B. QUELQUES PRINCIPES
Face à l'opposition de certains Etats à toute intervention communautaire dans le domaine culturel et au maigre bilan actuel, on a pu légitimement se demander s'il ne serait pas finalement préférable que l'Union européenne cesse de s'occuper de culture .
Ce serait cependant une grave erreur , car la communauté de culture constitue le fondement et la justification de l'ensemble des projets de l'Union.
Dès lors, quelles peuvent être les conditions de son action ?
Trois principes essentiels doivent la guider :
- le respect de la diversité culturelle des pays membres ;
- une approche privilégiant les actions qui apportent une réelle " plus value " européenne, conformément au principe de subsidiarité ;
- un souci de pragmatisme et d'efficacité.
1. Le respect de la singularité culturelle
A l'égard des tiers et principalement des Etats-Unis, la défense de l'exception culturelle doit rester une priorité. A cet égard, on ne peut que se féliciter du maintien du principe de l'unanimité pour les négociations commerciales internationales (article 133 du traité) en matière de culture et d'audiovisuel. En revanche, la vigilance s'imposera lors des prochaines échéances. En effet, une inquiétude subsiste sur la définition future des activités qui seront désormais exclues de la règle de l'unanimité, notamment à propos des services culturels proposés dans le cadre des nouvelles technologies.
A l'intérieur, l'action culturelle de l'Union européenne ne doit pas se résumer à la politique de la concurrence . Il ne revient pas à la direction générale de la concurrence de définir l'action culturelle de l'Union, et encore moins de mettre en difficulté les politiques culturelles nationales des Etats membres.
Pour autant, il ne s'agit pas de soustraire l'ensemble des industries du secteur culturel aux règles de la concurrence, car celles-ci peuvent avoir des effets positifs (comme le contrôle des concentrations). Il s'agit simplement de mieux appliquer les dispositions existantes des traités et que soit mieux pris en compte le facteur culturel. En matière d'aides publiques, l'article 87 § 3d permet en effet des exceptions.
Or, les mécanismes nationaux de soutien à l'audiovisuel sont menacés par la Commission au nom du respect des règles de la concurrence. S'ils présentent de nombreuses imperfections (7 ( * )) , ils restent indispensables pour assurer la défense du pluralisme.
Deux exemples le montrent bien.
a) L'avenir de la télévision publique en Europe est aujourd'hui incertain
Face aux moyens considérables dont disposent les chaînes privées (en France, le budget de TF1 est supérieur à l'ensemble des budgets des trois chaînes publiques) à la remise en cause de la redevance, à la montée concomitante des recettes publicitaires, elle court le risque de se voir condamnée à s'aligner sur la télévision privée pour survivre, c'est-à-dire à perdre sa raison d'être. La chaîne publique espagnole " RTVE " financée uniquement par la publicité, est très endettée. La chaîne italienne " RAI " est en voie de privatisation rampante. Et pourtant, malgré la faiblesse de ses ressources la télévision publique conserve en Europe une part de marché de près de 40 %.
Il reste que la survie du secteur public appelle :
• une coopération plus étroite entre les chaînes publiques des différents pays ;
• une exploitation de la chance qu'offre la révolution numérique, grosse consommatrice de contenus ;
• une diversification et une spécialisation des programmes pour répondre au défi des chaînes thématiques.
Or, il a pris dans ces trois domaines un retard certain.
b) Le prix unique du livre
Le prix unique du livre est un autre enjeu. Ce dernier reste un outil culturel fondamental. C'est ainsi qu'en France, il constitue de loin la première industrie culturelle. Son chiffre d'affaires représente 24 milliards de francs contre 9 milliards pour le cinéma et 6 milliards pour la musique.
Cette industrie est également singulière par le nombre et la diversité de ses produits : 400.000 titres sont disponibles en langue française, plusieurs millions dans l'Union européenne : plus de 30.000 nouveautés sont publiées en France chaque année, près de 400.000 dans l'Union européenne. Une très large part de ces livres sont sans équivalent, d'où la notion d'industrie de prototypes à propos du livre. Leur publication peut être considérée comme nécessaire à l'enrichissement de notre culture. Mais, la plupart d'entre eux n'atteignent pas leur équilibre financier : de surcroît, le succès de ceux qui y parviennent est, le plus souvent, imprévisible. Les éditeurs doivent par conséquent pouvoir prendre des risques en compensant les pertes enregistrées sur un grand nombre de leurs publications par les recettes engendrées par une minorité de titres.
