Chapitre 4 - Des institutions chargées de l'information économique peu concernées par l'information sur les administrations publiques
La question examinée ici concerne l'organisation statistique française sur les administrations publiques.
4.1. De la Commission des Comptes de la Nation à la Commission Economique
La première grande initiative d'information sur la transparence budgétaire a été la création en 1952 d'une Commission des Comptes et des Budgets Economiques de la Nation (décret n° 52-164 du 18 février 1952). Cette commission dont le président était désigné par arrêté conjoint du Président du Conseil et des Ministres des Finances, du Budget et des Affaires Economiques comprenait :
1. Vingt huit membres de l'Assemblée Nationale, du Conseil de la République, de l'Assemblée de l'Union Française et du Conseil économique désignés par arrêté conjoint du Président du Conseil, du Ministre des Finances, du Ministre du Budget et du Ministre des Affaires économiques.
2. Le Commissaire Général au plan, le Secrétaire Général permanent de la Défense Nationale, le Gouverneur de la Banque de France, un magistrat de la Cour des Comptes désigné par le premier président de la Cour, et vingt-trois hauts fonctionnaires ayant rang de directeur ou chef de service ou un rang au moins équivalent et désignés à raison de quatre par le Ministre des Finances, cinq par le Ministre des Affaires Economiques, deux par le Ministre du Travail et de la Sécurité Sociale, un par chacun des ministres des Affaires Etrangères, de l'Intérieur, des Travaux Publics, des Transports et du Tourisme, de l'Industrie et de l'Energie, du Commerce, de l'Agriculture, de la France d'outre-mer, de la Reconstruction et de l'Urbanisme, des Postes Télégraphes et Téléphones et de la Marine Marchande, le Ministre du Budget.
3. Quinze membres désignés par arrêté conjoint des Ministres des Finances, du Budget et des Affaires Economiques, parmi les personnalités qualifiées par leurs travaux et leur compétence économique et financière, notamment en matière de revenu national et de comptabilité nationale.
Selon le décret de 1952, la Commission des Comptes et des Budgets Economiques de la Nation recevait régulièrement communication :
1. Des comptes économiques de la nation pour l'année antérieure. Un premier état de ces comptes était présenté par l'Institut national de la statistique et des études économiques avant le 31 mai. Les comptes étaient complétés ensuite, au fur et à mesure de la réunion des informations.
2. Des comptes provisoires de la nation pour l'année en cours. Ces comptes étaient constitués par une ou plusieurs mises à jour des comptes prévisionnels établis dans les conditions fixées par l'alinéa suivant. La Commission sera saisie d'un premier état des comptes provisoires de l'année 1951 avant le 30 avril 1952.
3. Des comptes prévisionnels de la nation pour l'exercice suivant. Ces comptes étaient présentés par le service des études économiques et financières du Ministère des Finances en liaison avec les directions compétentes des Ministères des Finances, des Affaires Economiques et du Budget.
Le Président de la Commission arrêtait les termes des rapports sur les comptes et les budgets économiques de la nation et les transmettait au gouvernement qui les présentait au Parlement.
La Commission a été réformée par un décret (n° 87-140 du 4 mars 1987). Le principal changement a consisté à restreindre fortement le nombre de ses membres. L'article 1 er prévoit ainsi que la Commission des comptes et des budgets économiques de la nation, présidée par le ministre chargé de l'économie, comprend :
1. Le commissaire général au Plan, le gouverneur de la Banque de France, le directeur du Budget, le directeur du Trésor, le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques, le directeur de la prévision, le chef du service de la législation fiscale ;
2. Huit membres du Conseil économique et social, désignés par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre chargé de l'économie ;
3. Douze membres choisis parmi les personnalités qualifiées par leurs travaux et leur compétence économique et financière, désignés par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre chargé de l'économie, pour une durée de quatre ans ;
4. Le président et le rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan de l'Assemblée nationale, le président et le rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation du Sénat.
Les articles 2 à 4 prévoient trois sessions par an, la première session de la commission devant se situer entre le 1er et le 31 mars. Lors de cette session, la commission examine la conjoncture et les premiers résultats économiques de l'année écoulée, les comptes prévisionnels de la nation pour l'année en cours, les budgets économiques de la nation pour l'année suivante. L'article 3 prévoit une deuxième session de la commission entre le 1er et le 30 juin. Lors de cette session, la commission examine le rapport sur les comptes de la nation, et notamment le compte provisoire pour l'année passée, un thème économique choisi par le ministre chargé de l'économie et faisant l'objet d'un rapport particulier. Enfin une troisième session de la commission a lieu entre le 15 septembre et le 31 octobre (article 4). Lors de cette session, la commission examine un rapport sur les comptes prévisionnels de la nation pour l'année en cours et les budgets économiques de la nation pour l'année suivante, associés au projet de loi de finances. L'article 5 prévoit que le rapport sur les comptes de la nation de l'année précédente, le rapport sur les comptes prévisionnels de la nation pour l'année en cours et les budgets économiques de la nation pour l'année suivante sont joints chaque année en annexe au rapport définissant l'équilibre économique et financier produit à l'appui du projet de loi de finances (ce que prévoyait déjà le décret de 1952).
