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10 juin 1999 : Les nouvelles techniques de recyclage et de valorisation des déchets ménagers et des déchets industriels banals ( rapport de l'opecst )

 

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B. LA RÉGLEMENTATION NATIONALE

Dans aucun État la réglementation nationale ne " plaque " la réglementation européenne, conformément d'ailleurs au principe même des directives laissant chaque État libre de prendre les mesures appropriées, les mieux adaptées au cadre juridique, géographique, historique, institutionnel qui est le sien. Les textes français sont, par conséquent, presque toujours différents des textes européens, même quand ils s'y rapportent expressément.

1. État de la réglementation

a) Présentation

Le mot réglementation est ici utilisé dans son sens large, de disposition fixant des normes ou des obligations, puisque, en vérité, l'essentiel est issu de dispositions législatives, et seulement accessoirement, de dispositions réglementaires, voire infra réglementaires.

Encadré n° 3

La réglementation française en matière de déchets

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I. Réglementations horizontales (tous déchets ou par installation)

 Loi n° 75-633 du 15 juillet 1975, relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux (JO 16 juillet 1975)

précisée par le décret n° 77-151 du 7 février 1977 (JO du 20 février 1977) et la circulaire du 18 mai 1977 relative au service d'élimination des déchets des ménages (JO du 9 juillet 1977)

 Loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (JO 20 juillet 1976)

 Circulaire du 21 octobre 1981 relative au service d'élimination des déchets des ménages

 Loi n° 88-1261 du 30 décembre 1988 sur l'élimination et le transit de certaines catégories de déchets (modifie la loi de 1975) (JO 4 janvier 1989)

 Loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement (modification des lois de 1975 et 1976) (JO 14 juillet 1992) Cette loi prévoit de réserver la mise en décharge aux seuls déchets ultimes, à compter du 1er juillet 2002.

 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (JO 3 février 1995)

 Décret n° 96-1008 du 18 novembre 1996 relatif aux plans d'élimination des déchets ménagers (JO 24 novembre 1996)

 Circulaire du 28 avril 1998 du ministre de l'Environnement sur la mise en oeuvre de plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés

II. Réglementations verticales (par types de déchets)


 Décret n° 97-1133 du 8 décembre 1997 relatif à l'épandage des boues issues du traitement des eaux usées (JO 10 décembre 1997)

complété par l'arrêté du 8 janvier 1998 fixant les prescriptions techniques (transposition des directives 75/442/CEE et 86/278/CEE) (JO 31 janvier 1998)

 Décret n° 79-981 du 21 novembre 1979 sur la récupération des huiles usagées (JO 23 novembre 1979)

 Circulaire du 26 avril 1993 du ministre de l'Environnement tendant à encourager les communes à orienter les vieux papiers vers des filières de récupération

 Décret n° 92-377 du 1er avril 1992 portant application pour les déchets résultant de l'abandon des emballages de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975, (dit décret sur les emballages ménagers)

 Décret n° 94-609 du 13 juillet 1994 relatif aux déchets d'emballage dont les détenteurs ne sont pas les ménages (JO 21 juillet 1994), précisé par la circulaire n° 95-49 du 13 avril 1995

 Décret n° 99-374 du 12 mai 1999 relatif à la mise sur le marché des piles et accumulateurs et à leur élimination (JO 16 mai 1999). Ce décret abroge le Décret n° 97-1328 du 30 décembre 1997 relatif à la mise sur le marché des piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses

b) Principaux textes

 La loi du 15 juillet 1975

La loi du 15 juillet 1975, promulguée -notons-le, et ce n'est sûrement pas un hasard - le même jour que la directive européenne, reste le texte de base en matière d'élimination des déchets. Rappelons, une fois encore, que tout était dit.

 D'abord, la compétence des communes ou de leurs groupements : " Les communes, ou les groupements constitués entre elles, assurent (...) l'élimination des déchets des ménages. Ces collectivités assurent également l'élimination des autres déchets définis par décret qu'elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. " (art. 12).

Ces deux dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles L.1222-13 et L.1222-14 du code des collectivités territoriales. La compétence des communes concerne ainsi ce qu'on appellera par la suite " les déchets ménagers et assimilés ".

