M. Bernard Angels
CHAPITRE I :
LA MISSION « GESTION DES
FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
La mission représente :
1. En termes d'emplois :
150.780 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) , soit 6,8 % du plafond global des autorisations d'emplois de l'Etat. En termes d'effectifs, elle est la cinquième mission de l'Etat après, dans l'ordre, les missions « Enseignement scolaire », « Défense », « Sécurité » et « Recherche et enseignement supérieur ». La mission présente un solde négatif de 2.625 emplois par rapport au plafond d'emplois de l'exercice précédent.
2. En termes de crédits budgétaires et fonds de concours :
- 11.703 millions d'euros d'autorisations d'engagement , soit 4,2 % du total des autorisations d'engagement (AE) des missions ;
- 11.265 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 4,1 % du total des CP des missions, correspondant, à hauteur de 73 %, à des dépenses de personnel du titre 2. La mission correspond à une administration de moyens : effectifs et informatique.
Les crédits seront complétés en cours d'exécution par un montant limité de fonds de concours (28 millions d'euros), détaillés dans la présentation par programme.
Les crédits de paiement connaissent à structure courante une progression de 4,03 %. Malgré une diminution des effectifs de la mission, le titre 2 progresse à structure courante de 8.084 millions d'euros à 8.224 millions d'euros. Cette augmentation du titre 2 est liée à la croissance mécanique du taux de cotisation au titre des pensions, qui passe de 50,74 % en 2007 à 55,71 % en 2008.
Source : annexe au
projet de loi de finances pour 2008 « Gestion des finances publiques
et des ressources humaines »
A. UNE MISSION QUI PREND EN COMPTE LE NOUVEL ORGANIGRAMME GOUVERNEMENTAL
1. Deux Bercy ?
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui se substitue désormais à la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » traduit sur le plan budgétaire la création d'un ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique de plein exercice, distinct, a priori , de l'autre ministère du pôle économique et financier de l'Etat, le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi (MINEFE). Ces deux ministères partagent néanmoins le même secrétaire général, la même direction des personnes et de l'adaptation de l'environnement professionnel et le même programme « support », le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière ». Il n'y a donc pas deux Bercy.
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » constitue une mission ministérielle, sous l'autorité du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Eric Woerth. Elle a été dotée, par rapport à l'ancienne mission « Gestion et contrôle des finances publiques » de trois nouveaux programmes .
Pour sa part, le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, sous l'autorité de Mme Christine Lagarde, a conservé deux missions :
- une mission « Pilotage de l'économie française », créée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, relative à la production d'études et de statistiques économiques et aux activités d'état-major liées à la définition et à la mise en oeuvre de la politique économique et financière et de la politique de l'emploi ;
- une mission « Développement et régulation économiques » recouvrant les moyens d'intervention et de soutien aux entreprises, au développement de leur activité et à la conduite de l'action économique du ministère.
Au-delà des trois missions dotées d'emplois, il est rappelé que les deux ministères du pôle économique et financier interviennent également dans 14 autres missions.
2. La lisibilité de l'action économique et financière s'en trouve-t-elle améliorée ?
Si les missions du pôle économique et financier se devaient d'évoluer en cohérence avec la nouvelle structure gouvernementale, leur lisibilité reste imparfaite. La répartition de Bercy entre pilotage stratégique, directions financières et régulation économique manque encore de clarté. Le partage entre fonctions d'état-major et fonctions opérationnelles n'est pas réalisé.
Au total, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » recouvre des fonctions régaliennes , liée au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l'Etat, des activités d'Etat major, de pilotage de la modernisation de l'Etat, d'expertise, de conseil, de contrôle et de soutien. Elle regroupe également les crédits de formation des fonctionnaires et de l'action sociale interministérielle.
Les axes directeurs de la mission manquent encore : votre rapporteur spécial souhaitera apporter une contribution dans ce domaine.
B. UNE MISSION DOTÉE DE CINQ PROGRAMMES
1. Quels sont les programmes de la mission ?
La mission « Gestion et contrôle des finances publiques » regroupait deux programmes : le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », et le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle ».