Face à cette situation, le prix fixe du livre a été introduit en France en 1982 (loi Lang). Il permet de satisfaire deux exigences majeures : la péréquation entre les titres à gros tirage et les autres ainsi que la diffusion la plus large possible.
Les éditeurs peuvent, d'une part, viser une rentabilité globale de leur activité sans être soumis à un objectif de profit titre par titre, ce qui conduirait immanquablement à une raréfaction de l'offre et fragiliserait ceux des éditeurs qui ne s'y résoudrait pas. En privilégiant une concurrence sur la qualité du service et de l'offre fournis aux clients, le prix unique du livre favorise, d'autre part, le maintien d'un réseau dense de librairies.
Si les prix étaient fixés par le seul jeu du marché, l'on pourrait assister à une politique de " discount " pratiquée par la grande distribution sur quelques produits d'appel, ce qui mettrait en difficulté les librairies les plus fragiles, notamment en province. Il en résulterait une tendance à la hausse des prix pour la très grande majorité des livres. C'est ce qui s'est produit en 1995 au Royaume-Uni et on peut faire un parallèle, en France, avec les disquaires. Dans les Etats ne pratiquant pas le prix fixe du livre, comme la Suède, on constate par ailleurs une baisse de la vente des livres et une hausse de la fréquentation des bibliothèques (50 % de la population en Suède). D'où le problème du prêt payant.
A l'heure actuelle, en Europe, neuf Etats sur quinze pratiquent un système de prix fixe du livre : cinq en vertu d'une loi (Espagne, France, Autriche, Grèce, Portugal) et quatre en vertu d'accords interprofessionnels (Allemagne, Danemark, Pays-Bas et Luxembourg). Parmi les six pays n'ayant pas aujourd'hui de prix fixe pour le livre (Belgique, Finlande, Irlande, Royaume-Uni, Italie et Suède), deux envisagent d'en instaurer un sous forme législative (Belgique et Italie). A l'inverse, l'avenir du système paraît incertain dans trois pays (Danemark, Espagne et Portugal).
Par ailleurs, lors du colloque de Strasbourg organisé les 29 et 30 septembre 2000 sur " l'économie du livre dans l'espace européen ", un décalage est apparu entre les professionnels du secteur, favorables dans leurs grande majorité au système de prix fixes, et certains gouvernements, comme celui des Pays-Bas.
Le prix du livre dans les 15 pays de l'Union européenne
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Allemagne |
Prix fixe du livre depuis 1888, sous forme d'accord contractuel entre les professionnels. |
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Autriche |
Depuis août 2000, une loi sur le prix fixe du livre a succédé à l'accord interprofessionnel en vigueur jusqu'à cette date. |
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Belgique |
Aucune réglementation sur le prix du livre n'est en vigueur, mais une loi instaurant un prix fixe est en cours de discussion. |
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Danemark |
Prix fixe du livre depuis 1837, sous forme d'accord entre les professionnels. |
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Espagne |
Un décret royal a instauré, en 1974, un système de prix fixe du livre. |
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Finlande |
L'accord interprofessionnel sur le prix fixe du livre a été supprimé en 1970. |
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France |
Loi du 10 août 1981 sur le prix fixe du livre, en vigueur depuis le 1 er janvier 1982. |
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Grèce |
Une loi sur le prix fixe du livre est en vigueur depuis 1997. |
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Irlande |
L'accord interprofessionnel sur le prix fixe a été supprimé en 1989. |
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Italie |
Les accords professionnels instaurant un prix fixe du livre ont été dénoncés en 1996. Projet de loi en cours de discussion. |
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Luxembourg |
L'accord interprofessionnel sur le prix fixe s'applique aux livres luxembourgeois, mais pas aux importations. |
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Pays-Bas |
Accord interprofessionnel sur le prix fixe depuis 1923. |
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Portugal |
Loi sur le prix fixe depuis 1996. |
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Royaume-Uni |
Le " Net Book Agreement " (NBA), accord interprofessionnel organisant le régime de prix fixe du livre, a été supprimé en 1995. |
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Suède |
L'accord interprofessionnel organisant sur le prix fixe du livre a été supprimé en 1970. |
Or, le système de prix unique du livre est doublement menacé .
