II - DES FINANCEMENTS À SÉCURISER À LONG TERME PAR UNE PROGRAMMATION GLOBALE DE L'EFFORT DE RECHERCHE
La nécessité de perspectives financières à long terme pour les très grands équipements résulte clairement des auditions au cours desquelles vos Rapporteurs ont pu rencontrer les responsables des principales installations en service ou en projet.
C'est cette nécessaire prise en compte du long terme qui a conduit au début des années 1960 au vote d'une loi de programme consacrée aux seules autorisations de programme relative à des grands équipements.
Mais en tout état de cause, les très grands équipements ne sauraient résumer les besoins de la recherche qui exigent tout à la fois des investissements et des crédits de fonctionnement accrus et une politique à long terme traduisant une véritable volonté politique.
L'évolution de l'emploi scientifique pour la recherche française, dans le cadre des TGE mais également sur un plan général, a été soulignée par tous les interlocuteurs de vos Rapporteurs, dans la ligne du rapport de M. Jean-Yves LE DÉAUT, réalisé avec M. Pierre COHEN, de juillet 1999.
Au final, un plan d'ensemble doit être élaboré pour traiter de l'ensemble des moyens matériels et des ressources humaines de la recherche française.
En dépit de ses limites techniques et des déceptions rencontrées dans un passé récent, une loi de programmation apparaît comme un moyen privilégié pour préparer l'avenir, tout en apparaissant comme devant être complétée par une action spécifique en faveur de la recherche industrielle.
1. La nécessité d'engagements à long terme pour les TGE et pour les autres moyens matériels de la recherche
Le décalage temporel est patent entre les très grands équipements scientifiques et techniques dont le domaine est celui du long terme, et les techniques budgétaires qui ont pour horizon l'année budgétaire et fiscale.
Grâce à la gestion responsable et soucieuse des engagements à long terme conduite par les grands organismes de recherche et par le ministère chargé de la recherche, avec l'aide de l'ancien Conseil des grands équipements, aucun accident de financement ne s'est jamais produit en France pour les TGE, qui aurait pu conduire à un abandon ou un retard sensible.
L'absence d'accident de financement pourrait inciter à un certain optimisme sur les mécanismes actuels. Pour autant, la communauté scientifique est soucieuse qu'une meilleure visibilité et davantage de garanties à long terme soient tout de même apportées aux très grands équipements.
1.1. Le long terme, horizon de temps intrinsèque des TGE
La construction d'un très grand équipement peut se dérouler sur une période de 5 à 10 ans et sa durée de vie dépasser une vingtaine d'années, à l'exception des satellites.
Dans la plupart des cas, malgré le principe contraignant de l'annualité budgétaire et malgré les aléas de la croissance économique et les fluctuations des recettes budgétaires, les pouvoirs publics ont su résoudre les difficultés inévitables des financements à très long terme.
Toutefois, différents exemples récents montrent les difficultés de l'exercice. C'est notamment le cas de la flotte océanographique.
Les autorisations de programme pour le renouvellement de la flotte hauturière de l'Ifremer, de 30 millions de francs par an, ont été mises à zéro pour 1999 et 2000. Elles ont certes repris pour 2001 au niveau de 70 millions de francs et devraient se perpétuer au même niveau en 2002. Mais, en tout état de cause, le renouvellement de la flotte exige une pérennisation au même niveau de 70 millions de francs. Quant au financement du Marion Dufresne, il a été réalisé en partie par emprunt.
Les réseaux de surveillance météorologique appellent également un financement pluriannuel identifié et sécurisé.
Il en va de la rentabilisation des dépenses effectuées en vue de l'obtention de mesures qui ne sont exploitables que si elles concernent une très longue période.
Il en va également du respect par la France de ses engagements internationaux qui est d'assurer une participation pérenne à ces réseaux internationaux.
1.2. Capitalisation, amortissements et fonds de réserve ?
Une " sécurisation " des financements des très grands équipements apparaît en conséquence souhaitable à de nombreux observateurs du monde de la recherche.
Un système de " capitalisation " des autorisations de programme, c'est-à-dire de garantie de leur stabilité dès lors que la décision est prise, est recommandé par les responsables des systèmes océanographiques d'observation in situ et pour les satellites.
La constitution de fonds de réserves ou la mise en place de mécanismes d'amortissement est prônée par d'autres experts. Ces dernières solutions présenteraient en effet l'avantage de permettre aux organismes de recherche de procéder d'eux-mêmes au renouvellement des TGE arrivant en fin de service, sans pour autant devoir faire appel à un arbitrage politique.
L'opportunité d'une telle autonomie est contestée par d'autres observateurs, en ce sens qu'une décision de construction de TGE doit par essence appartenir dans tous les cas à la puissance publique, compte tenu de son impact sur le BCRD.
