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TROISIÈME PARTIE - LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER LES DÉCISIONS SUR LES TGE ET DE PROGRAMMER À LONG TERME LE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE

Introduction

Ainsi que l'ont montré les auditions et les visites réalisées par vos Rapporteurs, les TGE actuellement en service sont à l'évidence nombreux et mobilisent des ressources financières importantes.

Vos Rapporteurs ont également constaté qu'il existe un foisonnement de projets de nouveaux TGE, tels qu'ils ont pu être formulés librement par les chercheurs auditionnés.

Loin d'être inquiétant, ce foisonnement de projets, dont certains viendraient renouveler les équipements existants arrivés en fin de vie mais dont d'autres pourraient, une fois validés, s'ajouter aux installations actuelles, démontre la créativité et l'ambition des chercheurs français mais pose aussi la question des choix à effectuer et celle de leur financement à long terme.

Pour les deux dimensions du problème, à savoir la prise de décision et le financement, la classification élaborée au chapitre précédent facilite considérablement l'analyse et c'est évidemment son objet.

L'identification des finalités des TGE apporte des indications précieuses sur les circuits de décision et les procédures à suivre, ainsi que sur la logique à adopter pour les financements.

Pour autant, les besoins de financement des TGE sont loin de résumer la totalité des besoins financiers de la recherche de notre pays.

S'agissant des équipements matériels, il faut en effet prendre en compte les équipements lourds et les équipements mi-lourds des laboratoires, dont l'importance ne peut être sous-estimée, même si la mutualisation des instruments dans de grands centres à la pointe de la technologie comme les TGE est une des caractéristiques fondamentales de la science moderne.

Par ailleurs, la question des effectifs de la recherche se pose aujourd'hui avec une acuité qui ne fera qu'augmenter dans les dix prochaines années, compte tenu des pyramides des âges des organismes de recherche et de la recherche universitaire.

Une question centrale doit être posée à cet égard.

Cette accumulation de défis se produit-elle à un moment où la France serait à l'extrême limite des efforts qu'elle peut fournir et où elle devancerait les autres pays de niveau comparable dans ses efforts de recherche ?

La réponse à cette question suppose évidemment que soit pris en compte le rôle de la science dans le développement économique et plus généralement la réponse qu'elle apporte aux nombreuses questions que se pose la société.

Enfin, il convient d'examiner quels sont les moyens utilisables au plan financier et en particulier budgétaire pour engager un effort supplémentaire de plusieurs années et notamment de tirer les enseignements de précédentes expériences de programmation de la recherche.

I - DES PROCESSUS DE DÉCISION SUR LES TRÈS GRANDS ÉQUIPEMENTS À FAIRE ÉVOLUER VERS UNE PLUS GRANDE OUVERTURE ET UNE PLUS GRANDE RESPONSABILISATION

Lors des auditions qu'ils ont réalisées, vos Rapporteurs ont cherché à déterminer la nature du traitement budgétaire des très grands équipements.

Il a également été procédé à un historique rapide du rôle et des travaux du Conseil des très grands équipements durant sa période de fonctionnement, c'est-à-dire entre 1988 et 1996.

Il a paru par ailleurs intéressant d'examiner, à titre d'information, les processus de décision relatifs au projet SOLEIL de synchrotron de 3ème génération.

Une analyse a par ailleurs été faite des processus de décision que compte employer à l'avenir la direction de la recherche, et dont les éléments commencent à se mettre en place.

Enfin, vos Rapporteurs se sont attachés à indiquer quelles fonctionnalités doivent être remplies par tout système de décision sur les TGE ou les impliquant.

1. Les lacunes actuelles du traitement budgétaire des TGE et de l'information du Parlement sur ce sujet

L'approche budgétaire des TGE souffre de lacunes évidentes, de même d'ailleurs que l'information du Parlement sur cette importante question.

1.1. L'approche budgétaire des TGE

Vos Rapporteurs se sont interrogés sur l'approche budgétaire de la notion de très grands équipements, compte tenu de l'importance de ces outils de recherche et de leur poids souvent souligné sur le budget civil de recherche et développement.

Une audition de la Direction du Budget du ministère de l'économie, des finances, et de l'industrie a donc été organisée le 17 mai 2000 afin d'obtenir des informations sur le traitement budgétaire de cette catégorie de dépenses.

Des renseignements communiqués à vos Rapporteurs et à leur groupe de travail, il appert qu'il n'existe pas de définition budgétaire des très grands équipements et qu'il n'existe pas de traitement spécifique des très grands équipements dans le cadre de la procédure budgétaire.

Par ailleurs, il n'existe pas non plus de processus budgétaire spécifique concernant les très grands équipements.

Enfin, il n'existe pas non plus de procédure de décision interministérielle formalisée relative aux TGE.

En tout état de cause, la procédure budgétaire appliquée au Budget civil de la recherche et développement (BCRD) est globale.

La dotation de l'Etat aux différents organismes de recherche publics est globalisée. De surcroît, à la diversité des statuts juridiques de ces derniers répond une variété de canaux budgétaires.

Au reste, la Direction du budget a estimé qu'une définition des très grands équipements est nécessaire, du fait de l'importance des enjeux et parce qu'il faut un processus de décision fiable et efficace. Ce dernier devrait intégrer les différentes facettes à prendre en compte, à savoir les choix de TGE concurrents, les plans de financement et la recherche de coopérations internationales.

Un seuil financier aurait une pertinence, à condition de ne pas considérer le seul coût de l'investissement mais au contraire de faire référence au coût complet comprenant non seulement les dépenses d'investissement mais aussi les coûts de fonctionnement.

En définitive, les crédits correspondants aux TGE sont inclus dans la dotation globalisée aux organismes de recherche. Ceux-ci appliquent des processus budgétaires internes pour l'allocation aux TGE.

Ce n'est que grâce aux données collectées par la direction de la recherche du ministère de la recherche que s'effectue une consolidation extra-budgétaire et ex post relative aux TGE.

Au demeurant, selon l'appréciation de la Direction du Budget, le poids des dépenses relatives au TGE en France est cohérent avec ce qu'il est dans d'autres pays.

1.2. L'insuffisance des documents de base fournis au Parlement

L'information active sur les TGE donnée au Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances est présenté dans le rapport sur l'état de la recherche et du développement technologique prévu par la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982.

Une page est généralement consacrée à ce sujet (voir exemple ci-après).

Figure 1 : Fac simile de la page du " Jaune " budgétaire consacré aux TGE [rapport sur l'état de la recherche et du développement technologique annexé au projet de loi de finances pour 2001 (article 4 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982)]

Au demeurant, les informations données sont plus qualitatives que quantitatives, et ne permettent pas d'avoir une idée du montant consolidé des dépenses, incluant les frais de personnel, de fonctionnement et d'investissement.

Par ailleurs, le fascicule budgétaire sur la recherche, souvent décrit comme le " Bleu " budgétaire présente les autorisations de programme des organismes de recherche. Mais l'affectation des autorisations de programme des organismes de recherche n'est pas détaillée, ce qui rend impossible le suivi d'un TGE particulier.

En conséquence, les Rapporteurs spéciaux des commissions des finances et les Rapporteurs pour avis des autres commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat, adressent des questions à la Direction du Budget parmi un nombre important d'autres sujets et reçoivent les informations demandées, qu'ils incorporent ou non à leur rapport.

Les impératifs de l'actualité budgétaire et les choix des Rapporteurs font que les TGE ne sont pas toujours analysés avec le même degré de détail, ce qui peut compliquer une démarche de suivi régulier.

Telles sont les limites de l'information donnée à la représentation nationale sur les très grands équipements.

L'insuffisance de cette information empêche bien entendu tout avis ex ante sur les choix à effectuer.

La responsabilité du Parlement n'est évidemment pas de choisir entre tel ou tel projet de TGE ou de décider d'un lancement de TGE.