D'une part, par la Commission européenne (direction générale de la concurrence) qui considère les accords transfrontaliers, dans des zones linguistiques homogènes, comme des ententes et, d'autre part, par le développement du commerce électronique . Certes, ce dernier ne représente actuellement qu'environ 0,3 à 0,5 % du commerce du livre, mais il a vocation à se développer (aux Etats-Unis, il représente plus de 10 %) et il permet le contournement des systèmes de prix unique. Ainsi, le libraire électronique Proxis , implanté en Belgique, propose certains livres français à un prix réduit. De la même manière, la chaîne de librairies autrichienne Libro (l'équivalent de la FNAC) a annoncé qu'elle allait vendre des livres à prix réduit en contournant la réglementation allemande. Il est vrai que Proxis est une petite société et que le préjudice actuel est minimal. Mais, son cas crée un précédent. L'annonce de Libro en offre l'illustration et la FNAC française serait également intéressée.
La France a donc fait de la défense du prix unique du livre l'une de ses priorités. Elle s'est toutefois heurté à l'opposition de certains Etats (les pays scandinaves, le Royaume-Uni et l'Irlande), au faible intérêt manifesté par les pays du sud et à l'attitude prudente de certains Etats qui venaient de conclure des négociations avec la Commission sur ce sujet.
Malgré ces réticences, le gouvernement français est parvenu à faire adopter une résolution par le Conseil des ministres de l'Union européenne du 23 novembre dernier. Celle-ci souligne l'attachement des Etats aux systèmes nationaux de prix fixe du livre et aux accords internationaux dans les zones linguistiques homogènes. Toutefois, cette résolution de caractère politique, n'a pas de valeur juridique contraignante . Il s'agit, de plus, de la troisième résolution sur ce sujet.
Pour sortir de l'impasse actuelle, une harmonisation entre les Etats (sous forme de directive par exemple) semble devoir être écartée en raison de l'opposition de certains d'entre eux.
Il ne pourrait dès lors s'agir d'une modification du traité qui prévoirait pour le livre un système dérogatoire à l'application des règles de la concurrence.
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APPLICATION DES SYSTEMES NATIONAUX DE FIXATION DU PRIX DU LIVRE Résolution " Le Conseil de l'Union européenne 1. Rappelant que la Communauté doit tenir compte des aspects culturels dans ses actions afin notamment de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures, 2. Rappelant que dans sa décision du 21 août 1997, puis dans sa résolution du 8 février 1999, dont le Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999 s'est fait l'écho, il a reconnu le caractère dualiste du livre, à la fois support de valeurs culturelles et bien économique négociable, et la nécessité d'une évaluation équilibrée des aspects culturels et économiques du livre, 3. Rappelant la liberté de chaque État membre, dans sa politique en faveur du livre et de la lecture, de choisir ou non un système national de prix du livre, sous une forme législative ou contractuelle, 4. Considérant l'attachement de plusieurs Etats membres aux systèmes nationaux de prix fixe du livre, comme moyen de tenir compte des spécificités culturelles et économiques du livre et de permettre aux lecteurs d'avoir accès, dans les meilleures conditions, à l'offre la plus large, 5. Rappelant les décisions et les prises de position de la Commission en la matière et notamment la lettre du 12 novembre 1998 adressée par les membres de la Commission responsables de la culture et de la concurrence aux ministres chargés des affaires culturelles, 6. Prenant note des travaux du colloque, organisé à Strasbourg les 29 et 30 septembre 2000, sur " l'économie du livre dans l'espace européen ", qui ont permis d'approfondir la réflexion sur la singularité du livre, les évolutions de sa diffusion, les modes de régulation de ses marchés et l'impact du numérique sur son économie, 7. Réaffirme que les zones linguistiques homogènes constituent un espace important de diffusion du livre et ajoutent une dimension