 Ensuite, le principe de  récupération : " L'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitements nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie... " (art. 2). " Des décrets en Conseil d'État peuvent réglementer les modes d'utilisation de certains matériaux, éléments ou formes d'énergie, afin de faciliter leur récupération ou celle des matériaux et éléments qui leur sont associés dans certaines fabrications. La réglementation peut porter notamment sur l'interdiction de certains traitements, mélanges ou associations avec d'autres matériaux, ou sur l'obligation de se conformer à certains modes de fabrication " (art. 16).

" Le Gouvernement peut, en vue de contribuer à la sauvegarde de l'environnement (...) fixer la proportion minimale de matériaux ou éléments récupérés qui doit être respectée pour la fabrication d'un produit ou d'une catégorie de produits. " (art. 17).

 La loi fixe également quelques-unes des modalités de financement. Les communes ont notamment la possibilité de créer une redevance spéciale pour les déchets. Un établissement public chargé de contribuer au financement d'opérations concernant la récupération des déchets est également créé -l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets (ANRED)- transformé, quelques années plus tard, en Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

 La loi du 13 juillet 1992

La loi de 1992 a pour objectif de moderniser la politique globale des déchets. Elle complète la loi de 1975 par trois apports fondamentaux. Elle comporte un principe, une obligation et trois définitions.

 Un principe de prévention : les dispositions de la loi ont pour objet de prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets.

 Une obligation : à compter du 1er juillet 2002, les installations d'élimination de déchets par stockage ne seront autorisées à accueillir que des déchets ultimes. Ainsi, la loi de 1992 est-elle connue pour être celle qui " met fin à la mise en décharges ".

Si le principe des plans d'élimination des déchets avait été posé en 1975, la loi de 1992 a précisé le contenu et les procédures de ce plan. Chaque département doit être couvert par un plan départemental ou interdépartemental d'élimination des déchets ménagers ou assimilés. Ces plans tendent à la création d'ensembles coordonnés d'installations d'élimination des déchets, et énoncent les priorités à retenir pour atteindre les objectifs de la loi précitée (prévention, valorisation...). Il a été précisé plus tard que ces plans doivent prévoir les installations nouvelles nécessaires et les modalités permettant à la fois de réduire au minimum les distances de transport, les volumes à transporter, ainsi que de valoriser au mieux les déchets concernés (question écrite n° 38.055, JO AN 29 juillet 1996, p. 4146).

 La loi comporte enfin trois définitions qui seront utiles par la suite :

 la valorisation des déchets. Le mot apparaît pour la première fois dans la loi française. La valorisation des déchets consiste dans " le réemploi, le recyclage ou toute autre action visant à obtenir, à partir de déchets, des matériaux réutilisables ou de l'énergie " ;

 les déchets industriels spéciaux qui, en raison de leur propriétés dangereuses figurent sur une liste fixée par décret, et ne peuvent être déposés dans des installations de stockage recevant d'autres catégories de déchets ;

 les déchets ultimes qui sont " les déchets résultant ou non du traitement d'un déchet qui n'est plus susceptible d'être traité dans des conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant et dangereux ".

 Cette loi a été précisée par plusieurs circulaires successives, dont la plus récente est la circulaire du 28 avril 1998 dite " circulaire Voynet ". Ce texte rappelle, d'une part que " l'objectif de résorption des décharges (...) devait être fermement maintenu. " Il manifeste, d'autre part, une volonté de réorientation des plans en faveur du recyclage. " Cette réorientation doit se traduire par un aménagement des objectifs antérieurement définis de façon à intégrer davantage de recyclage matière et organique et, ainsi, de limiter le recours à l'incinération et au stockage aux seuls besoins. "

 Le " décret emballages "

Le décret du 1er avril 1992 met en place une réglementation spécifique concernant l'élimination des déchets résultant de l'abandon d'emballages. Il met en oeuvre les dispositions des directives européennes de 1975 et 1991 (directive 75/442 du 15 juillet 1975, modifiée par la directive 91/156 du 18 mars 1991). Le dispositif vise à éliminer les déchets d'emballages dont les détenteurs finaux sont les ménages. Ainsi, les emballages non ménagers sont-ils exclus du champ d'application du décret.