En l'occurrence, la distinction faite dans la deuxième partie du rapport entre les différentes catégories de TGE éclaire là encore la décision.
Les très grands équipements de percée thématique doivent exciper de décisions des communautés scientifiques et des organismes de recherche eux-mêmes, mis dans la situation de constituer des fonds de réserves leur permettant de procéder aux renouvellements ou innovations nécessaires.
En tout état de cause, une décision ministérielle ne devrait intervenir que dans la mesure où un effort supplémentaire serait nécessaire.
De même, les très grands équipements d' infrastructure ne semblent pas relever de décisions autres que celles des organismes de recherche. Il s'agit, rappelons-le, de TGE comme les sources de rayonnement synchrotron, les sources de neutrons, les réseaux ou les supercalculateurs, qui assurent un service transversal de haut niveau technologique, à un ensemble de laboratoires de plusieurs disciplines.
Il serait donc souhaitable de permettre aux organismes de recherche, par de nouveaux mécanismes de constitution de fonds de réserve, de procéder par eux-mêmes aux investissements indispensables.
S'agissant des TGE de grands programme , il est évident que la décision appartient conjointement aux ministères concernés, avec un financement réparti entre les différents budgets et non pas un financement assuré par le seul budget de la recherche.
En tout état de cause, les TGE de percée thématique et les TGE de grands programmes trouveraient avantage à ce qu'un mécanisme ad hoc permette d'asseoir les autorisations de programme renouvelables pour plusieurs années sur des décisions législatives claires.
Pour les TGE d'infrastructure, il pourrait en outre être intéressant d'étudier les conditions de mise en place d'un mécanisme permettant aux organismes de recherche de procéder à des mises en réserve et de provisionner les dépenses de remplacement, qui pourraient être abondées par le BCRD à titre d'incitation et d'accélération du processus de modernisation.
2. La nécessité d'un plan à long terme pour l'emploi scientifique
L'importance des ressources humaines pour la valorisation des très grands équipements scientifiques a été soulignée par l'ensemble des responsables de la recherche auditionnés par vos Rapporteurs.
En tout état de cause, les investissements réalisés dans les très grands équipements, dont la durée de vie dépasse le plus souvent deux décennies, posent avec acuité le problème de l'évolution de la population des chercheurs dans les années à venir.
Pour autant, la question de l'emploi scientifique ne se résume pas aux besoins des très grands équipements.
Il s'agit d'une question d'ordre général, dont l'importance stratégique justifie qu'elle soit traitée par une politique à long terme.
2.1. Des départs massifs dans un contexte de désaffection pour les études scientifiques
La pyramide des âges des chercheurs est une question centrale de la problématique de la recherche publique civile dans notre pays.
M. Jean-Yves LE DEAUT, dans son rapport au Premier ministre, de juillet 1999 intitulé " Priorité à la recherche - Quelle recherche pour demain ? " réalisé avec M. Pierre COHEN a le premier analysé en profondeur les mouvements prévisibles des effectifs des grands organismes de recherche pendant la décennie actuelle.
Près de la moitié des effectifs de la recherche ont un âge supérieur à 48 ans.
Figure 10 : Pyramide des âges des institutions de recherche (universités et établissements publics scientifiques et techniques) au 31 décembre 1996 5
Les pyramides des âges en 1997 des différents organismes de recherche présentent une structure très défavorable. A l'instar du CNRS (voir figure suivante), les pyramides de la plupart des organismes présentent un maximum relatif ou un plateau pour les classes d'âge de 30 à 40 ans et un maximum absolu pour les classes d'âge de 50 à 60 ans.
Figure 11 : Pyramide des âges du CNRS au 31/12/1996
La situation est particulièrement accentuée pour les chercheurs de l'enseignement supérieur, avec une division par deux des recrutements après l'effort de la fin des années 1960 et du début des années 1970 correspondant à la création de nouvelles universités.
Figure 12 : Pyramide des âges des enseignants-chercheurs au 31/12/1996
Au total, la faiblesse des recrutements opérés dans les années récentes aura pour conséquence d'entraîner une perte d'effectifs considérable dans les dix prochaines années.
Selon les évaluations faites par l'Observatoire des sciences et techniques (OST), le nombre de départs à la retraite pendant la période 2000-2005 devrait être multiplié par 2 par rapport à la période 1995-2000 et dépasser deux mille deux cents personnes par an en moyenne. Au cours de la période suivante 2005-2010, ce même nombre devrait encore croître de 22 % pour atteindre 2739 personnes en moyenne (voir figure suivante).
Figure 13 : Ordres de grandeur des flux annuels de départ à la retraite des chercheurs de la recherche publique civile 6
Ce constat d'une accélération des départs à la retraite dans les prochaines années est à l'évidence commun, dans une large mesure, à l'ensemble de la fonction publique.
Il reste que le problème de la recherche a deux spécificités.
