de finances pour 2006, réduits de façon « optique » pour financer le plan banlieues.
* 8 A l'inverse, certaines dépenses doivent être prises en compte dans leur intégralité sur le théâtre. Il ne s'agit alors plus d'un différentiel par rapport à une dépense en métropole et on parle alors de coût complet. A titre d'exemple on peut citer les dépenses d'infrastructure du titre 5, qui la plupart du temps n'auraient pas eu lieu en métropole.
* 9 Le programme initial de quatre frégates anti-aériennes de type « Horizon » a été réduit à deux, avec substitution de deux FREMM.
* 10 Le coût global du programme est de l'ordre de 4,6 milliards d'euros pour les huit premières FREMM.
* 11 La loi de finances pour 2006 a, de plus, prévu une dérogation à la limitation du montant des crédits reportables fixée par la LOLF, afin de permettre au ministère de la défense de consommer les crédits reportés en 2005. L'article 15 de la LOLF prévoit que les crédits de paiement disponibles en fin d'année ne peuvent être reportés, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, que dans la limite globale de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut toutefois être majoré par une disposition ad hoc en loi de finances.
* 12 L'expression « reste à payer » est employée par commodité de langage. Il ne s'agit pas de retard de paiement, mais de l'étalement normal des paiements liés à en engagement, tel la passation d'un marché d'équipement.