transnationale au marché du livre, dont il importe de tenir compte, 8. Estime que le développement du commerce électronique, qui modifie le contexte juridique et économique du secteur du livre, peut élargir la diffusion du livre mais peut également affecter, entre autres, des systèmes nationaux existants, de prix fixe, 9. Estime que, dans ces conditions, la réalisation des objectifs culturels poursuivis par les systèmes nationaux existants de prix fixe appelle la prise en compte de la dimension transnationale de certains marchés du livre, dans le respect du droit communautaire. Invite la Commission : i) à tenir compte dans l'application des règles en matière de concurrence et de libre circulation des marchandises, de la valeur culturelle particulière du livre et de son importance dans la promotion de la diversité culturelle, ainsi que de la dimension transnationale du marché du livre, ii) à prêter une attention particulière, lors de l'examen des réglementations et accords nationaux relatifs au prix fixe du livre, dans la mesure où ils affectent les échanges entre les Etats membres : - aux risques de développement des contournements, - aux conséquences du développement du commerce électronique, - aux questions liées aux importations entre les pays pratiquant un système de prix fixe du livre. " |
2. La " plus-value " européenne
Il convient de s'interroger sur la signification et le sort de la part des fonds structurels consacrés à la culture. Ceux-ci constituent la principale source de financement de la culture puisqu'ils représentent environ 0,4 % du budget général de l'Union contre 0,03 % pour le programme " Culture 2000 " et 0,09 % pour le programme MEDIA. Or, ils ont pour vocation de contribuer au développement régional et local et non d'encourager des actions de dimension européenne.
En ce qui concerne l'action culturelle de l'Union, elle doit viser l'amélioration de la connaissance et la diffusion des cultures nationales dans les autres Etats membres. Ainsi, dans le domaine du livre, la priorité doit aller à la traduction. Dans les arts du spectacles, les arts visuels et les arts appliqués, elle serait donnée à l'organisation d'expositions itinérantes dans les différents pays ou à la circulation des artistes (8 ( * )) . En particulier, une aide s'impose en faveur des artistes envisageant une carrière internationale, par le biais de concerts ou de tournées en Europe.
En matière audiovisuelle, MEDIA Plus doit avoir pour premier objectif de favoriser la circulation des films dans l'Union européenne. En effet, l'aide à la production étant concentrée au niveau national, les actions de MEDIA Plus en matière de formation, d'aide au développement (c'est-à-dire tout ce qui précède la production, comme l'écriture du scénario) ou encore de soutien à la distribution et à la promotion sont essentielles. Ce soutien apporterait une réelle " plus-value " communautaire, puisque ces secteurs font traditionnellement défaut dans le paysage audiovisuel européen.
a) La protection du patrimoine artistique
Le contrôle de l'exportation des oeuvres d'art ne peut être efficace qu'à l'échelon communautaire. Il suppose la mise en place d'une protection des biens culturels ayant la qualité de trésors nationaux, tant du point de vue des textes, avec une modification de la directive " restitution " du 15 mars 1993, que du point de vue de la coopération policière et pénale.
1. L'adoption rapide de la directive sur les droits d'auteur dans la société de l'information permettrait d'assurer une meilleure protection du droit d'auteur et des droits voisins. Mais ceci suppose une harmonisation entre les législatives nationales.
2. Sur le marché mondial de l'art , les Etats-Unis représentent environ la moitié des transactions, la Grande-Bretagne 30 % et la France 10 %. Ce retard de l'Europe dont le patrimoine est pourtant de loin le plus important est du en partie au cloisonnement des marchés nationaux. Il existe en effet de fortes disparités en matière fiscale, sociale et réglementaire. Une première mesure consisterait à supprimer la " TVA à l'importation ".