La première spécificité provient de la longueur du processus de formation des chercheurs, le plus long à vrai dire de toutes les filières de formation.
La deuxième spécificité provient des contraintes de la transmission des savoirs à l'intérieur des laboratoires. Une accumulation de savoirs et de savoir-faire qui ne sont pas toujours formalisés, se produit dans les laboratoires de recherche et ne peut se transmettre que dans un processus de compagnonnage qui requiert du temps pour s'effectuer correctement.
En conséquence, l'ampleur du problème et son étalement dans le temps imposent des processus planifiés pour le remplacement des classes d'âge concernées.
Or ce processus doit intervenir dans un contexte profondément défavorable, celui d'une désaffection non seulement pour les formations scientifiques mais également pour les métiers de la recherche.
2.2. Les changements nécessaires en amont
Avant de traiter du renouvellement des effectifs de la recherche, il convient de traiter des questions de formation et des modalités de recrutement.
La planification doit évidemment prendre en compte le processus de formation et concerner non seulement le nombre de places en DEA et en écoles doctorales mais aussi les contenus de formation en parallèle à la recherche.
Or les effectifs des premiers cycles scientifiques dans les universités ont fondu de 23 % entre 1994 et 1999 7 . La diminution atteint 53 % pour les sciences de la matière, 32 % pour les sciences de la Terre et 19 % pour les sciences du vivant. Les effectifs ont également diminué dans les classes préparatoires scientifiques. Ni la diminution du nombre de bacheliers scientifiques ni le placement sur le marché du travail qui est excellent pour la quasi-totalité des disciplines n'expliquent ce phénomène.
De surcroît, l'enseignement supérieur ne forme pas assez d'ingénieurs pour répondre aux besoins de sciences et techniques de l'information et de la communication (STIC) et en particulier de ceux de la microélectronique du futur. Cette situation n'est pas propre à la France puisqu'on l'observe aussi aux Etats-Unis et dans d'autres pays européens.
Parmi tous les changements à opérer, le premier est essentiel et porte sur le statut de la science dans la société.
En trente ans, la science " en majesté " est devenue une science " en procès " . Pourtant les succès d'audience des émissions audiovisuelles sur la science, ainsi que le succès considérable de l'Université de Tous les Savoirs démontrent l'intérêt de fond de la société française pour la recherche scientifique. Il convient sans aucun doute de multiplier les initiatives des médias permettant une prise de parole directe des scientifiques.
Mais il s'agit également sans doute de mieux faire connaître les métiers de la recherche. Sur un plan général, un récent sondage sur les Français et la recherche scientifique donne des indications intéressantes sur l'image des métiers de la recherche 8 . Ces métiers sont jugés à une forte majorité, attirants pour les jeunes et valorisants socialement, et, à une courte majorité, ouverts sur le monde et correctement rémunérés.
En conséquence, quelles sont les causes de la désaffection pour les études scientifiques ?
L'Académie des sciences a attiré l'attention sur la gravité du phénomène. Son président, M. Guy OURISSON, dirige un groupe de travail chargé par le ministre de l'éducation nationale, M. Jack LANG, de dégager des pistes d'action.
Il semble en tout état de cause que la longueur des études scientifiques et la durée de formation à la recherche par le doctorat soient des handicaps, face à la demande d'autonomie formulée de plus en plus tôt par les jeunes. A cet égard, l'âge moyen d'intégration dans les organismes de recherche, soit trente ans, est certainement jugé pénalisant par les étudiants, de même que les difficultés d'intégration des post-docs ayant effectué des stages à l'étranger.
Or la présence des post docs dans les TGE est d'une importance capitale pour leur succès et leur efficacité.
A cet égard, ce sont probablement tous les mécanismes d'intégration des étudiants aux laboratoires et aux organismes de recherche qui sont à revoir.
L'augmentation du nombre de bourses de stages en fin de maîtrise et en DEA, ainsi que de doctorat, et une intégration rapide dans les organismes de recherche, selon des mécanismes simples et transparents, largement connus non seulement des étudiants mais également des lycéens, revaloriseraient sans aucun doute l'attractivité des métiers de la recherche.
2.3. Les prémisses d'une nouvelle politique de l'emploi scientifique
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création des 265 postes dans les organismes publics de recherche, dont 130 de chercheurs et 135 d'ingénieurs, techniciens et personnels administratifs.
Pour M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, il s'agit là de " la première étape d'une gestion prévisionnelle et pluriannuelle de l'emploi scientifique " 9 . Il faut en effet " rajeunir la recherche, offrir aux jeunes docteurs davantage de débouchés et anticiper sur les départs massifs à la retraite qui interviendront dans la période 2004-2010 " .
Compte tenu de l'accélération du phénomène de départ à la retraite des chercheurs dans les prochaines années, l'effort prévu pour 2001 devra sans aucun doute être amplifié dans les années suivantes.