Mais le fait de le consulter apporterait sans aucun doute un éclairage complémentaire intéressant.

L'insuffisance de l'information communiquée spontanément complique par ailleurs le contrôle ex post sur la pertinence des choix opérés.

Au vrai, une instance rattachée au ministère de la recherche, le Conseil des grands équipements, a, de 1988 à 1996, été chargé de conseiller le ministère chargé de la recherche, et ce faisant, contribuait à la transparence et à la connaissance des projets de TGE.

L'importance de son rôle à cet égard puis sa suppression invitent à examiner son fonctionnement.

2. Le rôle important mais périlleux de l'ancien Conseil des grands équipements

L'idée que les très grands équipements scientifiques nécessitent un suivi particulier et que les décisions les concernant nécessitent un examen particulier remonte au début des années 1980.

Un groupe présidé par Jean TEILLAC s'est réuni en 1981 et 1982, avant de se dissoudre en 1983. Néanmoins, la nécessité réapparaît rapidement d'une réflexion spécifique sur ces investissements d'une nature particulière, en raison de leur ampleur et de leur horizon de temps à plusieurs années.

En réalité, la procédure de création du Conseil des très grands équipements est lancée par le ministre délégué chargé de la recherche et de l'enseignement supérieur, M. Jacques VALADE, le 7 avril 1988.

Selon les termes de la lettre adressée par le ministre au Professeur Claude FREJACQUES, pour lui en confier la présidence et l'appeler à lui faire des propositions sur sa composition, la mission du futur " Conseil des grands équipements " est " d'examiner les projets relatifs aux grands équipements souhaités par la communauté scientifique tant en ce qui concerne leur intérêt et leur cohérence à l'égard d'autres projets nationaux ou internationaux. Il devra également confirmer les évaluations financières et déterminer le rapport coût/intérêt scientifique des différentes propositions ".

Suite au changement de majorité parlementaire, c'est M. Hubert CURIEN, ministre de la recherche et de la technologie, qui crée un " Conseil des très grands équipements ", par arrêté du 25 juin 1988.

2.1. Historique du Conseil

Le Conseil des très grands équipements, selon son arrêté de création, a pour mission de " donner un avis sur les nouveaux projets dans le domaine des très grands équipements scientifiques dont le coût et l'importance nécessitent une coordination et une programmation pluriannuelle du financement ".

Le Conseil " apprécie leur degré de maturation et leur pertinence à l'égard des autres projets développés au plan international. Il étudie les propositions de financement relatives à ces projets, en vue de leur inscription au budget des organismes de recherche ou administrations concernées, au titre du BCRD ".

En outre, " le Conseil fait toute proposition tendant à la mise en _uvre d'une planification des très grands équipements scientifiques dans le cadre de l'effort national de recherche. Il effectue régulièrement un examen de la compétitivité des équipements existants et de leur utilisation en prenant en compte l'environnement international et les perspectives de valorisation ".

Le Conseil comprend 11 membres, dont son Président, choisis pour leur compétence dans les domaines ou les disciplines dont le développement est lié à l'utilisation des TGE.

Le Conseil connaît un premier renouvellement de ses membres en 1991, puis en 1994. Le mandat des membres et du Président nommés en 1994 est prorogé jusqu'au 30 juin 1996.

Le Conseil, dont le secrétariat est assuré par la direction générale de la recherche et de la technologie, a établi un rapport annuel remis au ministre, de 1989 à 1996.

2.2. Une mission utile mais impossible

Souvent décriée, l'action du Conseil des très grands équipements appelle un examen impartial, dont il ressort qu'il a joué un rôle d'une utilité manifeste.

2.2.1. L'intérêt de ses méthodes et de son rôle

Le Conseil a, de par sa mission, efficacement éclairé les instances de décision gouvernementales sur les TGE à raison du rôle structurant de ces derniers, grâce à la mise en perspective intégrée sur le long terme de l'ensemble des TGE.

Mais le Conseil ne s'est pas contenté de ce rôle de conseil et a joué un rôle de filtre actif ou passif vis-à-vis des projets de TGE 1. En tant que filtre actif, le Conseil a contribué à la révélation des besoins en rayonnement synchrotron 2. En tant que filtre passif, le Conseil s'est contenté de prendre note des décisions intervenues dans le spatial, compte tenu de la structuration très en avance de ce secteur, mais a pu requérir des études complémentaires pour d'autres projets non encore arrivés à maturité.

Au demeurant, le Conseil a assumé la lourde charge de recueillir sur le long terme des données chiffrées selon des méthodes stables, en dépit de difficultés techniques considérables tenant à la variabilité des présentations budgétaires ou comptables.

2.2.2. Les limites de la structure

Les limites des résultats obtenus par le Conseil tiennent essentiellement à l'insuffisance de ses moyens, à la définition restrictive de son rôle et à la place floue qu'il a occupée dans le processus d'élaboration des décisions.

Le rapport du Conseil était adressé en direct à près de 180 grands responsables, qui eux-mêmes pouvaient le diffuser, de telle sorte que la plupart des responsables de laboratoires pouvaient en prendre connaissance.

Le rapport n'était toutefois pas imprimé à destination du public.

Le rattachement direct du Conseil au ministre de la recherche a par ailleurs représenté une limite évidente à son activité, ainsi qu'une contrainte difficile à gérer.

C'est ainsi qu'à la suite d'un désaccord du Conseil avec des membres du cabinet, le logo du secrétariat d'Etat a été retiré au document imprimé en 1996. Autre difficulté rencontrée par le Conseil, c'est de devoir aider, à différentes reprises, à la mise en _uvre de réduction de crédits de TGE, ce qui excédait largement ses attributions.

Par ailleurs, l'absence de moyens propres l'a rendu tributaire d'un ministère qui a souvent eu des difficultés à en définir le mode d'emploi.

L'étude des rapports successifs qu'il a établis montre que le Conseil des grands équipements a sans aucun doute effectué un travail utile pour instruire et programmer les projets de TGE.

Son travail a contribué à ce que la politique des TGE soit une réussite, du fait des succès scientifiques et techniques obtenus et des coopérations internationales nouées, dans le respect de contraintes budgétaires fortes.

C'est pourquoi il apparaît fondé de dire que le Conseil a sans aucun doute contribué positivement à la politique de recherche française, dans la limite du rôle qui lui a été confié et des moyens qui lui ont été données.

Malgré l'utilité de son travail, le Conseil a été mis en sommeil en 1996.

3. Le schéma de décision adopté par la direction de la recherche pour les TGE

Après cette mise en sommeil en 1996 et finalement la suppression du Conseil des grands équipements, quelle est la procédure qui a été utilisée pour les très grands équipements ?

Il est difficile d'établir sur le début de la période suivante un schéma de décision. On peut toutefois examiner le cas du projet de synchrotron SOLEIL qui traverse toute la période allant de 1989 à 2000 et qui constitue un test en vraie grandeur des anciennes procédures et des prémisses du système actuel.

Au delà de cet exemple, il convient surtout d'examiner les premiers pas et les projets des nouveaux processus de décision adoptés par la direction de la recherche.

3.1. Rappel : l'instruction du dossier SOLEIL et la décision sur le projet

Un retour sur les mécanismes administratifs et politiques relatifs aux avatars du projet SOLEIL doit être fait pour déterminer si la collectivité a bénéficié d'un processus de décision optimal.

Le calendrier des travaux scientifiques et administratifs est indiqué dans le tableau suivant.