3. La vigilance s'impose touchant l'éventuelle modification de la directive " Télévision sans frontières " à l'horizon 2002. En effet, elle ne doit pas conduire à une remise an cause des quotas de diffusion des oeuvres européennes.
b) La formation aux métiers culturels
La création d'écoles artistiques européennes, en matière de cinéma, de musique ou de nouvelles technologies, paraît particulièrement nécessaire. Il s'agirait moins d'aider des jeunes qui se destinent au métier d'acteur que ceux qui se destinent aux autres métiers plus techniques du secteur. Il n'existe pas d'écoles de ce type en Europe, alors qu'il y en a une vingtaine aux Etats-Unis. Le Chancelier allemand Gerhard Schröder a d'ailleurs proposé la création d'une Académie européenne du cinéma.
c) Un effort de notoriété
La notoriété des oeuvres qui honorent la création européenne est dérisoire. Certes, il existe bien de nombreux festivals et prix européens du cinéma, comme le " festival européen du film " de Strasbourg, le " prix européen du cinéma " ou le " prix MEDIA ". Mais qui, en particulier parmi les jeunes, en connaît l'existence ? On pourrait donc créer une " semaine du cinéma européen ", sur le modèle de la fête française de la musique. Elle serait consacrée aux meilleurs films européens qui seraient programmés dans les salles de cinéma nationales. Les jeunes pourraient avoir accès à ces films pour un montant symbolique.
De la même manière, chaque année, un artiste européen ou une oeuvre européenne seraient mis en valeur à travers des manifestations conjointes dans l'ensemble de l'Union européenne.
d) L'impératif de la numérisation
Le programme " e -Europe " proposé par le Président de la Commission Romano Prodi, soutenu par la France et mis au point lors d'une réunion d'experts qui s'est tenue en novembre 2000 comporte un meilleur accès au patrimoine culturel de l'Europe dès lors qu'il serait numérisé. Il suppose une harmonisation des normes techniques . C'est en effet grâce à elle qu'en matière de téléphone mobile l'Union européenne est devenue le premier marché mondial, loin devant les Etats-Unis. Il en va de même de l'industrie des jeux vidéo. C'est dire son importance. Elle permettrait la numérisation des bibliothèques, des musées et des archives. D'ores et déjà, les plus grandes institutions culturelles ont numérisé certains de leurs fonds. Les bibliothèques nationales des quinze pays membres de l'Union se sont organisées en réseau avec son soutien et il existe des projets importants dans plusieurs archives nationales.
Ici toutefois deux conceptions s'opposent :
• pour les pays du sud, dont la France, la numérisation doit permettre l'accès du patrimoine européen directement au plus grand nombre ;
• les pays du Nord privilégient au contraire l'accès des données publiques aux entreprises privées.
Au plan technique, si la France, la Suède, la Finlande et la Grande-Bretagne se sont déjà organisées, en revanche le Danemark, les Pays-Bas, le Portugal, l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne et l'Autriche souffrent d'une insuffisance de moyens et de compétences, de l'absence de standards documentaires et surtout de la difficulté de définir une politique nationale dans la mesure où la culture reste de la compétence des régions.
Quoi qu'il en soit, la Commission sur proposition française, devrait diffuser un questionnaire auprès des Etats membres pour répertorier les programmes à numériser et identifier leurs responsables. Par la suite, un annuaire européen des fonds numérisés serait élaboré à partir duquel serait créé un portail culturel européen . Celui-ci suppose la mise en place d'un groupement européen d'intérêt économique (G.E.I.E.). Il s'appuierait sur la direction de la société de l'information en coordination avec la direction de la recherche pour la conservation des biens culturels et la direction " Culture et éducation " pour les contenus.
* (7) Pour une analyse exhaustive du système français d'aide au cinéma, on peut utilement se référer au rapport de M. Jean Cluzel fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques et publié sous le numéro 11 par le Sénat, fin 1998.
* (8) A noter à cet égard une initiative intéressante de l'Association internationale des musées d'histoire. Un site Internet baptisé EUROCLIO présenterait une exposition intitulée " Europe, une longue histoire commune ". Il réunirait les pièces qui dans les fonds des musées nationaux ont un rapport avec l'histoire de l'Europe et privilégierait les échanges ou oppositions qui ont marqué ses relations avec le reste du monde.