La gestion prévisionnelle des effectifs nécessite, elle aussi, une programmation détaillée, faisant la part des différents types de moyens dont la recherche française a un impérieux besoin dans les années à venir pour participer aux progrès de la société française.
Le ministre de la recherche a indiqué dans sa conférence de presse du 4 mai 2000 que le rajeunissement de la recherche constitue l'une des ses dix priorités, énoncée d'ailleurs en premier dans son exposé : " il y aura des départs massifs à la retraite entre 2002 et 2012, et plus particulièrement autour de 2005-2008. Nous devons anticiper ces départs pour éviter de nouveaux `coups d'accordéon', c'est-à-dire des recrutements massifs et au dernier moment, alors que des candidats très compétents auraient été écartés quelques années auparavant. Ce qui ne serait ni équitable ni efficace. " 10 .
Le ministre a ajouté : " une stratégie de programmation de la recherche publique doit être définie en concertation avec l'ensemble des acteurs de la recherche et mise en _uvre sur plusieurs années " .
Ce constat est partagé par vos Rapporteurs, qui estiment indispensable la préparation immédiate d'une loi de programmation de la recherche.
3. Pour une loi de programmation de la recherche
Le principe de l'annualité des dépenses budgétaires est souvent présenté comme compliquant singulièrement la préparation du long terme par la puissance publique.
Pour autant, les instruments existent, autorisations de programme, lois de programme et lois de programmation, qui donnent la possibilité à l'Etat de conduire une politique courant sur plusieurs années.
Il paraît donc indispensable, dans le cadre de la réflexion sur les très grands équipements et plus généralement sur la recherche du futur d'examiner à quelles conditions ces instruments peuvent apporter une solution à la réalisation de la politique de long terme que la recherche exige.
A cet égard, l'étude de l'expérience accumulée dans ce domaine s'impose avant d'examiner l'éventualité d'une nouvelle loi de programmation pour la recherche.
3.1. Les autorisations de programme
La notion d'autorisation de programme a été examinée à plusieurs reprises au cours des auditions.
L'opinion générale est qu'il s'agit là d'un moyen de programmation du financement des TGE qui est sujet à des aléas trop importants.
La suggestion a été faite à plusieurs reprises au cours des auditions d'une capitalisation des autorisations de programme, c'est-à-dire au cumul ne varietur dans le temps des autorisations de programme que l'on peut calculer lors de l'annonce du renouvellement d'un équipement. Une telle possibilité ne semble pas en tout état de cause correspondre aux techniques budgétaires.
Ainsi que les définit l'article 12 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les autorisations de programme constituent " la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l'exécution des investissements prévus par la loi " .
Une première limite technique, importante s'agissant des très grands équipements scientifiques et technologiques, est que les investissements doivent être découpés en tranches, correspondant chacune à " une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction " .
En pratique, dans la plupart des cas, il n'est pas possible de diviser l'investissement en des unités qui puissent servir isolément.
A l'inverse, le régime des autorisations de programme est d'une grande souplesse, ce qui est peut-être un avantage mais aussi un inconvénient.
Aucune limitation de durée ne conditionne la validité des autorisations de programme. Celles-ci peuvent d'ailleurs être révisées notamment afin de prendre en compte l'évolution des prix.
Mais des autorisations de programme peuvent être purement et simplement annulées. C'est notamment le cas lorsqu'un ralentissement de la croissance se produit, venant diminuer les recettes fiscales et creuser le déficit budgétaire qu'une contrainte interne ou externe forte oblige à limiter.
Au reste, si les autorisations de programme constituent une exception au principe d'annualité budgétaire, celui-ci est réintroduit par les crédits de paiement qui nécessairement correspondent à la fraction des dépenses qui doit être acquittée lors de chacune des années concernées.
Une politique peut certes se matérialiser dans des autorisations de programme mais son application effective doit se traduire année après année dans l'inscription au budget des crédits de paiement qui, seuls, ont une réalité en termes de paiement.
Un autre inconvénient du mécanisme des autorisations de programme, c'est bien évidemment le manque d'impact médiatique de la discussion du projet de loi de finances.
L'engagement politique peut être fort pour la recherche, au regard de l'inscription dans un projet de loi de finances de crédits de paiement et d'autorisations de programme pour un ou plusieurs projets de TGE.
Mais son écho sera toutefois faible dans la discussion des recettes fiscales et des dépenses des autres secteurs ministériels, sans mentionner le fait que l'initiative parlementaire a peu de possibilités en la matière.
3.2. Les lois de programme
La portée des lois de programme a été atténuée sous la V e République par rapport à celle qu'elle était sous la IV e République. D'obligatoires, les engagements des lois de programme sont en effet devenus déclaratifs. Les lois de programme gardent toutefois une valeur d'engagement politique fort.