Tableau 1 : Chronologie du projet SOLEIL - Avis et Décisions des différentes instances compétentes

1989

rapport annuel

- rapport du Conseil des grands équipements : " la communauté scientifique des utilisateurs devrait mener une réflexion approfondie sur ses besoins lorsque l'ESRF [alors en construction] fonctionnera de manière régulière et avec son niveau d'équipement définitif "

1990

rapport annuel

- rapport du Conseil des grands équipements : " le Conseil a pris bonne note qu'un Comité de prospective est en cours de constitution pour examiner la pertinence du maintien d'une source nationale de rayons X et les mesures à prendre en conséquence "

1992

rapport annuel

- rapport du Conseil des grands équipements : " l'amplification des recherches utilisant le rayonnement synchrotron [se produit] à un rythme tel qu'il faut prévoir un doublement des projets et d'utilisateurs environ tous les 5 ans alors que les possibilités expérimentales du LURE seront dépassées avant la fin du siècle et qu'une part importante de la communauté français ne sera pas servie par l'ESRF "

1993

rapport annuel

- rapport du Conseil des grands équipements : " L'intérêt pour la communauté scientifique française d'avoir accès à une machine comme SOLEIL ne semble guère faire de doute. Le problème très difficile est celui du financement. Le Conseil attend donc des organismes concernés des propositions précises explorant toutes les possibilités ".

1994

rapport annuel

- rapport annuel du Conseil des grands équipements : " Le Conseil confirme l'intérêt scientifique du projet examiné par le précédent Conseil et en conséquence recommande la création d'un comité de pilotage ".

19 octobre

- diagnostic de Pierre AIGRAIN, Président du Conseil des grands équipements, adressé en son nom propre au ministre de la recherche : " il m'apparaît que la décision de construire SOLEIL devra intervenir un jour mais que ce jour, sauf résultats défavorables de l'audit technique de l'injecteur [du Lure] se situe dans la fourchette de deux à cinq ans ".

26 octobre

- demande par le ministre de la recherche d'une étude plus poussée de la durée de vie des installations actuelles

1995

rapport annuel

- rapport du Conseil des grands équipements : " le Conseil confirme l'intérêt scientifique du projet. Le dossier technique d'avant projet sommaire apparaît suffisamment avancé aujourd'hui pour pouvoir lancer un avant projet détaillé "

1996

20 février

- demande adressée par le secrétaire d'Etat à la recherche au CEA et au CNRS de faire procéder à l'étude détaillée du projet SOLEIL

Tableau 2 : Chronologie du projet SOLEIL - Avis et Décisions des différentes instances compétentes (suite et fin)

1996

mars

- avis favorable du Conseil des très grands équipements au lancement de SOLEIL : " Le Conseil approuve sans réserve le plan présenté conjointement par le CNRS et le CEA "

2 mai

- signature par le CEA et le CNRS d'une convention de 3 ans en vue de la réalisation de l'Avant Projet Détaillé de SOLEIL

30 juin

- non-renouvellement et mise en sommeil du Conseil des grands équipements

1997

3 mars

- rapport favorable du comité stratégique formé par le Secrétaire d'Etat à la recherche pour préciser divers points relatifs au projet SOLEIL.

30 mai

- Note du Secrétaire d'Etat à la recherche au Directeur général de la recherche et de la technologie - objet : procédure de lancement du projet SOLEIL : " en avril dernier, le dossier a été transmis au Premier ministre avec avis favorable du Secrétariat d'Etat à la Recherche quant à la faisabilité du projet et ses conditions de financement. La décision prise n'a pu être rendue publique sur-le-champ, du fait de la campagne électorale qui débutait. Celle-ci s'achevant aujourd'hui, je puis vous confirmer officiellement la décision du Premier Ministre, qui vaut accord de principe pour la construction du synchrotron SOLEIL pour un coût total n'excédant pas 1,350 milliard de francs HT, avec une participation de moitié des collectivités locales. Après cette première étape, il convient désormais d'instruire le dossier de la sélection du site. "

novembre

- remise au ministre chargé de la recherche d'un dossier justifiant l'APD et en donnant les grandes lignes

1998

mars

- rapport du Conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CIRST) : " parmi les TGE scientifiques, le projet SOLEIL doit être considéré, dans l'état actuel du dossier, comme hautement prioritaire "

1999

juin

- remise de l'avant projet détaillé de SOLEIL

- 2 août

- annonce par le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, de l'abandon du projet SOLEIL, au profit d'une participation dans le projet d'origine britannique DIAMOND

17 novembre

- saisine du Bureau de l'Assemblée nationale par le groupe communiste en vue de faire réaliser par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques une étude sur les conditions techniques d'implantation du projet SOLEIL

2000

15 mars

- rapport de MM. Christian CUVILLIEZ, Député de Seine-Maritime et de M. René TREGOUET, Sénateur du Rhône, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques indiquant que " il est indispensable de décider clairement et sans délai la construction d'un synchrotron national "

3 avril

- annonce de la réouverture du dossier SOLEIL par le ministre de la recherche

11 septembre

- décision de construction d'un synchrotron de 3ème génération en France, sur le plateau de Saclay (Essonne).

Ainsi donc, il se sera écoulé 11 ans entre la détection d'un besoin potentiel de la recherche française et la décision de construire le synchrotron de 3ème génération SOLEIL.

La période d'émergence puis de mise au point du projet SOLEIL s'étend de 1989 à mai 1997. Cette période est entrecoupée par le changement de majorité parlementaire de 1993.

Mais le projet continue sa définition et un avant-projet détaillé (APD) est mis au point 3.

Le processus aboutit à une décision positive de construction le 30 mai 1997.

Suite au changement de majorité parlementaire, s'étend ensuite une période de non-décision, de juin 1997 à juillet 1999.

Le 2 août 1999, l'abandon du projet est annoncé, sur la base de rapports et d'avis non intégralement rendus publics et sans qu'un processus de réévaluation de l'APD n'ait été conduit.

Une période de lutte contre la décision ministérielle débute alors.

Les critiques de la communauté scientifique contre cette décision apparaissent suffisamment fondées au groupe communiste de l'Assemblée nationale pour qu'il saisisse le Bureau de cette Assemblée afin qu'une étude soit réalisée par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Le rapport correspondant est réalisé entre le 15 décembre 1999, date de l'adoption de l'étude de faisabilité par l'Office et le 15 mars, date de publication de l'étude qui conclut à la nécessité de construire sans délai un synchrotron national.

Nommé ministre de la recherche le 27 mars 2000, le nouveau ministre de la recherche, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG annonce la réouverture du dossier synchrotron, le 5 mai suivant.

Le 11 septembre 2000, le ministre annonce la construction de SOLEIL sur le plateau de Saclay, avec une participation décisive de la région Ile-de-France et du département de l'Essonne.

3.2. Le nouveau schéma de décision tel qu'explicité par la direction de la recherche

Le Conseil des très grands équipements avait achevé son travail sur le projet SOLEIL lorsque la décision positive de le construire a été prise le 30 mai 1997.

Le changement de majorité parlementaire se produit donc alors que le projet dispose d'un dossier achevé et d'une décision positive de lancement.

L'approche de la question des TGE adoptée par le nouveau ministre chargé de la recherche est différente. Il s'agit de privilégier le soutien aux laboratoires et aux équipes de jeunes chercheurs, le financement des TGE apparaissant comme antinomique des mesures visant cet objectif.

Depuis lors, la doctrine de la direction de la recherche s'applique à intégrer les TGE aux mécanismes de décision généraux de la recherche.

Dans une communication écrite faite aux Rapporteurs le 19 juin 2000 après son audition du 17 mai 2000, le Directeur de la recherche a indiqué le schéma retenu à cette date. L'encadré suivant indique l'architecture du système.

" Une fois le sujet [...] des TGE resitué dans une véritable politique scientifique, la procédure importe. Celle que nous avons retenue part de l'expression des priorités scientifiques par le CIRST [Conseil interministériel de la recherche scientifique et technologique]. Quand un besoin de grand équipement se présente alors dans ce cadre et qu'il correspond bien aux priorités définies par le CIRST, il convient d'en estimer le coût complet et d'en envisager la réalisation avec des partenaires européens. Le concept, ravivé par le gouvernement français au moment de prendre la présidence de l'UE et par le commissaire Busquin, de la `géométrie variable' (ou `coopération renforcée') est pour cela un outil privilégié.