L'article 6 officialise l'existence d'un groupe technique de la commission des comptes et des budgets économiques de la nation, présidé par le directeur de la prévision ou son représentant. Ce groupe est formé d'experts choisis en fonction de leur compétence par son président, de représentants du Commissariat général du Plan désignés par son commissaire général, de représentants de l'Institut national de la statistique et des études économiques désignés par son directeur général et de représentants de la direction de la prévision désignés par son directeur. Les membres siégeant à la commission en tant que représentants du Conseil économique et social et en tant que personnalités qualifiées ainsi qu'un représentant désigné respectivement par la commission des comptes de l'agriculture de la nation, la commission des comptes commerciaux de la nation, la commission des comptes de la santé, la commission des comptes de la sécurité sociale et la commission des comptes des transports de la nation participent aux réunions du groupe technique. Le groupe technique se réunit à l'initiative de son président pour étudier toute question qu'il juge utile à la préparation des travaux de la commission. Il procède notamment à un premier examen des prévisions économiques qui seront présentées à la commission. A cet effet, il rassemble et compare les analyses et les prévisions disponibles relatives aux années sous revue. Un compte rendu des travaux du groupe technique est présenté au début de chaque session de la commission.
Ce dispositif a été une nouvelle fois modifié par un décret de 1999 (n° 99-416 du 26 mai 1999). Ce décret supprime en fait la Commission des comptes et des budgets économiques de la nation, et la remplace par une commission économique de la nation dont la composition et les missions sont différentes.
La Commission économique de la nation comprend vingt-deux membres choisis parmi les personnalités qualifiées par leurs travaux et leur compétence économique et financière. Le commissaire au Plan et le gouverneur de la Banque de France en sont en outre membres de droit. Les personnalités qualifiées sont désignées par arrêté du ministre chargé de l'économie pour une période de quatre ans. Les directeurs du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie participent en tant que de besoin aux travaux de la commission. Des personnalités et des représentants des ministres intéressés peuvent également y être invités.
La Commission économique de la nation examine des thèmes économiques choisis par le ministre chargé de l'économie. Elle se réunit quatre fois par an sur convocation du ministre. Lors de la session de printemps, qui se tient avant le 15 avril, la commission examine notamment les comptes prévisionnels de la nation pour l'année en cours et les budgets économiques de la nation pour l'année suivante. Ces comptes sont transmis au Conseil économique et social. Lors de la session d'automne, qui se tient avant le 31 octobre, la commission examine notamment le rapport définissant l'équilibre économique et financier produit à l'appui du projet de loi de finances, dans lequel figurent notamment les comptes prévisionnels de l'année en cours et les budgets économiques de la nation pour l'année suivante. Le rapport sur les comptes de la nation lui est transmis annuellement. La commission peut en outre passer commande de travaux ou d'études à des organismes ou des personnalités extérieures à l'administration.
Le groupe technique est reconduit. Le groupe technique est formé d'experts choisis par son président en fonction de leur compétence en matière de prévision, de représentants de l'Institut national de la statistique et des études économiques désignés par son directeur général et de représentants de la direction de la prévision désignés par son directeur. Les membres siégeant à la commission en tant que personnalités qualifiées participent au groupe technique, ainsi qu'un représentant désigné de la commission des comptes de l'agriculture de la nation, de la commission des comptes de la santé, de la commission des comptes de la sécurité sociale, de la commission des comptes des transports de la nation, de la commission des comptes et de l'économie de l'environnement, de la commission des comptes du logement, de la commission des comptes des services et de la commission des comptes du tourisme. Le groupe technique se réunit à l'initiative de son président pour étudier toute question qu'il juge utile à la préparation des travaux de la commission. Il procède notamment à un premier examen des prévisions économiques qui seront présentées à la commission. A cet effet, il rassemble et compare les analyses et les prévisions disponibles relatives aux années sous revue. Un compte rendu des travaux du groupe technique est présenté au début de chaque session de la commission.
Un autre décret (n° 99-417 du 26 mai 1999) crée par ailleurs une conférence économique annuelle. Cette conférence économique annuelle a pour objet l'information et la consultation des partenaires sociaux sur les perspectives de l'économie française et les orientations économiques, budgétaires et fiscales du gouvernement. La conférence économique annuelle comprend :
1. Des représentants du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget, désignés selon l'ordre du jour,
2. Huit représentants permanents titulaires des salariés, désignés sur proposition des organisations syndicales représentatives au plan national,
3. Huit représentants permanents titulaires des employeurs,
4. Le président et le rapporteur de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan de l'Assemblée nationale ainsi que le président et le rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation du Sénat,
5. Le président du Conseil économique et social ou son représentant.
Ces rappels montrent que l'objectif posé en 1952 d'un débat sur les perspectives économiques entre les experts et les partenaires sociaux avant la discussion parlementaire a disparu. Il a été remplacé par un débat fermé entre le ministre des finances et des experts « sur des thèmes économiques choisis par le ministre chargé de l'économie » et par une « information et une consultation des partenaires sociaux sur les perspectives de l'économie française et les orientations économiques, budgétaires et fiscales du gouvernement ».
Il est trop tôt pour apprécier les avantages et les inconvénients de cette nouvelle procédure. Ce qui apparaît d'ores et déjà, c'est qu'elle ne résoud en rien ni le problème de l'accès à l'information statistique sur les administrations publiques, ni même le problème de l'accès aux données comptables et budgétaires relatives au projet de loi de finances lui-même. La commission économique de la nation est conçue plus comme une instance d'information du ministre que comme un moyen de faire progresser l'accès à l'information économique et statistique sur l'administration publique.