Sous la IV e République, les lois de programme avaient pour effet d'obliger les pouvoirs publics à inscrire dans les lois de finances correspondantes, les autorisations de programme qu'elles énonçaient. Les lois de programme réalisaient donc une planification impérative des autorisations de programmes. Mais la rigidité introduite dans les lois de finances et l'impact négatif de dépenses obligatoires sur le déficit budgétaire en cas de diminution des recettes fiscales a rapidement entraîné les gouvernements à n'inscrire dans les lois de finances que les crédits de paiement compatibles avec la situation budgétaire.
La V e République a tiré les conséquences de cette expérience. Ainsi, l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 indique que " des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat " . Mais l'ordonnance du 2 janvier 1959 dénie aux lois de programme tout caractère obligatoire : " les lois de programme ne peuvent permettre d'engager l'Etat à l'égard de tiers que dans les limites des autorisations de programme contenues dans la loi de finances de l'année " .
Au reste, une loi de programme ne peut prévoir que le regroupement d'autorisations de programme.
Ceci veut dire qu'une loi de programme ne peut traiter les questions fondamentales des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement.
Il n'en demeure pas moins que les lois de programme se révèlent contraignantes au plan politique et traduisent des engagements politiques solennels.
Une loi de programme sur la recherche a été adoptée en 1961, portant sur des montants financiers limités et ne concernant que quelques autorisations de programme relatives à de grands équipements scientifiques.
3.3. Les lois de programmation militaire
La Défense nationale est par excellence en France le domaine qui fait l'objet d'une programmation récurrente. Depuis le début de la V e République, ce sont en effet 9 lois de programmation militaire qui ont été adoptées.
Cette programmation est indispensable en raison des délais de recherche et développement, d'industrialisation de procédés de fabrication et de construction des matériels militaires eux-mêmes.
Les lois de programmation se distinguent des lois de programme en ce qu'elles définissent des objectifs à la fois en termes d'investissement mais aussi de fonctionnement et de dépenses de personnel. Il s'agit d'engagements de nature politique mais en aucun cas d'engagements ayant une portée juridique.
De fait, peu nombreuses sont les lois de programmation militaire dont le déroulement a été conforme aux objectifs initiaux.
La loi de programmation de 1983 a subi des retards tels qu'elle a été interrompue et remplacée par une nouvelle loi en 1987.
La loi de programmation de 1987, à son tour, s'est soldée par un écart de près de 12 % entre la prévision et l'exécution.
Le projet de loi de programmation suivant, qui devait couvrir la période 1992-1994 n'a jamais été discuté.
C'est pourquoi, en 1993, un Livre blanc sur la défense a été élaboré et une loi de programmation votée en 1994 pour la période 1995-2000.
Toutefois, cette programmation a été interrompue en 1997. Une nouvelle loi a été adoptée, à savoir la loi de programmation actuellement en vigueur qui porte sur la période 1997-2002 et se traduit par une réduction massive des crédits.
Ainsi, une première façon de voir les lois de programmation militaire est de souligner les lacunes et les erreurs de programmation, qui nécessitent des réajustements fréquents en cours d'exécution.
Mais ce dispositif ne saurait être jugé seulement à raison des rectifications opérées sur leur contenu et sur les écarts toujours négatifs entre les résultats et les objectifs initiaux.
En effet, les évolutions stratégiques en cours d'exécution d'une loi de programmation, les ajustements de formats à opérer en conséquence sur les forces armées, le caractère imprévisible des ruptures technologiques dans le domaine des armements, sans parler des contraintes économiques budgétaires expliquent ces nécessaires adaptations, qui correspondent en réalité à une planification glissante, indispensable et bienvenue.
En réalité, même assorties des limites précédentes, les lois de programmation militaire jouent un rôle indispensable.
Ces lois introduisent un temps de réflexion et d'élaboration du long terme, fixent des perspectives à moyen terme pour les industries et pour les personnels et communiquent à l'effort de défense nationale une solennité et une visibilité importantes pour la Nation.
3.4. Les expériences de programmation dans le domaine de la recherche
Ainsi qu'on l'a vu, les lois de programmation représentent un moyen capital d'inscrire une politique dans la durée, à la fois pour l'investissement et le fonctionnement.
Dans le domaine de la recherche, la technique de la loi de programmation a été utilisée avec la loi d'orientation et de programmation du 15 juillet 1982 pour la recherche et le développement technologique de la France.
Cette loi a par ailleurs été complétée par la loi du 23 décembre 1985 relatives à la recherche et au développement technologique.
Ces deux lois doivent être analysées pour mieux définir les contours d'une nouvelle loi de programmation qu'il semble impératif de préparer sans attendre.
3.4.1. Utilité et actualité des lois de programmation non militaires
Les lois de programmation ont été fréquemment utilisées en dehors des questions militaires dans les premières années de la V e République. Plus récemment, des lois de programmation pluriannuelles ont été utilisées à plusieurs reprises de 1993 à 1995.