" Dans la mesure où il est dangereux d'isoler le problème des TGE de leur cadre scientifique, il n'y a pas lieu que la procédure qui permet de les traiter soit isolée du reste. Elle doit impliquer les organismes de recherche et leurs conseils (notamment CNRS, CEA, CNES) et les comités de coordination qui se mettent en place au ministère de la recherche depuis 1998 et pourraient être à ce titre étoffés et complétés (Sciences du Vivant, Sciences de la Planète et Environnement, Matériaux, Sciences et Technologies de l'Information et de la Communication, Sciences humaines et sociales). Responsables d'organismes concernés et chercheurs éminents nommés intuitu personae s'y retrouvent.

" Du point de vue financier, un TGE est un investissement pluriannuel, qui doit en général être réalisé par redéploiement ou dans le cadre d'une augmentation raisonnable du budget (c'est le principe d'une enveloppe globale en équilibre, où les projets en voie d'achèvement laissent la place à des projets nouveaux). Le problème se règle alors au niveau interministériel classique (ce sera le cas pour la seconde machine de rayonnement synchrotron de 3ème génération à implanter sur le territoire français). "

Pour la direction de la recherche, la question des TGE ne saurait donc être traitée indépendamment de la politique scientifique générale.

Le c_ur de la décision dans le domaine des orientations de la recherche appartient au Comité interministériel de la recherche scientifique et technologique (CIRST).

On trouvera ci-après un schéma des instances intervenant dans les décisions fondamentales de la recherche et donc en particulier sur les TGE.

Figure 2 : Organigramme simplifié des instances participant aux décisions en matière de politique de la recherche

Président de la République

Premier ministre

Comité de coordination des sciences de la planète et de l'environnement

Comité consultatif du développement technologique

Le Comité interministériel de la recherche scientifique et technologique, qui s'est réuni à deux reprises, le 15 juillet 1998 et le 1er juin 1999, pour fixer les grandes orientations de la recherche, voit ses réunions préparées par un rapport biennal de l'Académie des sciences, par le Conseil national de la science, et par le comité stratégique pour l'enseignement supérieur et la recherche.

La procédure qui permet de traiter des TGE implique les organismes de recherche et leurs conseils (notamment CNRS, CEA, CNES).

Cette procédure implique également les comités de coordination où se retrouvent responsables d'organismes concernés et chercheurs nommés intuitu personae.

Selon la direction de la recherche, le problème des TGE doit se régler au niveau interministériel classique, du point de vue financier.

Tel est le processus de décision que la direction de la recherche entend utiliser pour les très grands équipements fondamentalement intégrés à l'ensemble des décisions à prendre pour la recherche.

4. Les interrogations sur le système de décision prévu pour les TGE

L'intégration des TGE au processus de décision général de la recherche se produit à un moment où le ministère renforce ses structures afin de progresser dans sa capacité d'impulsion de la science française.

Le système décrit représente un vaste chantier qui n'a pas encore subi, à de multiples égards, l'épreuve des faits.

Différents écueils semblent à éviter.

4.1. La recentralisation et la multiplication des instances de conseil

Le renforcement des capacités d'analyse et de proposition du ministère va sans aucun doute dans le sens d'une efficacité accrue de l'action publique.

La question qui est toutefois posée est bien évidemment d'éviter qui ne se produise une " recentralisation ", c'est-à-dire la remontée au niveau du ministère de questions qui devraient être traitées directement par les organismes de recherche eux-mêmes.

Un doublonnement et une compétition inutile pourraient en effet surgir entre les directions de programme de la direction de la recherche et les directions de département du CNRS et du CEA.

Par ailleurs, on peut se demander si certaines des instances existantes n'auraient pas pu jouer les rôles de conseil, de consultation, voire de coordination confiés aux comités de coordination.

La création par voie réglementaire d'instances consultatives nouvelles est une tendance des années récentes. Le Conseil national de la science a été créé en 1998, le Conseil national pour un nouveau développement des sciences humaines et sociales en 1999.

Ces nouvelles structures sont venues s'ajouter au Conseil supérieur de la recherche et de la technologie, créé par la loi d'orientation et de programmation de la recherche et du développement technologique de la France, en date du 15 juillet 1982.

Mais la démultiplication des instances de conseil ne doit pas constituer un objectif en soi.

4.2. La consultation démocratique et la transparence

On peut se demander si la procédure prévue pour les TGE, telle qu'elle a été présentée à vos Rapporteurs, offre les garanties de consultation, de transparence et d'appel indispensables que la communauté scientifique est en droit d'attendre.

En effet, il est prévu que l'instruction d'un projet de TGE et en particulier le calcul indispensable de son coût complet ne seront réalisés que dans la mesure où " il correspond bien aux priorités définies par le CIRST ".

La notion de correspondance aux priorités nécessite à l'évidence une explicitation et la définition de critères précis, une entreprise au demeurant malaisée, du fait de la complexité des liens entre disciplines et de l'existence de technologies d'utilité transversale.

Dans ce schéma, on remarque à l'évidence l'importance critique des instances qui posent le diagnostic d'adéquation du projet aux priorités définies par le CIRST.

Au vrai, la procédure doit impliquer " les organismes de recherche et leurs conseils et les comités de coordination qui se mettent en place au ministère chargé de la recherche depuis 1998 ".

On peut s'interroger à cet égard sur ce que recouvre le terme " coordination " et quels sont les pouvoirs dévolus aux comités correspondants.

Par ailleurs, la question de la nomination des membres des comités de coordination doit être résolue dans la transparence en précisant quelle est l'instance de nomination et la procédure suivie, ainsi que les critères de représentativité utilisés.

Enfin, il convient de prévoir une instance d'appel ou une procédure de recours, voire une possibilité de deuxième présentation d'un dossier de TGE en cas d'avis négatif donné par l'assemblée visée, de manière à éviter un enlisement sans justification d'un projet intéressant.

5. Les voies d'une amélioration

5.1. La cohérence en terme d'aménagement du territoire

L'implication des régions dans le financement des investissements de recherche a connu un spectaculaire développement avec le projet de synchrotron SOLEIL. Leur intervention n'est toutefois pas nouvelle.

Il s'agit là d'une question clé pour l'avenir. Une réelle prise de conscience existe dans les populations de l'effet d'entraînement considérable exercé par les universités et les centres de recherche, et en particulier par les très grands équipements. Il est très vraisemblable que l'action offensive des régions en la matière s'accélérera dans les années à venir.

Plusieurs conditions sont à réunir pour tirer le meilleur parti possible de ces efforts accrus des régions.

La première condition a trait à la reconnaissance du rôle des investissements de recherche comme facteur décisif d'aménagement du territoire.

La deuxième condition est relative à la coordination nationale des efforts, de façon que les inégalités ne se creusent pas entre régions.

La troisième condition a trait à la transparence et au contrôle démocratique des choix effectués.

La quatrième condition a trait à l'extension du rôle des régions, de façon qu'elles puissent non seulement participer aux investissements, comme c'est le cas actuellement, mais qu'elles puissent également participer aux dépenses de fonctionnement des TGE, ce qui leur est interdit pour le moment.

5.1.1. Le nouvel élan des régions, tel que le projet SOLEIL l'a révélé

S'agissant de l'implication des régions dans les TGE, on citera deux exemples, celui du GANIL et celui de SOLEIL.

La région Basse-Normandie contribue en 2000 au budget du GANIL (Grand accélérateur national d'ions lourds) de Caen, pour un montant de 1,5 million de francs sur un budget total de fonctionnement et d'investissement de 52 millions de francs, soit une part de 2,9 %.