Désormais, la nouvelle mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » regroupe cinq programmes :
- le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ;
- le programme 221 (libellé modifié) « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » ;
- le programme 218 (libellé modifié) « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » ;
- le programme 302 (nouveau) « Facilitation et sécurisation des échanges » ;
- le programme 148 « Fonction publique ».
2. D'où viennent les nouveaux programmes de la mission ?
Le programme 221, constitué de la direction du budget, de l'agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE), de la direction générale de la modernisation de l'Etat » et de l'opérateur national de paye, constitue un héritage de la mission « stratégie et pilotage des finances publiques », qui était, elle, clairement une mission de pilotage.
Cette mission regroupait, en plus des directions précitées, la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) et la direction de la législation fiscale, restées sous la compétence du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi (MINEFE) et de la nouvelle mission « Pilotage de l'économie française ». La répartition des administrations d'état-major de Bercy entre deux missions conduira donc à une présentation du projet de loi de finances par deux ministères au lieu d'un seul , alors que l'on avait pu envisager au contraire qu'un seul ministère soit compétent, non plus seulement pour présenter le projet de loi de finances, mais aussi le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Le programme 302 (nouveau) « Facilitation et sécurisation des échanges » regroupe les crédits de la direction générale des douanes et des droits indirects, hormis la faible part de crédits correspondant à des actions strictement fiscales, qui apparaissent au sein du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local ».
Ce programme est issu de la scission de l'ancien programme 199 « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » de la mission « Développement et régulation économiques ». La direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ayant été rattachée au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, tandis que la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ayant été rattaché au ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, le programme 199 a été, en application d'une stricte logique administrative, scindé en deux nouveaux programmes, répartis dans deux missions distinctes.
Enfin, le programme 148 « Fonction publique », rattaché en loi de finances initiale pour 2007 à la mission « Direction de l'action du gouvernement », recouvre les crédits de l'Ecole Nationale d'administration, des Instituts Régionaux d'Administration (IRA) et les crédits d'action sociale interministérielle. Le programme est transféré car le titulaire du portefeuille du budget est désormais aussi celui de la fonction publique.
C. UNE MISSION À LAQUELLE S'APPLIQUE AVEC RIGUEUR LA POLITIQUE DE DIMINUTION DES EFFECTIFS DE L'ETAT
L'ancien ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a supprimé entre 2003 et 2005 plus de 5.500 emplois budgétaires.
Six directions à réseau de ce ministère (direction générale des impôts, direction générale de la comptabilité publique, direction générale des douanes et des droits indirects, direction générale du Trésor et de la politique économique, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et INSEE) ont signé des contrats de performance sur lé période 2006-2008 3 ( * ) s'engageant de manière pluriannuelle à des réductions d'effectifs en contrepartie de garanties de moyens de fonctionnement et d'investissement.
Les directions à réseau de la mission « Gestion des finances publiques ont encore diminué entre 2006 et 2008 leurs effectifs de 5.120 ETPT supplémentaires.
Evolution des effectifs des grandes directions à réseau de la mission
(en %)
|
Diminutions d'effectifs
|
|
|
DGI |
-3,60% |
|
DGCP |
-3,50% |
|
DGDDI |
-2,30% |
|
Effectifs relevant de la Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » |
-3,42% |
Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
La diminution globale des effectifs ETPT concerne majoritairement les effectifs de catégorie C, ce qui a pour effet de poursuivre le mouvement déjà engagé de restructuration des emplois, même si la catégorie C représente encore 43,3 % des emplois.
Compte-tenu des prévisions de départs à la retraite, le mouvement de réduction des effectifs pourrait se poursuivre à l'avenir. Chaque année, ce sont environ 3 % des effectifs des directions de la mission qui partent à la retraite.
Prévisions de départs à la
retraite d'agents payés en ETP
au sein de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources
humaines »
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
TITULAIRES |
4.328 |
4.568 |
5.099 |
5.125 |
|
Catégorie A |
1.001,4 |
1.117,4 |
1.344 |
1.302 |
|
Catégorie B |
1.594,1 |
1.660,7 |
1.901 |
1.878 |
|
Catégorie C |
1.732,5 |
1.790 |
1.855 |
1.945 |
|
Autres personnels (*) |
8 |
12 |
9 |
9 |
|
Total |
4.336 |
4.580 |
5.108 |
5.134 |
(*) Contractuels sur emplois permanents, ouvriers d'Etat et militaires.
Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
D. UNE MISSION QUI PRÉFIGURE LA REMUNERATION À LA PERFORMANCE ?
Le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique a fait évoluer son dispositif indemnitaire vers une prise en compte de la « performance ». En ce qui concerne les cadres dirigeants, le dispositif initié à Bercy depuis 2004 a été redéfini par le décret n° 2006-1019 du 11 août 2006 à portée interministérielle créant une indemnité de performance en faveur des directeurs d'administrations centrales. Le dispositif repose sur les principes suivants :
- fixation préalable d'objectifs précis, peu nombreux, priorisés et assortis d'indicateurs de mesure simples (3 à 5 objectifs et au maximum 2 indicateurs par objectif) ;
- mise en place d'un entretien d'évaluation annuel permettant à la fois de faire le bilan de l'année écoulée et de fixer les objectifs de l'année à venir ;
- prise en compte pour l'évaluation de la dimension managériale des fonctions ;
- mise en cohérence de la modulation indemnitaire avec l'évaluation.
Le bonus annuel et réversible d'une année sur l'autre est notifié individuellement, ainsi que l'appréciation portée sur les résultats et le management.
Indemnités de performance des cadres dirigeants à Bercy
|
Effectif |
Montant moyen |
Montant médian |
|
|
Directeurs |
16 |
19.803 euros |
22.128 euros |
|
Emplois de direction |
149 |
2.431 euros |
2.400 euros |
|
Administrateurs civils |
486 |
1.273 euros |
1.100 euros |
|
Contrôleurs généraux économiques et financiers |
194 |
3.321 euros |
3.586 euros |
Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
La rémunération au mérite concerne également les autres agents de catégorie A en fonction dans les services centraux, attachés et chefs de mission (environ 1.600 agents), dont l'allocation complémentaire de fonction est modulée en fonction des résultats obtenus.
De même, la rémunération indemnitaire des cadres des services déconcentrés (à partir du grade d'inspecteur principal) est également modulable, via l'allocation complémentaire de fonction, selon un dispositif propre à chacune des directions. L'amplitude de modulation est variable mais peut aller jusqu'à plus ou moins 20 % de la part fixe de cette prime.
Par ailleurs, certaines directions du ministère mettent ou ont mis en place des dispositifs spécifiques de rémunération de la performance en faveur des cadres intermédiaires, comme à la DGI ou à la DGCP.
Au total, les effectifs concernés par la modulation indemnitaire représentent environ 30 % des agents de catégorie A du ministère.
Il convient enfin de prendre en compte les primes d'intéressement collectif, versées à tous les agents d'une direction ayant atteint les objectifs de performance fixés. Ces objectifs sont mesurés à partir d'un nombre limité d'indicateurs portant sur l'essentiel de l'activité de la direction considérée et comportant des éléments de qualité de services. Les résultats sont validés par l'Inspection générale des finances. Le montant de la prime versée est fonction du nombre d'objectifs atteints et peut être égal à zéro, 80, 100, 120 ou 150 euros. Le dispositif a été mis en place dans les directions à réseau à partir de 2006 (au titre des résultats 2005) et a été étendu aux directions dites d'état major en 2007.
*
* *
La présente mission gagnerait en lisibilité si les programmes 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et 148 « Fonction publique » se trouvaient réunis dans une mission « Modernisation de l'Etat, de la fonction publique et des finances » : modernisation de l'Etat et modernisation de la fonction publique vont de pair. De ce point de vue, la structure de la mission, en laissant perdurer un cloisonnement administratif issu du passé, entre les actions dévolues à la modernisation de l'Etat et à l'informatisation des services et celles consacrées à la formation initiale des hauts fonctionnaires, mais aussi à l'action sociale interministérielle , peut laisser craindre une absence de cohérence dans la politique de réforme de l'Etat.
* 3 2007-2009 s'agissant de l'INSEE.