En novembre 2000, le Premier ministre a annoncé une grande loi pénitentiaire, le déblocage d'une enveloppe de 10 milliards de francs à cet effet et la mise en place d'un établissement public pour la réalisation du programme 11 .
Dans ce cas précis, on doit noter qu'à l'effet déclaratif de ce qui prendra probablement la forme d'une loi de programmation, s'ajoute une disposition concrète, à savoir la création d'une structure dédiée à la réalisation des objectifs fixés, structure dont l'existence même représente une garantie supplémentaire de respect des engagements pris.
De même, sans que les modalités aient été détaillées pour le moment, un plan pluriannuel de programmation des emplois et des recrutements sur 5 ans a été annoncé par le ministre de l'éducation nationale pour renforcer l'enseignement public et pour faire face aux conséquences prévisibles des départs en retraite des personnels éducatifs.
En réalité, il se confirme dans l'actualité récente que les lois de programmation constituent le moyen d'inscrire une politique dans la durée, même si les règles des finances publiques interdisent toute programmation impérative de dépenses.
Au reste, ces engagements ont été utilisés à deux reprises au cours des années 1980, dans des conditions qu'il convient d'analyser.
3.4.2. La loi d'orientation et de programmation du 15 juillet 1982 pour la recherche et le développement technologique
La loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France présente plusieurs caractéristiques importantes.
Préparée par une vaste consultation nationale, eu égard à la portée jugée stratégique par le Gouvernement de la recherche scientifique et technologique, le projet de loi, après déclaration d'urgence, est discuté en première lecture au Sénat les 13 et 14 mai 1982, le texte étant rapporté par M. Jean-Marie RAUSCH 12 , puis à l'Assemblée nationale, les 21, 22 et 23 juin 1982, le texte étant rapporté par M. Philippe BASSINET 13 . Après échec de la Commission mixte paritaire 14 , une nouvelle lecture intervient à l'Assemblée nationale le 28 juin, puis au Sénat le 30 juin 1982, l'adoption définitive ayant lieu le même jour à l'Assemblée nationale.
Le constat de fond, fait par le ministre d'Etat, ministre de la recherche et de la technologie, M. Jean-Pierre CHEVENEMENT, est que l'effort de recherche de la France a connu une brillante période correspondant aux premières années de la V e République. Ainsi, le ratio DIRD / PIB est passé de 1,1 % en 1959 à 2,2 % en 1968.
Mais ensuite, " le défaut de volontés gouvernementales, concrétisé par la suppression du ministère de la recherche en 1969, conduisit à une longue période de stagnation " 15 . Il en résulta une baisse de l'effort national de recherche à 1,8 % du PIB en 1974 et ensuite une longue stagnation jusqu'en 1980.
La baisse de l'effort national de 1969 à 1974 est due à une diminution de l'effort public que l'augmentation de l'effort des entreprises n'a pas compensé. Aucun rattrapage n'a ensuite été observé puisque le DIRD a cru sensiblement au même rythme que le PIB, le ratio DIRD / PIB restant à peu près égal à 1,8 %. Du fait d'un effort particulier réalisé en cours d'année, le chiffre atteint en 1981 a été de 1,89 %.
En tout état de cause, le projet de loi d'orientation et de programmation, repose sur l'analyse que la recherche et le développement technologique sont essentiels pour la compétitivité de l'économie française et en particulier à court terme pour sortir de la crise économique.
De fait, dans son article 1 er , la loi du 15 juillet 1982 indique que " la recherche scientifique et le développement technologique sont des priorités nationales " .
L'objectif fixé par le plan intérimaire de la Nation est de porter à 2,5 % en 1985 la part du produit intérieur brut consacrée aux dépenses de recherche et de développement technologique (DNRD / PIB).
En conséquence, la loi indique dans son article 2 que les crédits inscrits au BCRD progresseront au rythme annuel de 17,8 % en volume de 1982 à 1985, les effectifs employés dans la recherche devant croître au rythme moyen annuel de 4,5 %.
Tels sont les deux seuls engagements chiffrés définis dans la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982.
Au demeurant, au plan institutionnel, la loi crée le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie auprès du ministre chargé de la recherche et de la technologie. Elle institue également un nouveau type d'établissement public, les établissements publics à caractère scientifique et technologique, ainsi que les groupements d'intérêt public (GIP). Les GIP sont des personnes morales dotées de l'autonomie financière et sont constituées entre des établissements publics ayant une activité de recherche et de développement technologique, entre l'un ou plusieurs d'entre eux et une ou plusieurs personnes morales de droit public ou de droit privé.
3.4.3. Le bilan de la loi d'orientation et de programmation du 15 juillet 1982
Le bilan de la loi d'orientation et de programmation pour la recherche peut être fait d'une manière simplifiée par la simple consultation des chiffres a posteriori.