S'agissant du projet de synchrotron SOLEIL, onze régions ont témoigné leur intérêt pour l'implantation, certaines s'étant par la suite regroupées pour finir à 9 : Alsace, Aquitaine/Midi Pyrénées/Limousin, Basse Normandie, Champagne-Ardenne, Centre, Ile-de-France, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpe-Côte d'Azur.

Le ministre de la recherche a indiqué avoir effectué son choix en faveur de l'Ile-de-France, sur la base des trois critères principaux non financiers que sont la qualité du site, la facilité d'accès et l'environnement scientifique.

Il faut toutefois noter que l'Ile-de-France avec le Conseil général de l'Essonne, ainsi que la région Basse-Normandie se sont engagées chacune sur une participation de 1,2 milliard de francs, tandis que l'ensemble Aquitaine-Midi-Pyrénées-Limousin envisageait de faire de même et que le Nord-Pas-de-Calais se déclarait prêt à participer au niveau souhaité par l'Etat.

Un autre élément a vraisemblablement pesé en faveur de l'Ile-de-France, c'est le ralliement à sa candidature de la région Centre et de la région Lorraine.

5.1.2. Les TGE, des instruments d'aménagement du territoire parmi d'autres

Certains observateurs ont pu souligner dans le passé l'audace de la décision d'implanter le Grand accélérateur national d'ions lourds (GANIL) à Caen, alors que la région de Basse Normandie était peu ou mal dotée en infrastructures de recherche ou d'enseignement supérieur.

Mais cet exemple montre précisément que des effets d'entraînement importants ont eu lieu sur les environs de Caen et la région Basse Normandie.

Peut-on opérer un investissement de ce type dans une zone géographique non déjà pourvue d'un tissu scientifique et industriel dense ?

Cette question mérite d'être approfondie.

Dans le tome I du présent rapport consacré aux conditions d'implantation d'un nouveau synchrotron, vos Rapporteurs avaient énoncé parmi les différents critères à utiliser pour le choix du lieu d'installation de SOLEIL, les critères suivants :

1. Des dessertes nationales et internationales de qualité

2. Une implantation au c_ur d'une zone de recherche existante ou en création

3. Un projet s'intégrant dans un plan d'ensemble pour les moyens d'analyse à la disposition de la recherche publique et privée

A cet égard on peut estimer que le choix de la région Ile-de-France pour l'implantation de SOLEIL est cohérent avec ces trois critères énoncés par vos Rapporteurs.

Pour autant, il ne faudrait pas en conclure que vos Rapporteurs se soient prononcés en faveur d'un déséquilibre croissant entre les régions déjà pourvues en moyens scientifiques et industriels et celles qui n'ont que le projet de changer leur spécialisation en faveur de productions à plus forte valeur ajoutée.

C'est pourquoi vos Rapporteurs avaient indiqué que l'implantation de SOLEIL devait se faire dans une zone de recherche existante ou en création.

En réalité, la notion essentielle semble bien être la masse critique des investissements opérés.

Au plan scientifique, l'exemple de l'EMBL et de son antenne de Grenoble montre qu'il se produit un effet de boule de neige.

D'une part, c'est précisément en raison de la présence à Grenoble de l'ILL que l'EMBL y a implanté en 1976 un laboratoire spécialisé dans la biologie structurale. C'est d'autre part en raison de la présence supplémentaire de l'ESRF, décidé en 1988 et opérationnel en 1994, et en raison de l'excellence de ce synchrotron de 3ème génération que l'antenne de Grenoble de l'EMBL a été chargée de conduire en exclusivité les actions de post-génomique de l'EMBL dans le développement d'instruments pour la cristallographie des protéines.

L'accumulation d'instruments d'analyse et l'excellence de ceux-ci se sont révélés déterminants pour Grenoble, puisque aussi bien l'antenne de l'EMBL à Hambourg se situait, elle aussi, à proximité du synchrotron Hasylab de DESY, celui-ci étant toutefois une machine de 2ème génération.

Toute la question d'aménagement du territoire se résume finalement à l'ampleur des investissements pratiqués dans un laps de temps réduit, selon un plan d'ensemble et avec une masse critique suffisante.

5.1.3. La coordination des efforts des régions dans les investissements de recherche

La loi n° 85-1376 du 23 décembre 1985 relative à la recherche et au développement technologique a prévu que " les régions sont associées à l'élaboration et à l'évaluation de la politique nationale de la recherche et de la technologie et participent à sa mise en _uvre. A cet effet, le ministre chargé de la recherche et de la technologie réunit une conférence annuelle regroupant notamment les présidents des conseils régionaux, les présidents des comités consultatifs régionaux de recherche et de développement technologique, des responsables d'organismes publics de recherche ainsi que des responsables d'entreprises publiques et privées et des représentants de la recherche universitaire. La conférence annuelle donne lieu à un débat sur les orientations de la politique nationale de recherche et sur les plans de localisation des organismes publics de recherche. Elle examine les implications au niveau régional de ces orientations et leur articulation avec les programmes d'initiative régionale ".

Peut-on pour autant poser la question de la légitimité de l'intervention de l'Etat dans le choix d'une région de consacrer des crédits à l'investissement dans la recherche ?

En tout état de cause, il appartient bien à l'Etat de veiller à l'optimisation des investissements faits sur le territoire, quelle que soit l'origine -nationale ou locale - des ressources fiscales qui en permettent le financement.

Cette optimisation porte sur la nécessité d'éviter aussi bien les doublons que les investissements ne répondant pas à une demande avérée.

C'est naturellement ce qu'a prévu la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

Après que le 11ème Plan a été abandonné, la démarche de planification nationale a été réformée en profondeur par la loi du 4 février 1995 créant le Schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNDAT), dont la vocation était de donner un cadre national à l'action de l'Etat et aux Contrats de Plan, ces derniers étant le seul élément de planification restant dans notre pays.

Parmi ces contrats de plan figurent notamment les contrats de plan Etat-régions.

En tout état de cause, la loi du 25 juin 1999 comprend des dispositions permettant la mise en _uvre de la loi d'orientation de 1982.

Mais la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 a également substitué au schéma national d'aménagement et de développement du territoire, huit schémas de services collectifs, et a introduit les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire, les nouveaux contrats de plan Etat-régions étant établis pour une période de 7 ans sur la période 2000-2006.

Parmi les huit schémas de services collectifs, figure le schéma de l'enseignement supérieur et de la recherche, dont l'article 12 de la loi définit les objectifs et les moyens. La notion de répartition équilibrée des services d'enseignement supérieur et de recherche sur le territoire national est explicitement visée.

Dans quels délais les dispositions de la nouvelle loi seront-elles opérationnelles ?

La loi dispose que le décret adoptant les premiers schémas de services collectifs devra être publié au plus tard le 31 décembre 1999.

Pour autant l'ambition de ces schémas n'est pas faible puisque, selon l'article 11 de la loi du 25 juin 1999, " les schémas de services collectifs sont élaborés par l'Etat dans une perspective de vingt ans en prenant en compte les projets d'aménagement de l'espace communautaire européen. Leur élaboration donne lieu à une concertation associant les collectivités territoriales les organismes socio-professionnels, les associations et les autres organismes [concourant à l'aménagement du territoire] ".

En outre, deux ans avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions, c'est-à-dire avant 2004, le Gouvernement soumettra au Parlement un projet de loi relatif aux orientations stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire national.

Où en est la procédure complexe d'élaboration des schémas de service collectifs et en particulier de celui qui porte sur l'enseignement supérieur et la recherche  ?

Le tableau suivant indique l'état d'avancement des différentes procédures prévues par la loi.