Le principe est que le producteur, l'importateur ou le responsable de la première mise sur le marché du produit est tenu de pourvoir ou contribuer à l'élimination des déchets d'emballages. Ainsi, n'y a-t-il pas d'obligation de valorisation, mais une seule obligation de reprise. Ils peuvent donc récupérer et éliminer eux-mêmes les emballages (système de consignation) ou contribuer à un système collectif.

Le décret laisse les voies ouvertes quant à la nature dudit système collectif, et quant aux modes de traitement (recyclage des matériaux ou récupération d'énergie).

2. Observations

a) Observations d'ordre politique

 La législation sur les déchets traduit une grande continuité et une ambition raisonnable. On observera tout d'abord que ce dossier dépasse les clivages politiques traditionnels. Depuis la loi de 1992, véritable déclencheur de l'action sur les déchets, plusieurs ministres se sont succédés, mais tous, peu ou prou, ont poursuivi la même politique. Il y a parfois des inflexions, parfois des impulsions, mais la direction générale est la même. Ainsi, la " loi Lalonde " de 1992 et la " circulaire Voynet " de 1998 se complètent-elles, et participent-elles à la même politique qu'ont suivi, en leur temps, les ministres successifs de l'environnement via le " plan Royal ", la " loi Barnier " et la " circulaire Lepage "...

On observera que l'ambition reste raisonnable, que les choix des modes de traitement sont ouverts et que la responsabilité repose sur les élus locaux qui, collectivement, doivent adopter un plan départemental.

b) La faiblesse des objectifs chiffrés.

 Sauf exception, les contraintes sont mesurées. La loi ne fixe une contrainte nationale et une échéance précise que sur les seules décharges. Pour le reste, la loi elle même ne fixe pas d'objectif chiffré. On ne retrouve des indications chiffrées que dans les textes d'accompagnement, parfois de façon purement fortuite.

Comme ce fut le cas en 1991, au détour d'une question écrite. " L'objectif que s'est assigné le Gouvernement dans le cadre du plan national pour l'environnement, qui a fait l'objet d'un débat parlementaire le 9 octobre 1990, est de faire passer le taux de recyclage global, hors matériaux de construction, des matières premières industrielles, d'un tiers actuellement (1991), à la moitié en l'an 2000, soit 50 % de plus en moyenne ".11(*)

Depuis, d'autres précisions ont été apportées mais toujours hors des textes législatifs ou réglementaires. C'est notamment le cas de la " circulaire Voynet " précitée qui précise que " l'objectif national retenu est qu'à terme, la moitié de la production des déchets dont l'élimination est de la responsabilité des collectivités soit collectée pour récupérer des matériaux en vue de leur réutilisation, de leur recyclage, pour un traitement biologique ou pour l'épandage agricole ".

C'est aussi le cas de l'arrêté d'agrément d'Éco-Emballages et d'Adelphe puisqu'un objectif de 75% des déchets d'emballages ménagers a été fixé par l'État.

 On notera que, contrairement à la France qui fixe peu de chiffres et un objectif " à terme " sans préciser lequel, l'Union européenne et certains États ont adopté des législations générales plus rigoureuses, en se fixant des objectifs chiffrés et des échéances précises,

L'Union européenne s'est engagée dans des programmes spécifiques précis. Le cinquième programme d'action environnemental, adopté en 1992, prévoit pour l'an 2000 d'arriver à 50 % de recyclage/réutilisation pour le papier, le verre et les plastiques. En ce qui concerne le recyclage et la valorisation des emballages, les objectifs précis à atteindre d'ici 2001 ont été fixés par la directive européenne du 20 décembre 1994. A savoir : valorisation de 50 à 65 % en poids des déchets d'emballages, et recyclage de 25 à 45 % en poids des déchets d'emballages, avec un minimum en poids de 15 % pour chaque matériau d'emballages.

Il s'agit certainement d'une tendance lourde puisque les nouvelles propositions de directives comportent toutes des indications chiffrées (proposition de directive sur la mise en décharge, proposition de directive sur les véhicules hors d'usage par exemple...).

La législation française actuelle est, par conséquent, encore peu contraignante au regard d'autres réglementations.

Encadré n° 4

La législation californienne en matière de déchets

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Le cadre légal : l'AB 939

En matière d'environnement, la Californie se pose volontiers en leader. L'État s'implique de plus en plus sur l'eau, l'air, la surpopulation, les déchets...