Mais ce bilan a surtout été fait d'une manière approfondie par M. Jacques VALADE dans un rapport d'information fait au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan, en préalable à l'examen du projet de loi de 1985 sur la recherche.
L'analyse approfondie faite par M. Jacques VALADE permet, au delà du constat relatif à la loi particulière de 1982, de tirer des enseignements généraux sur les lois de programmation.
*
Suite à l'adoption de la loi du 15 juillet 1982, quelle est l'évolution de l'effort de recherche de la France ?
Figure 14 : Evolution du ratio DIRD / PIB - global, entreprises (DIRDE) et administrations (DIRDA)
L'impulsion donnée en 1981 et amplifiée en 1982 est notable, puisque le ratio DIRD/PIB passe de 1,75 % en 1980 à 2,25 % en 1985.
Au demeurant, les efforts des administrations et des entreprises sont parallèles en début de période.
Le ratio DNRDA / PIB représentatif de l'effort des administrations passe en effet de 0,7 % en 1980 à 0,9 % en 1985.
Quant à l'effort des entreprises, il passe de 1,1 % en 1980 à 1,3 % en 1985. Il est évidemment difficile d'identifier les causes de l'accroissement des efforts des entreprises. La pression de la concurrence et la nécessité d'y faire face sont bien sûr des causes fondamentales. Mais la sensibilisation des entreprises à l'importance de la R&D a été notablement accrue par le processus de consultation mis en place dans tout le pays avant la discussion de la loi au Parlement.
Enfin, il convient de rappeler que l'introduction du crédit d'impôt recherche par la loi du 29 décembre 1982 a également joué un rôle très important dans la mobilisation accrue des entreprises.
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Dans son rapport d'information sur le bilan de la loi de 1982, M. Jacques VALADE note que " l'irréalisme de ses hypothèses de base ont ôté toute crédibilité aux discours gouvernementaux " .
L'hypothèse de croissance du PIB était en effet de 3 % par an, un chiffre signalé dès 1982 comme irréaliste par le Sénat. Le rythme moyen annuel d'augmentation des crédits inscrits au BCRD devait être pour sa part de 17,8 %.
Le taux de croissance du PÏB n'a finalement été que de 1,3 % en moyenne. L'augmentation annuelle moyenne des crédits du BCRD s'est avérée être de 8,2 % par an.
La priorité à la recherche affichée par la loi n'a donc pu être totalement traduite dans les moyens mis à sa disposition.
Le ralentissement économique et la politique économique et budgétaire restrictive qui a dû être appliquée en sont la cause essentielle.
Mais il faut remarquer que, si l'objectif fixé était d'atteindre un ratio DIRD/PIB de 2,5 % en 1985, le résultat fut tout de même de 2,25 %, ce qui a dénoté une progression réelle par rapport au 1,9 % de 1980. En effet, le BCRD a été privilégié sur la période 1982-1985, alors que l'ensemble du budget civil accusait une évolution de -0,5 % en moyenne annuelle.
M. Jacques VALADE note que, malgré la priorité affichée, le BCRD a fait l'objet d'annulations de crédits, imposées au ministère et mal ressenties par le monde de la recherche. En outre, le CEA et le CNES ont dû faire appel à l'emprunt, une pratique dangereuse pour des organismes de recherche.
Un débat existe donc entre l'intérêt d'afficher des objectifs ambitieux, voire irréalistes mais somme toute contraignants et l'intérêt de faire preuve de réalisme, dans le souci de mieux planifier les évolutions et d'éviter les déceptions.
M. Jacques VALADE note également dans son rapport que l'accroissement des aides à la formation a été important mais que les objectifs relatifs à l'emploi n'ont pas été atteints.
L'analyse conduite par M. Jacques VALADE laisse entrevoir les difficultés de conduire une politique volontariste de l'emploi scientifique cherchant des effets rapides.
Des difficultés ont en effet été rencontrées sur le plan des recrutements. En effet, le taux de progression de l'emploi scientifique n'a atteint que 2,9 % par an alors que l'objectif fixé était de 4,5 % par an en moyenne.
Par ailleurs, les dépenses de main d'_uvre ont doublé entre 1981 et 1985, ce que l'augmentation des effectifs n'explique pas.
Enfin, les recrutements n'ont pas réduit le déséquilibre structurel de l'emploi scientifique, caractérisé par le vieillissement de la population des chercheurs.
M. Jacques VALADE souligne par ailleurs que la loi d'orientation et de programmation n'a pas atteint ses objectifs pour la recherche privée. La part de la recherche financée par les entreprises s'établit en effet en 1985 à 1 % du PIB, contre le 1,5 % prévu, tout en restant concentrée d'une manière excessive.