Tableau 3 : les différentes étapes de l'élaboration des schémas de services collectifs

niveau

nature

calendrier

national

document de cadrage fixant les priorités de l'Etat

étape achevée mi 1999

régions

- identification de priorités des régions compatibles avec les priorités de l'Etat

- définition des objectifs d'amélioration des services collectifs

- étape achevée début 2000

national

- élaboration d'un document final unique composé d'une vision prospective à l'horizon 2020 et de l'ensemble des schémas collectifs

- étape achevée en juillet 2000

national

- adoption des projets de schémas de services collectifs par le Gouvernement

26 octobre 2000

régions

- consultation des régions et des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire (CRADT)

- novembre 2000 - printemps 2001

national

- examen du document unique complété par les avis des régions

? par le conseil national d'aménagement et de développement du territoire (CNADT) et

? par les délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire de l'Assemblée nationale et du Sénat

- printemps 2001

national

- rédaction finale des schémas

- juin - juillet 2001

national

- examen des schémas par le Conseil d'Etat

- juillet 2001

5.1.4. L'exhaustivité et la transparence de l'information

Deux démarches de programmation sur la recherche sont en cours, avec d'une part le plan U3M (université du 3ème millénaire) et d'autre part le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Le plan U3M, financé par l'Etat, les collectivités territoriales et les fonds structurels européens, représente un effort de près de 50 milliards de francs sur la période 2000-2006. Sur ce montant de 50 milliards de francs, les contrats de plan Etat-régions représentent 42 milliards de francs.

On trouvera ci-après la répartition des dépenses.

Figure 3 : Prévisions de financement du plan U3M

Contrats de plan Etat-Régions 

(CPER) :

42 mds F

(84 %)

Les orientations nationales du plan U3M en matière de recherche sont indiquées dans le tableau suivant.

Tableau 4 : les orientations nationales d'U3M pour la recherche

? s'appuyer sur des équipes scientifiques locales de qualité faisant l'objet d'évaluations nationales ou internationales positives

? s'insérer dans une carte nationale reposant sur une mise en réseau de quelques pôles : Renater III - Génopoles - Maisons des sciences de l'homme - centres nationaux d'analyse et de caractérisation des matériaux - centres multitechniques d'imagerie médicale - moyens de calcul

? contribuer à une rationalisation et à une mise en cohérence des équipements mi-lourds des laboratoires de recherche

? faire émerger des priorités régionales en créant sur un thème pluridisciplinaire donné des instituts à vocation nationale fédérant des compétences scientifiques existantes dans plusieurs établissements d'enseignement supérieur d'une région et de régions voisines.

L'importance des régions dans la mise en _uvre du plan U3M est manifeste, puisque leurs contributions, dans le cadre des contrats de plan Etat-région (CPER), atteint 23,7 milliards de francs.

Pour autant le plan U3M et le schéma de services collectifs d'enseignement supérieur et de recherche sont deux choses distinctes.

D'après les indications données au Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, construit dans une perspective de long terme, insiste tout particulièrement sur la nécessaire mise en réseau des différents niveaux du système d'enseignement et de recherche. Il s'agit là de l'axe majeur de la stratégie retenue pour l'aménagement du territoire.

Le schéma prévoit le renforcement des centres d'excellence, avec comme objectif une meilleure répartition du potentiel de recherche publique mais le développement des seules régions à dynamique réelle.

Une prime est donc donnée aux régions ayant déjà engagé une démarche active, ce qui peut apparaître à certains observateurs comme étant en contradiction avec la responsabilité de l'Etat de mettre en _uvre une politique active de stimulation des capacités de l'ensemble des zones du territoire afin de remédier aux inégalités de développement.

Au vrai, une seule stratégie semble pouvoir limiter voire réduire les inégalités de développement entre les régions. Ce serait celle de centres d'excellence également répartis sur le territoire, spécialisés pour les régions aux ressources les plus limitées, et avec un nombre de spécialités augmentant en fonction des ressources financières.

Au demeurant, le développement de la nouvelle démarche du plan U3M et du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, se produit dans un contexte où l'information sur le volet recherche d'U3M et du schéma de services collectifs de l'enseignement et de la recherche souffre de lacunes manifestes.

La répartition des actions d'U3M en ce qui concerne les actions prises en charge par les contrats de plan Etat-Régions (CPER) est indiquée dans le graphique suivant. On remarquera que ces statistiques portent sur 40,2 milliards de francs et non pas sur les 42 milliards de francs indiqués précédemment, la différence provenant de la non-intégration de la totalité des CPER.

Cette répartition est probablement proche du résultat final mais elle n'est qu'approchée.

Figure 4 : Répartition des actions d'U3M relevant des Contrats de Plan Etat-Régions

Selon les seules informations que vos Rapporteurs ont pu obtenir, le poids relatif des opérations concernant la recherche et la technologie dans le total des dépenses des Régions pour U3M, varie de 26,5 % pour la Corse à 57,8 % pour la Picardie. Pour 11 régions, le poids relatif des dépenses de recherche atteindrait ou dépasserait 40 %.

En réponse à une question du Parlement sur les budgets régionaux affectés à la recherche et la technologie, il a été répondu que les ministères de l'éducation nationale et de la recherche ne disposent d'aucune information permettant de connaître les dépenses des régions pour la recherche, sur des bases homogènes et comparables.

Il a même été précisé que même la part de ces budgets inscrite dans les CPER est incertaine, dans la mesure où la répartition des financements entre l'Etat et les régions n'est pas toujours ventilée a priori entre les différentes catégories d'action.

Il semble donc, dans la limite des informations communiquées à vos Rapporteurs, qu'il n'existe pas pour le moment une information centralisée et fiable permettant une discussion approfondie entre l'Etat et les régions.

La mise en place des nouvelles procédures de concertation Etat-Régions constitue à l'évidence une lourde charge pour les pouvoirs publics.

On ne peut que souhaiter qu'un système d'information statistique soit mis en place sans tarder, système indispensable pour l'information et la coordination ex ante, le suivi et le contrôle ex post.

5.1.5. L'extension du rôle des régions

En tout état de cause, la volonté des régions de s'intéresser activement aux très grands équipements, telle qu'elle s'est manifestée pour l'accueil du synchrotron SOLEIL, nécessite l'examen de deux questions essentielles qui portent l'une sur la coopération inter-régionale et l'autre sur la nécessité de repousser les limites actuelles des interventions des régions.

Les très grands équipements d'infrastructure constituent, on l'a vu, dans la deuxième partie du rapport, un élément clé pour la recherche moderne.

Les TGE d'infrastructure comprennent en effet différents types d'équipements dont certains sont en réseau et sont donc à cheval sur plusieurs régions voire même couvrent tout le territoire national.

Ces réseaux sont les réseaux de télécommunications à hauts débits, les réseaux d'observation de l'atmosphère ou de l'environnement, les réseaux de bibliothèques, etc.

L'implication d'une région en particulier dans un TGE d'infrastructure est sans doute moins aisée à obtenir que son implication dans un TGE de percée thématique souvent localisé, dans la mesure où la visibilité de son engagement est moins forte.

Par ailleurs, un projet de TGE exige toujours qu'un leader en prenne la tête. Il est donc nécessaire que les régions mettent en place des possibilités de coopération sur les TGE, en prévoyant des systèmes de responsabilité de conduite d'un projet acceptés par les participants de deuxième ligne.

Un autre aspect fondamental est celui des moyens d'intervention des régions dans le financement de la recherche.

Pour le moment, les régions ne peuvent prendre à leur charge que des dépenses d'investissement dans les TGE. Ceci génère deux difficultés.

En premier lieu, les dépenses de fonctionnement des TGE sont souvent importantes. La perspective pour les organismes de recherche de devoir les prendre totalement à leur charge peut représenter un frein important au développement de projets pourtant nécessaires au développement de la recherche.

En second lieu, les dépenses correspondant à certains TGE d'infrastructures comme les réseaux de télécommunications sont exclusivement des dépenses de fonctionnement, en particulier de locations de lignes et d'équipements à des opérateurs de télécommunications.

La participation des régions à ce type de TGE d'infrastructures est donc impossible dans l'état actuel de la législation.