Adoptée par l'État de Californie en 1989, l'AB (Assembly Bill) 939 et sa modification AB 2494, imposent que chaque municipalité réduise (" divert ") 25 % des déchets mis en décharge en 1995, et 50 % en 2000. Des amendes très importantes sont prévues en cas de non respect (jusqu'à 10.000 $ par jour). C'est ce qu'on appelle le taux de diversion.

Cette diversion n'est pas, à proprement parler, un taux de recyclage (la diminution peut aussi être réalisée par une réduction du volume des déchets à la source), mais dans les faits, on assimile souvent taux de diversion et taux de recyclage. Le recyclage préserve les ressources naturelles, réduit la pollution, due notamment à l'exploitation minière, et augmente la durée de vie des décharges existantes.

Cette loi de l'État de Californie est mise en oeuvre dans les 58 counties et les villes de l'État

Nota : L'option est aujourd'hui entre mise en décharge et recyclage. Nulle part, il n'est question d'incinération. Le sujet, le mot même, sont tabou, associés à " an emotional toxicity ".

Les résultats

L'ensemble des déchets représente 52 millions de tonnes chaque année (pour les seuls déchets ménagers, 2 kg par jour et par personne, soit 730 kg par an, contre 430 en France). L'objectif vise donc à " divertir ", retirer des décharges, 26 millions de tonnes par an. On mesure alors l'ampleur du défi.

La loi fédérale fixant l'objectif de 50 % de diversion a été très controversée au début, puis a été complètement intégrée.

Le taux de diversion est passé, en Californie, de 17 % en 1989, à 32 % en 1997, alors que la moyenne nationale dans l'ensemble des États-Unis est de 27 %. Certaines villes ont des objectifs et des résultats bien supérieurs. Quarante-trois territoires ont même déjà atteint le seuil de 50 %.

Conformément à la législation californienne, la cité de Los Angeles a entrepris un programme de diversion (recyclage), dit SBRE (Source : Reduction and Recycling Element), qui fixe des objectifs supérieurs à ceux de la loi californienne : 36 % en 1995, 60 % en 2005. Si l'objectif de la ville sera difficilement atteint, l'objectif de la loi californienne le sera : le taux de diversion était de 46,6 % en 1997.

Il convient cependant d'observer que des réglementations trop strictes ont aussi des effets pervers. D'une part les coûts sont souvent sans commune mesure avec les prix français, d'autre part, les contraintes conduisent parfois à des effets inattendus, comme par exemple exporter ses déchets vers des pays, voisins ou éloignés, à coûts et contraintes inférieures (transferts de déchets d'Allemagne vers la France par exemple).

 Observations d'ordre juridique

Loi d'avant-garde, et sans doute trop en avance sur son temps, la loi de 1975 n'a guère été appliquée. Mais elle a laissé son empreinte dans ce qui tend à devenir un droit des déchets. Droit aussi complexe que flou, tant les imprécisions sont nombreuses.

 Première imprécision : les déchets industriels banals (DIB)

Dès 1975, il était convenu que la compétence des communes ne pouvait s'arrêter aux seuls déchets des ménages, mais concernait également les autres déchets " définis par décret, qu'elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétion particulière ".

Cette assimilation a d'abord concerné les seuls déchets commerciaux et artisanaux " qui peuvent être éliminés sans sujétion technique particulière et sans risque pour les personnes et l'environnement " (décret du 7 février 1977). Bien que ne figurant pas explicitement parmi les déchets assimilables définis réglementairement, les déchets industriels banals ont été progressivement associés par voie de circulaire aux déchets ménagers ou, plutôt, en quelque sorte, " assimilés aux déchets assimilables ".

En dépit d'une méthodologie douteuse (extension d'une compétence et d'une obligation communale par voie de circulaires !), les DIB sont, aujourd'hui, pleinement intégrés au " paysage des déchets municipaux ". Les DIB ont été définis par une circulaire du 1er mars 1994 comme suit : " L'appellation usuelle de déchets industriels banals (DIB) désigne les déchets issus des entreprises (commerce, artisanat, industrie, services) qui, par leur nature, peuvent être traités ou stockés dans les mêmes installations que les déchets ménagers ".