Un autre enseignement de portée générale doit être cité. Dès 1985, il est apparu que le mécanisme des Groupements d'intérêt public souffrait de lourdeurs excessives. La loi du 23 décembre 1985 n'a toutefois pas entrepris d'y remédier.
3.4.3. La loi du 23 décembre 1985 relative à la recherche et au développement technologique
Constatant à la fois le succès de la mobilisation nationale en faveur de la recherche et l'écart entre le résultat obtenu en 1985, c'est-à-dire un ratio DIRD / PIB de 2,25 % et l'objectif initial de 2,5 % en 1985, un nouveau coup d'accélérateur est donné en 1985 par l'adoption d'une nouvelle loi, la loi du 23 décembre 1985 relative à la recherche et au développement technologique.
Après déclaration d'urgence, le projet de loi est discuté en première lecture à l'Assemblée nationale les 27 et 28 juin 1985, rapporté par M. Philippe BASSINET 16 . Le texte est ensuite examiné en première lecture au Sénat le 22 octobre 1988, rapporté au fond par M. Jacques VALADE 17 . La CMP ayant échoué 18 , une nouvelle lecture intervient à l'Assemblée nationale le 29 novembre 1985 19 , puis au Sénat le 13 décembre 1985 20 , l'adoption définitive ayant lieu le 16 décembre 1985 21 .
La loi n° 85-1376 du 23 décembre 1985 réaffirme que la recherche scientifique et le développement technologiques sont des priorités nationales. Un nouvel objectif très ambitieux est posé, à savoir que " la politique nationale se propose de porter l'ensemble des dépenses publiques et privées de recherche et de développement technologique à 3 % du PIB à la fin de la présente décennie " .
La loi comporte des dispositions relatives à l'emploi scientifique et technique ainsi qu'une programmation du BCRD et de l'emploi scientifique. Sans doute son apport le plus important est-il de fixer des objectifs détaillés pour l'évaluation de la politique de la recherche.
A la lumière de ces expériences, quels pourraient être les contours d'une nouvelle loi de programmation ?
3.5. Pour une loi de programmation sur les TGE
En tout état de cause, la recherche scientifique représente au premier chef, un défi stratégique pour la France d'aujourd'hui.
Ce défi impose qu'une loi de programmation pour les TGE soit rapidement mise en chantier.
L'expérience accumulée permet de préciser les conditions de réussite d'une telle loi.
3.5.1. Les hypothèses macro-économiques et budgétaires
Le choix des hypothèses macro-économiques revêt une importance particulière.
L'expérience plaide plutôt en faveur du réalisme qu'en faveur de l'affichage d'objectifs trop ambitieux, qui génèrent des déceptions en cas d'échec.
Une voie moyenne pourrait être l'adoption d'un taux de croissance modéré, assorti de mécanismes de réévaluation des objectifs en fonction de l'évolution constatée.
Par ailleurs, il conviendrait de déterminer des objectifs de progression des crédits de la recherche intégrant les contraintes de la programmation pluriannuelle des finances publiques requise par l'Union européenne.
Selon cette programmation pluriannuelle, les déficits publics devront être progressivement résorbés, en étant ramenés à un niveau proche de zéro en 2004. Si un ralentissement de la croissance venait à se produire, la tâche serait compliquée d'autant.
En conséquence des arbitrages devront être faits, notamment par les ministères impliqués dans les TGE de grands programmes qu'il convient de faire participer au financement de ces derniers à raison de leur utilité particulière.
Il convient donc de prévoir des mécanismes d'arbitrage pour affirmer la priorité de la recherche, même en cas de difficultés budgétaires.
3.5.2. Une programmation des investissements et de l'emploi
Si l'on veut consolider les perspectives de développement de TGE, il semble nécessaire de reprendre dans un texte législatif les perspectives des contrats de plan Etat-Régions en la matière, ainsi que les propres engagements de l'Etat.
A cet égard, la loi de programmation pourrait apparaître comme un instrument de consolidation, au niveau national, des engagements pris par l'Etat et les Régions, dans le domaine capital des TGE scientifiques.
Par ailleurs, la question de l'emploi scientifique revêt une importance cruciale pour l'avenir de la recherche française. Elle l'est en particulier pour les très grands équipements.
L'expérience des précédentes lois semble suggérer que la programmation des efforts en la matière est particulièrement difficile et qu'un soin tout particulier doit lui être apporté.
Enfin, s'agissant de la recherche privée, sa contribution croissante à l'effort national nécessite des moyens de soutien résolus mais adaptés à sa nouvelle organisation. A cet égard, le soutien à la recherche privé a été rénové depuis quelques années. Une évaluation des premiers résultats obtenus s'impose à cet égard, ainsi qu'un nouvel élan en la matière.
La loi de programmation pourrait également reprendre d'une manière solennelle des dispositions phares relatives au soutien de la recherche privée.