Il paraît en conséquence indispensable d'apporter des modifications à cet état de chose, en vue d'autoriser, dans certaines limites, les régions à participer aux dépenses de fonctionnement des TGE, et en excluant, le cas échéant et dans un premier temps, les dépenses de personnel.

5.2. La subsidiarité comme principe d'organisation

La subsidiarité est un principe qui a été popularisé par l'Union européenne mais qui est d'une valeur générale en matière de management.

La subsidiarité consiste à ce que le " haut " ne se saisisse que de ce qui ne peut être fait par le " bas " avec l'efficacité requise.

Ce principe doit être appliqué aux procédures relatives aux TGE.

La classification des TGE en trois catégories que propose vos Rapporteurs révèle encore une fois son intérêt.

Au plan géographique et fonctionnel, on distingue quatre niveaux d'intervention : les régions, les ministères, les autres pays et l'Union européenne, les pays non européens.

Les trois catégories de TGE sont, rappelons-le, les TGE de percée thématique, les TGE d'infrastructure et les TGE de grand programme.

Quels sont les niveaux de responsabilité concernés par ces différents types de TGE ?

Les TGE de percée thématique ont comme intervenants de premier rang les organismes de recherche eux-mêmes tant en ce qui concerne la décision que les financements.

Figure 5 : Schéma de décision et de financement des TGE de percée thématique

Seuls les scientifiques sont en effet à même de déterminer si un TGE de percée thématique est indispensable pour conquérir un nouveau territoire de connaissances, et si ce type d'investissement est préférable à d'autres investissements dans des moyens expérimentaux lourds ou mi-lourds, par exemple.

Seule la communauté scientifique est à même d'apprécier les conséquences du choix d'un TGE sur l'orientation et l'organisation de la discipline.

Les organismes de recherche, en permanence en contact avec les communautés scientifiques étrangères, engagent naturellement et spontanément des coopérations avec d'autres pays, européens ou non européens pour partager leurs savoir faire et leurs coûts.

Le rôle de l'Etat est de faciliter la réalisation du TGE et de contribuer à son financement.

Le fait que l'horizon des TGE soit le long terme, représente un argument de plus pour la subsidiarité et l'attribution des responsabilités en la matière aux organismes de recherche assurés d'une continuité supérieure à celle des responsables de l'exécutif.

Par ailleurs, la région d'accueil, si toutefois il y en a une, a un rôle de financement, compte tenu des retombées scientifiques et économiques, mais seulement de second rang.

La situation est légèrement différente en ce qui concerne les TGE d'infrastructure.

Les organismes de recherche sont les intervenants de premier rang mais les régions doivent l'être également.

Figure 6 : Schéma de décision et de financement des TGE d'infrastructure

Les coopérations internationales ou européennes sont alors utiles mais facultatives.

L'Etat intervient en tant qu'incitateur, coordinateur et financeur, et prend en compte les impératifs de l'aménagement du territoire.

Deux questions sont essentielles à cet égard : c'est la coordination des grandes structures de la recherche entre elles, des régions entre elles et la coordination des instances de recherche avec les régions.

Le schéma de décision et de financement est encore différent pour les TGE de grand programme.

Les TGE de grand programme correspondant à la " commande " d'une recherche d'utilité sociale directe, les intervenants de premier rang sont l'Etat avec ses différents ministères, l'Union européenne, les pays européens impliqués dans une coopération renforcée et éventuellement d'autres pays étrangers.

Les grands organismes de recherche exécutent les commandes de ces intervenants et n'ont donc qu'une charge de financement accessoire. De même, seule la région d'accueil éventuel du TGE de grand équipement participe au financement, du fait des retombées.

Figure 7 : Schéma de décision et de financement des TGE de grand programme

Une fois déterminés les niveaux de responsabilité, il convient de déterminer les procédures, en particulier pour l'émergence des projets de TGE.

5.3. Le processus d'émergence, d'instruction des projets, d'appel et de suivi

On distingue classiquement deux processus pour l'émergence des projets de toute nature, les processus " Bottom Up " et les processus " Top Down ".

Les processus " Bottom Up " sont initiés par la base qui assure la formulation et l'instruction des projets et confie à une institution représentative la responsabilité de la décision. Les processus " Top Down " sont initiés par le sommet qui, en fonction des impératifs de la collectivité qu'il administre, décide la réalisation d'un projet et mobilise ensuite la base afin de le réaliser.

Les TGE de percée thématique et les TGE d'infrastructure doivent être des projets " Bottom Up ", résultant de l'initiative des chercheurs.

La décision de lancement appartient aux organismes de recherche, qui prennent la décision éventuelle de lancement d'un TGE sur la base d'une analyse de leurs besoins scientifiques.

Figure 8 : Processus de décision pour les TGE de percée thématique et

les TGE d'infrastructure

TGE de percée thématique, TGE d'infrastructure

Le rôle de l'Etat est de donner un avis aux organismes de recherche, de s'assurer de la qualité de la coordination des organismes entre eux et d'aider au financement le cas échéant.

La fonction de conseil, d'aide à la décision et d'évaluation doit alors être assumée par un organe indépendant dont les avis éclairent aussi bien le ministère que les organismes de recherche eux-mêmes.

Les TGE de grand programme procèdent d'une démarche " Top Down ".

La décision de lancer un TGE de grand programme émane des pouvoirs publics, pour répondre à un besoin de la société. L'Etat assure le financement et mobilise en conséquence la communauté scientifique.

L'organe indépendant de conseil et d'évaluation éclaire les pouvoirs publics sur l'opportunité de réaliser ce TGE et les organismes de recherche sur les moyens de le mettre en _uvre.

Figure 9 : Processus de décision pour les TGE de grand programme

TGE de grand programme

En tout état de cause, il paraît indispensable qu'un organe d'étude, de conseil et d'évaluation prenne en charge, dans un cadre renouvelé et surtout amélioré sur le plan institutionnel, les tâches de consolidation des besoins, de suivi dans le temps des projets et d'évaluation des TGE.

La mise en sommeil puis la suppression du Conseil des grands équipements n'a évidemment pas fait disparaître ces nécessités fonctionnelles impératives pour la recherche française.

5.4. Les questions de financement

L'application souhaitable du principe de subsidiarité pour les TGE suppose évidemment l'établissement de " règles du jeu " parfaitement claires.

Les TGE de percée thématique et les TGE d'infrastructure doivent rester du ressort des organismes de recherche, tant pour la décision que pour l'exploitation.

Il convient en conséquence que les conditions d'un financement pluriannuel régulier soient mises en place pour ces organismes.

Les contrats des tutelles, c'est-à-dire l'Etat, avec ces organismes pour une période de 4 ans, représentent une amorce de solution mais ne répondent pas à la totalité du problème, dans la mesure où la construction d'un TGE s'étale sur une période de 5 années en moyenne avec une exploitation sur une période de 15 à 20 ans.

Un dispositif complémentaire doit donc être mis en place, à savoir une loi de programmation (voir ci-après).

S'agissant des TGE de grand programme, l'impulsion venant de l'Etat, celui-ci doit s'engager à financer le TGE sur une longue période dépassant bien entendu les durées d'engagement actuellement connues.

5.5. L'évaluation

Par ailleurs, une évaluation continue doit être mise en place, pour s'assurer que l'exploitation de chacun des TGE donne satisfaction à la fois sur le plan scientifique et économique.

La question de l'évaluation de la recherche a été posée dans des termes généraux par le ministre de la recherche.

Dans sa conférence de presse du 4 mai 2000, le ministre de la recherche, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, consacrait un long développement à l'amélioration jugée nécessaire de l'évaluation. Il soulignait la nécessité de " jouer cartes sur table ", comme pour l'enseignement supérieur et indiquait que " aujourd'hui l'évaluation de la recherche présente un caractère complexe et multiforme, résultant surtout de la multiplicité des instances d'évaluation : conseils scientifiques par département, commissions scientifiques spécialisées des grands organismes de recherche (ex : Comité national de la recherche scientifique au CNRS), le Comité national d'évaluation de la recherche (CNER), créé en 1989, voire le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CSRT), etc. ".