Les DIB restent donc sujet à débat. Des contentieux existent, et l'approche en est avant tout pragmatique. Cette nécessaire adaptation a été formellement reconnue par la deuxième circulaire du 14 mars 1998 qui laisse à la collectivité intéressée la tâche de définir son périmètre : " Les collectivités n'ont pas de responsabilité concernant les déchets industriels banals et les déchets du BTP, sauf s'ils sont collectés dans le cadre du service public dans les limites que se fixent les collectivités elles-mêmes. Ainsi donc pour le dimensionnement des opérations de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, la prise en compte éventuelle des déchets non ménagers relève de la responsabilité et de la décision des collectivités. "

 Deuxième imprécision : les déchets ultimes

La notion est apparue avec la loi du 13 juillet 1992 qui définit le " déchet ultime " comme tout déchet " résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans des conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de sa part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux ". Sitôt apparue, cette notion n'a cessé d'être controversée. En raison non seulement de son caractère instable dans le temps (un déchet " ultime " hier, peut ne plus l'être demain, l'évaluation dépendant du progrès technologique), mais aussi dans l'espace (" Un déchet ultime pour un producteur, ne l'est pas pour un autre ". Tout dépend du coût que chacun estime acceptable.) Ce doute a été accru par une évolution des conceptions de l'administration, puisqu'en 1996, la conception dominante était d'assimiler les déchets ultimes aux résidus d'incinération. Un premier revirement a eu lieu en 1997, afin d'éviter que l'incinération ne devienne de fait un traitement obligé avant la mise en décharge, confirmé et amplifié en 1998 puisque la " circulaire Voynet " consacre de longs développements sur cette question, et combine une définition " matière " et une définition " locale ". " Le déchet ultime pouvant être mis en décharge au delà de juillet 1992, se définit comme la fraction non récupérable des déchets, et non comme le seul résidu d'incinération. (...) Le déchet ultime est propre à chaque périmètre d'élimination des déchets ménagers et assimilés, pour tenir compte des objectifs et des possibilités de récupération et de traitement (propre à chaque territoire)."

 Troisième imprécision : la valorisation

Au terme de la loi de 1992, la valorisation consiste dans " le réemploi, le recyclage ou toute autre action visant à obtenir, à partir des déchets, des matériaux réutilisables ou de l'énergie " ; il existe donc deux types de valorisation : la " valorisation matière " et la " valorisation énergétique ". Sans doute complémentaires, mais quelquefois substituables12(*)

 Quatrième imprécision : la notion même de déchet

La notion actuelle définie par la loi de 1975 combine deux critères. Un critère physique : " Tout résidu de production, de transformation et d'utilisation, toute substance, tout matériau ou produit ". Un critère subjectif : puisqu'il faut que le propriétaire de ces résidus, matériaux ou " plus généralement ces biens meubles " l'ait " abandonné " ou le " destine à l'abandon ".

Il ne semble pas que cette notion soit parfaitement adaptée aujourd'hui. La notion d'abandon, en particulier, n'est plus pertinente. Elle ne rend pas compte des traitements que peuvent subir les déchets, en vue d'une opération de valorisation. Il n'y a, de toute évidence, pas " abandon " d'un déchet qui, par la suite, peut trouver une valeur.

Le seul fait de regrouper les déchets suffit parfois à leur donner cette valeur. Une huile usagée est un déchet pour le consommateur qui l'" abandonne ". Collectée par un ramasseur, elle devient alors un produit qui a une valeur marchande, qui peut être utilisé dans une cimenterie par exemple.

Un résidu qui peut être recyclé ou valorisé est-il vraiment un déchet ? Ou plutôt, à quel moment cesse-t-il d'être un déchet ?

Nombre de déchets sont en vérité de véritables matières premières secondaires, tout aussi utiles que des matières premières vierges.

Une nouvelle définition devrait prendre en compte cette nouvelle dimension économique. Elle devrait également prendre acte du contexte culturel. On le verra, dans la plupart des cas, les communications fondées sur le recyclage ont été des échecs, car le déchet est un mot qui fait peur. Beaucoup de professionnels s'efforcent de requalifier leurs produits pour éviter le regard et le refus qu'il comporte. Le déchet suscite la crainte, la peur même. Il est rejeté en quelque sorte deux fois.

De nouvelles définitions seraient certainement bienvenues.

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