Le ministre ajoutait : " il serait souhaitable de créer, surtout pour l'évaluation stratégique des établissements, une structure nouvelle qui pourrait reprendre les missions du Comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (CNE) créé en 1985 et du CNER actuels, en les fusionnant dans un Comité national d'évaluation des établissements d'enseignement supérieur et des organismes de recherche ".

S'agissant des TGE, on peut se demander si leur technicité et la nécessité de combiner une approche scientifique et économique ne requiert pas un organisme spécialisé, constituant éventuellement une partie d'un organisme à vocation plus large.

L'évaluation des TGE doit se faire sur la base des coûts complets, mais doit aussi porter sur l'impact de l'équipement, sur la compétitivité économique et intégrer les avantages et les inconvénients d'une coopération internationale éventuelle.

Une évaluation de qualité suppose évidemment que les instruments comptables indispensables existent non seulement dans les structures en charge directe des TGE mais également dans les établissements publics de recherche. Ces éléments existent mais nécessitent sans doute d'être améliorés comme l'a noté le récent rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche 4.

On peut souhaiter à cet égard la mise en place d'une tarification réelle ou virtuelle des usages, de façon à mieux faire participer les entreprises et les utilisateurs étrangers au financement des installations.

5.6. Le choix d'une des institutions existantes pour le conseil et l'évaluation des TGE

Différentes institutions interviennent à l'étranger sur les TGE. Certaines d'entre elles présentent un intérêt évident, comme le Wissenschaftsrat ou le CRLC, tout en présentant des différences fondamentales.

L'Allemagne dispose du Wissenschaftsrat, Conseil scientifique de la République fédérale d'Allemagne, composé de 32 membres nommés pour 5 ans, à plein temps, par le Président de la République. Indépendance morale et financière, d'une part, et prestige, d'autre part, sont attachés à cet organisme dont les décisions sont unanimement respectées.

Parmi ses différentes compétences, le Wissenschaftsrat examine les projets d'investissement des universités, des centres de recherche et des hôpitaux et délivre un avis qui s'impose à tous.

Tout projet de TGE doit obtenir l'aval du Wissenschaftsrat avant de pouvoir progresser au sein des administrations de la recherche, qu'elles soient fédérales ou locales.

Le CRLC (Central Laboratory for Research Councils) intervient au Royaume-Uni selon un tout autre principe. Il s'agit d'un organisme à qui revient la responsabilité de construire et de gérer les TGE. Le CRLC, comme son nom l'indique, est au service des organismes de recherche, à qui il facture ses prestations. Le CRLC n'engage donc un projet que s'il correspond à une demande et est assorti des financements correspondants par les futurs utilisateurs.

Les avis sur l'efficacité de cette organisation sont partagés. Les uns reconnaissent au CRLC une contribution essentielle à une bonne gestion des TGE. Les autres observent que l'articulation entre le CRLC et les Research Councils, d'une part, et l'articulation entre les Research Councils et les organismes de recherche, d'autre part, s'effectuent très difficilement et génèrent des retards considérables, dont on trouve un exemple dans les difficultés rencontrées pour la mise au point du projet de synchrotron de 3ème génération DIAMOND.

Il reste que la France ne dispose d'aucun organisme comparable ni au Wissenschaftsrat ni au CRLC et que la multiplicité des structures existant en France dissuade d'en proposer et même d'en imaginer une seule autre.

Pour conseiller le Gouvernement sur les TGE, le choix est donc entre confier cette mission à l'une des institutions existantes ou à un regroupement de celles-ci, dans la mesure où il ne paraît pas souhaitable d'en créer une nouvelle.

Au reste, pour mettre en place un nouveau système de conseil et de suivi sur les TGE, il convient de partir des fonctionnalités à obtenir.

Parmi ces fonctionnalités, et sans que cela constitue en rien une liste exhaustive, on peut citer toutefois, d'une part la permanence pour embrasser un horizon de temps long correspondant à la durée de vie des TGE, d'autre part l'indépendance pour résister à toutes les pressions d'où qu'elles viennent, par ailleurs la technicité à la fois dans le domaine scientifique et dans le domaine financier, et enfin l'autorité pour obtenir sans difficulté les informations désirées et pouvoir auditionner tous les chercheurs et tous les responsables de la recherche quels qu'ils soient.

Il revient bien entendu aux pouvoirs publics de déterminer laquelle parmi les instances existantes est la plus à même d'évoluer pour assumer les fonctionnalités indispensables.

5.7. La continuation du rôle du Parlement pour le recours et une supervision en fonction des besoins

S'agissant du rôle de l'Office pour les TGE, vos Rapporteurs estiment que la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983 qui l'a créé, l'a doté de moyens exactement adaptés aux besoins de la recherche française.

Le travail effectué sur les conditions d'implantation d'un nouveau synchrotron a répondu à l'impératif pour la communauté scientifique de bénéficier d'une instance d'appel après l'abandon du projet SOLEIL qu'elle estimait contraire aux intérêts de la science française.

L'Office a pleinement joué son rôle de recours. Les possibilités de saisine de l'Office par les commissions permanentes et les groupes politiques via le Bureau offrent ainsi de réelles possibilités d'appel vis-à-vis de décisions de l'exécutif.

Par ailleurs, avec le présent rapport, l'Office a offert à la communauté scientifique un forum d'expression pour quelques-unes de ses réalisations marquantes et pour ses projets, où ses représentants ont rencontré, avec une satisfaction signalée à plusieurs reprises, une grande qualité d'écoute et ont pu confier leurs idées en toute liberté, puisque le Parlement ne saurait avoir un rôle décisionnel en la matière.

Ces auditions ont démontré, une fois de plus, qu'il y a un singulier contraste entre le déficit d'image voire l'image négative de la recherche publique et l'enthousiasme communicatif de ses représentants lorsqu'ils disposent d'une écoute attentive.

Comment ne pas relever également le contraste entre l'image budgétivore, bureaucratique et improductive donnée des TGE depuis quelques années et leur réalité de grande aventure scientifique comme VIRGO ou de grande percée technologique comme SOLEIL ?

Au reste, l'attention portée à la science par le Parlement par l'entremise de son Office d'évaluation, rencontre, faut-il le souligner, à la fois le souci de nos concitoyens de voir celle-ci décryptée en termes d'enjeux quotidiens intelligibles et le souhait de la communauté scientifique d'être mieux comprise des décideurs publics et mieux associée à des décisions lourdes de conséquences pour son avenir et celui de la collectivité nationale.

Enfin, l'étude du rôle des TGE dans la recherche publique et privée, en France et en Europe, à quoi ce rapport est consacré, constitue une évaluation transversale et sur une durée d'une dizaine d'années de la politique qui a été suivie, évaluation qui pourra sans doute être reproduite si le Parlement en est saisi de nouveau, c'est-à-dire si le besoin s'en fait sentir.

A cet égard, la formule d'un binôme Député-Sénateur appartenant l'un à la majorité et l'autre à l'opposition a sans aucun doute contribué, par son impartialité et sa représentativité, à établir une relation de confiance avec les scientifiques auditionnés.

En outre, la constitution d'un groupe de travail ad hoc, étendu et non permanent, a enrichi les débats et permis de mener avec rapidité une investigation somme toute complexe de par la technicité souvent " sidérante " des sujets traités.

Vos Rapporteurs ont, en conséquence, la conviction que l'Office a trouvé d'emblée, dans le jeu institutionnel, le rôle de recours et d'évaluation de la politique des très grands investissements de recherche qui était nécessaire à la collectivité nationale, rôle qu'il convient de maintenir.